Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовой статус высшего органа финансового контроля: зарубежный опыт 20
1. Понятие и социальное назначение Высших органов финансового контроля (ВОФК) 20
2. Формирование ВОФК: организационная структура и статус его состава (членов)... 28
3. Место ВОФК в государственном механизме (в системе разделения властей) 42
4. Функции и полномочия ВОФК 48
5. Место ВОФК в национальной системе финансового контроля 90
6. Европейская счетная палата (ЕСП): опыт деятельности 98
7. Система внешнего финансового контроля ООН 108
ГЛАВА 2. Счетная палата российской федерации как орган государственного финансового контроля 115
1. Историко-теоретические предпосылки формирования государственного финансового контроля 115
2. Цель создания Счетной палаты 137
3. Порядок формирования и состав (члены) Счетной палаты 142
4. Статус, принципы и система работы Счетной палаты 169
5. Структура Счетной палаты 188
ГЛАВА 3. Задачи, функции, полномочия и предпосылки эффективности деятельности счетной палаты 214
1. Задачи и функции Счетной палаты 214
2. Полномочия (компетенция) Счетной палаты 220
3. Принципы эффективности и гарантированности проведения контрольных мероприятий 235
4. Исполнительные полномочия Счетной палаты 244
5. Акции исполнительной власти по "совершенствованию" государственного финансового контроля 256
ГЛАВА 4. Реформирование законодательства и деятельности счетной палаты 272
1. Контрольно-экономические показатели деятельности Счетной палаты 272
2. Причины "неэффективности результатов" контрольных мероприятий Счетной палаты 282
3. Пути повышения статуса и эффективности деятельности Счетной палаты 302
4. Проект федерального закона Российской Федерации "О Федеральной Контрольно-Ревизионной палате Российской Федерации" 323
Заключение 369
СПИСОК использованных конституционно-правовых источников и литературы 377
- Понятие и социальное назначение Высших органов финансового контроля (ВОФК)
- Историко-теоретические предпосылки формирования государственного финансового контроля
- Полномочия (компетенция) Счетной палаты
- Контрольно-экономические показатели деятельности Счетной палаты
Введение к работе
Надлежащее исполнение государственного бюджета любой страны обеспечивается в первую очередь соблюдением бюджетно-финансового законодательства как распорядителями бюджетных средств, так и их адресатами.
Особо важную роль в этом играет осуществляемый государством финансовый контроль не только за правильным распределением бюджетных средств, но и за правомерным, целевым и эффективным использованием получателями этих ресурсов.
В широком же смысле осуществляемый финансовый контроль распространяется в равной степени и на сферу управления (распоряжения, владения, пользования) объектами государственной собственности, независимо от их месторасположения (внутри страны или за ее пределами).
Финансовый контроль, исходящий от структур государственной власти, как вид государственной деятельности реализуется органами центрального и местного (регионального) уровня. Наряду с этим, говоря о контрольных полномочиях государственных органов в сфере финансов, следует подчеркнуть, что такой контроль можно дифференцировать на непосредственный и опосредствованный.
Видовое различение государственного финансового контроля обусловлено объективными причинами: во-первых, многоликим составом субъектов, осуществляющих такой контроль от имени государства; во-вторых, принадлежностью этих субъектов к разным ветвям власти и, в-третьих, невозможностью осуществления непосредственного контроля, например со стороны парламента.
Реализация на практике принципа разделения властей привела к кардинальному изменению правового статуса большинства органов государственной власти. В наибольшей степени это отразилось на положении Парламента - Федерального Собрания Российской Федерации1, правовое положение которого
Далее в диссертации приводится: Федеральное Собрание.
уже стало предметом исследования многих российских ученых .
Прежде, в условиях господства административно-командной системы управления страной и теории "полновластия" Советов, вопрос о необходимости специального наделения представительных органов власти непосредственно контрольными полномочиями даже не ставился. Исходя из модели Советов как "работающих корпораций", само собой подразумевалось, что эти функции присущи им имманентно1 и соответствующие полномочия принадлежат исполкомам и Советам министров, образуемым Советами и им подотчетным.
Введение принципа разделения властей лишило представительные органы власти даже формально принадлежавшего им права контролировать органы исполнительной власти. Такая возможность у Федерального Собрания сохранилась лишь в косвенной форме через механизм согласования Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства, введение так называемого "правительственного часа" в ее пленарных заседаниях. На утверждении Государственной Думой бюджета в виде Федерального закона следует остановиться отдельно.
Как известно, федеральный бюджет - это установленная Федеральным законом форма образования и расходования фонда денежных средств в целях обеспечения осуществления государственных задач и функций Российской Федерации2. Но за этой абстрактной формулой скрываются налоги, выплачиваемые гражданами и юридическими лицами, зарплата учителей, врачей, финансирование социальных программ, развитие культуры и многое другое, без чего не может существовать ни одно современное государство. Естественно, что большинству граждан РФ далеко не безразлично, из чего формируются и, самое главное, куда направляются средства федерального бюджета. Единственный
См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М. Изд-во Юристь.
1998; Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации // Учебник. М. Изд-во Кодекс. 1996; Государственное право Российской Федерации / Под ред. Кутафина О. Е. М. Изд-во Юрид. лит. 1996 / и др.
См.: Статью 6 проекта Бюджетного Кодекса Российской Федерации // Изд. Государственной Думы. М. 1997.
способ их воздействия на этот процесс - это бюджетная деятельность Парламента. Не случайно, что утверждение бюджета на каждый очередной год превращается в острую борьбу между Правительством и обеими палатами Парламента. При этом ни одна из сторон не пытается отрицать важнейшую социальную функцию бюджета, но каждая представляет ее по-своему1.
Но мало утвердить хороший бюджет, гораздо важнее проконтролировать, куда фактически оказались направлены его средства и насколько эффективно они использованы.
Сложная структура федерального бюджета, величина оборачиваемых через него средств и многоцелевой характер их использования превращает эффективный контроль за использованием бюджетных средств в серьезную задачу, решение которой посильно лишь профессионалам высокого класса. В то же время исполнение самими депутатами Парламента (их частью) контрольных функций вело бы к отвлечению от их основной деятельности - законодательной. Очевидно, этими соображениями руководствовались авторы действующей Конституции Российской Федерации2, вводя в нее неизвестный ранее отечественной науке и практике институт высшего органа финансового контроля, широко используемый зарубежной юриспруденцией3.
Государственные органы власти различных стран, осуществляющие внешний финансовый контроль за бюджетным процессом, имеют единое название - Высшие органы финансового контроля (ВОФК)4. Название ВОФК в разных странах неодинаково, например в России, Австрии, Венгрии, Вьетнаме, Германии, Саудовской Аравии, Франции - это Счетная палата; в Албании -Служба государственного контроля; в Бразилии и Испании - Счетный трибунал;
См.: Погосяи Н. Д. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации // Юрист 1997. № 10. С. 8.
Далее в диссертации приводится: Конституция.
См.: Погосяи Н. Д. Юрисдикция высших органов финансового контроля (зарубежный опыт) // Журнал Право и жизнь. 1997. № 11. С. 5. (далее в диссертации приводится: Право и жизнь).
См.: Лимская Декларация об основных направлениях финансового контроля // Журнал "Контроллинг". 1991. № 1. С. 56 (далее в диссертации приводится: Контроллинг); Журнал EUROSAI. Мадрид. 1995. № 2. С. 1 (далее в диссертации приводится: EUROSAI).
в Великобритании - Национальное контрольно-ревизионное управление (НКРУ); в Италии, Румынии - Счетный суд; в Китае - Высшее учреждение ревизии счетов; в Колумбии - Генеральный контроль республики; в Малайзии -Генеральный аудитор; в Польской Республике - Верховная палата контроля; в США - Генеральное счетное управление; на Филиппинах - Аудитная комиссия; в Чешской Республике - Высшее контрольное управление (ВКУ) и т.д.1
Между тем, признается бесспорным, что многоликость в названиях ВОФК перечисленных и других стран мира не влияет на цели создания, решаемые задачи и степень эффективности их деятельности.
Актуальность темы исследования определена характером исторического периода, переживаемого Российской Федерацией, и правовым статусом исследуемого государственного органа Счетной палаты Российской Федерации2.
Демократические реформы, проводимые в России, получают конкретное воплощение в формировании принципиально новой системы органов государственной власти, основанной на разделении властей. В частности, происходит не только формирование новых представительных органов государственной власти - Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, но и нового политического режима - парламентаризма, четко определенной системы взаимоотношений между органами законодательной, исполнительной и судебной властей.
В новых условиях важнейшее значение приобретают два вопроса: об объеме и содержании контрольных полномочий Федерального Собрания и нижестоящих представительных органов государственной власти, а также о системе контрольных органов государства и их месте в организации публичной власти в целом.
Счетная палата Российской Федерации - принципиально новый для нашей страны государственный орган, не имеющий и не имевший в прошлом своих аналогов. Правовой статус этого органа, несмотря на наличие Федерального за-
См.: Погосян Н. Д. Правовой статус высших органов финансового контроля (ВОФК) Великобритании, Франции, Германии и Польши //Государство и право. 1998. № 2 С. 103-
2 104-Далее в диссертации приводится: Счетная палата.
кона "О Счетной палате Российской Федерации", находится лишь в стадии формирования. Поэтому представляется вполне обоснованным обратиться прежде всего к анализу опыта создания подобных органов в зарубежных государствах, находящихся на различных этапах социально-экономического и общественно-политического развития. Обобщение, систематизация и опубликование этого материала уже само по себе представляет научный и практический интерес. Однако эта задача не является доминирующей в настоящем исследовании.
Как показывает проведенный диссертантом сравнительный анализ зарубежного законодательства и практической деятельности высших органов финансового контроля, статус этих органов в разных государствах различен, отличается даже их принадлежность к той или иной ветви государственной власти. В связи с этим для Российской Федерации представляется имеющим большое значение решение следующих вопросов: о месте Счетной палаты в организации государственной власти, о ее структуре, в том числе - территориальной, о взаимоотношениях с другими контрольными и иными государственными органами, о юридической силе ее решений и др. Поискам ответа на эти вопросы и посвящена диссертация.
Актуальность настоящего исследования заключается не только в ее научно-теоретическом, но и практическом значении: наряду с конкретными предложениями, направленными на совершенствование правового статуса и организации деятельности Счетной палаты, диссертант предлагает новую модель ее организации и вносит свой, авторский проект Федерального закона "О Контрольно-ревизионной палате Российской Федерации", обосновывает необходимость его принятия.
Степень разработанности темы и круг источников. Тема диссертации не входит в число разработанных в отечественной конституционно-правовой науке. Актуальность проблемы состоит не только в новизне самого органа - Счетной палаты, но и в недоступности зарубежных источников для большинства
российских исследователей. Кроме отдельных работ обзорного характера, подготовленных аналитиками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации1, какой-либо материал о деятельности зарубежных ВОФК отсутствует в нашей стране. К сожалению, малый тираж издаваемого Счетной палатой "Бюллетеня" делает недоступным для аналитиков и опыт работы отечественного ВОФК.
В России имеется лишь работа А.Д. Соменкова, посвященная общим аспектам деятельности Счетной палаты Российской Федерации в рамках действующего законодательства2. Поэтому основу данного исследования составили прежде всего законы и иные нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность Счетной палаты Российской Федерации и зарубежных ВОФК, работы отечественных и иностранных ученых-юристов, практический опыт деятельности счетных палат, трибуналов многих стран, в том числе Российской Федерации, Европейской счетной палаты, а также организация внешнего финансового контроля ООН. В работе использованы труды зарубежных ученых: Р. Барра, А. Вайсмана, Т. Виттевеена, Э. Гальдебанда, Д. Девара, П. Ф. Друкера, Б. Иварссона, Э. Кальтенбаха, Н.П. Мола, А. Мутиуса, Б. Санберга, Б. Селоса, Р. Сернайса, Д.А. Стеевеса, Ф. Филлера, X. С. Хэванса, Г. Чаше и др.
Предметом подробного изучения стали Конституции и иное законодательство Австрии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Вьетнама, Греции, Испании, Италии, Китая, Латвии, Нидерландов, Польши, Республики Корея3, Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки, Украины, Федеративной Республики Германии, Франции, Чехии, Швеции, Японии и некоторых других государств. В числе важнейших источников следует назвать Лимскую Декларацию об основных направлениях финансового контроля, а также иные акты меж-
Далее в диссертации приводится: Правительство.
См.: Соменков А.Д. Правовое положение Счетной палаты Российской Федерации. Авто-реф. дисс. на соис. уч. ст. канд. юрид. наук. М. 1997.
Здесь и в дальнейшем имеется в виду - Южная Корея.
дународного права, действующие в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Естественно, что изучая вопрос о правовом статусе ВОФК, диссертант не мог не обратиться к более общим вопросам о сущности контроля вообще и о его месте в организации государственной власти в частности. В числе ученых, труды которых стали источниками настоящего исследования, следует назвать работы А.С. Андрианова, Н.В. Блиновой, П.М. Годме, В.М. Горшенева, И.С. Дейслера, А.А. Додонова, В.И. Залужного, Я.А. Клейна, В.В. Клочкова, О.Е. Кутафина, С. Мезенцева, М.А. Могуновой, Л.А. Николаевой, Г.Н. Пахомовой, А. Сенина, Б.Н. Сергеева, В.Н. Синюкова, Ю.И. Скуратова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, В.И. Туранова, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, Е.В. Шориной и др. Диссертантом также подробно изучен опыт организации органов финансового контроля в Российской империи, как на основании документов - отчетов и циркуляров Государственного контролера и Совета Государственного контроля, так и по книгам дореволюционных авторов Н. Алышевского, Ф. Бочковского, И. Р. Васильевского, 3. Евзлина, А.И. Ефимовича, В.А. Татаринова, а также современного историка Н.А. Золотарева.
Предметом сравнительного исследования стала деятельность контроль
ных органов Советского Союза, ; России, а также Главного контроль
ного управления при Президенте Российской Федерации1, Контрольно-
ревизионного управления2 Министерства финансов Российской Федерации3 и
практика работы Счетной палаты.
Помимо теоретических исследований в этой области анализировались мировая практика и исторический опыт дореволюционной и современной России, накопленный по этому вопросу.
Далее в диссертации приводится: Президент РФ,
Ныне Департамент государственного финансового контроля и аудита // См.: СЗ РФ. 1998 № 10. Ст. 1204. Далее в диссертации приводится: Министерство финансов.
Предмет, цель и задачи исследования. Предметом исследования является рассмотрение правовой природы, статуса, организации и форм деятельности ВОФК, а также их места в организации и осуществлении представительной и исполнительной власти.
Основная цель предмета исследования заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, зарубежного и отечественного законодательства, а также исторического опыта и современной практики определить правовой статус Счетной палаты и наметить пути совершенствования ее правового положения и эффективности деятельности.
Эта цель достигается решением следующих задач:
на базе результатов целостного сравнительного анализа правового статуса и деятельности ВОФК государств Европы, Азии и Америки, стран различного уровня развития, разных политических режимов и правовых систем выявить общие закономерности и тенденции развития государственных органов данного вида;
дать всестороннюю оценку законодательства Российской Федерации, действующего в области финансового контроля, бюджетного процесса, а также устанавливающего статус и деятельность Счетной палаты;
обосновать необходимость создания принципиально иного органа государственного финансового контроля - Контрольно-Ревизионной палаты Российской Федерации и предложить проект Федерального закона, определяющего ее статус.
Методологической базой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, метод сравнительного правоведения.
Применение перечисленных методов позволило диссертанту выявить и исследовать проблемы во взаимосвязи и взаимозависимости, их целостности и
и всесторонности.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые на монографическом уровне дана оценка правового статуса, порядка формирования и организации деятельности Счетной палаты в сравнении с иными органами финансового контроля нашей страны и зарубежных государств.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту. Это в частности:
Обоснованность вывода о том, что правовой статус, принадлежность к одной из ветвей государственной власти, структура, порядок работы, формы проверок, осуществляемых ВОФК зарубежных государств, весьма разнообразны и определяются историческими условиями, национальными особенностями развития конкретного государства, типом политического (государственного) режима и правовой системы.
Бесспорность международной концепции, согласно которой по своей природе, правовому статусу, организации деятельности ВОФК выступают органами публичного финансового контроля со стороны общества (налогоплательщиков) за законностью, целесообразностью и эффективностью использования государственных (в основном - бюджетных) средств.
Принципиальность концепции о том, что ВОФК, "возглавляя" систему государственных органов финансового контроля, при этом могут входить в любую из трех традиционных ветвей государственной власти (преимущественно представительную и судебную). Однако в рамках закона, устанавливающего статус и структуру ВОФК, любой его орган обладает независимостью в определении: 1) предмета своей контрольно-финансовой деятельности; 2) методов проведения контрольно-финансовых мероприятий; 3) содержания и форм своих отчетов.
4. Заключение о том, что в деятельности большинства ВОФК их
полномочия включают как предварительный, так и последующий контроль. При этом под предварительным контролем понимается проверка учреждений или организаций до осуществления ими административных действий или финансовых операций с целью предотвратить возможные нарушения. Все остальные виды контроля относятся к последующему контролю или контролю по факту. Преимущество такого деления заключается в возможности предотвратить нарушения до того, как они произойдут, а недостаток - в перегрузке ВОФК работой и имеющейся правовой неопределенности. Однако такой подход позволяет органам финансового контроля выступать генераторами новых идей и предложений, в том числе в законодательной сфере.
5. Дифференцирован проводимый государственный финансовый контроль
на непосредственный и опосредствованный (по субъектам, осуществляющим
его), а также на внешний (независимый) и внутренний (ведомственный) (по
основаниям, форме и способам их проведения). Подчеркивается при этом кон
ституционно-приоритетная роль и значение ВОФК России в "единой системе"
государственного финансового контроля, направленного на соблюдение бюд
жетно-финансовой дисциплины, обеспечение надлежащего исполнения феде
рального бюджета и защиту интересов казны страны в целом.
6. Историко-аналитический подход к факту необходимости создания,
функционирования и развития учреждений государственного финансового кон
троля в России, а также исследование проблем, связанных со статусом, ролью,
значением и правовыми гарантиями обеспечения эффективности деятельности
органов государственного контроля при весьма четком сопоставлении позиций
законодательной и исполнительной ветвей власти по этим проблемам в XVIII-
XIX вв. и в начале нашего столетия.
7. Создание российской Счетной палаты - проявление мировой конститу
ционно-правовой тенденции, характерной для большинства европейских, азиат
ских и североамериканских стран, которая связана с усилением в последней
четверти XX в. в экономической и политической жизни государств роли органов, осуществляющих внешний финансовый контроль.
Причина этого "движения" заключается в том, что государственный финансовый контроль, не будучи самоцелью и средством окончательного решения выявленных проблем (задач), тем не менее является государственно-правовым институтом в силу того, что осуществляющие его органы в единой системе государственных органов выступают в качестве самостоятельного структурно-функционального звена, легитимированного, обособленного в организационно-правовом отношении и владеющего особым набором приемов, характерных для публичных структур. К сожалению, действующее законодательство о Счетной палате не отвечает этим требованиям и не обеспечивает надлежащий правовой статус этого органа.
Сформулированное в диссертации определение правовой природы ВОФК представляется комплексным и универсальным, полностью вытекающим из цели, характера, содержания и направленности их деятельности.
На должном уровне осуществлен научно-практический синтез-анализ ныне действующих конституционных положений (ч. 5 ст. 101, п. "и" ч. 1 ст. 102 и п. "г" ч.. 1 ст. 103 Конституции) и Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации"1 в целом. На этой основе и с учетом показателей мировой законодательной практики в области правового регулирования вопросов, связанных с порядком и принципами формирования, статусом и функционированием ВОФК, предлагается введение в Конституцию новой автономной статьи, посвященной государственному финансовому контролю.
10. Внесена ясность в необходимость переименования названия высшего
органа финансового контроля Российской Федерации и под критическим углом
зрения "скорректировано" содержание понятий: "состав Счетной палаты",
"члены Счетной палаты", "структура Счетной палаты" и "аппарат Счетной па-
См.: ВФС РФ. 1995. № 3, Ст. 88 (далее в диссертации приводится: Закон).
латы". Диссертант аргументирует неприемлемость употребления в законодательстве термина "аудитор" в качестве обозначения должности руководителя конкретного направления деятельности Счетной палаты.
Обращается внимание на отсутствие в Законе отдельной нормы, предусматривающей право Счетной палаты на "самостоятельное" (по собственной инициативе) изучение ежегодного отчета Правительства и представление Государственной Думе заключения по нему.
На базе положений Конституции, конституционных федеральных законов, трудового законодательства Российской Федерации диссертантом признаются дискриминационными требования ст. 5 Закона, предусматривающие ограничения при назначении Председателя Счетной палаты и заместителя Председателя Счетной палаты.
С учетом результатов анализа положений, содержащихся в Конституциях Австрии, Бразилии, Польши, Республики Корея и других стран, а также наличия множества весьма серьезных пробелов в законодательстве (включая Конституцию) о Счетной палате, предлагается ввести в Конституцию автономную (специальную) статью - 101 \ детально, всесторонне и полноценно регламентирующую правовую природу, цель создания, порядок формирования состава и независимость членов Счетной палаты, а также объем ее исключительных полномочий.
В деле усиления роли, значения, признания и гарантированности независимости ВОФК Российской Федерации, повышения степени экономической (финансовой) эффективности его деятельности признается целесообразным изменение действующего порядка и принципа его формирования исходя из положений п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции.
С учетом фактических показателей, определяющих степень экономической (финансовой) эффективности деятельности Счетной палаты за 1995-1997 гг., положений законодательства многих зарубежных государств с богатым
опытом функционирования ВОФК (Бразилии, Германии, Испании, Италии, Португалии, Франции и др.), а также степени очевидной инертности компетентных федеральных структур исполнительной власти нашей страны по "внутреннему" контролю за исполнением федерального бюджета предлагается создание "специальной" прокуратуры в структуре Счетной палаты, деятельность которой должна быть направлена на оперативное и надлежащее рассмотрение и принятие должных мер по фактам нарушения бюджетно-финансовой дисциплины, возмещения ущерба, причиненного государственной казне и наказание виновных лиц.
На базе глубокого анализа положений, содержащихся в различных законах, иных источниках нормативно-правового характера, и с учетом низкой степени эффективности "деятельности" Счетной палаты по возмещению ущерба, причиненного государственной казне, обосновывается необходимость предоставления Счетной палате исполнительных полномочий для реализации собственных решений, принимаемых по результатам осуществленных ею контрольных мероприятий1.
Оспаривается позиция законодателя в вопросе способа реализации идей, высказанных диссертантом2 относительно необходимости предоставления Счетной палате исполнительных полномочий и обеспечения гарантий ее финансовой независимости от федеральной исполнительной власти, полагая при этом, что отмеченные проблемы законодательства должны быть восполнены (устранены) путем внесения соответствующих изменений и дополнений в действующий Закон о Счетной палате.
Регламентация же этих вопросов Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1998 год"3 ограничивает, по мнению диссертанта, сроки действия
См.: Погосян Н. Д. Государственный финансовые контроль как государственно-правовой институт. Историко-теоретический аспект// Право и жизнь. 1998. №З.С. 48.
См.: Погосян Н. Д. Указ. соч. // Юрист. 1997. № 10. С. 9-10. Он же. Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 11. С
з7"8" См.: Абзац 2 ст. 111 и статью 113 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998
год" от 26 марта 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1464.
16 конкретных полномочий и гарантий, предоставленных Счетной палате, пределами бюджетного года.
18. В условиях расширяющихся масштабов нарушений бюджетно-
финансовой дисциплины, роста объемов работы и соответственно перечня
"персональных" подконтрольных объектов, а также в целях повышения качест
ва проводимых контрольно-ревизионных мероприятий обосновывается необхо
димость увеличения численности штатных сотрудников Счетной палаты. Под
этим углом зрения признается противоестественной и необоснованной позиция
Правительства в части сокращения "бюджетных затрат" на содержание Счет
ной палаты, предусмотренных Федеральным законом "О федеральном бюджете
на 1998 год"1.
Диссертант рассматривает инициативу Правительства по данному вопросу как "финансовое давление", обусловленную в большей степени его противостоянием законодательной власти в лице ее контрольного органа - Счетной палаты.
19. Признавая актуальность положений, содержащихся в конкретных ука
зах Президента РФ по вопросам надлежащей организации и ведения бюджетно
го процесса, обеспечения государственного финансового контроля за правиль
ным, целевым и эффективным использованием государственных бюджетных
средств и объектами федеральной собственности2, вместе с тем диссертант об
ращает внимание на "бездействие" этих указов, равнодушие федеральных
структур исполнительной власти в вопросах их реализации. Предлагается при
нятие дополнительных, более строгих мер ответственности в отношении адре
сатов президентских указов за торпедирование их реализации и причинение
существенного ущерба государственным интересам.
1 См.: СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1464. См.: Указы Президента РФ: "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" от 25 июля 1996 г. № 1095 // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696; "О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета" от 12 мая 1997 г. № 477-рп // СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2235.
20. Масштабность распространенности должностных преступлений в
сфере формирования, распределения, распоряжения и использования государ
ственных финансовых средств, управления федеральной собственностью, а
также низкий уровень законопослушности компетентных должностных лиц и
повсеместная безнаказанность виновных в причинении государству ущерба, ис
числяемого десятками миллиардов рублей, диктуют необходимость введения в
УК РФ специальной статьи под названием "Ответственность за нецелевое ис
пользование государственных средств (имущества)".
21. Отмеченные пробелы действующего законодательства не могут быть
оценены только как субъективный вывод диссертанта. Это объективная и пе
чальная, к сожалению, реальность, на "корректировку" которой направлен про
ект Федерального закона "О Государственном контроле", разработанный феде
ральной исполнительной властью. Однако его принятие в существующем виде
вряд ли исправит положение, поскольку осуществление внешнего контроля за
исполнением государственного бюджета и управлением объектами федераль
ной собственности проект этого Закона возлагает на само Правительство.
По однозначному мнению диссертанта, во-первых, подобное дублирование (параллельно со Счетной палатой) функций не имеет аналогов ни в одной стране мира; во-вторых, при таком решении проблемы Правительство оказывается в роли органа, надзирающего за самим собой; в-третьих, подобное положение вступает в противоречие с содержанием ст. 114 Конституции. Следовательно, принятие указанного проекта не сможет обеспечить достижение цели, поставленной Конституцией, - осуществление надлежащего государственного финансового контроля.
22. В рамках требований международно-правовых актов - Лимской Дек
ларации о руководящих принципах финансового контроля1, конституций и ор-
См.: Контроллинг. 1991. № 1. С. 56 (далее в диссертации приводится: Лимская Декларация).
ганических законов о ВОФК зарубежных государств1 признается необходимым обеспечение жизненно реальной гласности деятельности Счетной палаты посредством регулярных публикаций и выступлений через СМИ по итогам осуществленных ею контрольно-ревизионных мероприятий с указанием конкретных лиц, причастных к нарушениям бюджетно-финансовой дисциплиньї и причинению ущерба государственной казне.
Наряду с необходимостью установления (применения) административно- и гражданско-правовой ответственности членов и других должностных лиц ВОФК России за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей по выявлению фактов нарушения бюджетно-финансовой дисциплины и возмещению ущерба, причиненного федеральной казне, признается, как инструмент стимулирования и беспристрастия, объективная значимость предоставления сотрудникам ВОФК России реально гарантированных льгот материального и социально-бытового характера, а также в сфере их медицинского обслуживания.
В концентрированном виде суть практических предложений диссертанта состоит в необходимости создания нового органа - Контрольно-Ревизионной палаты Российской Федерации, - имеющего, с учетом федеративного устройства России, разветвленную сеть территориальных органов и отличный от нынешнего порядок формирования и набор полномочий. Нормы закона об этом органе должны носить характер императивный и непосредственно устанавливать ответственность виновных лиц за нарушения, выявленные в ходе проведенных проверок. Основные идеи диссертанта на этот счет воплощены в разработанном и представленном им (Гл. IV 4) проекте Федерального закона о Высшем органе финансового контроля Российской Федерации.
Практическое значение и апробация результатов исследования. Материа-лы диссертации могут послужить основой для последующих научных исследо-
См.. Погосян Н. Д. Правовой статус Высших органов финансового контроля (ВОФК) Великобритании, Франции, Германии и Польши // Государство и право. 1998. № 2. С. 104, 105,107.
ваний в этой области, преподавания отдельных тем учебных курсов конституционного, административного и финансового права. Практические же предложения диссертанта направлены на совершенствование законодательства в сфере осуществления государственного финансового контроля, укрепления бюджетной дисциплины, на защиту интересов федеральной казны и налогоплательщиков страны в целом.
Большинство теоретических и практических предложений диссертанта нашли отражение в его публикациях, в том числе монографии.
Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Российской Федерации Московской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из введения, четырех глав, разделенных на параграфы, и заключения. Основные выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, представлены в ее параграфах и заключении.
Понятие и социальное назначение Высших органов финансового контроля (ВОФК)
Финансы - один из главных рычагов, с помощью которых государство воздействует практически на все стороны развития общества. Примечательно, что исторически финансовая компетенция появилась у парламента раньше, чем законодательная (в Англии в ХІП в., во Франции в XIV в.). Именно в эти средние века возникла идея финансового контроля за расходами королевской власти, которая была непосредственно связана с деятельностью Генерального контролера казны в Англии (1314 г.) и Палаты счетов во Франции (1319 г.).
Что касается места органа финансового контроля в государственном механизме и соответственно его функций, то долгое время и в теории, и на практике он рассматривался лишь как вспомогательный орган законодательной власти - парламента, главной функцией которого являлось принятие бюджета. По мнению доктора Э. Гальдебанда, последнее обусловлено наличием у парламента "бюджетной суверенности"1.
Такой точки зрения придерживались, по-видимому, и основатели американского государства, которые, составляя Основной закон США, позаботились о том, чтобы все полномочия по распоряжению государственными финансами, включая и контрольные, были сосредоточены в руках законодательной ветви власти. Раздел 9 ст. 1 Конституции США в числе вводимых им ограничений указывает: "Никакие денежные выдачи из казначейства не могут производиться иначе, как в соответствии с ассигнованиями, установленными законом, а регулярные сообщения и отчеты о поступлениях и расходах государственных денег должны периодически публиковаться"1. Это положение Конституции США ограничивало полномочия исполнительной ветви власти, но не полномочия Конгресса, который мог предписывать своими биллями об ассигнованиях любые выплаты из фондов казначейства.
Контрольно-ревизионная деятельность в Европе имеет продолжительную историю. В 1714 г. по указу прусского короля Фридриха Вильгельма I была создана Генеральная счетная палата, в 1761 г. в Австро-Венгрии была основана "Счетная камера" как предшественница современной Счетной палаты Австрии, для того "чтобы вытащить на свет все отклонения, допущенные в государственных финансах, особенно в статье расходов"2. Институт Генерального аудитора как контрольный орган норвежского парламента был учрежден Конституцией 1814 г., согласно которой его задачей является ежегодный анализ финансовых отчетов правительства, т. е. государственного бюджета Норвегии.3
Однако финансовый контроль в современном понимании появился значительно позже. После Первой мировой войны была создана иная модель финансового контроля, связанная с провозглашением независимого финансового контроля и получившая распространение не только в Европе, но и на других континентах. Эта модель закреплена в Федеральном конституционном законе Австрии от 10 ноября 1920 г., где целый раздел (V) посвящен принципам государственного контроля за расчетной и финансовой деятельностью, а статус ВОФК определяется так: "Счетная палата независима от Федерального правительства и правительств земель и подчиняется только положениям закона" (ч. 2 ст. 122)4.
Приблизительно в это же время было создано Генеральное бюджетно-контрольное управление в США (1921 г.) как независимое неполитическое агентство в рамках законодательной власти.
Новая модель рассматривалась как метод верховного контроля за исполнительной властью и предлагала средства повышения рациональности и эффективности контроля за процессом исполнения бюджета.
Особенно заметно процесс в области применения финансового контроля активизировался в последней четверти XX в. На то существует ряд причин объективного характера: демократизация общества, возникновение на карте новых демократических государств (после падения фашизма, а затем и социализма), глобализация многих социальных и экономических проблем, интеграционные процессы в Европе, а также возрастание роли общества, с одной стороны, и регулирующей роли государства - с другой.
Все эти процессы подвигли определенные круги в области финансового контроля объединить свои усилия, наметить общие цели, обменяться опытом. В результате в октябре 1977 г. на IX Конгрессе INTOSAI (Международная организация высших органов финансового контроля) в Лиме была принята Декларация о руководящих принципах финансового контроля1. Цель ее - совершенствование механизма государственной власти в современных условиях. В ней речь идет не о разработке новых направлений контроля, но она прежде всего закрепила основные принципы и задачи внешнего контроля за государственными финансами в демократическом обществе.
Лимская Декларация - это принципиальный документ, который в равной степени учитывает различия в системах финансового контроля (будь то коллегиальная или монократическая), место финансового контроля в системе разделения властей, а также уровень развития финансового контроля в отдельных странах. С точки зрения международного права, этот документ имеет только рекомендательный характер, однако его значение и влияние на создание и развитие высших органов финансового контроля в отдельных странах нельзя недооценивать. Ее положения в основном учтены многими современными государствами и положены в основу создания законодательной и конституционной базы в сфере финансового контроля.
В преамбуле Лимской Декларации говорится: "Наличие такого органа (ВОФК. - Н. П.) тем более необходимо, так как государственная деятельность все более распространяется на социальную и экономическую область и тем самым государство переступает традиционные рамки государственных финансовых действий"1.
Социальное назначение ВОФК определяется ст. 1 Лимской Декларации. Согласно этой норме "Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом".
Историко-теоретические предпосылки формирования государственного финансового контроля
Контроль как одна из важнейших функций государства имеет в нашей стране богатейшую историю и неразрывно связан с созданием и функционированием российского государства1. В отдельные периоды истории России даже издавались периодические издания, посвященные обзору деятельности контрольных учреждений в России2.
Государственный контроль в России как отдельный независимый институт в составе государственного управления ведет свое начало со времени издания Высочайшего Манифеста 28 января 1811 г.3 Но фактически учреждения с функциями контроля появились значительно раньше.
Считается общепризнанной точка зрения, согласно которой переворот в устройстве финансового управления и контроля неразрывно связан с эпохой Петра I, поскольку до него финансовое управление сливалось с общим. Именно в царствование Петра I начали закладываться основы государственного счетоводства и отчетности, получает развитие финансовая система.
Здесь необходимо особо отметить, что до реформ Петра I вся финансовая и контрольная власть (функция) была сосредоточена в Боярской Думе, а приказы (например, Приказ столовых и счетных дел) играли при ней роль канцелярии и все свои решения отсылали на утверждение Боярской Думы1. Сама Боярская Дума не являлась представительным учреждением. Однако она входила в состав Земского Собора - центрального демократического органа русской средневековой государственности. Поэтому (хотя и с большой долей условности) можно говорить о существовании определенной возможности у представительного органа участвовать в обсуждении финансовых и налоговых дел. Любопытно отметить, что в истории (буржуазной) демократии причиной многих революций и социальных выступлений было налогообложение без одобрения представительного органа. Так не раз случалось и на Руси. Однако с XVIII в. Россия не знает таких примеров.
Суть реформ Петра I сводилась к тому, что институты русской государственности постепенно заменялись институтами западного (полицейского) государства. Центральные представительные органы с XVIII в. в России были упразднены и возобновили свою деятельность лишь в XX в. С именем Петра I связано также создание российской прокуратуры и регулярных полицейских органов, наделенных весьма широкой компетенцией, которую вполне можно рассматривать как осуществление достаточного общего управления (строительный надзор, контроль за торговлей, обеспечение решений местной администрации и др.). На полицию (организованную по немецко-русскому образцу), таким образом, была возложена функция надзора и проведения в жизнь решений власти практически по любому вопросу.
Таким образом, можно говорить, что именно при Петре I были заложены концептуальные основы государственного контроля, которые в общих чертах просуществовали до конца 80-х г. XX столетия, став элементом жестко централизованной бюрократической системы государственного управления.
Назовем несколько важных моментов в истории создания, существования (функционирования) и развития финансового контроля: 1718 г. - учреждение Ревизион-Коллегии; 1811 г. - учреждение Главного управления ревизии государственных отчетов (реорганизованного в 1836 г. в Государственный контроль); 1828 г. - составление "Главных правил отчетности". В 1846 г. начинается разработка счетных уставов, получивших в 1848 г. силу закона.
К сказанному следует добавить, что начало XIX в. ознаменовалось еще и учреждением Государственного Совета (совещательного органа при императоре), один из департаментов которого получил в свое ведение финансовые дела; организовано было Министерство финансов и ряд финансовых и контрольных учреждений: Акцизное управление, Палаты государственного имущества и Контрольные палаты.
Однако государственный контроль описываемого периода реально был лишен необходимого единства, поскольку помимо названных при административных учреждениях существовали многочисленные ревизионные отделения, не подчинявшиеся ни Ревизион-Коллегии, ни Главному управлению ревизии, а последние в свою очередь были лишены самостоятельности и свободы в своей практической деятельности, поскольку были подчинены Сенату как высшему финансовому и ревизионному учреждению.
В середине XIX в. государственного контроля, как и всех других сфер функционирования государства, коснулся дух реформаторства. Этот период связан с деятельностью видного организатора крупных реформ системы государственного контроля в России - В.А. Татаринова. Именно благодаря ему в 1862 г. были разработаны и введены правила о составлении, утверждении и исполнении государственной росписи доходов и расходов, которые стали публиковаться наряду с отчетами государственного контроля. Еще до этого В.А. Та-таринову было предписано отправиться за границу для изучения иностранного опыта, который мог пригодиться для преобразования финансовой и контрольной системы России. Результатом его поездки стали обстоятельные труды по системам государственной отчетности в Австрии, Бельгии, Пруссии, Франции. Глубокий анализ этих систем позволил автору прийти к важному выводу: несмотря на неоднородность организации счетных учреждений, методики и процесса осуществляемых ревизий, все эти системы имеют общее - право проведения окончательной ревизии предоставлено учреждению высшему, независимому от распорядителей капиталов1.
Проекты, разработанные В.А. Татариновым в те годы, были направлены на введение в России системы "единства кассы", на обоснование необходимости создания в государстве независимой от исполнительной власти ревизионной инстанции, а также установления (внедрения) института2 предварительного контроля.
Несмотря на чрезвычайно полезный опыт зарубежных стран, ряд сторонников реформ в тот исторический период пришли к мысли о невозможности целостного (полного) внедрения его на территории России ввиду ряда факторов: далеко не прогрессивный строй, особенности ведения государственного хозяйства, обширность территории, многонациональный состав населения страны, существенные различия в истории и культуре народов, недостаточность полномочий и независимости учреждений государственного контроля.
Полномочия (компетенция) Счетной палаты
Формируя задачи Счетной палаты, законодатель выделяет и подчеркивает лишь один-единственный аспект ее целевой, специальной правоспособности -деятельность по осуществлению контроля за исполнением государственного бюджета (ч. 5 ст. 101 Конституции), хотя на деле сфера проявления контрольных полномочий Счетной палаты представляется гораздо более широкой, объемной и многогранной. Это подтверждается как соответствующими нормами Закона, так и конкретными положениями Регламента.
В интересах детального, предметного исследования и определения финансово-правовой природы (характеристики) контрольных полномочий Счетной палаты и экономическо-правовой оценки их реализации считаем целесообразным руководствоваться принципом дифференцированного подхода к раскрытию содержания понятия "полномочия Счетной палаты": с одной стороны, по их кругу, а с другой - по объектам их применения.
В Российской Федерации бюджетный процесс регулируется Законом Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса"1. Согласно ст. 4 этого Закона деятельность органов законодательной и исполнительной власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета представляет собой бюджетный процесс.
Распределение полномочий в сфере бюджетного процесса осуществляется на основании конституционного принципа разделения властей и разграничения компетенции. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета, контроль за его исполнением Конституцией относятся к компетенции Государственной Думы. На Правительство возлагается обязанность разработать и представить Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечить его исполнение, а также представить Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (статьи 10, ПО, 114 Конституции).
Законом об основах бюджетного устройства подробно регламентируется порядок разработки, рассмотрения и утверждения федерального бюджета (ст. 20-24). Согласно этому порядку Президент РФ за 18 месяцев до начала соответствующего финансового года принимает решение о начале работы над проектом федерального бюджета, а Правительство своим постановлением определяет как порядок и сроки разработки бюджетной системы Российской Федерации в целом на соответствующий финансовый год, так и механизм согласования представленных расчетов и заявок.
Разработка федерального бюджета начинается с составления сводного баланса финансовых ресурсов, определения основных направлений бюджетной политики, расчета контрольных цифр проекта бюджета. Для этого в установленные сроки министерства и ведомства Российской Федерации, государственные организации, субъекты Российской Федерации представляют свои расчеты и показатели в Министерство финансов Российской Федерации, где на их основе разрабатываются контрольные цифры федерального бюджета.
Целостность государственного бюджета достигается путем включения в него всех видов источников бюджетных доходов и всех направлений расходов, связанных с финансированием из федерального бюджета.
Принятый федеральный бюджет оформляется законом и становится обязательным для исполнения на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции).
К исполнению федерального бюджета в той или иной мере имеют отношение все органы представительной и исполнительной властей, предприятия, учреждения и иные организации, но практическую работу по исполнению бюджета осуществляет Министерство финансов РФ. В соответствии с законодательством Российской Федерации оно проводит корректировку бюджетных показателей, контролирует исполнение федерального бюджета и целевое использование средств федерального бюджета, выделяемых предприятиям и организациям, составляет отчет об исполнении бюджета и представляет его Правительству1.
Значительная роль в исполнении федерального бюджета принадлежит
Главному управлению федерального казначейства Министерства финансов РФ, организующему бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета, распределение в установленных размерах доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, ведущему сводный реестр распорядителей средств федерального бюджета и выполняющему иные функции, связанные с исполнением федерального бюджета1.
Исполнение федерального бюджета осуществляется и налоговой службой, которая следит за полнотой и своевременностью перечисления налогов и сборов в федеральный бюджет2.
В ходе исполнения федерального бюджета Правительство может вносить изменения по доходам и расходам бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации. Оно принимает меры к сокращению дефицита федерального бюджета, к укреплению его доходной части, предотвращению неконтролируемых расходов бюджета.
Составление отчета об исполнении федерального бюджета начинается с принятия Правительством постановления, которое обязывает все органы и организации, связанные с исполнением федерального бюджета, представить в Министерство финансов РФ сведения по исполнению бюджета. Министерство финансов РФ составляет проект отчета по всем основным показателям доходов и расходов и направляет его Правительству. В Государственную Думу отчет об исполнении федерального бюджета Правительство представляет в мае года, следующего за отчетным.
Контрольно-экономические показатели деятельности Счетной палаты
Общеизвестным и неоспоримым считается, что эффективность любого осуществляемого контроля находится в прямой зависимости от объема, совокупности тех средств и мер воздействия, которыми обладает сам контрольный орган, включая его право на приведение в исполнение своих решений с учетом возможных правовых и экономических последствий реализации этих решений.
Именно под этим углом зрения рассмотрим показатели эффективности работы Счетной палаты в рамках ее полномочий, предоставленных Законом. Данные анализа и обобщения итогов работы Счетной палаты за 1995-1997 гг. служат свидетельством весьма плачевных результатов.
В 1995 г. Счетной палатой было проведено 303 контрольно-ревизионных мероприятия с охватом 400 объектов разных уровней. По выявленным фактам нарушений Счетной палатой были вынесены и отправлены в адрес компетентных должностных лиц высших структур государственной власти и руководителей предприятий (органжаций, учреждений), ставших объектами ревизий (проверок), 164 представления и 27 предписаний.
Благодаря предпринятым Счетной палатой мерам в федеральную казну было возвращено лишь 1,13 трлн. рублей против причиненного государству ущерба на общую сумму 5,79 трлн. рублей1.
В 1996 г. по осуществленным 426 (против 379 по плану) контрольно-ревизионным мероприятиям и выявленным фактам нарушений бюджетной дисциплины внесено свыше 453 представлений и 34 предписания, а нанесенный государству ущерб на общую сумму 9,073 трлн. рублей возмещен в казну лишь 604,8 млрд. рублей.
В 1997 г. было осуществлено 475 контрольно-ревизионных мероприятий более чем на 2000 объектах всех уровней1. В целом за 1995-1997 гг. Счетной палатой проведено свыше 1200 контрольно-ревизионных мероприятий и тематических проверок, которыми было охвачено 3500 объектов. Выявлено значительное число нарушений, злоупотреблений, фактов нецелевого и неэффективного использования федеральных бюджетных средств и даже прямого их хищения.
На январь 1998 г. сумма совокупного, т. е. с учетом "переходящих остатков" за 1994-1997 гг., ущерба, причиненного государству, а точнее россиянам-налогоплательщикам, составляла 100 трлн. рублей2.
В течение указанного периода Счетная палата направила в органы государственной власти и управления свыше 1000 представлений, 85 обязательных к исполнению предписаний. Материалы 75 проверок были переданы в Генеральную прокуратуру РФ и другие правоохранительные органы. В результате принятых мер в государственную казну возвращены 4 трлн. рублей3.
В материалах осуществленных Счетной палатой контрольных мероприятий был зафиксирован бесспорный факт нецелевого использования федеральных бюджетных средств в сумме свыше 4 трлн. рублей, предоставленных юридическим лицам, деятельность которых основана на частной собственности. Обоснование, оформление и предоставление этих средств на безвозвратной основе осуществлялось с "ведома и подачи" Министерства экономики, Министерства финансов и Государственного комитета по управлению федеральным имуществом Российской Федерации без увеличения или создания (образования) доли собственности государства в уставном капитале соответствующих юридических лиц.
По данному факту Счетная палата трижды - 18 декабря 1996 г. (№ 01-657/10), 27 февраля 1997 г. (№ 01-150/10) и 11 июня 1997 г. (№ 01-488/10) - направляла представления на имя Председателя Правительства, а в итоге чиновники упомянутых выше структур федеральной исполнительной власти, не выполнив до конца персональные поручения Председателя Правительства о необходимости разработки мер и принятия конкретных шагов по возврату свыше 4 трлн. рублей в государственную казну, обеспечили тем самым неправомерную утечку федеральных бюджетных средств "на сторону".
Между тем с позиции Счетной палаты оформление и предоставление федеральных бюджетных средств на безвозвратной основе были в данном случае осуществлены с грубейшими нарушениями специальных положений, содержащихся в Законе "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" от 26 июня 1991 г., Законе "Об основах бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г., Указе Президента РФ "О частных инвестициях в Российской Федерации" от 17 сентября 1994 г. № 1928 и Законе "О федеральном бюджете на 1995 год" от 15 марта 1995 г.
Достаточно отметить, что, по данным выборочной проверки, в результате нарушений, допущенных Министерством экономики, Министерством финансов и Государственным комитетом по управлению федеральным имуществом Российской Федерации, только 15 объектам (предприятиям) негосударственной формы собственности (АООТ, АОЗТ, АЗО, ОАО, ТОО и ООО) г. Москвы и Московской области в 1994-1996 гг. было незаконно предоставлено на безвозвратной основе 58,6 млрд. рублей.
