Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Некоторые аспекты становления современного двухпалатного парламента России 11
1.1. Историко-правовой аспект организации и деятельности представительных органов дореволюционной России и советских представительных учреждений 11
1.2. Проблемы преобразования советских представительных органов в парламентские в периоде 1989 по 1993 год 27
Глава II. Состояние и перспективы порядка формирования и статуса палат Федерального Собрания Российской Федерации 68
2.1. Оптимальная структура Федерального Собрания Российской Федерации 68
2.2. Формирование Совета Федерации: актуальные проблемы и перспективы 86
2.3. Порядок выборов депутатов Государственной Думы: тенденции реформирования в свете становления партийной системы 108
2.4. Некоторые аспекты конституционно правового регулирования статуса Федерального Собрания и его палат 124
Заключение 145
Список использованной литературы 151
- Историко-правовой аспект организации и деятельности представительных органов дореволюционной России и советских представительных учреждений
- Проблемы преобразования советских представительных органов в парламентские в периоде 1989 по 1993 год
- Оптимальная структура Федерального Собрания Российской Федерации
- Формирование Совета Федерации: актуальные проблемы и перспективы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В течение последних лет в России происходит активное становление новой системы органов государственной власти, форм их взаимоотношений и деятельности. Особенность всей создающейся системы государственной власти России заключается в том, что она строится на основополагающих принципах общественного устройства, которые провозглашены в России впервые за всю историю существования нашей страны. Российская Федерации провозглашена демократическим правовым государством, в котором носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ. В частности, система органов государственной власти основана на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые являются самостоятельными. При этом структура органов государственной власти выстроена таким образом, чтобы обеспечить необходимый баланс между всеми ветвями власти, не допускающий узурпацию власти каким-либо одним государственным органом. Вместе с тем, представляется, что оптимальная модель системы органов государственной власти в современной России еще не найдена. Это обусловлено как сравнительно небольшим временным отрезком, в течение которого осуществляется государственное строительство, отвечающее реалиям настоящего времени, так и отсутствием исторического опыта развития Российской государственности на основе современных демократических принципов.
Исторический и политический опыт России показывает, что в течение практически всего XX века доминирующее положение в системе органов государственной власти занимали представительные органы власти, сочетавшие в себе законодательные, исполнительные и контрольные функции. В условиях провозглашения важнейшего демократического принципа разделения властей особенно остро встала проблема организации принципиально нового для России политико-правового института «парламентского учреждения», которым стало Федеральное Собрание — парламент России.
В этой связи особую актуальность приобрела проблема оптимизации статуса современного парламента, его палат, системы взаимоотношений Совета Федерации и Государственной Думы, а также их положения в общей системе государственного механизма.
Двенадцатилетний опыт существования российского парламента показал, что поиск наиболее эффективной модели организации и функционирования Федерального Собрания продолжается. Это подтверждается, в частности, тем, что до настоящего времени не решена проблема оптимального порядка формирования Совета Федерации и Государственной Думы. Более того, до сих пор вызывают многочисленные дискуссии в среде ученых, политиков и юристов такие вопросы, как сама структура Федерального Собрания, а также соотношение правового статуса его палат.
Вместе с тем, исследование накопленного опыта (хотя мы и признаем, что он является весьма незначительным) позволит выбрать перспективные направления в решении актуальных проблем парламентского строительства, касающиеся создания действенной модели отечественного парламента, которая в наибольшей степени отвечает современным демократическим принципам общественно-политического устройства России.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель настоящей диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе анализа общетеоретической, законодательной и практической базы выявить и обозначить наиболее актуальные проблемы, связанные с правовым статусом палат Федерального Собрания Российской Федерации и предложить оптимальные направления в их решении.
Для осуществления обозначенной цели постановлены следующие конкретные задачи:
выявить исторические, политические и социальные предпосылки образования современного двухпалатного российского парламента;
определить наиболее оптимальную структуру отечественного парламента;
обозначить основные направления возможного реформирования порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
выявить основные тенденции изменения порядка выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, учитывая активное становление многопартийной политической системы России;
определить наиболее существенные направления оптимизации конституционно-правового регулирования статуса Федерального Собрания Российской Федерации.
Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные со статусом палат Федерального Собрания Российской Федерации, порядком их формирования, полномочиями, положением в системе органов государственной власти Российской Федерации, а также их взаимоотношениями и направлениями развития статуса.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, а также нормы, содержащиеся в федеральном законодательстве, решения Конституционного Суда Российской Федерации, теоретические взгляды ведущих ученых-государствоведов и политологов, политиков, юристов-практиков, касающиеся актуальных проблем статуса палат Федерального Собрания Российской Федерации, порядка их формирования, взаимодействия друг с другом и иными органами государственной власти Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Анализ статуса палат современного российского парламента требует обращения к истокам российского парламентаризма. Идеи зарождения отечественного парламентаризма нашли отражение в политико-правовых доктринах конца XIX - начала XX века в России. Основные взгляды на проблемы парламентаризма в обозначенный исторический период содержались в трудах таких ученых как Витте С.Ю., Градовско-го Д.Г., Гессена Е.Н., Ковалевского М.М., Котляревского С.А., Новгородцева П.Н., Тихомирова Л.Н., Чичерина Б.Н. и других.
Исследованию актуальных проблем российского парламентаризма, и, в частности, статуса Федерального Собрания Российской Федерации, его палат посвящены труды таких современных ученых как Авакьяна С.А., Автономова А.С., Астафичева П.А., Баглая М.В., Булакова О.Н., Васильева В.И., Глигич-Золотаревой М.В., Горобца В.Д., Гранкина И.В., Елчева В.А., Зорькина В.Д., Зимина А.В., Ивановой В.И., Керимова А.Д., Козловой Е.И., Конюховой И.А., Колюшина Е.И., Кутафина О.Е., Лучина О.В., Медушевского А.Н., Овсепян Ж.И., Пригона М.Н., Ремингтона Т., Романова P.M., Степанова И.М., Страшуна Б.Н., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Торопа Ю.В., Хабриевой Т.Я., Чирки-на В.Е. и других.
Методологической основой исследования служит система современных общенаучных и специальных методов познания. В диссертационном исследовании использованы такие методы, как исторический, системный, статистический, конкретно-социологических исследований, формально-юридический.
Нормативной базой диссертации является Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные законы (в частности, от 12 июня 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; от 5 августа 2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях», от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и другие), указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации.
7 В диссертации использованы нормативные правовые акты Российской
империи, а также Конституции СССР 1924, 1936 и 1977 годов, Конституции
РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 годов и иные нормативные правовые акты.
Научная новизна исследования состоит в комплексном исследовании историко-правовых, политических, социальных предпосылок развития российского парламентаризма, а также становления современного двухпалатного парламента России, выявлении наиболее оптимальной структуры парламента в целом и перспектив развития статуса и порядка формирования его палат.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертационной работы:
В работе делается вывод о том, что учрежденная в 1905 году Государственная дума и преобразованный в 1906 году Государственный совет положили начало накоплению первичного парламентского опыта в нашей стране. Исследование исторических, политических, социальных и иных предпосылок создания названных органов, а также их положение в системе органов власти дореволюционного периода и функций позволяют сделать вывод о том, что, так и не став полноценным двухпалатным парламентом в современном понимании, Государственная дума и Государственный совет сыграли важную роль в становлении отечественного парламентаризма.
Проанализировав становление и развитие советских представительных органов, а также их структуру и функции, можно сделать следующий вывод. Хотя советские представительные учреждения были образованы в противоположность парламентаризму и принципу разделения властей, они тем не менее обладали некоторыми чертами современного парламента. Их функционирование на протяжении почти восьми десятилетий представляет огромное значение для накопления парламентского опыта в России.
В настоящем исследовании делается вывод о том, что первым результативным этапом становления современного российского парламента явилась конституционная реформа 1989-1993 годов. Современная система органов государственной власти образовывалась в условиях политического и конституци-
8 онного кризиса, что повлияло на существующую в настоящее время систему
органов государственной власти. При этом особый акцент делается на то, что Россия на протяжении всей истории своей государственности не имела опыта строительства такой системы органов государственной власти, которая провозглашена Конституцией Российской Федерации 1993 года. Это приводит автора диссертационной работы к выводу, что существующая модель системы органов государственной власти, включая Федеральное Собрание Российской Федерации не может считаться завершенной, идеальной для России. Только опытным путем,возможно выявить оптимальную модель статуса, порядка формирования, функционирования и взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации и их взаимоотношения с другими органами государственной власти.
4. Проанализировав мнения различных исследователей о порядке форми
рования Совета Федерации, а также соответствующую конституционно-
правовую базу, диссертант делает вывод о том, что действующая Конституция
Российской Федерации не допускает правовой возможности установления по
рядка формирования Совета Федерации путем избрания членов Совета Федера
ции непосредственно населением субъектов Российской Федерации. Вместе с
тем, диссертант обосновывает положение, согласно которому такой порядок
формирования Совета Федерации является наиболее демократичным и допус
тимым при условии внесения соответствующих изменений в Конституцию Рос
сийской Федерации.
5. Анализ федерального избирательного законодательства показывает,
что в современной России превалирует тенденция развития многопартийной
политической системы. Государство в этом процессе играет определяющую
роль, формируя все необходимые законодательные гарантии создания полно
ценной политической многопартийной системы. Учитывая это, диссертант
приходит к выводу, что создание политическим партиям определенных законо
дательных преимуществ не следует рассматривать как ущемление прав граждан
и общественных объединений (организаций) на участие в управление делами
государства. Переход от «смешанной» избирательной системы к пропорциональной в отношении порядка выборов депутатов Государственной Думы соответствует, по мнению диссертанта, конституционным нормам и отвечает основным тенденциям активного строительства многопартийной политической системы России.
Диссертант аргументирует положение о том, что отсутствие в Конституции Российской Федерации отдельно «выделенной» компетенции Федерального Собрания Российской Федерации (в форме структурной единицы нормативного правового акта, например, статьи), отсутствие конституционно-правовой возможности организационно осуществлять парламентские функции обеими палатами одновременно, не дает основания полагать, что палаты Федерального Собрания являются самостоятельными органами государственной власти. Таким образом, автор настоящего исследования приходит к выводу, что Федеральное Собрание Российской Федерации является единым федеральным законодательным и представительным органом государственной власти - парламентом, компетенция которого складывается из компетенции его палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
Анализ конституционных полномочий Совета Федерации и Государственной Думы позволяет придти к выводу о том, что полномочия палат уравновешены, в том числе в законодательном процессе. При этом особо отмечается, что Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством достаточно четко определен статус обеих палат Федерального Собрания как составных частей единого органа. При этом установленный порядок их взаимодействия, прежде всего, в законодательном процессе, а также собственная компетенция Совета Федерации и Государственной Думы не дает должных оснований для изменения конституционно-правового статуса палат парламента.
Диссертант обосновывает положение о том, что определение статуса палат Федерального Собрания Российской Федерации в Конституции Российской Федерации и регламентах палат является достаточным и не требует принятия самостоятельного законодательного акта о Федеральном Собрании Рос-
10 сийской Федерации. Вместе с тем, федеральный законодатель вправе развивать
и конкретизировать положения Конституции Российской Федерации о статусе
и взаимоотношениях Совета Федерации и Государственной Думы, в частности,
в области федерального законодательного процесса в отдельных федеральных
законах, например, в федеральном законе о порядке принятия федеральных
конституционных и федеральных законов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что основные выводы, положения и рекомендации могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному и парламентскому праву. Они могут также использоваться в процессе совершенствования федерального законодательства в сфере возможного изменения статуса, порядка формирования па-.лат Федерального Собрания Российской Федерации, их взаимодействия друг с другом и иными органами государственной власти.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов, где она прошла обсуждение, рецензирование и одобрение.
Основные выводы и положения диссертационной работы нашли отражение в опубликованных работах и могут представлять интерес для государственных служащих, преподавателей, ученых, политологов, аспирантов и студентов. Материалы исследования используются при чтении лекций в процессе изучения учебной дисциплины «Правоведение».
Структура диссертационной работы. Цель и задачи диссертационного исследования определили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
Историко-правовой аспект организации и деятельности представительных органов дореволюционной России и советских представительных учреждений
Большинство современных российских государствоведов, рассматривая тему современного российского парламента и его структуры, исходят из того, что нынешний парламент имеет истоки еще в дореволюционной России, а затем и в советских представительных учреждениях. Мы соглашаемся с этим утверждением, однако полагаем, что это было лишь самым началом накопления первичного парламентского опыта, поскольку цели, функции государственных органов в дореволюционный период, в частности, Государственной думы и Государственного совета, а также советских представительных органов (съезды народных депутатов, Верховный Совет и др.) были принципиально иные, чем тем, которые присущи современному Федеральному Собранию.
Кроме того, при исследовании вопроса об истоках современного парламента необходимо учитывать форму правления в России в конкретный исторический период. Мы полагаем, что результативное строительство современного парламентаризма в России началось не столько с момента учреждения первой Государственной думы в 1905 году и образования советов как представительных органов, сколько с реформы 1989-1993 годов, завершившейся учреждением двухпалатного Федерального Собрания Российской Федерации, который по нашему мнению, по структуре и функциям близок скорее к западным моделям парламента, чем к историческим российским «квазипарламентарным» органам.
В обоснование тезиса о том, что современное Федеральное Собрание Российской Федерации является новым для России правовым институтом, не имеющим безусловной связи с «квазипарламентарными» российскими и советскими учреждениями, но учитывающим исторический опыт нашей страны, по лагаем необходимым рассмотреть некоторые аспекты правовой и политической природы данных учреждений государственной власти. Представительные органы дореволюционной России
Многие исследователи полагают, что первые шаги к современному российскому парламентаризму Россия сделала уже в годы первой буржуазной революции (1905-1906 годы). При этом они однозначно признают первым российским парламентом Государственную думу, учрежденную Манифестом «Об учреждении Государственной думы» от 6 августа 1905 года . А появление первого двухпалатного парламента России связывают с преобразованием Государственного совета по Манифесту «О изменении Учреждения Государственного совета и о пересмотре Учреждения Государственной думы» от 20 февраля 1906 года3. Так, Конюхова И.А. полагает, что «изначально с момента учреждения Николаем II Государственной думы в России была фактически образована двухпалатная система высших законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента являлась Государственная дума, а верхней - Государственный совет»4. Романов P.M. прямо указывает, что «Российский «парламент» состоял из двух палат: нижней - Государственной думы и верхней -Государственного совета»5. По его мнению, «за образец была взята возникшая в Великобритании и ставшая наиболее распространенной двухпалатная парламентская система»6.
Обосновывая такую позицию, авторы обычно ссылаются на политико-правовые идеи конца XIX - начала XX века, имевшие место в России, в частности, на взгляды М.М.Ковалевского, Б.Н.Чичерина, Е.М.Гессена, К.Тахтарева и других. Действительно, нельзя отрицать, что проблема парламентаризма волновала умы этих деятелей. Однако необходимо учитывать, что они рассматривали парламентаризм далеко не в современном его понимании. Большинство названных мыслителей осознавали необходимость ограничения самодержавной власти и создания парламентских органов. Вместе с тем, они и не отрицали, что России при этом предподчительнее оставаться монархией. Так, Ковалевский М.М. полагал, что идеалом для России может быть только конституционная монархия. Как либерал он размышлял о совершенствовании парламентаризма и расширении демократии при сохранении сложившихся социально-экономических отношений1. Чичерин Б.Н. указывал на «два этапа конституционной монархии: дуалистический и парламентарный». На первом этапе в нижней палате преобладает крупная буржуазия, влияние парламента незначительное, а власть короля сливается с исполнительной (представительной) властью. На втором этапе устанавливается определяющая роль парламента: «Парламентское правление служит признаком политической зрелости народа. Это высший цвет конституционной монархии. Это самоуправление народа со всеми задержками и гарантиями, которые требуются целями государства.».2
Таким образом, мыслители того времени (конец XIX - начала XX века) хотя и активно высказывались за введение в России представительных учреждений в виде парламентов, но лишь при сохранении монархии и в качестве ее" ограничения.
По нашему мнению, представительные учреждения дореволюционной России - Государственную думу и Государственный совет как с политической, так и с юридической точек зрения вряд ли можно признать первым российским двухпалатным парламентом в современном понимании. Вместе с тем, нельзя отрицать, что они призваны были сыграть важную роль в становлении в России парламентских традиций.
Проблемы преобразования советских представительных органов в парламентские в периоде 1989 по 1993 год
Существование в течение нескольких десятков лет системы Советов показало неэффективность такой «схемы» построение органов государственной власти. К середине 80-х годов прошлого века страна переживала экономический и политический кризис, выход из которого виделся в реорганизации системы органов государственной власти, как на уровне Союза ССР, так и на уровне союзных республик.
Первые шаги по направлению реформирования государственной власти были сделаны в 1985 году новым руководством Советского Союза. Начавшиеся реформы основывались на устранении идеологического диктата КПСС и проводились в условиях демократизации отношений внутри самой КПСС. Демократизация внутрипартийных отношений привела к отказу от важнейшего принципа партийного строительства - партийного единства1.
Собственно первым шагом стала либерализация политической составляющей жизни социума. Это было, на наш взгляд, существенным шагом на пути построения демократического общества. «Послабление» политического режима толкнуло к формированию гражданского общества: стали создаваться общественные движения, более или менее открыто стали выражаться оппозиционные мнения через средства массовой информации и путем проведения публичных мероприятий (демонстрации, митинги, шествия и т.п.).
Однако даже такая демократизация политической жизни общества не могла полностью решить проблему экономического и политического, а точнее будет сказать государственного, кризиса в стране. Необходимо было поднять престиж и авторитет государственной власти, изменить ее систему и структуру таким образом, чтобы весь государственный механизм работал четко и, главное, эффективно. При этом государство (в лице правящей элиты) не собиралось отказываться от полноправия представительных органов власти. Более того, конституционная реформа должна была начаться именно с принятия мер по укреплению представительных органов государственной власти.
Достаточно остро встал вопрос об усилении законодательных функций представительного органа и повышении профессионализма законодателей. Иными словами, существовавший политический режим и система органов государственной власти на практике доказали малоэффективность, что и потребовало демократизации, и введения хотя бы в «зачаточном» виде принципа разделения властей.
В условиях отказа от всевластия партийных структур Советы оказались мало приспособленными для решения конкретных управленческих вопросов из-за сложности процедур принятия решений, некомпетентности отдельных депутатов, бесконечных словопрений. Именно утратой советской системой демократического потенциала, сложностью ее реформирования объясняется стремление реализовать на практике принцип разделения властей, развития парламентских форм и методов работы народных депутатов.1
Реформа по преобразованию системы советских представительных органов власти в парламентские (в подобие парламентских) началась с принятия Верховным Советом СССР Закона Союза Советских Социалистических Республик от 1 декабря 1988 года № 9853-XI «Об изменениях и дополнениях Кон-ституции (Основного Закона) СССР» и Закона Союза Советских Социалистических Республик от 1 декабря 1988 года «О выборах народных депутатов СССР»3.
Многие исследователи полагают, что эволюция советской формы представительства в парламентскую началась именно с принятием данных законов4.
Названными актами вводилась так называемая двухуровневая система высших органов государственной власти в СССР. Высшим органом государственной власти СССР являлся Съезд народных депутатов СССР, который был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза СССР (статья 108 Конституции СССР). Верховный Совет СССР становился постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти СССР (статья 111 Конституции СССР).
Верховный Совет СССР состоял из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей. При этом Конституция прямо указывала на важные элементы правового статуса палат: они были равноправны и равны по численному составу. Палаты избирались на Съезде народных депутатов СССР общим голосованием депутатов. Совет Союза избирался из числа народных депутатов СССР от территориальных избирательных округов и народных депутатов СССР от общественных организаций с учетом численности избирателей в союзной республике или регионе. Совет Национальностей избирался из числа народных депутатов СССР от национально-территориальных избирательных округов и народных депутатов СССР от общественных организаций по нормам: 11 депутатов от каждой союзной республики, 4 депутата от каждой автономной республики, 2 депутата от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа. Съезд народных депутатов СССР ежегодно обновлял одну пятую часть состава Совета Союза и Совета Национальностей.
У рассматриваемой реформы органов государственной власти были как свои сторонники, так и противники. Одни полагали, что учреждение «всемогущего Съезда», который должен сосредоточить в своих руках, прежде всего, законодательную власть, это необходимый и важный шаг на пути к демократии. Так, А.Д.Сахаров 25 мая 1989 года на Съезде народных депутатов СССР прямо высказался: «Наш Съезд не может отдавать законодательную власть одной пятой своего состава»
Оптимальная структура Федерального Собрания Российской Федерации
Согласно статьям 94 и 95 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
Перед разработчиками Конституции Российской Федерации 1993 года практически не стояла проблема выбора концепции: учреждать однопалатный или двухпалатный парламент обновленной России. Вместе с тем, уже в течение более чем 10 лет периодически возникает вопрос целесообразности наличия двухпалатного парламента в России, а также статуса его палат. Подобные сомнения, как правило, связывают с той ролью, функциями и полномочиями, которые отводятся Совету Федерации в существующей системе органов государственной власти.
Проблема наличия двухпалатного парламента, а точнее целесообразности существования второй палаты в нашей стране серьезно обсуждается в процессе исследования общих проблем российского бикамерализма.
Рассматривая проблему бикамерализма в России, многие исследователи утверждают, что в нашей стране существует, так называемый «слабый» бикамерализм. По мнению Медушевского А.Н., позиция сторонников «слабого» бикамерализма выражается теми, кто выступает за усиление «нижней» палаты за счет «верхней», ослабление прерогатив последней или даже ее отмену. По их мнению, объективная задача состоит не в укреплении, а в радикальном реформировании асимметричного российского федерализма, а эта задача лучше может быть решена единым однопалатным парламентом и сильной исполнительной властью. Реализация модели «слабого» бикамерализма отвечает тенденции к унификации законодательства и централизации власти. Функция контроля и посредничества в ходе возможных конфликтов по линии федерализма, согласно данной точке зрения, должна выполнять скорее президентская власть, которой в этом смысле придается дополнительная легитимность. В связи с этим отмечается также самостоятельная роль Конституционного Суда и прокуратуры. Этот взгляд, вполне соответствующий традициям российской государственности, не исключает превращения «верхней» палаты в подобие Государственного Совета.1
Высказываемые мнения о возможности реализации «слабого» бикамерализма в России нашли свое воплощение на практике. Так, одна пятая депутатов Государственной Думы второго созыва2 в июне 1998 года внесла в Государственную Думу проект Закона Российской Федерации «О поправках к статьям 83, 102, 103, 107, 128, 129 Конституции Российской Федерации» (№ 98055264-2) по вопросу о перераспределении полномочий между Советом Федерации и Государственной Думой. В преамбуле названного законопроекта было прямо указано: «Настоящий Закон Российской Федерации ограничивает полномочия Совета Федерации и соответственно расширяет полномочия Государственной Думы в части назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации, повторного рассмотрения федерального закона после его отклонения Президентом Российской Федерации». Примечательным в этой связи является то, что данный законопроект был снят с рассмотрения Государственной Думы только депутатами четвертого созыва в 2005 году3.
Смирнягин Л.В. считает, что «невостребованность» Совета Федерации объясняется не его формально-юридическим статусом, а особенностями политической ситуации в России. Это связывается с тем, что Совет Федерации призван решать, в том числе, некие конфликтные ситуации, возникающие между центром и регионами, в процессе построения федерализма, а поскольку таких ситуаций не возникает, то Совет Федерации занимает «неактивную» позицию. Такие высказывания, указывающие на «слабость» Совета Федерации ставят под сомнение необходимость его существования.
Однако, на наш взгляд, для современной России наиболее предпочтительна модель именно двухпалатного парламента. Хотя, справедливости ради следует отметить, что проблема целесообразности наличия в государстве однопалатного или двухпалатного парламента оценивается как одна из самых спорных в конституционном праве1.
Большинство исследователей утверждают, что наличие двухпалатного парламента оправдано в федеративных государствах . Представляется, что одна палата сегодня призвана выражать интересы членов (субъектов) Федерации, другая же традиционно выражает интересы всего населения страны.
По мнению Глигич-Золотаревой М.В., исторически обусловленная трансформация «верхних» палат позволила им приспособиться к постоянно меняющимся условиям политической среды. В различные исторические времена «верхняя» палата представляла различные общественные интересы: от сословного представительства через представительство интересов крупных собственников к представительству субъектов федерации на федеральном уровне.
