Содержание к диссертации
Глава 1. Правовое регулирование лицензионной деятельности милиции
1. Понятие и содержание лицензионной деятельности милиции 14
2. Компетенция милиции в сфере лицензионной деятельности 44
3. Лицензионное производство в милиции 72
Глава 2.Организация лицензионной деятельности милиции
1. Организационное построение лицензионной службы милиции 94
2. Особенности лицензирования милицией отдельных видов
деятельности (работ, услуг), оборота предметов и веществ 109
3. Контроль милиции за соблюдением лицензионных правил и
ответственность за их нарушение 134
Заключение
Список использованной литературы
Приложения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Радикальные преобразования во всех областях политической и социально-экономической жизни российского общества неразрывно связаны с обеспечением безопасности личности, общества и государства, созданием необходимых условий реализации конституционных прав и свобод граждан в различных сферах общественно полезной деятельности. Процессы демократизации общества и государства в Российской Федерации, равенство различных форм собственности стали основанием для предпринимательской активности физических и юридических лиц, осуществления отдельных видов деятельности, производств, работ и услуг, связанных с использованием потенциально опасных технологий, предметов и веществ. Все это обусловливает потребность создания эффективной системы контроля со стороны государства за их оборотом.
Законодательство Российской Федерации предусматривает особый порядок предоставления права осуществлять определенную деятельность, вести некоторые виды работ и предоставлять услуги на основании специального разрешения - лицензии - в соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности"1 и другими федеральными законами, определяющими основы лицензионно-разрешительной системы, являющейся важным средством защиты жизни, здоровья, прав и законных интересов личности2.
В условиях сложных политических и социально-экономических преобразований, характеризующихся инфляцией, ухудшением благосостояния населения, межнациональной напряженностью в ряде регионов России, осложнением кри-
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 39. -
Ст.4858; 1998. -№ 48. - Ст.5853; 1999.-№52. - Ст.6365; №52. - Ст.6366.
2 См.: Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и
лицензионно-разрешительной деятельности милиции. Омск, 1997. - С.59.
минальной обстановки, увеличением числа преступных посягательств на жизнь, здоровье и имущественные интересы граждан, особую актуальность приобретает обеспечение контроля за использованием предметов, веществ, объектов, осуществлением отдельных видов деятельности, производств, работ, услуг, являющихся источниками повышенной опасности.
В системе обеспечения безопасности государства ведущая роль принадлежит органам исполнительной власти, в число которых входит Министерство внутренних дел Российской Федерации, организующее деятельность по осуществлению лицензирования в сферах частной детективной и охранной деятельности, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, оборота оружия и других объектов разрешительной системы1. Особое место в системе органов внутренних дел, осуществляющих лицензионную деятельность, принадлежит российской милиции, выполняющей основные функции по выдаче и аннулированию специальных разрешений - лицензий. Для этого в структуре милиции созданы подразделения лицензионно - разрешительной работы, на которые возложено выполнение задач по лицензированию и обеспечению контроля за исполнением законодательства об оружии, частной детективной и охранной, а также иных видов деятельности, производств, работ, услуг, перечень которых определяется нормативными правовыми актами.
В сфере лицензирования милиция реализует функции надведомстаенного надзора и контроля. Это обусловливает сложность правового регулирования и организации работы милиции, которая, выполняя правоохранительную и соци-
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 1996г. № 1039 "Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №30. - Ст. 3605; 1997. - №36. - Ст.4133; 1998. - №17. - Ст.1915; №22. - Ст. 2413; №43. - Ст.5333; 1999.-№50. -Ст.6197.
альную функции, должна адекватно реагировать на любые изменения в законодательстве, экономической и общественной жизни.
За последние 10 лет значительно обновилась нормативная база, расширившая круг субъектов лицензионной деятельности, увеличилось количество объектов лицензионно-разрешительной системы, а также видов деятельности, производств, работ и услуг, подлежащих лицензированию. Правоприменительная практика милиции выявила несовершенство действующего законодательства в данной сфере. К числу основных малоисследованных и проблемных вопросов можно отнести отсутствие четкого порядка и единых процедур лицензирования, условий прекращения, приостановления действия и аннулирования лицензий, мер административной и иной ответственности физических и юридических лиц за нарушение установленных правил осуществления отдельных видов деятельности.
Проблемы теории и практики лицензионно-разрешительной системы исследовались в трудах ученых-административистов Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина, Н.И. За-городникова, И.Н. Зубова, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, А.П. Клюшниченко, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, В.И. Новоселова, О.А. Олейник, Л.Л. Попова, А.В. Серегина, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина и других авторов, изучавших общие вопросы правового регулирования разрешительной системы в различных сферах деятельности.
Специфика лицензионно-разрешительной системы органов внутренних дел (милиции) исследована в работах А.А. Бакаева, В.М. Безденежных, Н.И. Бу-денко, И.И. Веремеенко, Н.И. Жаворонкова, И.Ш. Килясханова, А.П. Коренева, В.Р. Кисина, Г.Г. Месхи, Д.В. Осинцева, В.Е. Помаскина, Ф.С. Разаренова, Ю.П. Соловья, ВТ. Шалашова, Е.Д. Шелковниковой, А.Ю. Якимова, других авторов, исследовавших административную деятельность органов внутренних дел.
Значительная часть отмеченных исследований проводилась до принятия таких важных законодательных актов, как Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. "Об оружии"1, Федеральный закон от 8 января 1998 г. "О наркотических средствах и психотропных веществах"2, Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. "О безопасности дорожного движения"3, Гражданский кодекс Российской Федерации4, Уголовный кодекс Российской Федерации5 и других нормативно-правовых актов, до внесения существенных изменений и дополнений в Закон о милиции6, значительно расширивших сферу деятельности органов внутренних дел (милиции) по осуществлению лицензирования.
Вместе с тем следует отметить, что при изучении лицензионно-разрешительной системы органов внутренних дел большинство авторов анализировали работу преимущественно одного ее субъекта - подразделений лицен-зионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, оставив без должного внимания деятельность иных служб и подразделений милиции, осуществляющих лицензирование. До настоящего времени почти не исследованы аспекты лицензионной деятельности таких служб, как Государственная инспекция безопасности дорожного движения, подразделения по
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №51. -
Ст.5681; 1998. - №30. - Ст.3613; №31. - Ст.3834; №51. - Ст.6269; 1999. - №47. -
Ст.5612.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - №2. - Ст.219;
№27. - Ст.3199; №32. - Ст.3909; №33. - Ст.4009.
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №50. -
Ст.4873.
4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - №32. -
Ст.3301; 1996. - №5. - Ст.410; №9. - Ст.773; №34. - Ст.4025; №34. - Ст.4026.
5 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №25. -
Ст.2954.
6 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. - 1991. - № 16. - Ст.503; 1993. - № 10. - Ст.360; № 32. - Ст.1231; Соб
рание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №25. - Ст.2964;1999. -
№ 14. - Ст. 1666; №49. - Ст.5905.
борьбе с незаконным оборотом наркотиков, вневедомственная охрана при органах внутренних дел, выполняющих функции по осуществлению лицензионно-разрешительной системы.
В связи с этим особую актуальность приобретает необходимость комплексного исследования лицензионной деятельности служб и подразделений милиции, уполномоченных на осуществление разрешительной системы в соответствии с новейшим законодательством Российской Федерации.
Отметим, что в системе МВД России функционирует еще один субъект лицензионной деятельности - Государственная противопожарная служба1. Так как она не входит в состав милиции, ее деятельность рассматривается только в части, необходимой для характеристики общих тенденций осуществления лицензирования органами внутренних дел.
Указанные обстоятельства, а также недостаточная теоретическая разработанность и большая практическая значимость лицензионной деятельности милиции обусловили выбор темы диссертационного исследования с целью определения ее понятия, содержания, специфики и основных направлений деятельности, определения места милиции в системе государственных органов, осуществляющих лицензирование в Российской Федерации.
Объект диссертационного исследования составляют урегулированные правом и требующие правового опосредования общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления лицензионной деятельности органов внутренних дел.
Предметом исследования являются административно-правовые и организационные основы лицензионной деятельности милиции.
1 См.: Приказ МВД России от 6 января 1994 г. №5 "Об утверждении Положения о порядке лицензирования видов деятельности (работ, услуг) в области пожарной безопасности".
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является комплексное изучение лицензионной деятельности милиции на основе объективного анализа современного административного законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики, разработка теоретически обоснованных предложений и рекомендаций по устранению пробелов и противоречий в правовой регламентации деятельности милиции в сфере лицензирования, обоснование конкретных мер повышения ее эффективности.
Достижение этой цели представляется возможным путем решения следующих взаимосвязанных исследовательских задач:
определить понятие, содержание (основные направления) лицензионной деятельности милиции;
дать характеристику современного состояния российского административного законодательства в сфере лицензионной деятельности, выявить основные тенденции его развития;
выявить особенности лицензирования милицией отдельных видов деятельности, производств, работ, услуг;
показать место и роль милиции в системе государственных органов, осуществляющих лицензирование в Российской Федерации;
определить систему и пути повышения эффективности функционирования субъектов лицензионной деятельности милиции;
разработать предложения по развитию и совершенствованию действующего законодательства, регулирующего лицензионную деятельность милиции.
Методологические основы и методика исследования, научная достоверность содержащихся в диссертации выводов, предложений и рекомендаций. Исследование базируется на положениях общей теории права, основные вопросы освещаются с учетом современных достижений теории управления,
конституционного, административного права и административной деятельности органов внутренних дел.
Обоснованность выводов, содержащихся в диссертации, достигается за счет комплексного применения формально-юридического, сравнительно-правового, исторического и конкретно-социологического методов исследования.
Основной информационной базой исследования явилось международное и федеральное законодательство, законодательные акты субъектов Российской Федерации, научные труды отечественных и зарубежных авторов, материалы периодической печати, относящиеся к тематике исследования, другие источники.
Автором использованы приказы, инструкции, обзоры, аналитические материалы и статистические данные ГУ ООП МВД России, относящиеся к периоду 1993-1999 гг., результаты изучения и обобщения 526 личных дел владельцев оружия, 127 дел об административных правонарушениях, а также данные опроса 313 граждан и 123 сотрудников органов внутренних дел. При подготовке диссертации использовалась практика применения законодательства Новосибирской, Свердловской, Иркутской и Омской областей, результаты экспертного опроса должностных лиц подразделений лицензионно-разрешительной работы, Государственной инспекции безопасности дорожного движения, подразделений по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, вневедомственной охраны при органах внутренних дел, выполняющих обязанности по осуществлению лицензионно-разрешительной системы. Кроме того, использованы результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
Научная новизна заключается в том, что впервые на уровне диссертационного исследования проведен комплексный анализ лицензионной деятельности милиции, проанализированы теоретические и прикладные проблемы правового регулирования и организации деятельности ее служб и подразделений в сфере лицензирования.
Определены место и роль милиции в системе субъектов лицензионно-разрешительной системы Российской Федерации, основные направления ее деятельности в указанной сфере, приведены классификации функций милиции в сфере лицензионной деятельности и ее объектов. Обоснована необходимость создания единой лицензионной службы милиции как органа государственного надведомственного контроля. Подготовлены проекты Положения о лицензионной службе милиции, Положения об Управлении лицензионной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также постановления Правительства Российской Федерации и приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации об их утверждении.
В работе содержится анализ федерального законодательства и ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность милиции в указанной сфере, и предложения по их совершенствованию.
На защиту выносятся следующие основные положения:
определение понятия лицензионной деятельности милиции как подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченных ее подразделений по осуществлению выдачи лицензий и разрешений на право осуществления отдельных видов деятельности (производств, работ, услуг), пользования предметами и веществами, полностью или частично изъятыми из оборота и контроля за соблюдением лицензионных правил, требований и условий в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства;
основными направлениями лицензионной деятельности милиции являются лицензирование оборота отдельных видов оружия, патронов и боеприпасов к нему, оборота наркотических средств и психотропных веществ, частной детективной и охранной деятельности, отдельных видов деятельности (производств, работ, услуг) в сфере безопасности дорожного движения, контроль за объектами разрешительной системы, осуществление взаимодействия с другими лицензи-
рующими органами, учетно-регистрационной, информационной и других функций;
классификация функций милиции в сфере лицензионной деятельности на основные, специальные и особенные;
систему субъектов лицензионной деятельности милиции в настоящее время составляют подразделения лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, Государственной инспекции безопасности дорожного движения, вневедомственной охраны при органах внутренних дел, выполняющие контрольные функции в сфере лицензирования;
систему объектов лицензионной деятельности милиции составляют: 1) предметы, 2) вещества, 3) предприятия, объединения, а также 4) отдельные виды деятельности (работ, услуг), представляющие собой новую, самостоятельную группу объектов лицензирования;
организационно-функциональная характеристика лицензионной системы милиции, осуществляющей государственный контроль надведомственного характера в сфере лицензирования;
обоснование необходимости разработки и принятия Положения о лицензионной службе милиции, придающего ей статус самостоятельного органа надведомственного контроля за объектами разрешительной системы, отнесенными к ведению органов внутренних дел (милиции) и представляющими угрозу безопасности личности, общества и государства;
обоснование необходимости освобождения милиции от выполнения несвойственных ей функций, в том числе регистрации и учета средств цветного копирования, радиоактивных веществ и других объектов лицензионно-разрешительной системы.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования
заключается в том, что полученные результаты и выводы, разработанные соискателем рекомендации и предложения будут способствовать совершенствованию правового регулирования и организации деятельности милиции по осуществлению лицензирования, позволят повысить эффективность контроля за соблюдением лицензионных правил, требований и условий в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в деятельности по совершенствованию законодательства о милиции, об оружии, о частной детективной и охранной деятельности, о наркотических средствах и психотропных веществах, а также для повышения эффективности лицензионной деятельности служб и подразделений милиции.
Результаты диссертационного исследования также могут быть использованы в научной разработке проблем осуществления лицензионно-разрешительной системы в Российской Федерации, преподавании курсов "Административное право", "Административная деятельность органов внутренних дел" в образовательных учреждениях юридического профиля, на курсах повышения квалификации практических работников, при подготовке лекций и учебных пособий по соответствующей тематике.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России.
Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе Омской академии МВД России, Барнаульского юридического института МВД России. Автором подготовлены лекции "Осуществление лицензионно-разрешительной системы милицией" и "Правовое положение негосударственных правоохранительных формирований",
использующиеся в учебном процессе. Ряд положений диссертационного исследования внедрен в деятельность подразделений лицензионно-разрешительнои работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью УВД Омской области.
Основанные на результатах проведенного исследования выводы, положения и рекомендации использовались при подготовке научных публикаций, докладов и сообщений на XIX научно-практической конференции Омского государственного университета (1995г.), научно-практических конференциях Омского юридического института МВД России "Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и проблемы его реализации" (1997г.), "Социально-правовые аспекты противодействия насилию" (1998г.).
По теме диссертации опубликовано пять научных статей.
Структура и объем диссертации были определены с учетом целей и задач исследования и соответствуют требованиям ВАК России. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
