Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и исторические основы полномочий конституционных (уставных) судов субъектов российской федерации
1 Конституционный суд - орган конституционного контроля 12
2. История возникновения и развития конституционного контроля, конституционных (уставных) судов в Российской Федерации 23
3. Понятие компетенции, полномочий конституционных (уставных) судов 49
4. Классификация полномочий конституционных (уставных) судов 60
Глава II. Обязательные полномочия конституционных (уставных) судов субъектов российской федерации
1. Контроль за соответствием конституциям (уставам) правовых актов 74
2. Толкование конституций (уставов) 96
Глава III. Инициативные полномочия конституционных (уставных) судов субъектов российской федерации
1. Разрешение вопросов о компетенции 114
2. Проверка по жалобам на нарушение конституционных (уставных) прав и свобод граждан 124
3. Проверка по запросам судов 133
4. Иные инициативные полномочия конституционных (уставных) судов 140
Библиография 155
- Конституционный суд - орган конституционного контроля
- История возникновения и развития конституционного контроля, конституционных (уставных) судов в Российской Федерации
- Контроль за соответствием конституциям (уставам) правовых актов
- Разрешение вопросов о компетенции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В мировой практике конституционный контроль является фактически давно сложившимся институтом, В той или иной форме он представлен и успешно функционирует в подавляющем большинстве государств. Иную картину мы наблюдаем в нашей стране. Долгие годы здесь конституционному контролю не уделялось должного внимания. Это не случайно. В условиях социализма, особенно в период культа личности, когда серьезно нарушалась законность, наблюдались значительные отклонения от демократии, принижалась роль народного представительства, действовавшая в стране административно-командная система и конституционный контроль были несовместимы. Начавшиеся во второй половине 80-х годов прошлого столетия в России глобальные по своему значению и масштабу реформы охватили все сферы социально-экономической, политической жизни общества. Они поставили на повестку дня и такой важнейший вопрос, как совершенствование правовой охраны основного закона как одного из важнейших условий создания демократического, правового, федеративного государства, основанного на принципе разделения властей. Центральное место здесь по праву отводилось конституционному контролю. Его реальное создание происходило и происходит в несколько этапов. Данный процесс в основном уже завершен на федеральном уровне. Показателем этого является создание Конституционного Суда РФ, который показал свою востребованность и жизнеспособность и успешно функционирует.
Сложные процессы в данной области происходят и на уровне субъектов Российской Федерации. Предлагаются различные как в теоретическом, так и в практическом плане решения. Наиболее перспективной в данном случае моделью, как показывает мировой опыт, опыт нашей страны, является специализированный орган конституционного (уставного) контроля - конституционный (уставной) суд. На сегодняшний
день он реально создан и функционирует в незначительном числе регионов. Процесс идет медленно, с определенными трудностями. Таким образом, следует констатировать, что процесс формирования системы правовой охраны основного закона, и прежде всего конституционного (уставного) контроля в субъектах РФ, не завершен. Идет поиск оптимальной модели в данной сфере. Это главным образом определяет актуальность выбранной темы исследования.
В организации и деятельности специализированного органа конституционного (уставного) контроля центральное место принадлежит полномочиям данного органа, которые представляют собой права и обязанности, определенные нормативным правовым актом. Именно они -показатель его реального статуса в обществе, в системе органов государственной власти, важнейшее условие его эффективного функционирования. И неслучайно, что вопросы полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ в настоящее время являются предметом достаточно острой дискуссии как среди теоретиков, так и практиков. Споры здесь касаются прежде всего количества полномочий конституционных (уставных) судов, размежевания полномочий между Конституционным Судом РФ и специализированными органами конституционного (уставного) контроля субъектов РФ. Отметим также, что в регионах принимаются различного рода законодательные решения в данной сфере. Таким образом, идет постоянный поиск наиболее оптимальной, совершенной конструкции полномочий конституционных (уставных) судов. Она должна в наивысшей степени отвечать федеративной природе и сущности нашего государства, учитывать специфику каждого субъекта РФ. И это еще один показатель актуальности исследования избранной темы.
Степень научной разработки проблемы. В целом проблематике правовой охраны конституции, организации и деятельности конституционных судов, в частности в период социализма в нашей стране, уделялось мало внимания. Долгое время имел место анализ зарубежного
5 опыта в данной области с преобладанием критического подхода. Лишь с конца 60-х годов стали исследоваться проблемы конституционного контроля в СССР. Это нашло свое отражение в работах Л.М.Гудошникова, Ю.П.Еременко, Д.Л.Златопольского, И.П.Ильинского, И.Н.Кузнецова, М.А.Нуделя, М.А.Шафира, В.В.Щетинина, Л.М.Энтина и др.
Со второй половины 80-х годов прошлого столетия, началом реформирования российского общества проблемы правовой охраны конституции заняли одно из центральных мест в юридической науке. За последние 20 лет было издано значительное число фундаментальных трудов в данной области. Следует назвать таких ученых-государствоведов, как С.А.Авакьян, М.В.Баглай, Н.А.Богданова, А.А.Белкин, С.В.Боботов, Н.В.Витрук, Г.А.Гаджиев, В.Д.Зорькин, М.И.Клеандров, О.Е.Кутафин, Л.В.Лазарев, В.О.Лучин, В.В.Маклаков, Т.Г.Моршакова, В.С.Нерсесянц, И.М.Степанов, Б.А.Страшун, В.А.Туманов, И.А.Умнова, Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин, С.М.Шахрай, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев, Ю.А.Юдин и др.
Значительное внимание уделено и анализу организации и деятельности органов конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации. Это фундаментальные монографические исследования В.В.Гошуляка, ВАКряжкова, М.А.Митюкова, Ж.И.Овсепян и др. Сюда следует отнести и ряд диссертационных исследований, связанных с анализом конституционного контроля в отдельно взятых субъектах РФ (Ажаховой М.К., Пирбудаговой Д.Ш., Латкиной М.А. и др.), отдельных сторон организации и деятельности специализированных органов конституционного (уставного) контроля всех субъектов РФ (Бобровой В.К., Боровой И.Л., Жеребцовой Е.Е. и др.).
Цель и предмет исследования. Целью диссертации является комплексное исследование теоретических и правовых основ полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и на основе этого выработка ряда практических рекомендаций, направленных на создание реальной и эффективной модели правовой охраны основных
законов регионов. Предмет исследования - институт конституционного контроля на общефедеральном уровне, на уровне субъектов РФ, теория и практика, накопленная в них, а также в ряде зарубежных государств в данной сфере.
Задачи исследования. В соответствии с поставленной целью в диссертации решались следующие задачи:
- показать роль и предназначение органов конституционного контроля
на основе сравнительно-правового метода исследования;
- раскрыть вопрос о соотношении понятий "конституционный
контроль" и "конституционный надзор";
проанализировать этапы становления института конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации;
дать характеристику действующих в настоящее время моделей конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации;
дать определение компетенции, полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;
дать характеристику отдельных полномочий специализированных органов конституционного (уставного) контроля субъектов Российской Федерации;
выявить общее и особенное в полномочиях конституционных (уставных) судов, их реализации на региональном уровне;
дать оценку состояния исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;
- обосновать необходимость совершенствования правовой базы
субъектов РФ, связанной с полномочиями их конституционных (уставных)
судов;
предложить практические рекомендации, направленные на совершенствование организации и деятельности, и прежде всего полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Методологические основы исследования. Правовая охрана основного закона в целом, полномочия конституционных судов в данной области представляют собой сложный, неоднородный в методологическом плане институт. В связи с этим при разработке темы диссертационного исследования использовался системный подход, основанный на комплексном использовании формально-юридического, сравнительно-правового, структурно-функционального, историко-правового и других методов. Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных юристов о государстве и праве, общей теории права, теории конституции, конституционном праве. Основной эмпирический материал -законотворческая и правоприменительная деятельность субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования. Проведено комплексное исследование законодательства, регулирующего полномочия, а также иные стороны организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. При этом особое внимание уделено решениям последних лет в связи с тем, что они еще недостаточно полно и всесторонне исследованы в отечественной научной литературе. Охарактеризована практика реализации специализированными органами конституционного (уставного) контроля субъектов Российской Федерации их полномочий. Важное значение имеет и разработка понятийного аппарата в данной сфере. Эти вопросы - предмет постоянных, нередко острых споров. Представляется ряд новых подходов к определению некоторых узловых понятий. Предложены и практические рекомендации. Они направлены прежде всего на совершенствование полномочий конституционных (уставных) судов и отвечают интересам как всей Федерации в целом, так и ее отдельных субъектов.
Положения и выводы, выносимые на защиту.
1. В научной литературе представлена периодизация процесса формирования системы органов конституционного (уставного) контроля в
8 субъектах РФ (Митюков М.А.). Выделяются следующие три этапа: 1 -рождение идей и создание первых конституционных судов (1991-1993 гг.); 2 - образование специализированных органов конституционного контроля в субъектах РФ после принятия ныне действующей Конституции РФ (1994-1996 гг.); 3 - возникновение конституционных (уставных) судов на основании Федерального конституционного закона 1996 года "О судебной системе Российской Федерации". Такой подход вполне приемлем с учетом одного замечания. В ряде республик РФ еще в 1989 г. был поставлен вопрос о создании в них комитетов конституционного надзора. Именно они явились предпосылкой перехода от смешанной (квазисудебной) формы к чисто судебной форме организации специализированного конституционного (уставного) контроля в субъектах РФ. Следовательно, начало первого этапа отодвигается с 1991 г. к 1989 г.
2. Важное научное и практическое значение имеет вопрос о специфике
конституционного контроля в федеративном государстве. Она связана
главным образом с тем, что в таком государстве наряду с общефедеральной
конституцией, законами действуют конституции и законы субъектов
Федерации. Таким образом, мы имеем дело с двумя правовыми системами. В
таких условиях конституционный контроль выступает в качестве одного из
центральных механизмов в деле обеспечения единства всего
законодательства, гармонично сочетающего интересы как федерации в
целом, так и отдельных ее субъектов. Определенное своеобразие, в отличие
от унитарного государства, имеет в федерации и разрешение споров,
конфликтов. Они возникают, как показывает мировая практика, прежде всего
в сфере разграничения полномочий между двумя уровнями - федерацией и
ее субъектами. Именно разрешением таких споров и конфликтов занимаются
органы конституционного контроля,
3. Спорным в науке остается вопрос об определении понятия
"компетенция конституционного (уставного) суда РФ". В связи с этим
предлагается следующее его определение - это установленная законом
9
совокупность полномочий по осуществлению независимой и
самостоятельной судебной власти посредством конституционного
(уставного) судопроизводства в целях обеспечения верховенства и высшей
— юридической силы конституции (устава) в соответствующем субъекте
Российской Федерации.
4. В отечественной юридической литературе пристальное внимание
уделяется проблемам классификации полномочий конституционных
(уставных) судов субъектов РФ. Свидетельством этого является наличие
большого числа подходов, понятий в данной области. По нашему мнению,
^ указанные полномочия целесообразно разделить на две группы: во-первых,
обязательные полномочия, которые определены федеральным законодательством; и во-вторых, инициативные полномочия, которые определяются сегодня законодательством каждого конкретного субъекта Российской Федерации.
5. Проведенный анализ законодательства субъектов РФ
свидетельствует о том, что в нем, как правило, четко и исчерпывающе
определены акты государственных органов, которые подлежат проверке
конституционными (уставными) судами на их соответствие основным законам. Это весьма положительное явление в теоретическом и, что особенно важно, в практическом плане. Вместе с тем в ряде субъектов РФ по данному вопросу законодательные решения носят весьма общий, фактически открытый характер. Так, объектами проверки на соответствие конституции (уставу) названы нормативные правовые акты "органов государственной власти" (Бурятия, Кемеровская область и др.), "других органов государственной власти" (Северная Осетия-Алания), "иных органов государственной власти" (Татарстан).
6. Один из сложных вопросов - наделение конституционных
(уставных) судов правом решать вопрос о конституционности (уставности)
актов общественных организаций, об антиконституционности
(антиуставности) политических партий, ограничении их деятельности,
10 запрещении и роспуске. Такого рода положения спорны. Государство, его органы и общественные организации, политические партии функционируют в обществе на началах своего рода определенного партнерства, равенства. Так, на практике акты профсоюзов, молодежных организаций в определенной степени могут расходиться с действующими конституциями (уставами), законодательством (у профсоюзов и государства, например, по вопросам труда, заработной платы, социального обеспечения). Данные разногласия, как правило, решаются путем переговоров, соглашений. В связи с этим проверка деятельности, актов общественных организаций, партий на конституционность (уставность) весьма сложна и во многих случаях нецелесообразна в общеполитическом плане.
7. В работе предлагаются конкретные практические рекомендации по совершенствованию законодательства, направленные на повышение эффективности полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ, правовой охраны Основного закона нашей страны в целом, а именно закрепить в законодательстве субъектов РФ положения о том, что их специализированные органы конституционного (уставного) контроля разрешают дела о соответствии конституции (уставам) законов субъекта, принятых по вопросам ведения органов государственной власти субъекта или по вопросам совместного ведения органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъекта, если нет в производстве Конституционного Суда РФ дела по аналогичному вопросу или принятого им решения; наделить конституционные (уставные) суды субъектов РФ правом проверки на соответствие закону субъекта иных правовых актов субъекта; предоставить конституционным (уставным) судам субъектов РФ право толкования законов субъектов РФ; закрепить во всех субъектах РФ за их специализированными органами конституционного (уставного) контроля полномочия по разрешению споров между органами государственной власти субъекта и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления; принять специальный правовой акт об ответственности за
11 неисполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ; включить в текст конституций (уставов) наряду с положением о конституционном контроле положения о конституционном надзоре, прежде всего о деятельности в данной сфере органов прокуратуры.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в процессе совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, в практической деятельности работников конституционных (уставных) судов. Теоретические положения исследования могут быть применены в качестве дополнительных научных материалов в учебном процессе при изучении курсов "Конституционное право России", "Конституционное право субъектов Российской Федерации".
Апробация результатов исследования. По результатам исследования представлен доклад на заседании сектора теории конституционного права Института государства и права РАН. Важнейшие положения диссертации, выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора в сборниках научных трудов Института государства и права Российской Академии Наук.
Конституционный суд - орган конституционного контроля
Правовая охрана конституции, как свидетельствует мировой опыт, -одна из важнейших задач любого государства. Ее осуществление обеспечивает верховенство и высшую юридическую силу основного закона, без которых невозможно стабильное и прогрессивное функционирование общества. Правовая охрана конституции осуществляется различного рода институтами. Одним из главенствующих и, как показывает мировой опыт, наиболее мощным, эффективным здесь является институт конституционного контроля. Следует отметить, что в научной литературе мы встречаем различные его определения. Отметим, прежде всего, ряд из них, относящихся к социалистическому периоду нашей страны. Так, М.А.Нудель характеризовал конституционный контроль как проверку законов с точки зрения их соответствия конституции1. С.В.Боботов под судебным конституционным контролем в США имел в виду совокупность властных полномочий Верховного суда, позволяющую ему суверенно оценить деятельность других государственных органов и должностных лиц и выносить по таким вопросам высшее и окончательное по своим юридическим последствиям решение . Данными определениями фактически и ограничивается указанный период.
Абсолютно иная картина наблюдается в последние годы. Ученые-юристы все чаще и чаще обращаются к данному понятию. В связи с этим отметим лишь некоторые, наиболее существенные, с нашей точки зрения, определения "конституционного контроля". С.А.Авакьян считает, что конституционный контроль - это осуществляемая государственными органами деятельность, направленная на обеспечение соответствия конституции государства законов и иных нормативных правовых актов1. В.Е.Чиркин считает, что конституционный контроль - это система юридических норм, предусматривающих специальные органы и процедуры, призванные обеспечить соблюдение конституции (в том числе путем ее официального толкования), соответствие всех остальных актов конституции . Б.С.Эбзеев под судебным конституционным контролем в Российской Федерации понимает официальную деятельность специально на то уполномоченного Конституцией и развивающими ее иными актами органа -Конституционного Суда - по осуществлению своих полномочий посредством особой процедуры в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации, предупреждения существования в правовой системе неконституционных актов, толкования Конституции и пр.3 Д.Л.Златопольский определяет конституционный контроль как осуществление контроля за проведением в жизнь конституции, конституционных и органических законов4. Позиция Л.ВЛазарева основывается на том, что в прагматическом плане конституционный контроль - проверка и оценка правовых актов и действий в целях устранения их несоответствия, с точки зрения сущности - обеспечение верховенства и прямого действия конституции, ограничение власти государства и защита прав и свобод личности5. По мнению Н.В.Витрука, конституционный контроль есть специфическая функция компетентных государственных органов по обеспечению верховенства конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений1. Вместе с тем, наиболее удачный подход здесь у Ю.ЛШульженко. С его точки зрения, конституционный контроль - это деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия2. Такое определение имеет ряд преимуществ: во-первых, показаны все стадии конституционного контроля, и, во-вторых, раскрыта специфика конституционного контроля по сравнению с иными институтами правовой охраны основного закона.
Важное значение для анализируемой нами проблематики имеет вопрос соотношении таких понятий, как "конституционный контроль" и "конституционный надзор". Прежде всего отметим, что в правовой литературе представлены два кратких определения последнего. СА.Авакьян характеризует конституционный надзор как осуществляемую государственными органами деятельность, направленную на обеспечение соответствия конституции государства законов и иных нормативных правовых актов3. С точки зрения Ю.Л.Шульженко, это деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий правовых актов конституции4. Сам вопрос о соотношении понятий "конституционный контроль" и "конституционный надзор" остается уже многие годы спорным. В научной литературе высказываются различные точки зрения. Одни ученые считают указанные понятия тождественными, другие разделяют их, третьи относят конституционный надзор к одному из видов конституционного контроля5. Автор данной работы придерживается позиции тех ученых, кто не отождествляет данные понятия. Они аргументируют свою позицию, прежде всего различием мер, которые могут применять органы конституционного надзора и контроля при обнаружении нарушения. Надзорные органы не вправе отменять незаконный акт, наказывать нарушителей. Здесь мерами их реагирования является, как правило, приостановление акта, неприменение акта, протест. Контролирующий же орган активно вмешивается в деятельность контролируемых и наделен такой эффективной мерой воздействия, как право отмены незаконных актов.
История возникновения и развития конституционного контроля, конституционных (уставных) судов в Российской Федерации
Прежде всего следует отметить, что самодержавная Россия не имела своей конституции. В связи с этим снимался вопрос о реальном конституционном контроле до 1917 г. Вместе с тем в указанный период выдвигались различного рода конституционные проекты, практические решения, связанные с надзором и контролем в правовой сфере. Вопросы конституционного контроля рассматривались также в среде ученых-государствоведов. Так, в проекте конституции, подготовленном в 1904-1905 гг. либералами и носившем название "Проект Основного закона Российской империи", предлагался в качестве органа, который должен осуществлять конституционный контроль, Верховный Суд, главная задача которого состояла в охране Основного закона от нарушений и разрешении споров о его исполнении. Известный дореволюционный ученый-юрист А.Ященко поставил в 1912 г. вопрос о создании в России Конституционного суда (трибунала) для разрешения споров о компетенции1. Все это оказало определенное влияние на процесс дальнейшего формирования, развития государственно-правовых институтов в нашей стране.
В научной литературе представлены различные взгляды на периодизацию развития системы конституционного контроля . С нашей точки зрения, реальное, практическое становление данного института четко разделяется на два больших периода: первый - социалистический - с 1917 г. до 1991 г., второй - постсоциалистический - с 1991 г. по наши дни. Зачатки конституционного контроля в России и ее субъектах были заложены Конституцией РСФСР 1918 г. - первым основным законом социализма3. Она установила основы такой системы, в которой функции конституционного контроля на общефедеральном уровне возлагались на Всероссийский съезд Советов, ВЦИК. Съезд мог отменить любой акт любого органа, противоречащий Основному закону или его собственному акту. За ВЦИК и его Президиумом закреплялась такая чисто контрольная функция, как право отмены всех постановлений и решений правительства. Конституция РСФСР 1918 года прямо не говорила о конституционном контроле. Но осуществление такой деятельности вытекало из смысла ее положений.
Аналогичной с РСФСР система органов конституционного контроля создавалась в автономных республиках. Например, на основании 3, 5, 22, 23, 24, 29, 31 Конституции ТРРССФ 1918 года, правом конституционного контроля наделялись Туркестанский съезд Советов и Туркестанский ЦИК; на основании ст.18, 25, 26, 27, 50, 51 Конституции ДАССР 1921 года -Вседагестанский съезд Советов, ЦИК Советов Дагестана. Рядом функций в данной области наделялись и Президиумы ЦИК. Так, в соответствии с ст. 12, 13 Основных положений Конституции Всеякутского Съезда Советов трудящихся и красноармейских депутатов, Якутского Центрального Исполнительного комитета, его Президиума и Совета народных комиссаров и о разграничении их прерогатив и деятельности 1923 года Президиум ЯЦИК имел право отмены или изменения постановления СНК ЯАССР, разрешения споров, возникающих между народными комиссариатами и управлениями ЯАССР или окружными или улусными исполнительными комитетами1. Таким образом, закрепляется парламентская форма конституционного контроля (система парламентского самоконтроля) с лежащим в ее основе принципом сосредоточения всей полноты власти, включая конституционный контроль, в руках органа верховного народного представительства2.
В 1922 г. создается Советский Союз. В 1924 г. принимается его первая Конституция, в 1925 г. - новая Конституция РСФСР . Это начало очередного этапа в развитии конституционного контроля в Российской Федерации и ее субъектах. В Конституции РСФСР 1925 г, показана прежде всего ее специфика, которая была связана с федеративным устройством. Отметим здесь, что принятие основных законов субъектов федерации, их изменение и дополнение в конечном результате находилось в полной зависимости от центра. В соответствии со ст.44 Основного закона РСФСР конституции автономных республик, дополнения и изменения этих конституций принимались их съездами Советов, представлялись на утверждение ВЦИК и вносились на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов. Положения об автономных областях принимались их съездами Советов и утверждались ВЦИК. Аналогичные положения содержались в конституциях субъектов Российской Федерации (п. "а" ст.46 Конституции АДССР 1927 г.; n.V ст.25 Конституции КАССР 1929 г.).
Контроль за соответствием конституциям (уставам) правовых актов
Контроль за соответствием основному закону иных правовых актов, как отмечалось ранее, является наиглавнейшим, наиважнейшим полномочием специализированных органов конституционного контроля любого государства. Это и основная цель, и основное предназначение, для которого они созданы. Таким образом, обеспечивается в значительной мере верховенство конституции, ее непосредственное действие. Указанное полномочие закрепляется в законодательстве всех стран, где существуют такого рода органы. В нашей стране это сделано прежде всего в Конституции РФ. В п.2 ст. 125 ее определено, что Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящихся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; не вступивших в силу международных договоров РФ.
Данное полномочие имеют и специализированные органы конституционного (уставного) контроля в субъектах РФ. Прежде чем переходить к анализу интересующей нас проблемы, остановимся на ряде общих положений. Следует отметить, что основные законы субъектов РФ имеют различные наименования. В соответствии со ст.5 Конституции РФ республики имеют свою конституцию, а иные субъекты - устав. Такое решение определяется различным статусом субъектов. Наличие у республики конституции связано с тем, что она является государством, обязательный атрибут которого - наличие высшего на своем уровне основного закона -конституции. Иные субъекты Федерации - это государственно-территориальные или национально-территориальные образования и они принимают уставы .
В каком соотношении находятся Конституция РФ и конституции (уставы) субъектов РФ? Оно вытекает из одного из краеугольных принципов федерализма, в соответствии с которым федеральное законодательство верховенствует над региональным. Таким образом, основные законы субъектов РФ не должны противоречить Конституции РФ, соответствовать ей, ни в коей мере не вторгаться в сферу ведения федерации. Вместе с тем не секрет, что имеют место противоречия между региональными основными законами и федеральной Конституцией. Следует отметить, что в последние годы была проведена в нашей стране значительная работа по устранению имевших место противоречий. Особая роль в данной деятельности отводилась органам прокуратуры.
Для конституций и уставов свойственны как общие, так и особенные черты. Общее состоит в том, что они - основные законы каждого отдельно взятого субъекта и их объединяет один субъект правового регулирования. В связи с этим следует согласиться с мнением Е.Е.Никитиной о том, что оба вида рассматриваемых правовых актов однотипны. Она отмечает: "Уставы по охвату сфер регулирования соответствуют конституциям республик, являются основным законом для органов власти и управления и граждан, проживающих на территории данной области, края. Можно утверждать, что эти два источника права должны быть аналогичными по своим свойствам и характеристикам". Различия между конституциями и уставами наиболее удачно, с нашей точки зрения, показаны М.С.Саликовым. По его мнению, во-первых, отличие имеет место прежде всего в названии: в республиках основные законы именуются конституциями, а во всех остальных субъектах - уставами. Во-вторых, различается порядок принятия конституций и уставов. Конституция РФ не определяет порядок принятия республиканских конституций. В то же время она четко закрепляет требование о том, что уставы принимаются законодательными (представительными) органами субъектов РФ. В-третьих, поскольку конституции фиксируют статус республики, а уставы устанавливают статус края, области и т.д., постольку в этой части содержание рассматриваемых документов отлично друг от друга. Так, конституции определяют республики государством, закрепляют такие особенности статуса, как наличие гражданства, государственного языка (языков), института президента, конституционных судов, столицы. Уставы, например, городов федерального значения фиксируют особенности данного вида субъектов Федерации и статус населенного пункта - города .
Отправной точкой в сфере конституционного (уставного) контроля выступает конституция (устав). Это обусловлено сложившейся иерархией нормативных актов субъектов РФ. На вершине ее стоят акты, которые принимаются путем референдума, являющегося высшей формой непосредственной демократии, или парламентом - высшей формой представительной демократии. Именно такой является конституция (устав) субъекта РФ. Их приоритет - неотъемлемый признак правового государства. Важное значение для конституционного (уставного) контроля имеет вопрос о понимании, характеристике самого текста конституции (устава). Позиции в науке здесь не однозначны. Это касается прежде всего преамбулы основных законов. Она выполняет в основном служебную роль и является своего рода ключом к тексту самой конституции (устава). Наряду с этим в правовой литературе справедливо отмечается, что преамбула имеет и нормативный характер, поскольку ее содержание выступает общеобязательным (нормативным) мерилом толкования и применения всех положений конституции и действующих законов1. Таким образом, преамбула - составная часть конституции (устава), которая имеет правовой характер. Исходя из этого, оценку конституционности (уставное) следует осуществлять с учетом положений, содержащихся в преамбуле.
В научной литературе обращается внимание также на то, что такая оценка должна осуществляться и с учетом того, что из текста конституции могут быть сделаны выводы, помогающие определить принципы конституционного порядка, даже если эти принципы не были в ней точно сформулированы . Данные принципы имеют огромное значение для жизни всего общества, государства. Они должны строго соблюдаться. Исходя из этого, вопросы соответствия правовых актов основному закону должны решаться с учетом не только прямого постановления конституции, но и принципов, выводимых из ее норм. Таким образом, требование соответствия правовых актов конституции следует понимать в том смысле, что текст конституции — это не только конкретные ее постановления, но и принципы, вытекающие из нее .
Разрешение вопросов о компетенции
Возникновение споров о компетенции является практической реальностью любого государства. Их разрешение - одна из сложнейших и ответственных задач. Предметом таких споров могут стать различные вопросы; выход за рамки собственной компетенции конкретного государственного органа, органа местного самоуправления, невыполнение данными органами своих полномочий, обязанностей, совпадение компетенции различных органов, споры о статусе политических партий, общественных объединений в их отношении с органами государственной власти и местного самоуправления и т.д.
Мировой опыт свидетельствует о том, что полномочиями по разрешению таких споров в большинстве случаев наделяются специализированные органы конституционного контроля. Это относится к странам с различным государственным устройством. Так, например, в таких унитарных государствах, как Болгария, ее Основной закон наделяет Конституционный суд нравом разрешать споры о компетенции между Народным собранием, Президентом и Советом Министров, между органами местного самоуправления и центральными исполнительными органами; в Испании конфликты о компетенции между государством и автономными сообществами или между последними; в Италии - споры о компетенции между различными властями государства, между государством и областями и между областями; в Словакии - споры о компетенции между центральными органами государственного управления, если закон не установит, что эти споры решает иной государственный орган. Особое значение данная деятельность имеет в федерациях, где такого рода споры имеют или могут иметь место прежде всего между Федерацией и ее субъектами, между субъектами в лице их государственных органов. Разрешение таких, как правило, деликатных вопросов, имеет жизненно важное значение для судеб федерации. В научной литературе отмечается, что рассмотрение данных споров в рамках конституционного судопроизводства может способствовать ослаблению сепаратизма со стороны субъектов федерации, автономий и одновременно - защите прав субъектов федерации, автономий, самоуправляющихся территориальных образований, предупреждению покушений на их права со стороны федеральных, центральных властей1.
Законодательство федеративных государств по-разному регулирует вопросы, связанные с полномочиями специализированных органов конституционного контроля по разрешению споров о компетенции. Так, например, в соответствии с Основным законом Австрии, ее Конституционный Суд, в частности, разрешает споры между землями, между землями и Федерацией; по представлению Федерального правительства или правительства земли устанавливает, относится ли законодательный акт исполнительной власти к компетенции Федерации или земли. В соответствии с Основным законом Германии ее Конституционный Суд выносит решение при наличии разногласий или сомнений относительно того, соответствует ли федеральное право или право земли по своей форме и содержанию настоящему Основному закону, либо относительно того, соответствует ли право земли иным нормам федерального права, когда о решении этих вопросов ходатайствует Федеральное правительство, правительство земли или треть членов Бундестага; при наличии разногласий относительно прав и обязанностей Федерации и земель, в частности, в случае применения землями норм федерального права при осуществлении федерального надзора; по другим публично-правовым спорам между Федерацией и землями, между различными землями или в пределах одной земли, если не предусмотрен иной судебный порядок рассмотрения.
Рассматриваемое нами полномочие было закреплено за Конституционным Судом РСФСР в ранее действовавшей Конституции РСФСР в 1992 г,1 В соответствии с ее ст.1651 данный орган разрешал споры о компетенции между федеральными органами; между государственными органами Федерации и республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов. В научной литературе отмечается, что данные вопросы необоснованно регламентировались в законодательстве лишь в самом общем виде и трудно было понять, какие по форме и характеру решения можно принять в данном случае2. Конституция РФ 1993 г. расширила полномочия Конституционного Суда РФ в данной сфере. В соответствии с ее ч.З ст.125 данный орган разрешает споры о компетенции: а) между федеральными органами государственной власти; б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. Достаточно подробно был урегулирован и вопрос о специфике рассмотрения такого рода дел. Этому, в частности, способствовало выделение в Законе о Конституционном Суде 1994 г. главы XI, посвященной особенностям рассмотрения дел по спорам о компетенции.
