Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы системы процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля в России
1. Конституционный контроль как гарантия политико-правового режима конституционализма: значение процессуальных форм конституционного контроля 11
2. Система процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля в России: состояние исследований .32
3. Система процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля: законодательная регламентация и практика Конституционного Суда Российской Федерации 57
ГЛАВА II. Система процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля в россии: перспективы совершенствования правовой регламентации
1. Процедуры обязательного конституционного контроля в системе процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля: пробелы в законодательной регламентации и пути их преодоления 84
2. Процедура абстрактного толкования Конституции Российской Федерации в системе процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля: проблемы законодательного обеспечения компенсаторного характера 109
3. Перспективы правовой институционализации процедуры предварительного контроля федеральных законов как средства ограничения власти в системе процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля 124
Заключение 157
Библиография 161
- Конституционный контроль как гарантия политико-правового режима конституционализма: значение процессуальных форм конституционного контроля
- Система процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля: законодательная регламентация и практика Конституционного Суда Российской Федерации
- Процедуры обязательного конституционного контроля в системе процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля: пробелы в законодательной регламентации и пути их преодоления
- Перспективы правовой институционализации процедуры предварительного контроля федеральных законов как средства ограничения власти в системе процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования определена назревшей потребностью в теоретическом осмыслении системной связи между процессуальными формами конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом Российской Федерации. Систему власти, покоящуюся на принципе разделения властей и претендующую на то, чтобы называться конституционным (т.е. ограниченным) правлением, трудно представить без конституционного контроля. Однако, восприятие в «новых европейских демократиях», в том числе и в России, такой общей процессуальной формы конституционного контроля как конституционное судопроизводство и практика деятельности конституционных судов (трибуналов) в период конституционных реформ 1990-х годов вскоре выявили ключевое противоречие судебного конституционного контроля: «конституционное судопроизводство часто может быть использовано, в том числе и ненадлежащим образом, для продолжения политических споров с помощью правовых средств. В таких условиях независимость Суда и существование судебного контроля могут быть поставлены под угрозу»1.
Особенно остро данная проблема стоит в России. Многие из решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых за последние годы, неоднозначно оцениваются юристами-государствоведами. Среди указываемых недостатков деятельности Конституционного Суда Российской Федерации одно из первых мест занимает чрезмерный «судебный активизм», опирающийся на непоследовательную и противоречивую трактовку Конституционным Судом Российской Федерации правовых норм, устанавливающих порядок (процедуру) реализации им конституционно-контрольных полномочий. Разделяя мнение Б.С.Эбзеева о том, что «именно полномочия Конституционного Суда и установленный Законом о Конституционном Суде процессуальный порядок их реализации представляют собой средства, пути, способы достижения провозгла у шенных в Законе целей Конституционного Суда Российской Федерации» , подчеркнем, что совершенствование юридических средств достижения целей деятельности Конституционного Суда Российской Федерации видится в разработке таких процессуальных форм федерального конституционного контроля, которые, во-первых, минимизировали бы возможность манипулирования Конституционным Судом Российской Федерации со стороны иных субъектов политического процесса и, во-вторых, предотвращали произвольное использование Конституционным Судом Российской Федерации имеющихся в его распоряжении конституционно-контрольных полномочий.
Развитие концепции конституционного контроля на основе Конституции Российской Федерации 1993 года свидетельствует о серьезных изменениях в понимании места федерального судебного конституционного контроля в конституционной системе власти. Такие изменения, произошедшие за более чем одиннадцать лет действия Конституции Российской Федерации, есть результат теоретического обобщения практики деятельности Конституционного Суда Российской Федерации на фоне эволюции правового регулирования взаимодействия институтов политической системы России. Накопленный опыт научных исследований позволяет сконцентрировать усилия на выработке предложений по совершенствованию законодательного регулирования процессуальных форм федерального конституционного контроля в России в рамках действующей Конституции Российской Федерации. Подобные предложения должны быть результатом исследования как элементов процессуальной формы конституционного контроля, от которых непосредственно зависит степень влияния Конституционного Суда Российской Федерации на состояние правотворческой и правоприменительной практики, так и характера системной связи этих элементов. Само же исследование непременно должно основываться на анализе видения Конституционным Судом Российской Федерации собственного статуса, а анализ в этой области должен опираться на обобщение практики применения Кон ституционным Судом Российской Федерации правовых норм, регламентирующих процедуру реализации им контрольных полномочий, в ходе рассмотрения конкретных дел.
Объектом исследования выступает федеральный судебный конституционный контроль в России как деятельность Конституционного Суда Российской Федерации по реализации конституционно-контрольных полномочий, закрепленных в ст. 125 Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законах (на основании ст. 128 Конституции Российской Федерации).
Предметом исследования являются правовые нормы, обеспечивающие самостоятельный характер каждой процедуры в рамках системы процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля, за счет установления:
а) критериев допустимости обращения в Конституционный Суд Российской Федерации;
б) пределов рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации;
в) требований к видам итогового решения, юридическим последствиям решения Конституционного Суда Российской Федерации.
Цель исследования - разработка проекта Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», опирающегося на выработанные в результате исследования предложения по совершенствованию процессуальных форм федерального конституционного контроля.
Для достижения цели исследования необходимо решить следующие задачи исследования:
1. Выявление значения процессуальной формы конституционного контроля как юридического средства-гарантии эффективной реализации Конституционным Судом Российской Федерации полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами.
2. Выявление элементов процессуальной формы конституционного контроля, определяющих степень и характер влияния Конституционного Суда Российской Федерации на состояние правотворческой и правоприменительной практики.
3. Анализ практики применения Конституционным Судом Российской Федерации правовых норм, закрепляющих элементы процессуальной формы конституционного контроля, от которых, в конечном счете, зависят степень и характер влияния Конституционного Суда Российской Федерации на состояние правотворческой и правоприменительной практики.
4. Разработка предложений по внесению изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» в части, касающейся регламентации процессуальных форм федерального конституционного контроля.
Методологические основы и методы исследования.
Методологической основой исследования является системный подход, предполагающий ориентацию на раскрытие целостности конституционно-контрольной деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и обеспечивающих эту целостность элементов процессуальных форм конституционного контроля, на выявление связей между этими элементами и сведение различных связей в общую теоретическую картину. В качестве частных методов научного исследования использовались методы: формально-логический, телеологический, проблемно-теоретический, теоретико-прогностический, статистический, а также метод анализа и синтеза.
Теоретической основой исследования послужили труды отечественных: Н.В.Витрук, Г.А.Гаджиев, Д.А.Ковачев, А.Н.Кокотов, Н.М.Колосова, О.Е.Кутафин, Ж.И.Овсепян, М.С.Саликов, Т.Я.Хабриева, В.И.Чехарина, В.Е.Чиркин, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев, Ю.А.Юдин и др. - и зарубежных ученых: Ф.Ардан (Франция), А.Бланкенагель (ФРГ), Я.-Э. Лэйн (Норвегия), Д.Малова (Словакия), М.Хартвиг (ФРГ), А.Шайо (Венгрия), Г.Шварц, С.Холмс (США), Г.А.Шмавонян (Армения) и др.
Нормативная база исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм. от 08 февраля, 15 декабря 2001 г., от 07 июня 2004 г., от 05 апреля 2005 г.)3 и иные акты законодательства, регламентирующие конституционно-контрольную деятельность Конституционного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертации проявляется, во-первых, в самом подходе к раскрытию темы исследования и к решению поставленных задач, а именно -через оценку влияния процессуальных норм на характер принимаемого Конституционным Судом Российской Федерации решения по делу; во-вторых, в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов: 1) значение критериев допустимости обращения, пределов рассмотрения дела и требований к виду и юридическим последствиям решения в совокупности процессуальных норм, определяющих порядок и условия реализации конституционно-контрольных полномочий Конституционным Судом Российской Федерации; 2) влияние корреляции (взаимозависимости) законодательно установленных значений критериев допустимости обращения, пределов рассмотрения дела и требований к виду и юридическим последствиям решения на обеспечение использования комплекса процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля как системы, в которой сведена к минимуму возможность подмены процедур и вмешательство Конституционного Суда Российской Федерации в прерогативы иных органов государственной власти.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» должен содержать нормативные положения, устанавливающие процессуальные формы федерального конституционного контроля таким образом, чтобы исключалось «пересечение» конституционно-контрольных полномочий Конституционного Суда Российской Федерации, создающее почву как для злоупотребления правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации, так и для ненадлежащего использования самим Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-контрольных полномочий.
2. Совершенствование правовой регламентации процессуальных форм конституционного контроля должно быть направлено на обеспечение системности комплекса процессуальных форм конституционного контроля, в котором каждая процессуальная форма служит защите определенного законного интереса. Системность комплекса процессуальных форм конституционного контроля должна исключать их произвольное использование: процессуальная форма конституционного контроля, предназначенная для защиты определенного законного интереса, не может быть использована для защиты законного интереса, имеющего свою собственную процессуальную форму защиты.
3. Свойство системности может быть сообщено комплексу процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля путем внесения изменений в правовые нормы, определяющие следующие элементы процессуальной формы конституционного контроля: 1) критерии допустимости обращения в Конституционный Суд Российской Федерации (в том числе основания к рассмотрению дела Конституционным Судом Российской Федерации); 2) пределы рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации; 3) требования к виду итогового решения Конституционного Суда Российской Федерации и юридическим последствиям решения.
4. Проект Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», имеющий своей основой выработанные в результате исследования предложения по совершенствованию правовой регламентации процессуальных форм федерального конституционного контроля.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов в ходе законотворческой работы, направленной на совершенствование правового регулирования деятельности Конституцион ного Суда Российской Федерации, а также в ходе работы по обобщению и систематизации правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам допустимости обращения, пределов рассмотрения дела, особенностей и сроков исполнения решения.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были апробированы при проведении автором семинарских занятий по учебной дисциплине «Конституционное право России» и специальному курсу «Совершенствование федеративных отношений в России» в 2001-2002 году на юридическом факультете Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия». Основные результаты исследования также получили отражение в научных статьях, подготовленных и опубликованных автором в ходе работы над диссертацией.
Конституционный контроль как гарантия политико-правового режима конституционализма: значение процессуальных форм конституционного контроля
Упрочение режима конституционализма в государствах демократического транзита4 имеет ключевое значение для обеспечения консолидации демократии на базе новых ценностей, получивших свое закрепление в основном законе государства. Пожалуй, по масштабу проблем переходного периода среди "новых европейских демократий" нет государства подобного России: сформировавшаяся многопартийность, "декларативная" федерация, непарламентская атмосфера в Государственной Думе (чего стоит четырехкратное переголосование законопроекта в одном чтении до тех пор, пока законопроект не наберет "нужного" количества голосов), слабые и неэффективные судебная и правоохранительная системы, как результат - приоритет "указного права", перевес президентской и исполнительной власти в сфере принятия и реализации важнейших социальных решений при отсутствии надлежащего контроля за ними. Опыт России является до некоторой степени уникальным (как и любой опыт государственного строительства), а успех "демократического предприятия" зависит от адекватной оценки задач.
Опыт иных государств, ступивших на путь построения конституционной демократии, свидетельствует: положения основного закона должны быть достаточно "развернутыми", а нормы, касающиеся правил политического взаимодействия, - по возможности более детализированными. Ведь в таких государствах отсутствуют сложившиеся обыкновения политической практики, соответствующие принципу конституционализма. Лапидарность норм Конституции Российской Федерации 1993 г., особенно - компетенционных и процессуальных5, и сложившаяся на основе этих норм практика функционирования властных институтов в России за последнее десятилетие скорее подтверждает, нежели опровергает мнение ряда исследователей о том, что сам по себе российский lex fundamentales не содержит достаточного импульса для развития конституционализма как политико-правового режима в государстве. В России не сформировалось доминирующее в доктрине и практике представление о конституционализме как политико-правовом режиме и принципе существования государства и общества, требующем установления государственного правления, ограниченного неприкосновенными правами и свободами личности?
Вообще многие новые конституции посттоталитарных государств содержат какие угодно идеи, за исключением идей конституционализма.7 Идея ограниченного правления, вдохновлявшая отцов-основателей США, с огромными трудностями прижилась в XX веке в западноевропейской политико-правовой традиции. Классические европейские представления о правовом государстве, основанном на верховенстве парламента как достаточной гарантии против узурпации власти, были во многом замещены идеей ограниченного правления в ответ на "триумф воли" тоталитарных и авторитарных режимов. Классический конституционализм как доктрина, в противовес европейской традиции, настаивает на том, что в свободном обществе «верховной власти как таковой не существует: действия любой власти могут быть оспорены. Эффективность реализации властных полномочий зависит от согласованности между многочисленными структурами принятия решений. В открытом обществе право приобретает общественный характер тогда, когда ни одному механизму правления не позволено функционировать в качестве верховной власти».9 Из этого тезиса следует важный вывод: какое бы конституционное решение о системе государственной власти не было избрано в зависимости от социально-политических условий принятия конституции, соответствие государственного строя принципу конституционализма может быть обеспечено лишь в том случае, если ни одна властная структура не будет обладать перед другими преимуществом, которое позволяет ей принимать и реализовывать решения, угрожающие свободе.
Введение юридических элементов конституционализма в правовую сферу того или иного государства имеет своим назначением внесение стабильности в процесс принятия и реализации социальных решений при уважении прав и свобод личности.10 Для всех "новых демократий", в том числе и для России, была очевидна потребность в особой системе средств, предотвращающих принятие и реализацию высшими государственными органами решений, угрожающих свободе - неконституционных решений. Норвежский исследователь Ян-Эрик Лэйн подчеркивает ключевое значение контроля за реализацией государственных полномочий и права использования средств судебной защиты для поддержания режима конституционализма.11 Среди таких средств особое место занимают специализированные органы конституционного контроля: конституционные суды, советы, палаты, трибуналы. Отцам-основателям США представлялось совершенно естественным наделение общих судов правом осуществлять конституционный контроль , поскольку: 1) судебная власть - самая слабая из всех трех; она формируется исполнительной и законодательной ветвями совместно; 2) судьи лишены права издавать законы: они лишь применяют их; полномочия судей определяются законом, который может быть изменен; и следовательно, 3) от судей исходит наименьшая угроза свободе. Американский опыт для посттоталитарной Европы был неприемлем. Создание специализированных органов конституционного контроля в европейских посттоталитарных государствах было напрямую связано с недоверием "новых элит " к парламентским, судебным и правоохранительным структурам, дискредитировавшим себя сотрудничеством с прежними режимами}
Система процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля: законодательная регламентация и практика Конституционного Суда Российской Федерации
Соответственно, для целей настоящего исследования процессуальная форма федерального судебного конституционного контроля будет определяться как нормативный порядок реализации конституционно-контрольного полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленный в совокупности правовых норм, устанавливающих условия и пределы реализации конституционно-контрольного полномочия Конституционного Суда Российской Федерации 3 Важно подчеркнуть, что для подобного определения характерен высокий критический потенциал в контексте исследования комплекса процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля с точки зрения его системности, поскольку определение: а) позволяет оценить адекватность юридико-технических способов изло жения в статьях Закона о Конституционном Суде норм, обеспечивающих сис темность комплекса процессуальных форм федерального судебного конститу ционного контроля; б) выявить пробелы в правовой регламентации комплекса процессуаль ных форм федерального судебного конституционного контроля, препятствую щие использованию его как сбалансированной системы юридических процедур; в) дать критическую оценку практике деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, в которой актуализируется нормативный поря док реализации конституционно-контрольных полномочий, выступающий в этом смысле как потенциальное содержание статей Закона о Конституционном Суде. Очевидно, практика Конституционного Суда Российский Федерации сама по себе служит критерием оценки полноты законодательной регламентации процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля. Возможность критической оценки практики деятельности Конституционного Суда Российской Федерации ограничена, правда, тем, что ряд процедур еще ни разу не был использован. Тем не менее, ряд «болевых точек» в законодательной регламентации процессуальных форм федерального судебного конституционного может быть обнаружен и теоретическим путем.
В качестве четвертой тенденции в исследованиях федерального судебного конституционного контроля следует указать тенденцию, характерную в целом для науки конституционного права России на современном этапе: по мере отдаления от нас во времени момента принятия Конституции Российской Федерации и по мере роста массива текущего конституционного законодательства снижается исследовательский интерес к теоретическому обоснованию необходимости пересмотра или внесения поправок в Конституцию Российской Федерации. Учет данной тенденции также ориентирует на поиск средств обеспечения системности комплекса процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля в плоскости норм Закона о Конституционном Суде при взвешенной оценке последствий корректировки этих норм для положений Конституции Российской Федерации.
Наконец, пятой тенденцией является то, что исследования федерального судебного конституционного контроля в последнее время все больше начинают акцентироваться именно на системном характере деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. В сущности, каждое исследование федерального судебного конституционного контроля затрагивает определенную сторону конституционного судопроизводства как общей процессуальной формы федерального конституционного контроля, являющей собой систему процессуальных форм конституционного контроля, в которой каждая отдельная
процедура конституционного контроля играет роль подсистемы. Но система - сложное явление, формирующая и проявляющее свои свойства в процессе взаимодействия с внешней по отношению к системе средой, и в силу этого -требующее построения множества различных моделей, каждая из которых описывает лишь определенный аспект системы.86
Дело, в действительности, даже не выработке определения понятия «система процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля». Более сложная задача - описание такой системы через призму основных системных принципов: целостности, структурности, иерархичности и много-уровневости, взаимозависимости системы и среды, множественности описания каждой системы. Для современной российской науки конституционного права характерна нехватка работ подобной направленности. Принципиальная ограниченность любого метода исследования предопределяет невозможность всестороннего описания в одной работе такой темы как система процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля. Известно, что системный подход не существует в виде строгой методологической концепции: он выполняет эвристические функции, оставаясь совокупностью познавательных принципов, основной смысл которых состоит в соответствующей ориентации конкретных исследований. Несмотря на это, значительному количеству работ, посвященных федеральному судебному конституционному контролю в России, свойственно принципиальное отсутствие характеристики конституционного судопроизводства как сложной системы процедур и чрезмерный акцент на определенные аспекты деятельности Конституционного Суда Российской Федерации в ущерб рассмотрению конституционного судопроизводства в контексте политико-правовых реалий системы власти и оценке значения определенных процедур в системе процедур конституционного контроля. Как правило, такие исследования имеют своей целью обоснование в теории необходимости дальнейшего расширения компетенции Конституционного Суда Российской Федерации за счет, к примеру, расширения круга объектов конкретного нормокон-троля, упрощения критериев допустимости обращений, расширения круга субъектов права на обращение, законодательного признания нормативности решений Конституционного Суда Российской Федерации.
Процедуры обязательного конституционного контроля в системе процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля: пробелы в законодательной регламентации и пути их преодоления
В развитии законодательной регламентации системы процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля примечательной чертой является то, что вскоре после принятия Конституции Российской Федерации и Закона о Конституционном Суде, концепция которых предполагала ориентацию Конституционного Суда Российской Федерации на факультативный контроль в свете действия презумпции конституционности нормативных актов и реализации полномочий органами государственной власти120, законодатель нормативно признал необходимость использования и иных процессуальных форм обязательного предварительного конституционного контроля, помимо предусмотренной Конституцией Российской Федерации и Законом о Конституционном Суде процедуры обязательного контроля конституционности порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Обязательный контроль лучше вписывается в схему политической инерции, чем другое средство повышения роли судебного конституционного контроля - право «самообращения». Обязательный контроль - эффективное средство принуждения участников политического процесса к соблюдению конституционной законности. Обязательный контроль не предполагает элемента споpa, разрешение которого завершалось бы «победой» одной из сторон, а его правовая институционализация ориентирует участников политического процесса на то, что решение-объект контроля будет проверяться независимо от их мнения по вопросу о конституционности (неконституционности) такого решения. В этом заключается и превентивная функция обязательного контроля: уменьшается вероятность неформальных политических «сделок», иногда ведущих к квазиконституционным решениям.121 В этом смысле обязательный контроль - рутинная процедура, которая тем не менее имеет важные правовые и политические последствия в смысле сохранения нейтральности конституционного государства.122 Таким образом, в теории введение обязательного конституционного контроля решений и действий участников политического процесса абсолютно оправдано при оценке конституционализма через призму институтов политической инерции.
Впервые процедура обязательного контроля, не предусмотренная Конституцией Российской Федерации и Законом о Конституционном Суде, была установлена в Федеральном конституционного законе от 10 октября 1995 г. №2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Ст. 12 этого закона предусматривала, что Президент Российской Федерации до назначения референдума Российской Федерации «в течение 10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к ним материалов направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Конституционный Суд Российской Федерации проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, и в течение месяца направляет Президенту Российской Федерации соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию». При этом указанный закон предоставлял право инициативы проведения референдума Российской Федерации двум миллионам граждан Российской Федерации (по законопроектам, действующим законам и иным вопросам государственного значения) и Конституционному Собранию (по проекту новой Конституции Российской Федерации). Но расплывчатость формулировки ч.1 ст. 12 данного закона не позволяла определить объект контроля со стороны Конституционного Суда Российской Федерации: само по себе указание на проверку соблюдения требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации не давало однозначного ответа на вопрос о том, является объектом контроля процедура выдвижения инициативы или вопрос выносимый на референдум (тем более что регламентация общественных отношений по поводу референдума Российской Федерации в Конституции Российской Федерации весьма поверхностна). Однако важно подчеркнуть, что даже при неопределенности формулировки ч.1 ст. 12 законодатель четко указал на виды итогового решения и последствия решения Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу. В решении должно было либо признаваться соблюдение требований Конституции Российской Федерации, либо отрицаться соблюдение таких требований (в последнем случае все процедуры в связи с назначением и проведением референдума прекращались). Очевидно, что Конституционный Суд Российской Федерации ставился в положение, при котором он должен был вынести положительное либо отрицательное решение по существу вопроса при отсутствии возможности вынести «отказное» определение по мотиву отсутствия неопределенности в вопросе о соблюдении требований Конституции Российской Федерации. Такое «связывание» Конституционного Суда Российской Федерации не имело опоры в нормах Закона о Конституционном Суде. Однако, изменений в Закон о Конституционном Суде в связи с принятием Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г, №2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» не вносилось, противоречие между положениями двух законов не было нивелировано, а сама процедура ни разу не была использована.124
Перспективы правовой институционализации процедуры предварительного контроля федеральных законов как средства ограничения власти в системе процессуальных форм федерального судебного конституционного контроля
Обсуждение вопроса о правовой институционализации процедуры предварительного контроля конституционности федеральных законов151 внешне может казаться затрагивающим лишь вопрос о степени вовлеченности Конституционного Суда Российской Федерации в федеральный законодательный процесс. На самом деле положительное решение о правовой институционализации предварительного контроля федеральных законов будет иметь существенное значение в целом для функционирования системы мер, обеспечивающих единство конституционного пространства при федеративном устройстве России. Переоценить актуальность проблемы сложно, ведь именно федеральные законы наряду с Конституцией Российской Федерации обладают верховенством на всей территории Российской Федерации (ч.2 ст.4 Конституции Российской Фе-дерации).
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд взаимосвязанных промежуточных задач:
1) рассмотреть ряд устойчивых правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в последующем контроле конституционности нормативных правовых актов (в том числе по вопросу о разграничении подведомственности дел судам и подсудности в сфере нормоконтроля);
2) дать критическую оценку правовому регулированию федерального законодательного процесса, сложившемуся на основе ряда решений Конституционного Суда Российской Федерации и законодательных новелл, касающихся прежде всего участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворчестве;
3) определить конституционные предпосылки для осуществления предварительного конституционного контроля федеральных законов;
4) сформулировать вероятные последствия перехода к предварительному контролю для правового регулирования и функционирования системы мер, обеспечивающих единство конституционного пространства в Российской Федерации.
Основной проблемой, порождаемой ориентацией конституционного контроля на последующую проверку актов, является то, что действующий, иногда довольно длительное время, акт, порождает массу юридических последствий. До того, как будет признана неконституционность правового акта, его положения развиваются в массе иных нормативных и индивидуальных правовых актов, конституционных на момент его издания.153 Если вдруг он признается неконституционным, то возникает проблема с возможностью придания решению конституционного суда обратной силы. В большинстве государств отказались от идеи придания решениям органа конституционной юстиции обратной силы либо допустили ее с существенными ограничениями. Естественно, в этом случае применение акта (того же закона) становится неединообразным. Т.е. сознательно допускается отступление от конституционного принципа равенства лиц перед законом. Эта ключевая проблема применительно к деятельности специализированных органов конституционного контроля проявляет себя причудливым образом в нескольких аспектах.
Во-первых, они вынуждены принимать решения о конституционности или неконституционности "с оговорками" и отступлениями от процедурных норм. Европейской традиции свойствен принцип вынесения решения с учетом предвидения неблагоприятных последствий. Иными словами - принцип целесообразности. Учет Конституционным Судом Российской Федерации неблагоприятных последствий проявляется, помимо прочего, в принятии им решений о неконституционности акта с отсрочкой утраты актом юридической силы.154 155 Кроме того, в ряде случаев Конституционный Суд Российской Федерации признавал акт соответствующим Конституции Российской Федерации, при этом отказываясь от проверки акта по одному из показателей конституционности, установленных ст.86 Закона о Конституционном Суде - "Пределы проверки". Фактически; Конституционный Суд Российской Федерации исходит из нецелесообразности расшатывания системы действующих правовых норм в ситуации, когда акт является конституционным по содержанию норм, но его конституционность по порядку принятия или по форме сомнительна.
Следует согласиться с Ж.И. Овсепян в том, что под пределами проверки следует понимать минимум обязательных показателей, в соответствии с которыми должна быть осуществлена оценка конституционности нормативного правового акта.156 Уклонение Конституционного Суда Российской Федерации от проверки акта по одному из показателей вряд ли может служить основанием для признания акта конституционным. Любой закон призван обеспечить предсказуемость социальных взаимодействий: лицо, обратившееся в Конституционный Суд Российской Федерации, вправе рассчитывать на определенную реакцию Конституционного Суда Российской Федерации в отношении определенных доказанных фактов. "Гибкая" позиция Конституционного Суда Российской Федерации в указанных вопросах, снижая определенность и предсказуемость, является, в то же время, закономерным следствием осуществления им последующего контроля при умолчании ст. 86 Закона о Конституционном Суде об обязательности для Суда показателей конституционности. Поэтому должен быть поставлен вопрос об адекватности установленных Законом о Конституционном Суде пределов проверки акта и юридических последствий решения Суда характеру последующей проверки конституционности.
Во-вторых, осуществление Конституционным Судом Российской Федерации последующего контроля при отсутствии в России уважения к судебным решениям породило потребность в специальной системе гарантий исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся проверки конституционности актов. Такая система гарантий установлена в настоящее время ч.4 ст.79 и ст.80 Закона о Конституционном Суде.
