Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы организации и функционирования Общественной палаты Российской Федерации 12
1. Общественная палата Российской Федерации, как субъект конституционно-правовых отношений 12
2. Зарубежный опыт деятельности институтов гражданского общества, обеспечивающих право граждан на участие в управлении делами государства 39
3. Национальное законодательство как основа организации и деятельности Общественной палаты 59
Глава 2. Конституционно-правовой механизм реализации полномочий Общественной палаты Российской Федерации 83
1. Правовые формы взаимоотношений Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и местного самоуправления России 83
2. Общественная экспертиза как форма деятельности Общественной палаты Российской Федерации 103
3. Контроль за деятельностью органов внутренних дел в структуре общих задач Общественной палаты 126
Заключение 145
Библиография 148
- Общественная палата Российской Федерации, как субъект конституционно-правовых отношений
- Национальное законодательство как основа организации и деятельности Общественной палаты
- Правовые формы взаимоотношений Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и местного самоуправления России
- Общественная экспертиза как форма деятельности Общественной палаты Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из задач Российского государства является сближение и укрепление взаимодействия всех его органов с институтами гражданского общества. Особое место в этом процессе принадлежит вопросам исключения злоупотребления властью, защиты прав и свобод человека и гражданина, согласования общественно значимых интересов общества, его индивидов и государства. Важную роль в обеспечении четкого конституционного регулирования различных сфер государственной деятельности путем общественного контроля, а также в формирования гражданского общества в России сыграло принятие Федерального закона от 4 апреля 2005 г № 32-ФЗ. «Об Общественной палате Российской Федерации» ' (с изм. от 27 декабря 2005 г., 30 июня 2007 г.)2.
Создание Общественной палаты стало своего рода итогом и закономерностью процесса социализации российского государства и развития институтов гражданского общества. Благодаря этим институтам конфронтационный тип отношений «государство - гражданин» может и должен быть заменен отношениями сотрудничества.
Устойчивость институтов гражданского общества обусловлена прежде всего наличием равноправного партнерства и качественного взаимодействия с государством по наиболее важным вопросам общественного и государственного развития.
«Неправительственные организации, гражданское общество начинают играть все большую и большую роль, и гражданские организации на горизонтальном уровне могут решать очень важные вопросы», - отметил в своем выступлении на II Всероссийском
1 Собрание законодательства Российской Федерации 2005. № 15. Ст. 1277.
2 Далее Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации».
гражданском форуме 22 января 2008 года секретарь Общественной палаты Е.П. Велихов1.
Общественная палата Российской Федерации, как показывает исследование, выступает связующим звеном в конституционных отношениях между гражданином и государством и способствует реализации основополагающих конституционных положений. Концепция ее создания построена на закрепленном в Конституции России (ч. 1 ст. 32) праве граждан участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей.
Идея создания Общественной палаты продиктована жизненными потребностями общества. Впервые, Президент Российской Федерации заговорил об этом еще в сентябре 2004 года после теракта в Североосетинском Беслане: «Считаю продуманной систему образования Общественной палаты как площадке для широкого диалога, где могли бы быть представлены подробно обсуждены гражданские инициативы, и, что не менее важно, такая палата должна стать местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений, и, прежде всего законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, которые имеют общенациональное значение»2.
Общественная палата Российской Федерации создана как новый институт гражданского общества, обеспечивающий взаимодействие граждан с властью и позволяющий им влиять на принятие важных государственных решений. Суть ее деятельности, как показало исследование, состоит в привлечении граждан и общественных объединений к выработке и реализации проводимой в стране политики.
На сегодняшний день процесс становления Общественной палаты Российской Федерации, как показало изучение практики, окончательно не
'По материалам официального сайта Общественной палаты в сети HHTepHeT/.
oprf. ru/
2 Российская газета. 2004. 27 мая. № 109.
завершен. Не выработан эффективный механизм ее деятельности, не установлены четкие критерии взаимоотношений с органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
В отдельных субъектах нашей страны до вступления в силу Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», функционировали общественные палаты в различных организационно-правовых формах, с различным порядком формирования и механизмом работы. Более чем за десятилетний период своей деятельности они накопили определенный опыт, который заслуживает изучения и, безусловно, может быть использован в работе Общественной палаты Российской Федерации.
Необходимость анализа конституционно-правовых основ, деятельности и статуса Общественной палаты Российской Федерации, с учетом особенностей национального и мирового опыта формирования ^гражданского общества и правового государств, обусловила актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Вопросам взаимодействия государства и гражданского общества посвящены труды таких известных философов, как Аристотель, Н.А.Бердяев, Г.Гегель, А.И.Герцен, М.Н.Сперанский, Н.М.Коркунов, Т. Гобс, Дж. Локк, Ж.Ж. Руссо, Б. Спиноза Н.Г.Чернышевский и многие другие.
Проблемы эффективного сотрудничества общества и государства вообще, а российского в частности, а также становления и развития институтов гражданского общества рассматривались в работах: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, А.С.Автономова, П.А. Астафичева, П.А. Астахова, М.В. Баглая, П.П. Баранова, О.Н. Булакова, А.В.Васильева, Г.А. Гаджиева, Т.М. Гандилова, К.К. Гасанова, И.Н. Глебова, В.Н. Григорьева, Д.М. Давитадзе, А.В. Ендольцевой, Б.П.Елисеева, И.П. Ильинского, И.А. Исаева, А.Д. Керимова, В.Я. Кикотя, Н.Г. Кобеца, А.И. Ковлера, Е.И.
Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, С.Я. Лебедева, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, Р.З. Лифшица, Е.А. Лукашевой, С.С. Маиляна, Н.П. Майлис, В.П. Малахова, Г.В.Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, В.Д. Плескачевского, А.С. Прудникова, М.М. Рассолова, В.П. Сальникова, Б.А. Страшуна, В.А. Туманова, В.Н. Фадеева, А.Е. Хабибуллина, О.В. Химичевой, В.Е. Чиркина, СМ. Шахрая, Б.С. Эбзеева, Н.Д. Эриашвили, Л.С. Явича и многих других.
Несмотря на небольшой временной промежуток существования Общественной палаты Российской Федерации, что обусловило ограниченность научной литературы о роли этого института в системе взаимодействия власти и гражданского общества, уже имеется ряд научных работ, где рассматриваются отдельные вопросы по проблемам деятельности Общественной палаты РФ, в частности таких ученых как: В.Ю. Вельский, Е.П. Велихов, С.А. Комаров, А.Г. Кучерена, Г.Б. Мирзоев, А.С. Прудников, В.И. Червонюк и др.
Эти же вопросы исследовались в работах по социологии и политологии, в частности: Р.Г. Абдулатиповым, Ю.М.Батуриным, А.Б.Венгеровым, В.Н.Ивановым, B.C. Комаровским, А.С.Миграняном, Б.А.Капустиным, В.Г. Смольковым, Г.Х.Шахназаровым, Л.М. Энтиным и другими авторами.
Цель диссертационного исследования — комплексный анализ конституционно-правовой базы формирования, организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации на современном этапе, как института, обеспечивающего взаимодействие государства в лице его органов власти и гражданского общества, разработка на этой основе научно-обоснованных рекомендаций по его совершенствованию.
Задачами диссертационного исследования являются:
- анализ правовой природы и правового статуса Общественной
палаты Российской Федерации;
- исследование законодательных основ ее деятельности;
изучение механизмов организации Общественной палаты, обеспечивающих осуществление ее полномочий;
- анализ форм и методов взаимодействия Общественной палаты с
органами государственной власти и местного самоуправления;
- изучения механизма проведения общественной экспертизы
проектов нормативных правовых актов органов государственной власти и
местного самоуправления;
- исследование способов осуществления общественного контроля за
деятельностью органов внутренних дел и выработка на этой основе
соответствующих рекомендаций и предложений.
Объектом диссертационного исследования являются
конституционно-правовые основы организации и деятельности институтов гражданского общества, обеспечивающих реализацию социального контроля над деятельностью государства.
Предмет исследования - конституционно-правовые характеристики места и роли Общественной палаты Российской Федерации в системе социального контроля над деятельностью государства
Нормативной базой исследования явились Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, федеральные законы (прежде всего, Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (с изм. от 27 декабря 2005, 30 июня 2007 г.), иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, законодательство зарубежных стран, международные конвенции и договоры.
Методологической основой диссертационного исследования
послужил общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы познания: системно-научный, историко-сравнительный, анализ, синтез, дедукция, индукция. Для интерпретации научных концепций были использованы специально-юридические методы: формально-юридический и метод сравнительного правоведения. В частности, формально-юридический метод применялся при исследовании проблематики правового обеспечения деятельности Общественной палаты Российской Федерации, ее статуса и закрепления полномочий.
Научная новизна определяется прежде всего тем, что в диссертационном исследовании предпринята попытка подвергнуть комплексному анализу конституционно-правовые основы организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации на современном этапе развития Российского государства и определение ее правового статуса.
Исследование конституционно-правовых форм взаимоотношений Общественной палаты РФ с органами государственной власти и местного самоуправления, а также особенностей осуществления общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел позволило выработать предложения по их совершенствованию.
Соискателем обосновывается вывод о необходимости расширения перечня объектов общественной экспертизы, в который необходимо включить проекты указов Президента Российской Федерации.
Проведенный анализ законодательства России позволил сформулировать предложения по дальнейшему совершенствованию деятельности Общественной палаты Российской Федерации, путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации».
На защиту выносятся следующие положения.
Совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации, является предметом регулирования конституционного права России как основополагающей отрасли, формирующей конституционно-правовую базу для развития отношений между личностью, обществом и государством.
Диссертант приходит к выводу, что Общественную палату Российской Федерации следует рассматривать как образованное и финансируемое государством учреждение для обеспечения прямого представительства народа в решении вопросов государственного управления и развития гражданского общества.
Предложение автора о необходимости дополнить Федеральный закон «Об общественной палате Российской Федерации» статьей: «Основные понятия, применяемые в настоящем Федеральном законе», в которой дать определения, встречающихся в законе понятий: «общественная палата», «общественный контроль», «общественная экспертиза», «гражданская инициатива»; «гражданский форум и слушания», в целях исключения возможности их расширительного толкования.
Авторское определение понятия общественного контроля, как «целенаправленной деятельности Общественной палаты Российской Федерации, в ходе которой выявляются допущенные Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нарушения, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, а также причины и условия подобных нарушений».
Определение общественной экспертизы, как деятельности Общественной палаты Российской Федерации, направленной на исследование (самостоятельно либо с привлечением общественных
экспертов) проектов нормативно-правовых актов с точки зрения их эффективности, целесообразности и справедливости, с целью согласования общественно значимых интересов граждан и их объединений, органов государственной власти и местного самоуправления, результаты которого носят рекомендательный характер, но подлежат обязательному рассмотрению.
6. Предложение автора о совершенствовании деятельности Общественного совета при Министерстве внутренних дел России путем расширения его полномочий, так как такой Совет обеспечивая взаимодействие общественности с МВД РФ может реально содействовать укреплению престижа органов внутренних дел и внутренних войск в гражданском обществе, в том числе — формировать его через средства массовой информации.
Теоретическая значимость исследования. Содержащаяся в диссертации трактовка правового статуса, полномочий, практики деятельности и перспектив развития Общественной палаты Российской Федерации призвана способствовать развитию теоретических представлений о государстве и обществе, разработке юридических процедур взаимодействия институтов гражданского общества с различными ветвями государственной власти в России.
Практическое значение диссертации. В работе предлагаются конкретные средства решения сложных проблем взаимосвязанного развития гражданского общества, права и государственного управления. Содержащиеся в ней выводы, рекомендации и предложения могут найти практическое применение в правотворческой деятельности органов государственной власти, а также в процессе правоприменения.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, касающихся организационно-правовых основ деятельности Общественной палаты были внедрены в практическую
деятельность Общественной палаты Тамбовской области, результаты исследования, связанные с осуществлением общественного контроля, внедрены в практическую деятельность Управления по обеспечению конституционных прав граждан Администрации Президента Российской Федерации и УВД по Тамбовской области.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях и кафедр конституционного и муниципального права и государственно-правовых и гражданско-правовых дисциплин Тамбовского филиала Московского университета МВД России и внедрены в учебный процесс.
Структура диссертации включает в себя две главы, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Общественная палата Российской Федерации, как субъект конституционно-правовых отношений
Развитие демократии и плюрализма в российском обществе способствует реализации прав граждан на участие в управлении делами государства (ст. 3, ст. 12, ст. 30, ст. 32, Конституции РФ).
Исходя из общепринятой международной практики правом на управление делами государства граждане могут пользоваться как непосредственно, так и через своих представителей, и это право является юридическим выражением суверенитета народа, формой осуществления им своей учредительной власти. В частности, в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека1, ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах2, закреплено, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений должен иметь право и принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранных представителей. Это право реализуется в конкретных формах, через отдельные конституционные права.
Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства является непосредственно действующим и обеспечивается всем правовым механизмом защиты3.
Исходя из международных постулатов, основополагающими принципами демократического государства являются:
максимально возможная «открытость» и «прозрачность» деятельности органов государства для гражданского общества;
нормативно-регламентированная возможность осуществления различных форм общественного контроля;
юридическая и фактическая возможность граждан участвовать в принятии и реализации решений органов государства1.
В этом контексте создание Общественной палаты Российской Федерации следует рассматривать как реализацию конституционного права граждан России на участие в управлении делами государства (непосредственно и опосредованно через своих представителей).
Важно отметить, что Общественная палата не является принципиально новым институтом гражданского общества. Так распоряжением Президента РФ от 24 сентября 1993 г. № 659-рп2 «Об образовании Общественной палаты Конституционного совещания» была образована Общественная палата Конституционного совещания, как организационная форма взаимодействия общественных объединений с федеральными органами государственной власти, обеспечивающая их участие в конституционном процессе. В рамках данной структуры должны были проводиться необходимые политические консультации и вырабатываться соответствующие рекомендации по широкому кругу социально-политических вопросов. Распоряжением Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 686-рп3 было утверждено Положение об Общественной палате Конституционного совещания, в соответствии с которым в ее состав вошли представители зарегистрированных Министерством юстиции РФ политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.
Позже на базе Общественной палаты Конституционного совещания была образована Общественная палата при Президенте РФ в аналогичном составе (распоряжением Президента РФ от 16 февраля 1994 г. № 78-рп «Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации»1).
В ее задачи входило обеспечение взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти в Российской Федерации и общественными объединениями, подготовка решений Президента и Правительства по важнейшим социальным и политическим вопросам с учетом общественного мнения, создание механизма обратной связи между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти.
В соответствии с п. 2 Положения основным направлением деятельности новой Общественной палаты являлась выработка рекомендаций по политическим, правовым и социально-экономическим вопросам. В Общественную палату при Президенте РФ входили представители зарегистрированных Министерством юстиции РФ политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, представители организаций местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.
В целях улучшения взаимодействия федеральных органов государственной власти при создании правовой базы экономических и политических реформ и привлечения к этому процессу широких кругов общественности Указом Президента РФ от 25 июня 1996 г. № 9892 «О Политическом консультативном совете» Общественная палата при Президенте РФ. была преобразована в Политический консультативный совет (ПКС). Его основными функциями были: проведение политических консультаций по широкому кругу общественно значимых вопросов; обсуждения проектов решений Президента РФ и Правительства РФ по важнейшим социальным, экономическим и политическим вопросам; разработка механизма взаимодействия между федеральными органами государственной власти и общественными объединениями; оказание содействия Президенту РФ и Правительству РФ в подготовке и внесении от их имени в Государственную Думу проектов федеральных законов, направленных на создание правовой базы осуществляемых в России реформ; проведение в этих целях консультаций с широкими кругами общественности. В соответствии с Указом Президента РФ от 8 августа 2000 г. № 1461 «О Политическом консультативном совете»1 Политический консультативный совет был упразднен.
Национальное законодательство как основа организации и деятельности Общественной палаты
Правовую основу деятельности любого органа государственной власти или негосударственного объединения составляют те нормативные правовые акты (как законодательного, так и подзаконного характера), которые устанавливаются полномочия, функции и предметное содержание деятельности соответствующего органа, в данном случае - Общественной палаты РФ. Это те законодательные основы, которыми руководствуются члены Общественной палаты РФ в подтверждение своих полномочий. Это те формальные (процессуальные) основы, на которые будут ссылаться работники Общественной палаты РФ при отправлении различного рода запросов, принятии участия в работе органов государственной власти и т.д. Фактически получается, что если нет соответствующего законного (предусмотренного в законодательном акте) основания для принятия какого-либо решения членом Общественной палаты РФ, нет законного основания для придания таком акту определенной юридической силы, то и нет самого процесса исполнения решения членов Общественной палаты РФ.1
Первоначально в проекте Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» говорилось, что правовую основу ее деятельности Общественной палаты, составляют Федеральный закон «Об Общественной палате РФ» и иные федеральные законы. Однако Правовым управлением аппарата Государственной думы (заключение от 20 декабря 2004 г. № 2.2-1/4313) было обращено внимание на некорректность использования такой формулировки, так как данный закон посвящен не правоотношениям, возникающим в какой-либо области, а образованию и деятельности органа с определенными целями и задачами.
Соответственно правовая основа деятельности Общественной-палаты определяется по аналогии с тем, как это сделано в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «0 Правительстве Российской Федерации»1 и в Федеральном законе от 17 января 1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 22 августа 2004).2
В - систему нормативно-правовых актов, составляющих правовую основу деятельности Общественной палаты РФ входят: Конституция РФ; Федеральный закон «Об общественной палате Российской Федерации; другие федеральные законы; иные нормативные правовые акты.
Конституция - основание, стержень и одновременно вершина всего права, фундамент его развития. Набазе Конституции в соответствии с ее исходными положениями и конкретными» нормами должна происходить эволюция правовой системы, предполагающая как обновление традиционных, так и формирование новых отраслей, определяемых переменами, происходящими в обществе. Конституция, будучи Основным законом государства, определяет организацию государственной власти, закрепляет основы конституционного строя, основные права- свободы- и обязанности граждан, федеративное устройство, систему государственных органов их полномочия и порядок формирования и т.д. Поэтому при изучении юридических источников, регулирующих соответствующие отрасли права, первым среди них называется Конституция.3
Вся концепция создания Общественной1 палаты построена на закрепленном в Конституции РФ (ч. 1 ст. 32) праве граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так- и через своих представителей.
Самостоятельность Общественной палаты, которая призвана обеспечивать согласованность детальности органов государственной власти с интересами общества, сочетается с осуществлением ею контроля за законодательной и исполнительной ветвями властями.
Конституцией Российской Федерации гарантирована свобода деятельности общественных объединений и право граждан на объединение (ст. 30), которое рассматривается как одно из основных прав человека и гражданина. Закрепляя указанное право, государство стремится предоставить им возможность активно участвовать в политической жизни страны1. Право на объединение связано с принципом идеологического и политического многообразия, закрепленного в ст. 13 Конституции РФ.
Непосредственно деятельность Общественной палаты регулируется положениями Конституции РФ о Президенте РФ, федеральных органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» определяет порядок формирования и деятельности Общественной палаты Российской Федерации, призванной обеспечить взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты их прав и свобод при разработке и реализации государственной политики. Тем самым определено центральное место данного закона в системе федеральных законов, составляющих правовую основу деятельности.
В соответствии с Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации» состав Общественной палаты формируется на началах добровольного участия в ее работе граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций. Членом Палаты РФ (ст. 7 Федерального закона «Об
Общественной палате РФ») может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста восемнадцати лет.
Законодателем определены четыре категории лиц, которые не вправе являться членами Общественной палаты.
Правовые формы взаимоотношений Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и местного самоуправления России
Демократической основой в Российской Федерации является прочная связь между государственным аппаратом и людьми, на благо которых он призван работать. Нарушение прочности этих отношений, утрата доверия и даже страх перед исполнительными органами государства ведут к размыванию демократических устоев, деструктивному отношению к государственному аппарату и в результате - к нарушению гражданского мира и согласия в стране.
Демократия, провозглашенная как основа российской государственности Конституцией РФ, подразумевает активное участие граждан в политике, в государственном управлении; веру в избранных лидеров, уверенность в том, что государство создано для народа, а не народ для государства1.
Эффективное взаимодействие активного гражданского общества и сильного государства - важнейшее условие гармоничного развития обоих. Глубокие сдвиги рубежа XX-XXI веков вывели Россию из ситуации, когда политический режим ставил почти непреодолимые препятствия широкой гражданской самоорганизации. Вместе с тем, взаимоотношения структур гражданского общества и государственных органов пока еще далеки от идеала.
Основная причина в том, что в нашей стране еще не завершен процесс становления как зрелого гражданского общества, так и сильного, эффективного демократического государства. Далеко не весь спектр законных интересов и повседневных забот граждан находит отражение в деятельности оформленных сообществ и запросах, которые они предъявляют к органам власти. Их запросы подчас недостаточно конкретны и реалистичны.
Со своей стороны, не все государственные и муниципальные органы заинтересованно работают с общественными структурами. Более того, деятельность государственного аппарата в целом не удовлетворяет ни общественность, ни политическое руководство страны. Это неоднократно подчеркивалось в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Один из наиболее действенных факторов улучшения работы госаппарата и искоренения коррупции — контроль со стороны общественных структур, разумеется, при условии, что он осуществляется компетентно и ответственно1.
По мнению ученых, народовластие шире понятия государственной власти. Первое включает в себя второе, но не сводится к нему2. Государственная власть - это часть народовластия «политическое выражение последнего»3
Применительно к сегодняшней России неуместен спор, должно ли государство направлять развитие гражданского общества, либо гражданское общество призвано максимально ограничивать государство, неуместен. Фактические данные свидетельствуют о том, что граждане ожидают и от государства, и от гражданского общества гораздо большей активности и эффективности, считая необходимым их равноправное партнерство.
Как подчеркивает В.О. Лучин: «...смысл механизма властвования заключается в том, чтобы править от имени народа, выражая его интересы...»1.
Это подтверждают и ответы респондентов на вопрос, какую позицию по отношению к властям должны занимать общественные организации. Наиболее распространенный взгляд (30%) - «совместно разрабатывать и реализовывать общественно важные программы». Несколько меньшую поддержку получили позиции: защищать интересы граждан перед властью (22%) и помогать власти в ее планах и начинаниях (15%). Мнение о необходимости заниматься своим делом, не вступая лишний раз в контакт с властями высказали 6% опрошенных, а о том, чтобы использовать власть для своих планов и начинаний - только 4%.
Граждане достаточно решительно настроены в пользу государственной поддержки некоммерческих организаций и общественных инициатив. Большинство опрошенных (57%) полагают, что власти должны создавать благоприятные условия (помещения, связь, информация) всем тем организациям, которые не наносят вреда обществу и стране, 18,5% -всем общественным организациям без исключения. В то же время 9% граждан предлагают оказывать поддержку только тем организациям, которые участвуют в выполнении задач, поставленных руководством страны, и лишь 3% не признают обязанности властей помогать гражданским инициативам и общественным организациям. Особенно высока (более 60%) доля лиц, выступающих за государственную финансовую поддержку, налоговые и другие льготы для обществ инвалидов, ветеранских и благотворительных организаций.2
Общественная экспертиза как форма деятельности Общественной палаты Российской Федерации
На современном этапе развития Российского государства объективно возрастает значение законодательного обеспечения и общественного признания проводимых преобразований, эффективного социально-правового регулирования общественных отношений. Создание правового социального государства невозможно без адекватного формирования соответствующей правовой базы новой системы управления. Участие в законотворческом процессе институтов гражданского общества способно придать демократическую окраску проводимым преобразованиям. В России с созданием Общественной палаты отрабатывается механизм проведения общественной экспертизы. Эти процессы являются объективными и продиктованы необходимостью снижения социального риска при принятии решений на различных уровнях государственного управления. С одной стороны, требуется обеспечить максимально взвешенные решения, а с другой — активизировать интеллектуальный потенциал общества, привлечь коллективный интеллект для объективной оценки сложившейся ситуации и поиска оптимальных мер преодоления имеющихся проблем. Отсюда вытекает актуальность формирования института общественной экспертизы, позволяющего учитывать интересы и потребности каждой социальной группы и российского общества в целом.
Многоаспектность изучаемой проблемы позволяет условно разделить научные подходы по вопросу экспертизы на две группы.
К первой относятся работы авторов, рассматривающих особенности и практические подходы к проведению экспертизы официальных документов, включая законопроекты. Научному осмыслению места и роли общественного обсуждения и экспертизы нормативных правовых актов способствовали работы ведущих правоведов (А. Б. Венгеров, А. Н. Гончарова, П. В. Крашенинников, Ю. А. Тихомиров, Трубецкой Е. Н. и др.)1. Понятие экспертизы в научном плане наиболее разработано применительно к конкретным областям человеческой деятельности, выражающих, как правило, родовой признак исследования (медицинская, судебная, оценочная, экологическая экспертизы и т.п.). Соблюдению требований социальной справедливости и качества жизни человека посвящены, в частности, работы связанные с проведением экологической экспертизы2. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» определил, что общественная экологическая экспертиза проводится до или одновременно с государственной экологической экспертизой. В законе впервые декларируется, что экологической экспертизе могут быть подвергнуты проекты нормативных правовых актов, комплексных и целевых федеральных программ, генеральных планов развития территорий, схем развития отраслей народного хозяйства и т.д.
Интерес ученых и законодателей к проблеме повышения активности социальных структур по отстаиванию своих прав достаточно ярко проявляется на примере тендерной экспертизы. Предметом экспертизы стало конституционное, трудовое, пенсионное, семейное, уголовное законодательство, а также законы, связанные с репродуктивными правами женщин (Е. А. Баллаева, М. Н. Баскакова, О. А. Воронина, Е. И. Кочкина, Т. А. Мельникова, Л. С. Ржаницына и др.)3.
В ряде исследований положено начало разработке теоретических основ экспертизы как института гражданского общества. Понятие «социальная экспертиза» рассматривается как механизм социального контроля, как экспертиза, проведенная с участием общественных (негосударственных) структур, направленная на выявление наступивших и (или) ожидаемых социальных последствий (позитивных или негативных) или причин, мешающих развитию общества1. Эти исследования, однако, но не рассматривают методов и организационных основ проведения экспертизы в условиях демократии.
Вторая группа включает работы ученых, изучающих проблемы экспертной деятельности как инструмента социального контроля, а также социального партнерства, ответственности социальных субъектов и формирования антикоррупционных механизмов в системе государственного управления2.
В любом обществе присутствует огромное количество различных, в том числе - полярных взглядов и мнений. Причем чем более демократическим является политический режим в обществе, тем большее число этих мнений и взглядов в нем концентрируется. При этом возрастает вероятность конфликта интересов у различных членов гражданского общества. Основным регулятором таких интересов выступает государство, однако это не исключает возможности участия негосударственных структур в выявлении и согласовании указанных интересов1.
Федеральный закон «Об общественной палате» вводит законодательную новеллу: устанавливает новый вид экспертизы проектов нормативных правовых актов — общественную экспертизу. Проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и законов субъектов Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления является задачей Общественной палаты.
Зарубежная практика свидетельствует об очевидной эффективности участия представителей гражданского общества в законотворческой деятельности. Так, в германском бундестаге принято ориентироваться на сотрудничество с теми кругами общества, которых интересует и касается законопроект. Считается, что законодатель получает от них значительный объем специальных знаний в соответствующей области, позволяющий выработать справедливые и надлежащие регламентации. Кроме того, если законодатель своевременно узнаёт и, по возможности, учитывает опасения и требования затронутых проектом лиц, что в дальнейшем обеспечивает надлежащее исполнение ими принятого закона. В результате удается использовать знания и компетентность опытных специалистов, оптимизировать противоположные интересы и добиться одобрения законодательного предложения, со стороны тех, кого оно касается, не позволяя при этом законодателю необоснованно согласиться с тем или иным мнением2.
