Содержание к диссертации
Введение
Глава I Органы административной юстиции в конституционной системе государственной власти Италии
1, Понятие и история развития административной юстиции в Италии 13-28
2. Органы административной юстиции в системе разделения властей Италии, Субъективные права и законные интересы как основа определения компетенции органов административной юстиции 28-36
3. Конституционные основы деятельности органов административной юстиции Италии 36-46
Глава II. Конституционно-правовой статус судебных и квазисудебных органов административной юстиции Италии
1. Система органов административной юстиции Италии 47-52
2. Компетенция судебных органов административной юстиции 52-81
2.1. Виды юрисдикции органов административной юстиции. Разграничение компетенции между Конституционным Судом Италии и органами административной юстиции 53-62
2.2. Характеристика отдельных категорий дел, рассматриваемых органами административной юстиции Италии:
а) компетенция по защите избирательных прав;
б) компетенция по защите прав в сфере физической культуры и спорта 63-71
2.3. Порядок рассмотрения судебных дел в органах административной юстиции Италии первой инстанции и в апелляционном порядке 71-81
3. Квазисудебные органы административной юстиции Италии 81-90
4. Сравнительный анализ конституционно-правового регулирования деятельности органов административной юстиции в Италии с проектами создания системы органов административной юстиции в России 91-102
Глава III. Конституционно-правовой статус Государственного совета Италии как высшего органа административной юстиции
1. Порядок формирования Государственного совета, статус членов Государственного совета 103-113
2. Содействие Государственного совета в реализации функций Президента Республики: институт экстраординарного обращения к главе государства 113-121
3. Выполнение Государственным советом совещательных функций при Правительстве Италии. Обязательный учет мнения Государственного совета при решении вопросов гражданства.. Л 22-135
Заключение 136-139
Библиография 140-158
- Понятие и история развития административной юстиции в Италии
- Органы административной юстиции в системе разделения властей Италии, Субъективные права и законные интересы как основа определения компетенции органов административной юстиции
- Система органов административной юстиции Италии
- Порядок формирования Государственного совета, статус членов Государственного совета
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Институт судебной защиты служит важнейшей конституционной гарантией прав и свобод человека и гражданина. Особое конституционное значение имеет судебная защита прав граждан от неправомерных действий и решений государственных органов,
В большинстве европейских стран конституционная задача по защите граждан от неправомерных действий государства и контролю за актами и действиями органов власти возложена на органы административной юстиции. За рубежом статус органов административной юстиции, как правило, закреплен на конституционном уровне, ему посвящены значительная законодательная база, многочисленные научные труды. Богатый зарубежный опыт правового регулирования и правоприменения дает большие возможности для сравнительного анализа и изучения конституционно-правовых основ статуса органов административной юстиции.
В Конституции РФ не определен статус органов административной юстиции. В этих условиях особенно важно принятие закона, связанного с деятельностью таких органов. В последние годы в России проявляется большой интерес к проблемам правового статуса органов административной юстиции, появляются научные труды, посвященные этим вопросам, принят в первом чтении Федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах», при разработке которого использовался опыт зарубежных стран.
Изучение конституционно-правового статуса органов административной юстиции Италии особо актуально для науки российского конституционного права: они выполняют не только функцию защиты прав граждан от неправомерных действий государственных органов, но непосредственно задействованы в системе разделения властей- Органы административной юстиции Италии принимают участие в разработке актов Правительства Италии, Парламента Италии и Президента Италии, содействуют им в реализации их
конституционных полномочий. К сфере компетенции органов административной юстиции Италии также относится решение важнейших конституционно-правовых вопросов, связанных с гражданством, избирательными правами граждан, конституционным статусом областей Италии,
Также большой теоретический и практический интерес вызывают проблемы деятельности органов административной юстиции Италии в системе разделения властей, так как решение этих проблем влияет на защиту прав и свобод человека и гражданина, на соблюдение общественных интересов в процессе деятельности государственных органов, на эффективность реализации основных функций государства-Механизмы практической реализации принципа разделения властей при непосредственном участии органов административной юстиции в Италии существенно отличаются от других стран. За время существования данных механизмов в Италии накопился определенный опыт, выработались тенденции развития, позволяющие судить о степени их эффективности, достоинствах и недостатках.
Органы административной юстиции Италии прошли сложный исторический путь с момента их формирования, предшествовавшего созданию объединенного итальянского государства в XIX в,, и до момента их имплементации в систему органов государственной власти, установленной республиканской Конституцией Италии 1947 г.
В то же время все эти аспекты конституционно-правового статуса органов административной юстиции Италии - страны с одной из старейших и динамично развивающихся систем органов административной юстиции - и теоретические разработки итальянских ученых в данной области практически не изучены российской правовой наукой. Отсутствие в отечественной правовой литературе исследований конституционно-правового статуса органов административной юстиции Италии делает еще более актуальным тему диссертационного исследования,
Все вышеизложенное определяет актуальность исследования, посвященного конституционно-правовому статусу органов административной юстиции Италии.
Целью диссертационного исследования является определение конституционно-правового статуса органов административной юстиции Италии и тенденций его развития.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
проанализировать конституционные основы статуса органов административной юстиции Италии, решения Конституционного Суда Италии, законодательство, , правоприменительную практику, доктринальные исследования о конституционно-правовом статусе органов административной юстиции;
- определить место органов административной юстиции в системе
разделения властей Италии, выявить порядок их взаимодействия с другими
органами государственной власти в системе разделения властей;
- проанализировать соответствие правовых норм о выполнении органами
административной юстиции как судебных, так и внесудебных полномочий
Конституции Италии;
изучить конституционно-правовой статус Государственного совета Италии как органа, осуществляющего как судебные, так и совещательные функции при Правительстве Италии;
исследовать исторический опыт развития конституционно-правового статуса органов административной юстиции Италии, определить современные тенденции его развития;
- разграничить компетенцию между органами административной
юстиции и органами конституционного правосудия, судами общей
юрисдикции;
- определить систему и подведомственность судебных органов
административной юстиции, процедуру и особенности рассмотрения отдельных
категорий дел;
- изучить особенности участия квазисудебных органов административной
юстиции в защите конституционных прав граждан, а также процедуру
внесудебной защиты от неправомерных действий государственных органов
Италии,
Объектом исследования являются общественные отношения в области формирования и деятельности органов административной юстиции Италии и их взаимодействия с другими органами государственной власти в системе разделения властей.
Предмет исследования составляют положения Конституции Италии, а также других правовых актов, закрепляющих конституционно-правовой статус органов административной юстиции в Италии, в том числе роль органов административной юстиции в системе разделения властей, их компетенцию и ее отграничение от компетенции иных судебных органов, участие органов административной юстиции в нормотворческой деятельности, выполнение совещательных функций при Правительстве Ит&чии, взаимодействие с Президентом Италии,
Степень научной разработанности темы исследования. Конституционно-правовой статус органов административной юстиции Италии практически ранее не исследовался в работах отечественных авторов- Однако в последние годы в Российской Федерации было опубликовано большое количество работ, посвященных теории административной юстиции, В трудах ДЛ. Бахраха, АЛ. Демина, В.М. Жуйкова, А.Б. Зеленцова, ВЛ, Кряжкова, B.C. Нерсесяниа, В.И. Радченко, Н.Г. Салищевой, ЮЛ- Старилова, ЮЛ. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, ГЛ. Хомякова и других авторов подробно рассматриваются теоретические аспекты правового статуса органов административной юстиции.
Конституционно-правовой статус органов административной юстиции зарубежных стран изучен в ряде работ отечественных и зарубежных исследователей, изданных на русском языке в конце XIX - начале XX вв., таких как: Г. Аншютц, В.А. Гаген, В,Ф, Дерюжинский, А.И. Елистратов, Г. Еллинек, Н.П. Карадже-Искров, Н.М Коркунов, С.А. Корф, К. Лемайер, Е. Носова и др.
В последние годы правовое регулирование статуса органов административной юстиции в иностранных государствах нашло отражение в научных трудах И.Ю. Богдановской, ТА. Васильевой, А.Н. Козырина, Э, Либермана, В.В. Маклакова, Б.А. Страшуна, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, М,А. Штатиной и др.
Все указанные труды не являются комплексными с точки зрения конституционно-правового статуса органов административной юстиции Италии. Непосредственно статус органов административной юстиции Италии освещен в них в незначительной степени,
В то же время конституционно-правовой статус органов административной юстиции Италии исследован в многочисленных работах итальянских правоведов, изданных на итальянском языке. Среди большого количества этих авторов следует упомянуть таких видных итальянских конституционалистов, как: Г. Адзарити, Э. Казетта, В- Кайанелло, Г, Калмьери, Г. Ланди, М, Нигро, Г,У, Ресчиньо, Ф,Г\ Скока- Большинство из них долгое время занимали судейские должности в Конституционном Суде Италии, Государственном совете Италии, принимали участие в разработке текста Конституции Италии 1947 г. и последующих поправок к ней. Работы ни одного из указанных авторов до этого в России детально не изучались.
Методологическую основу исследования составляет совокупность научных методов, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования. В частности, использованы системный, исторический, формально-юридический, формально-логический, системно-структурный и сравнительно-правовой методы научного познания.
Теоретическую базу исследования составляют труды ученых, опубликованные на русском и итальянском языках, в области конституционно-правового статуса органов административной юстиции зарубежных государств и, в частности, Италии, а также теории административной юстиции.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые в отечественной науке комплексно проанализирован конституционно-правовой статус органов административной юстиции Италии, В диссертации осуществлен анализ законодательства и доктринальных исследований путем обращения к оригинальным текстам на итальянском языке.
Научная новизна диссертации состоит также в том, что в ней содержится комплексное осмысление итальянского опыта конституционно-правового регулирования отношений в области формирования и деятельности органов административной юстиции Италии, их взаимодействия с другими органами государственной власти в системе разделения властей, а также защиты конституционных прав граждан и осуществления органами административной юстиции совещательных функций при Правительстве и Президенте Италии.
В результате проведенного исследования на зашиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
Сделан вывод о том, что разделение прав человека и гражданина на субъективные права и законные интересы в Италии является определяющим критерием для разграничения подведомственности и определения компетенции судов общей юрисдикции и органов административной юстиции.
Установлено, что выполнение Государственным советом Италии судебных и совещательных функций не нарушает конституционный принцип разделения властей, поскольку при осуществлении этих двух различных функций Государственный совет Италии представляет собой фактически не один, а два органа, чья компетенция разделена, а деятельность имеет отдельное правовое регулирование. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении Счетной палаты Италии, совмещающей выполнение судебных и контрольных функций,
Диссертантом сделан вывод о позитивной преемственности функций и отдельных элементов административной юстиции Италии, возникших в монархический период и востребованных впоследствии республиканской Конституцией 1947 г,
Определено, что конституционно-правовой статус органов административной юстиции Италии по сравнению с судами общей юрисдикции характеризуется более широкой компетенцией в сфере защиты конституционных прав граждан от неправомерных актов публичной администрации, так как органы административной юстиции вправе проверять не только законность, но и целесообразность таких актов.
Диссертантом выявлены специальные правовые принципы: действительности голоса избирателя и устойчивости его волеизъявления. Эти принципы используются только в деятельности органов административной юстиции для защиты избирательных прав граждан-
Диссертантом сделан вывод, что в случаях нарушения прав человека в области восстановления и приема в гражданство Государственный совет Италии выходит за пределы обычной правовой экспертизы, предопределяя содержание решения Правительства Италии, а не ограничивается технико-юридическими аспектами,
В диссертации сделан вывод, что возникший при монархической форме правления институт экстраординарного обращения к главе государства, лишающий при его использовании гражданина права на судебную защиту, соответствует принципам и нормам действующей республиканской Конституции Италии 1947 г., так как предусматривает участие высшей судебной инстанции - Государственного совета, - чье решение обязательно для главы государства.
Определено, что конституционные основы статуса органов административной юстиции Италии включают не только закрепленные в тексте Конституции Италии принципы судоустройства и нормы, посвященные Государственному совету Италии и Счетной палате Италии, но и
конституционные положения о разграничении общегосударственной компетенции и компетенции областей, а также решения Конституционного Суда Италии, устанавливающие принципы формирования органов административной юстиции и внесудебного порядка оспаривания актов органов публичной администрации,
8- В научный оборот предложено ввести следующие термины, ранее не использовавшиеся в отечественной литературе: «экстраординарное обращение к главе государства», «специальный административный судья», юрисдикция органов административной юстиции Италии «по проверке законности», «юрисдикция по существу» и «исключительная юрисдикция». Также предлагается ввести наименования органов власти и органов судейского сообщества Италии: «областной административный трибунал», «Совет административной юстиции области Сицилия», «Президиум административной юстиции».
Теоретическая и практическая значимость работы определяется потребностями правовой науки и российского законодательства в детальном исследовании конституционно-правового статуса органов административной юстиции в зарубежных государствах.
В диссертации впервые в отечественной юридической науке проведен комплексный и систематизированный анализ конституционно-правового статуса органов административной юстиции Италии, вносящий самостоятельный вклад в развитие конституционного права. Итоги проведенной работы могут быть использованы для дальнейших исследований в области конституционного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его основные положения могут быть использованы в учебном процессе (при изучении конституционного права зарубежных стран и специальных курсов по конституционному праву), а также при дальнейшем изучении проблем конституционного права.
Результаты исследования могут быть рекомендованы для использования органам государственной власти при разработке законодательства об органах административной юстиции в Российской Федерации,
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли отражение в научных публикациях автора.
Отдельные материалы диссертационного исследования были представлены на круглом столе в апреле 2005 г. на тему: «Развитие системы административной юстиции в Российской Федерации», организованном Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству.
Диссертационное исследование обсуждено и рекомендовано к защите кафедрой конституционного и административного права Государственного университета - Высшая школа экономики и кафедрой государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и история развития административной юстиции в Италии
Взаимодействуя с гражданами, государственные органы могут своими действиями и решениями преднамеренно или непреднамеренно нарушать права отдельных лиц. Органы административной юстиции являются механизмом правовой защиты прав и законных интересов граждан во всех случаях неправомерного использования властных полномочий государственными органами и их должностными липами.
Органы административной юстиции в Италии согласно позиции итальянских ученых существуют с момента учреждения Государственного совета королевства Сардиния в 1831 году, впоследствии преобразованного в Государственный совет Италии1.
В итальянской правовой литературе существует точка зрения о наличии неких признаков административной юстиции еще в эпоху существования Римской империи2- Однако данная точка зрения выглядит не вполне обоснованной. Так Карл Лемаиер в 1900 году писал, что при общем взгляде и направлении римского права была немыслима юрисдикция по отношению к публичным правам, ибо не было первого принципиального предположения ее -признания субъективных индивидуальных прав. Единственная форма защиты прав граждан от государства, выработанная римским правом, встречается в фискальном праве, но с той оговоркой, что за государственным имуществом должна была признана гражданско-правовая личность3.
Большинство итальянских авторов сходится во мнении, что органы административной юстиции как инструмент защиты прав граждан от неправомерных действий государственных органов и их должностных лиц возникли в Италии в период становления и развития административной юстиции в странах Западной Европы в начале и второй половине XIX века.
Впоследствии органы административной юстиции Италии прошли несколько этапов развития, которые позволяют говорить о существенной роли Италии в разработке теоретических и практических подходов к конституционно-правовому статусу органов административной юстиции.
Еще в самом начале XX века один из ведущих отечественных исследователей в области административной юстиции того времени С.А. Корф писал, что Итальянское королевство в своей организации административной юстиции существенно отличается от прочих Европейских государств и «целая пропасть» отделяет итальянскую административную юстицию от аналогичных систем в других государствах4.
С начала XX века органы административной юстиции как Италии, так и других европейских государств претерпели существенные изменения в связи с конституционными преобразованиями. В Италии они были связаны с принятием Конституции 1947 года и наделением конституционно-правовым статусом органов административной юстиции. В то же время на протяжении XX века своеобразная система административной юстиции Италии, страны с многовековыми правовыми традициями, не подвергалась тщательному правовому анализу в отечественной литературе.
В настоящее время институт административной юстиции представляет собой весьма развитую систему правовых и организационных средств, норм, механизмов и принципов, предназначенных главным образом для разрешения споров, стороны которых связаны отношениями власти (публичная администрация) и подчинения (граждане и организации)5,
Одно из классических научных определений понятия «административная юстиция» предложено Д. М. Чечотом: это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере управления между гражданами или юридическими лицами с одной стороны, и государственными органами - с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров .
Другое широко используемое определение административной юстиции в отечественной литературе рассматривает ее с точки зрения контролирующего потенциала: это система внешнего контроля за действиями исполнительных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам- Данное определение является наиболее широким: здесь отражается целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан7.
Согласно превалирующей итальянской конституционной доктрине административная юстиция - институт государства, призванный разрешать правовые конфликты, возникающие между гражданином и публичной властью . В более широком понимании в Италии административная юстиция понимается как совокупность институтов, обеспечивающих действие публичной администрации в установленных для нее рамках , Более того, по мнению одного из ведущих итальянских специалистов в области конституционного права, судьи первого состава Конституционного Суда Италии, Гаэтано Адзарити, «административная юстиция - большое и неотъемлемое достижение правового государства, без которого само понятие правового государства лишено всякого смысла» .
В целом для итальянской доктрины характерен конституционно-правовой подход в изучении статуса органов административной юстиции. Это объясняется не только концепцией правового государства и реализацией органами административной юстиции функции судебного контроля, но также историческими особенностями развития итальянской правовой системы и наделением органов административной юстиции полномочиями, выходящими за рамки института судебного контроля. Данным полномочиям будут посвящены последующие главы настоящего диссертационного исследования.
Законодательство Италии не содержит определение понятия административной юстиции. На основании многочисленных законодательных норм можно сделать вывод, что административная юстиция Италии включает в себя совокупность органов, правомочных рассматривать дела об оспаривании гражданами и юридическими лицами актов публичной администрации.
Понятие публичной администрации имеет ключевое значение в конституционном устройстве Итальянской Республики. Законодательно это понятие также нигде не закреплено, однако оно упоминается практически во всех нормативно-правовых актах, связанных с публичным устройством государства. Под публичной администрацией в Италии понимают всю совокупность органов и организаций, которым доверено управление обществом и защита публичных интересов. Понятие публичной администрации охватывает собой все государственные органы и органы местного самоуправления. Как правило, различают центральную публичную администрацию (парламент, Правительство Италии11, министерства и др.), а также местную публичную администрацию (областные органы власти и органы местного самоуправления провинций и коммун).
Органы административной юстиции в системе разделения властей Италии, Субъективные права и законные интересы как основа определения компетенции органов административной юстиции
Органы административной юстиции занимают важное место в системе органов государственной власти Италии. Органы административной юстиции находятся одновременно на стыке всех трех ветвей власти.
Во-первых органы административной юстиции выполняют судебные функции по рассмотрению дел об оспариванию актов государственных органов. Как и в большинстве государств мира, в Италии административная юстиция представляет собой в первую очередь институт судебного контроля за действиями и решениями исполнительной власти, призванный обеспечивать права и свободы человека и гражданина36.
Во-вторых, Государственный совет фактически является органом, близким к исполнительной власти, так как является совещательным органом при Правительстве Италии. В рамках своих совещательных функций Государственный совет высказывает свое мнение по определенному кругу законопроектов и проектов иных правовых актов, требующих его оценки как экспертного органа в области права.
В-третьих, Государственный совет участвует в осуществлении законодательной власти, так как непосредственно содействует субъекту законодательной инициативы - Правительству - в разработке законопроектов.
Очевидна и связь других органов административной юстиции с исполнительной властью. Счетная палата Италии - орган, наделенный судебными полномочиями по рассмотрению споров с участием органов публичной администрации. В то же время Счетная палата Италии по своей сущности тяготеет больше к исполнительным, нежели судебным органам власти, так как наделена широкими контрольными полномочиями. Счетная палата является «специальным административным судьей». Помимо Счетной палаты есть и другие «специальные административные судьи», входящие в систему исполнительной власти, но в то же время наделенные судебными полномочиями по рассмотрению судебных споров.
Представляется целесообразным начать рассмотрение конституционно-правового статуса органов административной юстиции с характеристики итальянской судебной системы в целом, так как она обладает целым рядом уникальных особенностей.
Судебная система Италии включает в себя Конституционный Суд Италии, ординарные (общие) и специальные суды. Не останавливаясь на предмете и особенностях конституционного судопроизводства, находящегося вне рамок настоящего исследования, необходимо дать краткую характеристику судам общей юрисдикции и рассмотреть различия, на основании которых проводится деление судебной системы на две больших ветви: суды общей юрисдикции и специальные (административные) суды. Хотя помимо административных судов в итальянской судебной системе существуют и другой вид специальных судов - военные суды, в данной работе понятия административного и специального судопроизводства будут рассматриваться как тождественные, несмотря на то, что специальные военные суды не входят в систему органов административной юстиции. В итальянской литературе в связи с небольшим количеством дел, рассматриваемых в военных судах, и их спецификой часто отождествляют понятия специальных и административных судов.
Согласно статье 102 Конституции Италии судебные функции осуществляются судьями общей юрисдикции, должности которых учреждены и деятельность которых регулируется законом о судоустройстве, не могут учреждаться новые должности чрезвычайных или специальных судей- Статус существовавших на момент принятия Конституции специальных судей был подтвержден Конституцией. Речь идет об органах административной юстиции н военных трибуналах. Таким образом, отправление правосудия возлагается исключительно на суды общей юрисдикции и специальные суды.
Статус судов общей юрисдикции устанавливается непосредственно Конституцией и органическим законом «О судоустройстве» от 30 января 1941 года № 12за. Суды общей юрисдикции рассматривают уголовные и гражданские дела. В систему судов общей юрисдикции входят мировые судьи, трибуналы, апелляционные и кассационные суды, суды для несовершеннолетних, надзорные судьи и надзорные трибуналы. Систему судов общей юрисдикции возглавляет Кассационный Суд Италии (Corte di Cassazione) - высшая судебная инстанция по рассмотрению гражданских и уголовных дел. Кассационный Суд рассматривает споры о подсудности между судами общей юрисдикции и органами административной юстиции,
К специальным судам, как уже было сказано выше, относятся административные суды, специализирующиеся на рассмотрении обжалуемых актов публичной администрации.
Административными судами являются областные административные трибуналы и Государственный совет при выполнении им судебных функций. В связи с этим за административной юстицией прочно закрепилось еще одно наименование - «система TAR - Государственный совет»39.
Особенностью итальянской судебной системы является то, что споры, касающиеся оспаривания актов публичной администрации, могут рассматриваться как органами административной юстиции, так и судами общей юрисдикции. Суть деления судопроизводства на общее и административное при рассмотрении споров с участием публичной администрации лежит в особенностях итальянской правовой системы, и в первую очередь в существовании таких понятий как законный интерес (interesse legittimo) и субъективное право (diritto soggettivo).
Распределение компетенции судов общей юрисдикции и административных судов при оспаривании актов публичной администрации основывается на делении споров, затрагивающих субъективные права и законные интересы. Органы административной юстиции рассматривают дела, связанные со спорами, затрагивающими законные интересы граждан, а суды общей юрисдикции - их субъективные права. Причем в строго ограниченном законодательством перечне случаев компетенция органов административной юстиции распространяется и на споры с участием публичной администрации, затрагивающие субъективные права граждан (так называемая «исключительная юрисдикция»),
При этом суды общей юрисдикции и органы административной юстиции наделены различной компетенцией при рассмотрении дел об оспаривании актов публичной администрации. Суды общей юрисдикции правомочны приостанавливать действие актов публичной администрации в связи с их несоответствием закону.
Система органов административной юстиции Италии
Система органов административной юстиции включает в себя судебные и квазисудебные органы, осуществляющие судебные и иные полномочия в связи с оспариванием актов публичной администрации, К собственно судебным органам относятся: 1) областные административные трибуналы; 2) Государственный совет; 3) Совет административной юстиции области Сицилия.
К системе судебных органов административной юстиции можно косвенно отнести и Кассационный Суд Италии. Хотя Кассационный Суд возглавляет систему судов общей юрисдикции, он правомочен отменять решения органов административной юстиции. Однако основанием такой отмены, как уже было отмечено, может послужить только выявленное отсутствие юрисдикции органа административной юстиции.
К квазисудебным относится целый ряд органов, наделенных в законодательном порядке полномочиями по рассмотрению споров в связи с оспариванием актов публичной администрации. Самым значимым среди них является Счетная палата - орган судебного и правительственного контроля в области государственных финансов и бюджета.
Также к системе органов административной юстиции можно отнести Президиум административной юстиции - координационный орган судейского сообщества, занимающийся вопросами статуса судей органов административной юстиции.
Представляется целесообразным начать исследование судебных полномочий органов административной юстиции с системы судов, специально учрежденных Конституцией Италии для рассмотрения дел об оспаривании актов публичной администрации - областных административных трибуналов и Государственного совета.
В Италии создана двухзвенная система судов, рассматривающих дела об оспаривании актов публичной администрации. Областные административные трибуналы выступают в качестве судов первой инстанции, а Государственный совет по общему правилу - орган, рассматривающий апелляционные жалобы на решения областных административных трибуналов.
Всего в Италии двадцать областных административных трибуналов, юрисдикция каждого из них распространяется на соответствующую область и на входящие в нее провинции и коммуны. Трибуналы располагаются в административных центрах областей. В девяти областях созданы отделы вне административных центров области, позволяющие рассматривать дела также и в других крупнейших городах области. Кроме того, в административном центре каждой области могут действовать одновременно сразу несколько отделов, например, в административном центре области Лацио - городе Риме -действуют сразу три отдела. Несмотря на существование нескольких отделов в рамках одного областного административного трибунала, структура трибуналов остается единой. Все отделы областных административных трибуналов обладают равными полномочиями, и дела направляются к ним на рассмотрение на основании внутреннего распределения, осуществляемого председателем каждого трибунала. В каждый трибунал помимо председателя в обязательном порядке должны входить не менее пяти судей .
Среди всех областных административных трибуналов особым статусом обладает лишь трибунал области ТрентиноАльто-Адидже. В рамках данного трибунала был учрежден автономный отдел в городе Больцано. Особенность деятельности данного отдела состоит в том, что в него направляются все дела об оспаривании актов публичной администрации, связанные с нарушением принципа равенства этнолингвистических групп области, - итальянской и немецкой. Кроме того, предусмотрен и особый порядок отбора судей в данный автономный отдел - в нем обязательно должны присутствовать италоговорящие и немецкоговорящие судьи, которые прикрепляются к автономному отделу города Больцано на весь срок замещения судейской должности и не могут быть впоследствии переведены в другие трибуналы в других областях. В учреждении данных органов административной юстиции нашел отражение принцип автономии итальянский областей и децентрализации унитарного государства.
К судебным органам административной юстиции относится также Совет административной юстиции области Сицилия (Consiglio di giustizia amministrativa per la regione Sicilia). Существование данного органа объясняется в основном историческими причинами. Статут области Сицилия, утвержденный Законодательным декретом от 15 мая 1946 г. № 45561, был принят на год раньше Конституции Италии, так как Сицилия была самой первой областью Италии, освобожденной войсками союзников и партизанскими силами от фашистского режима. Статья 23 Статута предусматривает, что центральные судебные органы государства должны иметь свои специальные отделы в областях «для решения вопросов областного значения». Статут учредил Совет административной юстиции области Сицилия, После вступления в силу Конституции Италии национальные и региональные законодатели предпочли не ликвидировать данный орган, а сохранить его и впоследствии адаптировать к нормам Конституции.
Сегодня Совет административной юстиции области Сицилия практически копирует деятельность Государственного совета, так как имеет по аналогии с ним и совещательные, и судебные функции. В качестве совещательного органа Правительства области Сицилия Совет высказывает свое мнение на проекты правовых актов правительства области, а в качестве судебного - является судом второй инстанции и вправе пересматривать решения областного административного трибунала области Сицилия в порядке апелляции. Совет административной юстиции вправе направить дело на рассмотрение в Государственный совет только в тех случаях, когда существует возможность возникновения разногласий между судебными органами области Сицилия и ранее сформированной правовой позицией Государственного совета.
Совет административной юстиции области Сицилия не имеет как таковых отделов; при рассмотрении совещательных и судебных вопросов у него различный состав. В Совет административной юстиции области Сицилия входят его председатель и восемь судей, причем половина из них назначается областным Правительством, в то время как остальные судьи замешают свои должности на конкурсной основе62. Итальянская доктрина и судебная практика рассматривают данный орган двояко. С одной стороны, он воспринимается как отдел Государственного совета, расположенный вне места нахождения других его отделов - городе Риме, - но, с другой стороны, многие итальянские юристы считают его независимым судебным органом, в том числе и по той причине, что судьи Государственного совета, назначаемые на судейскую должность в Совет административной юстиции области Сицилия, выводятся из состава Государственного совета .
Порядок формирования Государственного совета, статус членов Государственного совета
Согласно Конституции Италии Государственный совет возглавляет систему органов административной юстиции. Особый конституционный статус Государственного совета состоит в том, что данный орган является не только высшей судебной инстанцией, но и совещательным органом при Правительстве Италии, а также органом, содействующим Президенту Республики в процедурах внесудебного оспаривания актов публичной администрации.
Настоящая глава посвящена вопросам формирования Государственного совета как высшего органа административной юстиции, его структуре, а также реализации Государственным советом совещательных и иных внесудебных полномочий. Порядок и проблемы осуществления Государственным советом судебных функций были рассмотрены в главе И, посвященной всем органам административным юстиции, рассматривающим в судебном порядке дела об оспаривании актов публичной администрации.
Осуществление Государственным советом судебных и внесудебных функций отражается непосредственно на структуре данного органа, В нем действуют три судебных и три совещательных отдела. В каждый совещательный отдел входят два председателя отдела и не менее девяти судей, которые при осуществлении своих полномочий в Государственном совете именуются государственными советниками, а в каждый судебный отдел - два председателя и не менее двенадцати государственных советников. Кворум для принятия решений в совещательных отделах - четыре государственных советника, а в судебных - один председатель и четыре государственных советника. Все судебные, равно как и совещательные отделы равны между собой в своих полномочиях, обладают равными правами и рассматривают дела на основании их распределения, осуществляемого Председателем Государственного совета.
За годы работы Государственного совета выработалась практика, согласно которой наиболее важные судебные и совещательные дела рассматриваются на общих пленарных заседаниях без рассмотрения в соответствующих отделах»
Общее заседание - высший орган Государственного совета при выполнении им совещательных функций. Известный итальянский конституционалист Гуидо Ланди, возглавлявший Государственный совет на протяжении длительного периода времени, отмечает, что «общее заседание -пленум Государственного совета при выполнении им функции советника Правительства, в нем заседают все члены Государственного совета вне зависимости от квалификации и срока службы, где имеют равный голос и председатели отделов, и государственные советники-члены как совещательных, так и судебных отделов»1 .
Пленарное заседание - высший орган Государственного совета при выполнении им судебных функций. В его заседаниях не могут принимать участие все судьи (государственные советники) Государственного совета, но только двенадцать судей, выбранных координационным органом судейского сообщества - Президиумом административной юстиции, - и четыре советника. Пленарное заседание собирается по очень узкому кругу вопросов, и это происходит, как правило, только в том случае, когда один из отделов считает, что рассматриваемый им вопрос в дальнейшем может дать почву для серьезных юридических споров, и поэтому лучше вынести полностью продуманное решение на пленарном заседании»
В рамках Государственного совета по решению его Председателя могут также создаваться специальные комиссии, которые осуществляют предварительную подготовку дела перед направлением его на общее или пленарное заседание, В специальные комиссии входит то число судей, которое определяет Председатель Государственного совета, а также при желании любой из председателей отделов.
Таким образом, структура Государственного совета максимально упрощена, что позволяет Председателю распределять дела между отделами без лишних бюрократических проволочек.
При характеристике Государственного совета особое значение имеет вопрос статуса судейского корпуса данного органа. Государственные советники Государственного совета и судьи областных административных трибуналов входят в единую систему судейского корпуса органов административной юстиции, в котором государственными советниками являются самые авторитетные судьи с высокой квалификацией и длительным опытом работы в органах административной юстиции.
Члены Государственного совета и административные судьи в целом обладают схожим статусом с судьями судов общей юрисдикции, В Конституции Италии не устанавливается статус государственных советников Государственного совета и судей областных административных трибуналов. Конституция определяет основы статуса судей общей юрисдикции. Все эти принципы в полной мере распространяются и на административных судей. Согласно Конституции судьи руководствуются в своей деятельности только законом, назначаются на основании конкурса, несменяемы и могут быть отстранены от должности только на основании решения компетентного органа судейского сообщества.
Каждый вид судопроизводства имеет свое отдельное законодательное регулирование. Статус административных судей, их назначение, права, обязанности и ответственность установлены нормами закона «Устройство административной юрисдикции и персонала канцелярии и вспомогательных органов Государственного совета и областных административных трибуналов» № 186 от 27 апреля 1982 года.
Данный закон закрепляет исчерпывающий перечень административных судей, правомочных участвовать в отправлении правосудия при оспаривании актов публичной администрации: 1) Председатель Государственного совета; 2) председатели отделов Государственного совета, председатели областных административных трибуналов; 3) государственные советники; 4) советники областных административных трибуналов, первые референты, референты.
Данный список приведен в соответствии с иерархией должностей, установленной итальянским законодательством.
В зависимости от категории дела председатели отделов Государственного совета или областного административного трибунала назначают судей для участия в рассмотрении дела и принятия по нему решения. Кроме того, закон устанавливает, что государственные советники осуществляют свои полномочия только в Государственном совете, в то время как советники областных административных трибуналов, первые референты и референты - только в областных административных трибуналах.
Закон не содержит указаний на конкретные полномочия, которые осуществляют те или иные административные судьи в рамках судебного или совещательного процесса, относя это к вопросам внутреннего регулирования деятельности Государственного совета и областных трибуналов» В частности, Председатель Государственного совета ежегодно определяет состав каждого судебного и совещательного отдела, обеспечивая ротацию судей между совещательными и судебными отделами.
