Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы государственного лицензирования отдельных видов деятельности в России и зарубежных странах 15
1. Конституционно-правовые основы формирования института лицензирования в России 15
2. Практика лицензирования отдельных видов деятельности законодательством ряда зарубежных стран 31
3. Понятие, предмет и место института лицензирования в системе права 35
Глава 2. Конституционно-правовые проблемы деятельности по осуществлению лицензирования в современных экономических системах 54
1. Институты «лицензирование» и «разрешительная система»: правовая природа и отличительные признаки 54
2. Общая характеристика правового регулирования современных экономических систем 66
3. Методы правового регулирования хозяйственной деятельности. Роль лицензирования в отечественной экономической системе 72
Глава 3. Конституционно-правовое регулирование отдельных видов деятельности в Российской Федерации 85
1. Субъекты лицензионных правоотношений. Лицензирование как средство реализации правоспособности и субъективного права 85
2. Конституционные принципы лицензирования 98
3. Критерии определения лицензируемых видов деятельности... 115
4. Особенности правового регулирования взаимодействия лицензионных органов и лицензиатов 125
Глава 4. Ответственность за нарушение правил лицензирования и меры правовой защиты субъектов лицензионных правоотношений 138
1. Теоретические вопросы применения юридической ответственности в сфере лицензирования 138
2. Механизм привлечения к конституционной ответственности в деятельности по осуществлению лицензирования 146
2.1 Ответственность юридических лиц 151
2.2. Ответственность индивидуальных предпринимателей за нарушение требований государственной регистрации и лицензирования... 159
2.3. Ответственность уполномоченных органов и должностных лиц при осуществлении лицензирования 164
Заключение 171
Библиографический список 179
Приложения
- Конституционно-правовые основы формирования института лицензирования в России
- Институты «лицензирование» и «разрешительная система»: правовая природа и отличительные признаки
- Субъекты лицензионных правоотношений. Лицензирование как средство реализации правоспособности и субъективного права
- Теоретические вопросы применения юридической ответственности в сфере лицензирования
Введение к работе
Актуальность темы. Свобода экономической деятельности, провозглашенная Конституцией Российской Федерации 1993 года, относится к основным правам человека и гражданина. Однако данное право не носит безусловного характера и может быть законодательно ограничено. При этом Основной Закон России предусматривает специальные меры, направленные на то, чтобы законодатель не злоупотреблял правом ограничения этой свободы. В части 3 статьи 55 установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других лиц в демократическом обществе.
В современной России в общем объеме публично-правового регулирования значительная роль принадлежит лицензированию отдельных видов деятельности, которое непосредственно касается реализации конституционных прав граждан на осуществление предпринимательства. Государственные интересы в этой частноправовой деятельности до недавнего времени обеспечивались достаточно большим количеством федеральных законов, устанавливающим лицензирование, их насчитывалось более 80, что позволило некоторым ученым назвать лицензирование, наряду с налогообложением, основным методом государственного регулирования экономики. Однако содержащаяся в литературе оценка современного состояния лицензирования указывает на наличие серьезных неразрешенных проблем, которые возникают при его осуществлении. Восполнить этот пробел должны научные разработки.
Данное диссертационное исследование посвящено чрезвычайно актуальной, сложной, многоплановой, комплексной и малоразработанной проблеме, каковой является изучение лицензирования наукой конституционного права. Лицензирование призвано быть правовым инструментом некомандного управления демократического, правового и социального государства.
Введение лицензирования в Российской Федерации обусловлено изменением характера воздействия государства на общественные отношения, складывающиеся в сфере экономики и социального развития. Провозглашение Конституцией Российской 1993 года прав и свобод личности как высшей ценности требует действенного механизма для их реализации. Возникает необходимость рассмотрения лицензирования, в первую очередь, через призму обеспечения защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, экономической безопасности государства, а также изменения традиционного подхода к нему как к административно-правовому институту.
К сожалению, приходится констатировать, что сегодняшнее состояние реализации законов в деятельности государственных органов далеко от совершенства. Причина кроется в недостаточной определенности методов государственного регулирования, когда комбинация дозволяющих, обязывающих и запрещающих норм выстраивается весьма неумело, как это имеет место в федеральном лицензионном законодательстве. В таких условиях трудно добиться желаемых результатов и не допустить отступлений, которые могут привести к злоупотреблениям и нарушениям конституционных прав граждан. Проникая во многие сферы производственной и социальной деятельности, лицензирование должно создавать возможность соблюдения баланса интересов потребителей, предпринимателей и иных субъектов, с одной стороны, и государства - с другой. Именно лицензия является официальным документом, который разрешает лицу заниматься тем или иным видом деятельности, а потребителям дает возможность находить ту структуру, которая работает на данном рынке цивилизованно. Лицензирование будет действительно полезным и эффективным, если станет в полной мере конституционным и функционально-ориентированным на обеспечение публичных и частных интересов.
Действие Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 сентября 1998 года и практика его применения актуали-
зировала еще одну важную проблему - иерархической соподчиненности и соотношения федеральных законов Российской Федерации, РСФСР и Союза ССР, составляющих основу законодательного базиса лицензионного регулирования. Согласно п. 3 ст. 19 закона его действие не распространялось на порядок лицензирования тех видов деятельности, лицензирование которых было установлено иными федеральными законами, вступившими в силу до дня вступления в силу указанного закона. Такое состояние порождало неизбежные коллизии правоприменительной практики. В настоящее время принят новый Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 года, который вступает в действие в феврале 2002 года. В новом законе (п. 2 ст. 1) определено, что по-прежнему его действие не распространяется на целый ряд видов деятельности, лицензирование которых осуществлялось на основании ранее вступивших в действие законов (например, нотариальная, образовательная, страховая деятельность; всего 17 видов). Кроме того, согласно п. 1 ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 года правовое регулирование лицензирования этих семнадцати видов деятельности не подлежит приведению в соответствие с новым законом. Следовательно, для них действуют иной порядок осуществления полномочий лицензирующих органов, срок действия лицензии, порядок приостановления и аннулирования лицензий. Таким образом, правоприменительные проблемы остаются неразрешенными.
Допущение законодательных пробелов еще раз указывает на явно недостаточную научную разработанность изучаемой проблемы. До сих пор в науке конституционного права нет диссертационного исследования, в котором системно и комплексно анализировалась бы основная, ведущая часть вопросов, относящихся к теоретической характеристике и анализу конституционно-правового статуса института лицензирования. Имеющиеся публикации носят в основном информационный характер. Они полезны и интересны,
однако лишь фрагментарно раскрывают отдельные элементы процедуры лицензирования либо связанного с ней законодательного процесса.
Все вышесказанное с полным основанием позволяет сделать вывод о формировании особого направления в науке конституционного права, в рамках которого чрезвычайно актуально обобщить фактические и правовые основы института государственного лицензирования, имеющие как теоретическое, так и прикладное значение.
Степень научной разработанности темы. В последние годы ученые чаще стали обращаться к проблемам правовых и организационных основ лицензирования. Одни ученые, рассматривающие проблему лицензирования в Российской Федерации, делали акцент на изучении лицензирования в хозяйственной деятельности (Ж.А. Ионова, В.В. Лаптев, В.К. Мамутов), другие -на соотношении проблемы власти, управления и лицензирования (С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах), третьи - на изучении социально-экономических аспектов лицензирования (С.А. Малахов, А.И. Цихоц-кая). В работах названных авторов анализировались отдельные государственно-правовые элементы системы лицензионного законодательства. Проблема конституционно-правового обеспечения деятельности по осуществлению лицензирования комплексно не рассматривалась. В рамках одной научной работы не проводилось детальное исследование проблем реализации конституционных прав граждан на осуществление предпринимательской деятельности, места и роли лицензирования в установлении правовых основ единого рынка и конституционной ответственности субъектов деятельности по осуществлению лицензирования.
Некоторые проблемные аспекты этой деятельности были объектом исследования А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, B.C. Белых, Н.С. Бондаря, Ю.А. Дмитриева, С.Э. Жилинского, Ж.А. Ионовой, А.А. Карманицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.А. Кряжкова, В.В. Кудашкина, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лаптева, С.А. Малахова, В.К. Мамутова, B.C. Map-
темьянова, Г.Г. Месхи, Л.А. Морозовой, О.М. Олейник, Д.В. Осинцева, В.Д. Сорокина, Ю.В. Сорокиной, Ю.А. Тихомирова и других, которые в разное время и в разном объеме затрагивали, освещали, рассматривали вопросы лицензирования и экономической политики государства. Некоторые из них заложили теоретические основы, фундамент для современного понимания характера и специфики лицензирования как правового института государственного управления. Другие - развивают эту проблему в связи с политическими и социально-экономическими преобразованиями в России. Интерес к ней возрастает и с точки зрения конституционного права. Необходимость анализа норм конституционного права при осуществлении лицензирования не вызывает сомнений. По определению А.Н. Кокотова, конституционное право лежит в основе отраслей не только публичного, но и частного права, однако все же является частью публичного права, так как призвано упорядочивать и закреплять властно-силовые проявления в общественной жизни. Даже при регулировании частных, властно не окрашенных отношений отдельных лиц конституционное право нацелено на защиту общесоциальных интересов. Закрепленные за гражданами в сфере частной жизни конституционные права и свободы одновременно являются публично-правовыми гарантиями осуществления данных прав и свобод, следовательно, они всегда обращены к государству, выступают в качестве его публичных обязанностей, нормативно-установочных ориентиров.1 Таким образом, лицензирование, основанное на сочетании мер дозволения и государственного принуждения, направлено не только на упорядочивающее воздействие, но и на достижение общественно значимых результатов, в числе которых гарантированные Конституцией РФ защищенность прав, законных интересов, нравственности и
См.: Кокотов А.Н. Конституционное право как отрасль российского права // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (20-21 апреля 2001 г.). Екатеринбург, 2001. С. 25 - 26.
здоровья граждан, обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации.
Разработанность темы характеризуется двумя существенными обстоятельствами. Первое: в дореволюционной науке хотя и присутствовал какой-то опыт лицензирования, но он был вытеснен в условиях командного управления и плановой экономики советского периода. Второе: советский период характеризуется негативным отношением к лицензированию, критическим осмыслением лицензионной деятельности в зарубежных странах и полным отсутствием позитивных рекомендаций.
Практика государственного лицензирования продолжает свое становление, а потому исследование правового института лицензирования всесторонне только начинается.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении лицензирования отдельных видов деятельности в Российской Федерации. Предметом исследования выступает конституционно-правовое регулирование правоотношений, возникающих при осуществлении лицензирования и установлении конкретных мер юридической ответственности за нарушение его правил.
Цели и задачи исследования. Проблематика, связанная с исследованием государственного лицензирования в России, включает в себя совокупность сложных и пока еще недостаточно проанализированных вопросов. Лицензирование как один из атрибутов современного российского государства и общества все еще остается без полноценного теоретического осмысления. Поэтому цели исследования можно сформулировать следующим образом:
- исследование ключевых, основополагающих аспектов, структурных
элементов конституционно-статутного положения института лицензирова
ния;
- исследование практики лицензионной деятельности на основе анализа
и обобщения достижений отечественной науки и мирового опыта;
формулирование теоретических выводов и практических рекомендаций по устранению противоречий и пробелов в лицензионном законодательстве, соблюдению критериев конституционности и законности для дальнейшего совершенствования и развития лицензионной системы.
В соответствии с поставленными целями решались следующие задачи:
изучение истории развития института лицензирования в России и за рубежом;
анализ порядка осуществления и организации лицензирования в современной России с точки зрения конституционного права;
анализ конституционно-правового статуса субъектов лицензионных отношений и их компетенции;
выяснение конституционно-правового содержания и структуры лицензионной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
раскрытие важнейших конституционно-правовых форм и принципов взаимоотношений физических и юридических лиц (лицензиатов) с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации при осуществлении лицензирования;
изучение механизма юридической ответственности при нарушении правил лицензирования и разработка мер по совершенствованию лицензионного законодательства для повышения эффективности конституционной и административной ответственности субъектов лицензионных отношений;
разработка конкретных предложений и рекомендаций по развитию и совершенствованию конституционно-правового регулирования в сфере лицензирования.
Теоретической и методологической основой исследования является системный метод анализа правовых и организационных проблем лицензирования в современной России. В соответствии с основной методологической установкой, принятой автором, вопросы организации и осуществления ли-
цензирования исследуются как комплексная правовая проблема. Это вызвало
необходимость применения разнообразных методов исследования, в числе
которых диалектический, сравнительно-правовой, структурно-
функциональный, логический, философский и исторический методы с учетом преемственности этапов государственно-правового развития России.
Общетеоретической основой исследования послужили труды ученых по конституционному, административному, хозяйственному праву: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Н.А. Богдановой, Л.Д. Воеводина, Б.Н. Габричидзе, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лаптева, В.А. Лебедева, И.А. Умновой и др.
Эмпирической базой работы послужили: Конституция Российской Федерации 1993 года, нормативные правовые акты федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, относящиеся к различным отраслям российского права, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также материалы судебной практики.
Кроме того, в сравнительном плане были изучены акты конституционного и лицензионного законодательства ведущих зарубежных стран - США, Великобритании, Германии. В работе использованы работы зарубежных ученых, исследовавших особенности лицензирования: Э. Гельхорна, Р. Ко-уза, X. Ламперта, Л. Мизеса, Р. Симпсона и других.
Автором проанализирован опыт работы по выдаче лицензий и осуществлению надзора за лицензируемой деятельностью Центра лицензирования Комитета по экономике Челябинской области и Московской лицензионной палаты (по материалам журнальных публикаций).
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена пре
жде всего самим характером, масштабностью и неразработанностью одной из
актуальных проблем публичного права. Новизна связана с попыткой крити
ческого осмысления новейшей практики реализации
норм Конституции Российской Федерации в сфере лицензирования. Настоящая работа - это первое в современной юридической науке диссертационное исследование по новой и весьма сложной проблеме в российском конституционном праве, каковой является осмысление, разъяснение конституционных правоотношений, возникающих при лицензировании отдельных видов деятельности. В диссертации комплексно анализируются основные конституционно-правовые проблемы лицензирования; дается авторское определение конституционно-правовой ответственности государственных органов исполнительной власти за нарушения лицензионного законодательства; формулируются конкретные предложения по совершенствованию российского законодательства в сфере лицензирования.
Диссертантом на защиту выносятся следующие теоретические положения:
Сформулировано понятие института лицензирования как осуществляемой государственными органами деятельности, направленной на обеспечение экономического конституционного порядка, устанавливающего свободу предпринимательства и определяющего, в каких случаях и пределах она может быть в публичных интересах ограничена.
Всестороннее и эффективное изучение проблем применения лицензионных норм возможно только в рамках комплексного исследования на базе российского конституционного права с учетом норм административного и гражданского права, где наличие лицензии является основанием для возникновения специальной правоспособности и имущественных отношений по осуществлению отдельных видов деятельности.
Лицензирование является частью экономической политики государства и должно быть ориентировано на реализацию конституционного принципа развития добросовестной конкуренции, способствующей интеграции российской экономики в мировую систему хозяйства.
Необходимо качественно изменить критерии определения лицензируемых видов деятельности, так как существующие критерии ввиду расплывчатости формулировок, содержат опасность для конституционной законности. Изменение критериев позволит повысить роль лицензирования в осуществлении цивилизованного предпринимательства, сочетающегося с интересами общества и государства.
Определенные принципы осуществления лицензирования отражают существо содержания и направленность правового регулирования лицензионной деятельности. В связи с эти они должны распространяться на все законодательство, устанавливающее лицензирование конкретных видов деятельности для соблюдения гарантий конституционных прав граждан в условиях нового по характеру и природе политико-правового режима.
Необходимо проводить контроль за конституционностью правовых актов и действий публичной власти в лицензионной деятельности, а также установлением конституционно-правовой ответственности и разработкой конкретных санкций за нарушение конституционных норм в сфере лицензирования.
Целесообразно провести разграничение между институтом государственного лицензирования и правовым режимом смежной разрешительной системы для устранения пробелов действующего законодательства и повышения эффективности правоприменительной практики.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в работе содержатся выводы о сущности конституционно-правового регулирования лицензионной деятельности, позволяющие расширить теоретические взгляды на правовую природу и содержание этого института. Теоретические положения и практические предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы при разработке новых и совершенствовании действующих нормативных актов по лицензированию,
в практической деятельности лицензирующих органов, в учебном процессе и для дальнейшей научной разработки проблем правового регулирования.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета.
Результаты проведенного исследования, практические предложения и рекомендации опубликованы в статьях, а также выносились на обсуждение в ходе выступлений на международных конференциях: «Проблемы реализации норм права» (г. Челябинск 27-28 мая 1999 года), «Проблемы юридической ответственности» (г. Челябинск, 23-24 мая 2000 года).
Конституционно-правовые основы формирования института лицензирования в России
Развитие института лицензирования в Российской Федерации в начале 90-х годов обусловлено сменой правовых формаций и связанными с этим переменами в характере воздействия государства на общественные отношения в сфере экономики. Государство в этих условиях было заинтересовано в интенсификации частноправовой деятельности, однако ее осуществление вне государственной регламентации не представлялось возможным. Осуществление рыночной экономики направлено на реализацию государством положений и требований, закрепленных в Конституции Российской Федерации 1993 года, а также в законах отраслевого, комплексного и функционального характера по дальнейшему укреплению единства экономического пространства, сохранению экономической безопасности и обеспечению прав и законных интересов граждан. В их осуществлении немаловажная роль принадлежит лицензированию.
Понятие "лицензирование" как разновидность разрешительной политики государства относительно недавно введено в обиход отечественной правовой науки, но история применения методов государственного дозволения начинается с давних времен.
Некоторые ученые1 считают, что лицензирование не является отечественным изобретением, и многие страны имеют более обширный опыт его применения, чем Россия. Изучение любой информации о лицензировании представляет для исследователя интерес, поэтому в диссертационном исследовании большое внимание будет уделено изучению и отечественного и зарубежного опыта.
Особенностью государственно-правового регулирования экономики России на протяжении длительных исторических отрезков являлось то, что она формировалась традиционно как многонациональное централизованное государство, геополитическое положение которого делало общество открытым для восприятия западноевропейского и азиатского опыта. В то же время отличие Российской Империи от стран Западной Европы состояло в том, что демократические реформы (отмена крепостного права, Земская и Судебная реформы) осуществлялись только с 70-х годов XIX века. Поэтому исследование вопросов формирования института лицензирования целесообразно проводить в сравнении с прежним опытом, традициями нашей страны и учетом общемирового цивилизационного процесса.
Управление различными отраслями хозяйственной деятельности с древнейших времен являлось одной из первоочередных задач государственной власти. Уже в XVI веке формируются Печатный приказ, надзиравший за переписчиками и издателями книг, Аптекарский приказ, сосредоточивший в своих руках управление медицинским делом. В этот период в сфере экономической идеологии господствующей становится сформировавшаяся в западноевропейских странах философия меркантилизма,1 ориентирующая экономику на превышение экспорта над импортом, накопление, бережливость и государственный протекционизм. Именно в условиях развитого меркантилизма во второй половине XVI века возникает понятие лицензионной системы.
Ограничения и регламентация сферы хозяйственных отношений наиболее ярко начали проявляться в России в период становления абсолютной монархии, связанный с эпохой появления капиталистических элементов, без которых невозможно установление абсолютизма. В это время стали развиваться мануфактурное производство (государственное и частное), отходные промыслы и торговля. Произошли существенные изменения в социальной структуре российского общества. Государство отказалось от крепостничества и пошло по пути свободного предпринимательства. Перемены в социальной структуре общества привели к реформированию высших органов управления, появлению новой системы отраслевого управления, что в итоге завершило процесс централизации государственного аппарата. С развитием производства и торговли существенные изменения претерпела и формирующаяся налоговая система.
Зарождение промышленности привело к ограничениям правомочий земельных собственников. С 1719 года добыча полезных ископаемых, обнаруженных на частных землях, становится прерогативой государства. Собственник получал право на незначительную долю от промысла и преимущественное право перед третьими лицами открывать производство по добыче ископаемых и их обработке. Такие же ограничения применялись, например, к порубке ценных сортов деревьев.
В процессе формирования всероссийского рынка обозначается состав торговцев, в число которых входят купцы, помещики и крестьяне. Характерно отношение законодателя к торгующим крестьянам - наряду с установлением разрешений и льгот для них закон постоянно склонен ограничивать деятельность этой категории лиц. В 1711 году установлены льготы крестьянам, торгующим в городах, но уже в 1722 году вводятся запреты на осуществление такого вида деятельности применительно к городским рынкам. В 1739 году вводятся серьезные штрафы за деятельность неразрешенных мануфактур.
Возможность заниматься торговлей регламентировалась Таможенным уставом 1653 года и Новоторговым уставом 1667 года. Согласно этим документам торговым людям посада предоставлялось право свободной торговли. Дворяне получают право торговать сельхозпродукцией в 1727 году, а с 1762 года им разрешается экспорт и торговля хлебом за границу. Документ, содержащий объем допустимых полномочий на осуществление торгово-промышленных прав, именовался Жалованной грамотой.
На протяжении второй половины XVIII века государство поощряло развитие промышленности и торговли частными предпринимателями, обеспечивая кредиты и налоговые льготы, что привело к развитию капиталистических отношений во всех отраслях экономики.
В науке полицейского и административного права России того периода термин "лицензирование" не употреблялся1, но методы лицензирования применялись, например, как одна из мер ограничения внешнеторговых отношений с Англией, в период ее конфликта с Францией. В период присоединения России к мерам континентальной блокады - в 1811-1812 годах - вьщавались лицензии для торговли с Англией, именуемые "льготными письмами". В июне 1812 года выдача этих документов была отменена. Отказ в выдаче «льготных писем» существенно ущемлял интересы отечественных товаропроизводителей.
Институты «лицензирование» и «разрешительная система»: правовая природа и отличительные признаки
Результаты проведенных нами и другими авторами исследований позволяют высказать мнение о том, что институт лицензирования, с точки зрения обеспечения прав и свобод человека и гражданина, еще не развит и не совершенен. Отсюда и слабое воздействие науки на практику экономической деятельности и ее совершенствование. Это вызывает необходимость осмысления теоретических проблем, ибо стройная теория права окажет свое воздействие на формирование законодательства, а последнее - на практику хозяйственной деятельности. Анализ правовых аспектов лицензирования необходимо проводить, разграничивая понятия "разрешительная система" и "лицензирование", исходя из их содержания и направленности правового регулирования. Этот вопрос приобретает особую сложность, так как в этих системах много общего (порядок выдачи лицензий, надзор и контроль над функционированием объектов и т.д.), что приводит к смешению этих правовых режимов. С другой стороны, именно лицензирование в конкретных условиях приобретает новые функции и становится одним из эффективных средств государственного управления. Необходимо четко уяснить, в какой области функционирует каждая из рассматриваемых систем, каковы пределы их целенаправленного воздействия и составляющие элементы с позиции общей теории права. Мы не будем подробно останавливаться на анализе существующих точек зрения, отметим только, что различаются две основные позиции относительно сферы распространения этих явлений. Первая сводится к тому, что разрешительная система рассматривается как "регламентированный правом порядок, обязывающий государственные и общественные учреждения, предприятия и граждан получать у соответствующих государственных органов разрешение (лицензию) на производство, сбыт, приобретение, перевозку (хранение и пользование) определенных предметов, веществ и материалов"1, применяющийся в отношении взрывчатых веществ, оружия, боеприпасов, открытия типографий, пиротехнических заведений и т.д., охрана которых составляет особую заботу государства и направлена на обеспечение общественной безопасности, на предупреждение и пресечение возможного использования этих объектов в преступных целях.
Вторая рассматривает лицензирование как метод государственного регулирования видов деятельности, которыми лица вправе заниматься только при наличии специального разрешения (лицензии) в течение установленного срока, предполагающий выдачу, приостановление и прекращение действия лицензий специально уполномоченными на то государственными органами по определенным законодательством основаниям и процедуре2.
И в первом и во втором случае мы имеем дело с разрешением как предоставлением индивидуальному и коллективному субъекту права осуществлять какую - либо деятельность в рамках нормативных предписаний и соответствующих запретов. Получение разрешения от органов государственного управления необходимо лишь тогда, когда сам акт разрешения представляет собой обязательное, нормативное, закрепленное требование о правомерности совершаемых действий. Следовательно, речь идет о разрешениях, которые, будучи по своей сущности внешней формой государственного управления, могут осуществляться только при неуклонном контроле со стороны государства. Запреты же, указывающие на необходимость получения от уполномоченных государственных органов специальных, содержащих определенные правомочия, разрешений включены в нормы административного и уголовного права.
Необходимость разграничения понятий «лицензирование» и «разрешительная система» не вызывает сомнений. Она обусловлена, в первую очередь, широким употреблением этих понятий в праве, а также тем, что законодатель связывает с их применением определенные характеристики, но до сих пор нет четкого понимания различий в той или иной системе.
Для того чтобы раскрыть сущность изучаемой проблемы, разработать какие-либо понятия, необходимо установить предмет исследования, обозначить те явления, природу которых мы намереваемся исследовать. Здесь огромное значение имеет решение вопроса о содержании и характере возникающих общественных отношений, о сущности так называемого "порядка регулирования".
В юридической литературе отмечается, что при детальном рассмотрении предмета правового регулирования следует различать отдельные элементы: содержание и характер поведения, положение субъектов, объекты, условия возникновения и функционирования общественных отношений и другие1.
Общая позиция авторов, исследующих обозначенные проблемы, сводится к анализу разрешительной системы только применительно к деятельности органов внутренних дел, на которые возложена выдача вышеуказанных разрешений, вследствие чего ее существование (как господствующее в науке административного права) признается только в этой "ведомственной" сфере.
В самом определении "разрешительная система" отсутствует четкое определение ее субъектов и характера возникающих правоотношений, что не дает возможности уяснить сущность называемого "порядка регулирования". Сами разрешения касаются ограниченного круга действий, что со своей стороны значительно сужает сферу их применения. Так, А.Б. Гормах отмечает, что разрешительная система включает в себя лишь определенную совокупность общественных отношений, осуществляемых органами внутренних дел (милицией) и складывающихся в порядке приобретения, транспортировки, использования и сбыта определенных предметов и веществ, а также в открытии и функционировании определенных предприятий, организаций в целях обеспечения личной безопасности граждан, общественной безопасности и охраны общественного порядка1.
Объектом разрешительной системы в данном случае являются действия физических и юридических лиц в отношении предметов, изделий, неурегулированное пользование которыми может причинить вред обществу. На практике к объектам разрешительной системы относят иногда и хранилища, склады, базы, в которых находятся эти предметы или вещества. Однако такое определение разрешительной системы для ее объективной характеристики не приемлемо. Лицензионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел - это комплекс действий ОВД (милиции) по осуществлению лицензирования физических и юридических лиц, контроля за соблюдением ими правил лицензионно-разрешительной системы, по выявлению, предупреждению, пресечению нарушений этих правил к привлечению виновных к юридической ответственности2. Это позволяет судить о существовании разрешительной системы как правовой категории. Более того, некоторые авторы, например, Г.Г. Месхи, указывают на наличие "общегосударственного института разрешительной системы".
Субъекты лицензионных правоотношений. Лицензирование как средство реализации правоспособности и субъективного права
Свобода экономической деятельности, гарантированная статьями 8 и 34 Конституции Российской Федерации 1993 года, обеспечивает право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной экономической деятельности. В основу этих конституционных норм положен принцип диспозитивности, который определяет самостоятельность и свободу субъектов в распоряжении своими правами. Это позволяет им, исходя из своих способностей и интересов, определять направления и способы использования принадлежащих им материальных благ, устанавливать необходимые хозяйственные связи и приемлемые условия их осуществления.
Субъектами права, провозглашенного в Конституции РФ, являются прежде всего физические лица, к которым относятся граждане России, лица с двойным гражданством, иностранные граждане и лица без гражданства. Включение в данный круг субъектов права юридических лиц, по мнению некоторых ученых, необоснованно, поскольку положения Основного Закона о правах и свободах человека и гражданина составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации, т.е. физического, а не юридического лица. В рамках анализируемых прав юридические лица следует рассматривать не как субъекты права, а как одну из форм реализации физическими лицами права на свободное осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности. Особенности правосубъектности юридических лиц будут рассмотрены ниже.
В конституционном праве статус личности, бесспорно имеющий своим содержанием права и обязанности, дополняется институтом гражданства, общей правоспособности, выполняющими роль предпосылок обладания правами и несения обязанностей, принципами, выступающими исходными идеями правового положения личности, и гарантиями, обеспечивающими реализацию прав и обязанностей. Такую структуру правового статуса человека и гражданина предлагает Л.Д. Воеводин.1
Рыжов В.А. правовой статус личности рассматривает в качестве одного из главных средств воздействия конституционного права на общественные отношения.2
Лучин В.О. видит особенность статуса субъектов конституционно-правовых отношений в том, что "он интегрирует те права и обязанности субъектов, которые отвечают их социальной роли в механизме осуществления народовластия", отражает "общность целевого назначения, единство юридических свойств участников конституционных (государственно-правовых) отношений, то есть то, что объединяет различные виды субъектов данной отрасли права в целостную систему".3 Следовательно, оба автора сводят статус к конституционной правосубъектности (В.О. Лучин), общим правам, определяющим правоспособность, и основным правам и обязанностям, не отделимым от лиц, органов и организаций (В.А. Рыжов) и отводят ему роль некоего инструмента, систематизирующего нормы о субъекте конституционного права и приводящего его в устойчивое правовое состояние. Гражданские и политические права составляют часть общего правового статуса гражданина, "фиксируются в нормах права и непосредственно существуют как наличное право субъекта, реализуемое им самостоятельно"1.
В основу теоретического исследования проблемы включения того или иного субъекта, выступающего в соответствующем правовом качестве в конституционных отношениях, может быть положена общая правоспособность.
В соответствии со статьей 17 Гражданского кодекса Российской Федерации правоспособностью физического лица является способность иметь гражданские права и нести обязанности, т.е. быть субъектом этих прав и обязанностей. Значение правоспособности заключается в том, что она является предпосылкой возникновения у лица конкретных прав и обязанностей. В этом качестве правоспособность является особым субъективным правом, защищаемым законом от всякого, кто нарушит это право. Так как всякое субъективное право, являясь мерой дозволенного поведения, имеет границы как по содержанию, так и по характеру осуществления, правоспособность физических лиц имеет определенные пределы.
Трансформация общего правового статуса, где для субъектов создается специальный правовой режим деятельности с любым сочетанием запретов, обязанностей и дозволений, происходит в лицензировании. Они определяют характер поведения субъектов и устанавливают, как правило, модель поведения, одинаковую для всех личностей в обществе. Однако правовое регулирование заключается не только в определении правового поведения, но и в закреплении круга его субъектов и установлении особого порядка его осуществления. Этим целям, в частности, служит лицензирование, которое является важным средством управленческого воздействия, так как "отдельные права и обязанности появляются лишь в связи с наличием ненормативного акта, каким является акт-разрешение".
С получением лицензии лица наделяются правами и обязанностями лицензиата, важнейшим среди которых является соблюдение требований и условий лицензии. Таким образом, специальная правоспособность лица в полном объеме возникает после наделения его полномочиями лицензиата. Изменение объема правоспособности чаще всего связано с приостановлением лицензирующим органом действия лицензии и дополнительными обязанностями лицензиата по устранению обстоятельств, повлекших за собой приостановление лицензии. Статья 7 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" гласит, что лицензия выдается отдельно на каждый лицензируемый вид деятельности. Вид деятельности, на осуществление которого получена лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, то есть лицензия обладает индивидуальным характером и обуславливает персонификацию субъекта, что еще раз подтверждает правовой, а не нормативный характер лицензии.
Неоднозначность приведенных в первой главе нашего исследования определений института лицензирования обусловила необходимость постановки вопроса о сущности (юридической природе) прав, предоставляемых лицензией на осуществление отдельных видов деятельности. Эти права могут быть либо основанием правоспособности субъекта правоотношений, либо основанием субъективного права, предоставляемого разрешительным порядком в рамках имеющейся правоспособности.
Проблема юридической природы правомочий, закрепленных в лицензии, - одна из наиболее значимых в теории права, по этому вопросу в юридической науке нет однозначного мнения.
Теоретические вопросы применения юридической ответственности в сфере лицензирования
Как уже было отмечено, введение лицензирования большинства видов деятельности в Российской Федерации вызвано изменениями экономических отношений и связанного с этим характера государственного регулирования этих отношений. Охватывая значительные сферы производственной и социальной деятельности, институт лицензирования призван обеспечить соблюдение интересов потребителей и предпринимателей, с одной стороны, и государства - с другой.
Функционирование этого института зависит от эффективного сочетания правовых средств обеспечения законности в данной области отношений. Особая система взаимодействия невластных субъектов и представителей исполнительной власти по поводу разрешения вопроса о допуске к определенным видам деятельности и прекращения пребывания субъекта в качестве обладателя разрешенного правового статуса обуславливают наличие специального механизма ответственности за нарушение установленных правил.1
Безусловно, государственное регулирование экономики, а именно к методам управления экономикой некоторые авторы относят лицензирование,2 будет максимально эффективным, если будут установлены организационно-правовые гарантии достижения его целей, соответствующий механизм контроля и юридической ответственности за нарушение норм лицензирования.
На сегодняшний день «специальный механизм ответственности» складывается из административной, дисциплинарной, уголовной и гражданско-правовой ответственности за нарушение требований законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности. Учитывая, что лицензирование является своеобразным ограничением прав и свобод человека, провозглашенных Конституцией РФ, необходимо рассматривать вопрос и о применении конституционной ответственности.
Несмотря на различия в определении понятия «юридическая ответственность», многие отечественные и зарубежные авторы сходятся во мнении о том, что юридическая ответственность, в отличие от других видов ответственности, всегда связана с государственным принуждением, с практическим применением установленных законом санкций к правонарушителю.1 Государственное принуждение необходимо для охраны конституционного правопорядка, собственности, прав и интересов граждан и организаций, создания нормальных условий деятельности аппарата публичной власти. Сфера действия конституционного законодательства распространяется на все отрасли национального права. Основанием наступления конституционной ответственности должно быть признано нарушение Конституции РФ, а равно других источников конституционного права, однако одной из проблем конституционного законодательства остается отсутствие конкретных оснований привлечения к этому виду ответственности.
В действующем Кодексе РСФСР об административных правонарушениях отсутствует общий состав лицензионного правонарушения. Существующие составы проступков сформулированы в зависимости от отраслевой направленности правил лицензирования и насчитывают 11 статей (ст. 561, 562, 1001, 136, 1364137, 139(4), 139(8), 1573, 170, 172 КоАП РСФСР). В Законе Челябинской области «Об административной ответственности за нарушения законодательства Челябинской области о лицензировании отдельных видов деятельности» предусмотрена ответственность за следующие составы административных правонарушений: «Осуществление без лицензии деятельности, подлежащей лицензированию» (ст.1); «Нарушение условий действия лицензии» (ст.2); «Невыполнение предписаний органов лицензирования» (ст.З); «Воспрепятствование деятельности органов лицензирования» (ст.4).
Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 года указывает на возможность применения такой превентивной меры государственного воздействия, как приостановление действия лицензии (п.1 ст. 13). Наряду с приостановлением лицензирующие органы могут аннулировать лицензию без обращения в суд, но лишь в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии.
Согласно пункту 1 статьи 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 года лицензирующие органы вправе приостановить действие лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.
Важной гарантией соблюдения прав лицензиатов служит пункт 4 статьи 13 Федерального закона, согласно которому аннулирование лицензии допускается только в судебном порядке. Единственным исключением в этом случае является право лицензирующего органа самостоятельно аннулировать выданную лицензию в случае ее неоплаты в течение трех месяцев (п. 3 ст. 13 Федерального закона о лицензировании).
По характеру наступающих последствий многие ученые и юристы-практики отождествляют приостановление и аннулирование лицензии с таким видом административного взыскания, как лишение специального права.1
Бахрах Д.Н. разграничивает применение этих санкций и считает, что лишение специального права - это временное ограничение правоспособности гражданина в административном порядке за административные проступки.1 Применяется эта мера к лицам, имеющим специальный административный статус. В числе взысканий КоАП называет два случая применения санкции в качестве лишения специального права: при нарушении правил управления транспортными средствами и правил охоты.
Отзыв лицензии - это лишение специального права, предоставленного для занятия определенной деятельностью в течение определенного срока.
Чем же отличаются эти две санкции? По мнению Д.Н. Бахраха, во-первых, лишение права применяется только к гражданам. Отзыв лицензии используется как мера воздействия и на юридических лиц. Во-вторых, лишение права осуществляется на срок до трех лет. Лицензия, квалификационный аттестат отзываются навсегда. Отзыв лицензии действует с даты соответствующего постановления, и в этом он отличается от ее аннулирования, которое означает признание лицензии недействующей с даты выдачи. Бахрах Д.Н. полагает, что во многих правительственных постановлениях понятие «аннулирование» вместо «отзыва», применяется ошибочно, ибо речь идет о прекращении права с даты принятия постановления. Если бы речь действительно шла об аннулировании, все ранее предоставленные льготы, права следовало бы считать недействительным с даты выдачи лицензии и признавать недействительными уже исполненные сделки, возвращать налоги и т.д.2
