Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Счетная палата Российской Федерации в системе органов государственного контроля
1. Счетная палата Российской Федерации как орган государственного финансового контроля
2. Взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с другими органами государственной власти, участвующими в бюджетном процессе
3. Проблемы порядка формирования и деятельности Счетной палаты Российской Федерации
Глава 2. Счетная палата Российской Федерации как участник бюджетного процесса
1. Формы участия Счетной палаты Российской Федерации в осуществлении финансового контроля за федеральным бюджетом
2. Особенности осуществления Счетной палатой Российской Федерации финансового парламентского контроля
3. Особенности осуществления государственного финансового контроля в зарубежных странах
4. Перспективы развития органов государственного финансового контроля
Заключение 181
Список литературы 188
- Счетная палата Российской Федерации как орган государственного финансового контроля
- Взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с другими органами государственной власти, участвующими в бюджетном процессе
- Формы участия Счетной палаты Российской Федерации в осуществлении финансового контроля за федеральным бюджетом
- Особенности осуществления Счетной палатой Российской Федерации финансового парламентского контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственный контроль, связанный в своей работе с законодательными органами, реализует, естественно, и представляемый ими интерес. В частности, Счетная палата, образованная Федеральным Собранием Российской Федерации, действует, разумеется, в интересах Парламента. В этом случае контроль, организованный в качестве государственного, приобретает общественный авторитет и претерпевает в своем развитии своеобразную диалектику: оставаясь государственным, он становится вместе с тем и контролем общественным (народным) в высшем смысле этого слова.
Особое место в системе финансового контроля со стороны представительных органов принадлежит Счетной палате РФ, деятельность которой определяется Федеральным Законом, принятым 11 января 1995 г. Это не зависимый от Правительства и постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному Собранию РФ.
Связь Счетной палаты, как органа финансового контроля, с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания проходит по различным путям. Наиболее обычен из них следующий. Счетная палата составляет отчет по исполнению годового бюджета, который представляет Федеральному Собранию. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации приобретают знания об истинном положении финансового хозяйства через указанный отчет и сопровождающие его объяснительные записки. Комитеты Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности и комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам проводят проверку контрольного отчета, после чего принимается соответствующее постановление, которым этот отчет утверждается.
Таким образом, Счетная палата становится авторитетным экспертом для актов того высшего контроля, который производят законодательные органы власти. Финансовый контроль является, следовательно, существенным и даже основным элементом общего парламентского контроля.
Конституционно-правовой статус Счетной палаты, представляя собой совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, других законодательных актах, характеризует ее положение в системе органов государственной власти, включая в себя ряд составных элементов. Из них на первое место следует поставить нормы о социальном назначении высшего органа финансового контроля, которые охватывают его цели, принципы деятельности и задачи. Вторую часть образуют нормы, устанавливающие основные направления деятельности Счетной палаты и ее конкретные полномочия. Особое значение имеют нормы о формировании Счетной палаты. Самостоятельный элемент статуса Счетной палаты составляют правила, касающиеся ее внутреннего устройства. И, наконец, статус Счетной палаты включает процедурные вопросы ее деятельности. Таким образом, исчерпывающая характеристика конституционно-правового статуса Счетной палаты предполагает рассмотрение широкого спектра вопросов.
Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом, другими законами
Российской Федерации.
Одним из основных условий осуществления эффективного финансового контроля является независимость Счетной палаты. Согласно п. 3 ст. 5 Лимской декларации: «Учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции, детально могут быть установлены соответствующим законом. В частности, соответствующая юридическая защита Верховного суда должна быть гарантирована против любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа». Независимость как принцип функционирования государственного финансового контроля включает в себя институциональную независимость Счетной палаты (как государственного института в системе функционального разделения властей), финансовую независимость и персональную независимость ее членов и ревизорских кадров. Степень независимости и методы ее обеспечения могут быть различными. Однако для обеспечения действенной и прочной независимости финансового контроля важно, чтобы независимость высшего органа финансового контроля была закреплена в положениях Конституции и более детально - в соответствующем законе.
Финансовая независимость является главным условием самостоятельности Счетной палаты, так как ограничения материального обеспечения влекут за собой снижение уровня коэффициента его практической функциональной деятельности. Следуя международной практике и принципам Лимской декларации, предоставление финансовых средств на покрытие расходов на кадровые и материальные нужды Счетной палаты должно регулироваться законодательным путем. «Средства на содержание Счетной палаты предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой». Однако, кто именно устанавливает величину бюджетных средств и кто должен это утвердить - об этом в Законе ничего не сказано.
Финансовое положение и тем более независимость российской Счетной палаты на практике слишком далеки от того, что закреплено в Законе о ее статусе. Этот вопрос не нашел своего решения и в новой редакции ст. 30 Закона, предложенной самой Счетной палатой и находящейся на обсуждении палат Федерального Собрания. Новая редакция ст. 30 в ее проекте гласит: «Средства на содержания Счетной палаты предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой и перечисляются Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации Счетной палате ежемесячно в размере 1/12 от объема, установленного Федеральным законом «О Федеральном бюджете на соответствующий год». Далее, касаясь вопросов, связанных с возможными фактами ненадлежащего использования федеральным казначейством своих обязанностей по данному вопросу, абз. 2 новой редакции ст. 30 предусматривает: «В случае неперечисления или неполного перечисления указанные средства списываются со счета Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации в бесспорном (обязательном) порядке инкассовыми поручениями Счетной палаты».
Существующие в настоящее время правовые условия в целом позволяют Счетной палате РФ выполнять возложенные на нее задачи, однако внесение в действующее законодательство некоторых изменений и дополнений позволило бы лучше реализовать потенциал государственной системы обеспечения сохранности и эффективного целевого использования бюджетных средств и государственной собственности.
Степень научной разработанности и круг источников. Правовое обеспечение государственного финансового контроля в Российской Федерации и, в частности, парламентского финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ, на федеральном и региональном уровнях в условиях переходной экономики представляется чрезвычайно важной задачей, а потому требует постоянного и пристального внимания научной общественности.
Основной проблемой, связанной с осуществлением государственного контроля, является проблема эффективности, причем категория эффективности в данном случае имеет двойное толкование: эффективность использования бюджетных средств и эффективность самого государственного финансового контроля. В этой связи становится очевидной необходимость поиска и рационального применения средств по повышению этих аспектов эффективности осуществления финансового контроля Счетной палатой РФ.
При подготовке диссертационной работы широко использована современная отечественная литература. Ценным источником явились работы и публикации отечественных политиков, ученых и юристов, таких как В. Андреева, А.З. Астаповича, В.Г. Афанасьева, О.Г. Бежаева, Ф. Бочковского, А. Вайсмана, С.А. Васильевой, В.Г. Виноградова, Е.Е. Гавриленковой, Э. Голдебанда, О.Н. Горбуновой, В.П. Горегляда, В.М. Горошенева, Л.М. Григорьевой, А. Дрозобиной, А.И. Ефимовича, П. Кадочникова, Т.М. Малевой, Н.Д. Погосяна, А.В. Полетаева, С. Синельникова, И. Трунина, Н.И. Химичевой, И.Б. Шахова, Е.К. Шкребела, В.Е. Чиркина.
Помимо теоретических исследований, источниками настоящей работы стали нормы действующего законодательства Российской Федерации, международные правовые акты, исторические документы, статистические данные. Теоретические выводы и практические предложения автора основаны на материалах социологических исследований, отчетов государственных органов, сообщений периодической печати и других источниках. Не остались без внимания проекты нормативных актов, законодательные предложения.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность правовых отношений, регулирующих взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с другими органами государственной власти, участвующими в бюджетном процессе.
Основным предметом данного исследования являются правовые нормы, регулирующие процесс осуществления Счетной палатой Российской Федерации финансового парламентского контроля.
Цели и задачи диссертационного исследования. Диссертант в своем исследовании поставил цель выявить и определить особенности развития и функционирования высших органов парламентского контроля вообще и Счетной палаты Российской Федерации в частности, оценить характер, принципы и содержание правового статуса высшего государственного органа внешнего финансового контроля - Счетной палаты Российской Федерации, выявить проблемы на правовой базе, определяющей ее статус, найти пути усовершенствования действующего законодательства по данному вопросу.
Для достижения указанной цели автору необходимо было решить следующие задачи:
— рассмотреть проблемы порядка формирования и деятельности Счетной палаты Российской Федерации;
— определить правовое обеспечение деятельности Счетной палаты Российской Федерации как органа государственного финансового контроля;
— рассмотреть систему органов государственной власти, участвующих в бюджетном процессе;
— выявить правовые основы деятельности Счетной палаты Российской Федерации в осуществлении финансового контроля за федеральным бюджетом;
— исследовать организацию финансового парламентского контроля в зарубежных странах;
— предположить перспективы развития и совершенствования органов государственного финансового контроля.
Методологическую базу исследования составляют научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно-исторического, общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-исторический, социологический, технико-юридический, лингвистический, метод сравнительного правоведения.
Используемые в диссертации методы не исключают возможности в отдельных случаях простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, обладающей достаточной доказательственной силой и выявляющей особенности исследуемого вопроса.
Эмпирическую базу составили анализ деятельности следующих компаний: Главного управления Центрального Банка Российской Федерации по Пермской области, Международной ассоциации высших органов финансового контроля государств-участников СНГ; анкетирование сотрудников Счетной палаты Российской Федерации, осуществленное по специальной методике и технологии. Произведен контент-анализ основных периодических изданий по вопросам финансового контроля. Автором рассмотрено более 30 заключений аудиторов Счетной палаты Российской Федерации, в частности, по вопросам проверки:
— использования в 2000-2001 годах средств, выделенных из федерального бюджета на содержание зарубежного аппарата министерств, ведомств, предприятий, урегулирования прав собственности за рубежом, а также доходов от консульских и иных разрешенных видов деятельности российских организаций;
— правильности расходования средств федерального бюджета на финансирование деятельности территориальных налоговых органов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам;
— эффективного использования квот на вылов водных биологических ресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
— целевого использования средств федерального бюджета, выделенных на санаторно-курортное обеспечение Министерства внутренних дел Российской Федерации;
— мер, принятых Росземкадастром после проведения Счетной палатой Российской Федерации проверки финансирования, целевого и эффективного использования средств федерального бюджета в 2001 году, направленных на реализацию федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра (1996-2000 годы)»;
— эффективности и целевого использования средств федерального бюджета, выделенных в 2001 году на содержание Управлений Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что диссертация является одним из первых комплексных исследований, в котором проанализирована деятельность Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа финансового контроля, исследован конституционно-правовой статус данного органа. Большое значение в работе уделено основным направлениям деятельности Счетной палаты и ее конкретным полномочиям.
В диссертационном исследовании сформулированы новые теоретические выводы и практические предложения, которые и выносятся на защиту:
1. На уровне хозяйствующих субъектов государственный финансовый контроль приобретает черты финансово-хозяйственного контроля, т.е. он распространяется не только на чисто финансовую деятельность, но в определенных случаях и на хозяйственную с тем, чтобы определить правильность исчисления налогов, эффективность производства и эффективность использования бюджетных средств.
2. Высшим органам финансового контроля следует стремиться к созданию единой системы государственного финансового контроля за формированием и исполнением государственного бюджета, интегрированной в основные составляющие бюджетного процесса и предполагающей непрерывный трехлетний контрольный цикл за формированием и исполнением бюджета каждого финансового года.
3. Необходимо в более полном объеме определить в законодательстве РФ правовые основы функционирования бюджетной сферы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования взаимоотношений бюджетов различных уровней, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
4. Внести изменения в федеральный закон «О Центральном банке Российской федерации (Банке России)» относительно введения внешнего государственного контроля за формированием его прибыли, исполнением сметы расходов на его содержание, за организацией бухгалтерского учета и учетной политики, а также установить норму, согласно которой принятие решений об использовании и распоряжении объектами федеральной собственности должны предполагать соответствующие заключения Счетной палаты Российской Федерации.
5. В Бюджетном кодексе необходимо в кратчайшие сроки закрепить принципы разграничения расходных полномочий и ответственности между бюджетами Российской Федерации и бюджетами субъектов Российской Федерации.
6. Поскольку средства муниципальных образований, равно как и государственные средства, - это прежде всего средства, принадлежащие российскому обществу, то управление ими должно находиться под профессиональным, подотчетным обществу, внешним контролем. Мы уверены, что ни на каком уровне бюджетной системы Российской Федерации нельзя допустить зон бесконтрольного распоряжения общественными финансовыми ресурсами.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов в области финансового контроля.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что данные диссертации могут быть использованы на практике в финансовых институтах России, в ходе дальнейшего совершенствования актов законодательства Российской Федерации о контроле за экономической деятельностью, а также актов финансового и административного законодательства. Кроме того, отдельные положения диссертации могут быть использованы в преподавании учебных курсов финансового, банковского и административного права.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в 3 научных статьях, докладывались на научных и научно-практических конференциях и семинарах по вопросам финансового и административного права, правового регулирования и налогообложения кредитных организаций, в частности: «О противодействии легализации доходов, полученных преступным путем» (г. Екатеринбург, 2002); «Особенности налогообложения в 2002 году» (Москва, 2002); «Особенности налогообложения, отчетности и контроля финансовых компаний в г. Москве» (Москва, 2003) Международный семинар высших органов финансового контроля государств-участников СНГ (Москва, 2003); «Финансовое право и налоговый контроль» (Москва, 2002); «Перспективы развития бюджетно-финансового контроля в России» (Москва, 2002); «Участие высших органов финансового контроля в разработке государственного бюджета и контроле за его исполнением» (Москва, 2003). Структура работы. Диссертация состоит из введения, семи параграфов, объединенных в две главы, заключения и списка литературы.
Счетная палата Российской Федерации как орган государственного финансового контроля
Особое место в системе финансового контроля со стороны представительных органов принадлежит Счетной палате РФ, деятельность которой определяется Федеральным Законом, принятым 11 января 1995 г. Это не зависимый от Правительства и постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному Собранию РФ1.
Конституция РФ в ч. 5 ст. 101 предусмотрела создание нового государственного органа - Счетной палаты для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета.
Правовой статус данного органа определен Федеральным законом «О Счетной палате РФ»2.
Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом, другими законами Российской Федерации. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью .
Счетная палата является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием2.
Счетная палата имеет своими задачами организацию и осуществление контроля за своевременным использованием доходных и расходных статей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре, целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. В ее задачу входит проведение финансовых экспертиз проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Осуществляя контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, Счетная палата осуществляет анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовку предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом. На Счетную палату возлагается контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ1.
Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности2.
В обязанности Счетной палаты входит регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и о результатах проводимых контрольных мероприятий. Свои контрольные функции Счетная палата осуществляет на основе принципов законности, независимости и гласности3.
Контрольные полномочия распространяются на все государственные органы и учреждения в РФ, на федеральные бюджетные фонды4.
Контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой полномочия соответствующих органов государства наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел, принимать соответствующие меры в предусмотренных законом случаях5.
Применительно к хозяйственной и иной деятельности государственный контроль находит выражение в осуществлении своих полномочий Счетной палатой.
Однако в Федеральном законе от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской федерации» не дается развернутого определения ее контрольных полномочий1.
В ст. 9 Закона говориться, что она для реализации возложенных на нее задач осуществляет контрольно-ревизионную деятельность, обеспечивая единую систему контроля за исполнением федерального бюджета. В другой статье определяется, что контрольные полномочия распространяются на все государственные органы (в том числе их аппарат) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды. Согласно Конституции государственную власть на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации, Государственная Дума), суды. Хотя перечисленные органы власти самостоятельны, контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на Президента РФ, который является главой государства, исполнительную и судебную власть, поскольку расходы на обеспечение их функционирования предусматриваются в федеральном бюджете2.
Взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с другими органами государственной власти, участвующими в бюджетном процессе
В соответствии с Федеральным законом РФ «О Счетной палате Российской Федерации» контрольные органы Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Федеральная служба контрразведки Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральное агентство правительственной связи и информации, правоохранительные органы, контрольные органы субъектов Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и его контрольно-ревизионное управление, Министерство финансов Российской Федерации и его контрольно-ревизионное управление, Государственная налоговая служба Российской Федерации, Департамент налоговой полиции Российской Федерации и иные государственные контрольные органы, органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок1.
В ст. 9 Закона говориться, что она для реализации возложенных на нее задач осуществляет контрольно-ревизионную деятельность, обеспечивая единую систему контроля за исполнением федерального бюджета. В другой статье определяется, что контрольные полномочия распространяются на все государственные органы (в том числе их аппарат) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды. Согласно Конституции государственную власть на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации, Государственная Дума), суды. Хотя перечисленные органы власти самостоятельны, контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на Президента РФ, который является главой государства, исполнительную и судебную власть, поскольку расходы на обеспечение их функционирования предусматриваются в федеральном бюджете1.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды2. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ1.
На органы местного самоуправления, банки, другие частные организации и учреждения контрольные полномочия Счетной палаты распространяются, если они получают, перечисляют, используют средства федерального бюджета, используют или управляют федеральной собственностью, имеют налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества2.
При проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции Счетная палата РФ вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов3.
По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности.
Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации Счетная палата уведомляется незамедлительно1.
В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений Счетная палата незамедлительно передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы2.
В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий3.
Кроме Счетной палаты Российской Федерации органами государственного или муниципального финансового контроля являются: контрольные и финансовые органы исполнительной власти; контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления4.
Субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации1.
Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством Российской Федерации2.
Банк России совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики3.
Главный распорядитель средств федерального бюджета - орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета4.
Формы участия Счетной палаты Российской Федерации в осуществлении финансового контроля за федеральным бюджетом
Говоря о формах участия Счетной палаты РФ в финансовом контроле, следует отметить, Счетная палата имеет своими задачами организацию и осуществление контроля за своевременным использованием доходных и расходных статей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре, целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов1.
В ее задачу входит проведение финансовых экспертиз проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов .
Осуществляя контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, Счетная палата осуществляет анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовку предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом1.
Кроме того, на Счетную палату возлагается контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ. При этом Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности2.
Кроме общей сферы действия контрольных полномочий палаты, четко определены четыре конкретных предметных области. Счетная палата осуществляет контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, использованием кредитных ресурсов; федеральными внебюджетными фондами; поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью, банковской системой .
Предписания палаты руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам Правительства, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов Федерации принимаются Коллегией Счетной палаты и подписываются Председателем или его заместителем. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегия может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций1.
Специфической формой финансового контроля является контроль рублем, он осуществляется в основном в коммерческой сфере, и происходит тогда, когда имеет место быть система финансирования, кредитования расчетов и т.д. (когда хозяйствующие субъекты используют различные виды своей деятельности). Контроль рублем осуществляется: - при ценообразовании; - при формировании себестоимости продукции; - при определении прибыли и иных экономических показателей деятельности хозяйственных субъектов, например, при создании единого тарифного органа для естественных государственных монополий .
Что касается изменения форм и методов финансового контроля на современном этапе, то любой переходный период характеризуется неустойчивостью экономических отношений, политических процессов и поэтому с постоянными изменениями, меняется система форм и методов органов финансового контроля. Это в первую очередь выражается в создании новых органов финансового контроля, упразднение старых органов, которые себя исчерпали. Сейчас серьезно усиливается президентская роль, в первую очередь за счет полпредов3.
Среди форм финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ выделяют следующие:
1. По времени проведения: Предварительный - проводится до совершения финансовых операций, и поэтому имеет важное значение для предотвращения нарушения финансовых норм. В его рамках проверяются обычно либо проекты финансовых документов, либо ещё не исполненные финансовые документы. Например, при подаче кредитной или кассовой заявки в банк, он проверяет все поданный документы в 100% случаев. Хороший пример - обсуждение проекта бюджета РФ на следующий год1. Текущий - это контроль в процессе совершения финансовых операций. Например, контроль в ходе капитального строительства какого-либо объекта. Последующий - контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций. Например, контроль исполнительного органа за исполнением бюджета за первые 9-ть месяцев года и т.д . 2. В зависимости от обязательств: Обязательный - проводится: а) в силу требований закона; б) по решению компетентных органов государства.
Особенности осуществления Счетной палатой Российской Федерации финансового парламентского контроля
Государственный контроль, связанный в своей работе с законодательными органами, реализует, естественно, и представляемый ими интерес. В частности, Счетная палата, образованная Федеральным Собранием Российской Федерации, действует, разумеется, в интересах Парламента1. В этом случае контроль, организованный в качестве государственного, приобретает общественный авторитет и претерпевает в своем развитии своеобразную диалектику: оставаясь государственным, он становится вместе с тем и контролем общественным (народным) в высшем смысле этого слова .
Связь Счетной палаты, как органа финансового контроля, с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания проходит по различным путям. Наиболее обычен из них следующий. Счетная палата составляет отчет по исполнению годового бюджета, который представляет Федеральному Собранию. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации приобретают знания об истинном положении финансового хозяйства через указанный отчет и сопровождающие его объяснительные записки. Комитеты Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности и комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам проводят проверку контрольного отчета, после чего принимается соответствующее постановление, которым этот отчет утверждается3.
Таким образом, Счетная палата становится авторитетным экспертом для актов того высшего контроля, который производят законодательные органы власти. Финансовый контроль является, следовательно, существенным и даже основным элементом общего парламентского контроля .
В «эпоху рыночных преобразований» вопросы контроля исследуются как сфера деятельности органов государственного и хозяйственного управления и как одна из форм управленческой деятельности. Как отмечает Е. Кочерин, «взгляд на контроль как на завершающий этап управленческой деятельности, позволяющий сопоставить достигнутые результаты с запланированными и является прочно установившейся точкой зрения в научной литературе. Контроль сводится к сравнению фактических результатов с установленными показателями и к принятию в случае необходимости мер» . Это означает, что контроль следует рассматривать как самостоятельную функцию управления, т.е. особый вид деятельности, имеющий целевую направленность, определенное содержание и способы его осуществления.
Специалисты по теории управления, выделяя три стадии управленческой деятельности (проектирование и определение цели; организация выполнения принятого решения; контроль исполнения) трактуют контроль как особую стадию управленческого цикла3. Многие исследователи предлагают рассматривать контроль как вид деятельности. Например, В.Г. Афанасьев утверждает, что «контроль - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям-законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования2. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути корригирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы». Горегляд В.П. полагает, что «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»3.
Другие ученые предпочитают рассматривать контроль как процесс. Так, Н.И. Химичева считает, что «финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов» . При этом значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства. Таким образом, он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности2.
Н.Д. Погосян прямо пишет, что «контроль в сфере финансов можно определить как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности». Однако, данное определение является несколько неконкретным3.
Финансовый контроль и, в частности, парламентский контроль, осуществляемый Счетной палатой, можно, таким образом, рассматривать в следующих аспектах — организационном, методическом и техническом.
Финансовый контроль можно первоначально определить как одну из разновидностей финансовой деятельности государства. Содержание финансовой деятельности любого государства выражается в многочисленных и разнообразных функциях, которые действуют в трех общих направлениях: образование, распределение и использование государственных денежных фондов. Финансовый контроль является неотъемлемым элементом каждого из них. И это закономерно, ибо финансам как экономической категории присуща не только распределительная, но и контрольная функция. Государство мобилизует, распределяет и расходует денежные средства для выполнения своих функций. И эффективность выполнения тех или иных задач государством во многом зависит от правильного, четко спланированного финансового контроля за финансовой деятельностью его органов. Поэтому использование государством финансов для решения своих задач обязательно предполагает проведение с их помощью контроля за ходом выполнения указанных задач .
Объектом финансового контроля являются денежные, распорядительные процессы при формировании и использовании финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы государства. Непосредственным предметом проверок выступают такие финансовые показатели, как прибыль, доходы, налоги, отчисления на различные цели и в фонды . Эти показатели, имеющие синтетический характер, поэтому контроль за их выполнением, динамикой, тенденциями охватывает все стороны производственной хозяйственной и коммерческой деятельности предприятий, учреждений, а также механизм финансово-кредитных взаимосвязей.
