Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика органов государствен-управления Республики Молдова .
1. Понятие и основы правового положения органов государственного управления Республики Молдова . 15-32
2. Органы государственного управления Республики Молдова в системе государственных органов:
А) Президент РМ и органы государственного управления ; 32-39
Б) Взаимодействие органов государственного Республики Молдова с другими органами государственной власти. 40-46
Глава II. Система органов государственного управления Республики Молдова.
1. Понятие и принципы построения системы органов государственного управления Республики Молдова . 46-61
2. Основные звенья системы органов государственного управления Республики Молдова:
A) Правительство Республики Молдова; 61-74
Б) Министерства и иные центральные органы органы государственного управления РМ; 74-105
B) Органы местного публичного управления РМ. 105-119
Глава III. Правовые формы и методы деятельности органов государственного управления Республики Молдова
1. Правовые формы деятельности органов государственного управления РМ . 119-146
2. Основные методы деятельности органов государственного управления РМ. 146-179
Список использованной литературы. 180-189
- Понятие и основы правового положения органов государственного управления Республики Молдова
- Президент РМ и органы государственного управления
- Понятие и принципы построения системы органов государственного управления Республики Молдова
- Правовые формы деятельности органов государственного управления РМ
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется назначением органов государственного управления и их ролью в осуществлении задач и функций государства Молдовы. Именно через эти, в основном, органы государство практически реализует свою политику, задачи и функции в экономической, политической, социальной и духовной сферах. От того насколько эффективна деятельность данных органов во многом зависит уровень социально-экономического развития Республики Молдова, ибо они призваны непосредственно обеспечивать условия для развития рыночной экономики, упреждать негативные явления, которые могут быть вызваны стихией рынка, укреплять политические и внешнеполитические связи и т.д.
Разработка проблем административно-правового положения органов государственного управления Республики Молдова актуальна и потому, что с разрушением СССР и становлением Республики Молдова в качестве суверенного государства, она самостоятельно формирует свою собственную систему государственного управления в условиях коренного изменения ее социально-экономической и политической систем, роли государства и методов его деятельности.
Взаимосвязанный процесс формирования системы государственного управления со становлением рыночной экономики, развитием разнообразных форм собственности, хозяйственной и юридической самостоятельности предприятий и других субъектов рынка требует своего научного обеспечения. В частности, повышение эффективности деятельности органов государственного управления в значительной степени зависит от научно обоснованного построения их системы, четкого определения компетенции, выбора адекватных современным требованиям форм и методов деятельности.
Между тем проблематика правового положения органов государственного управления Республики Молдова в административно-правовом аспекте не исследована: до сих пор нет ни одного посвященного ей монографического труда. Не было такого рода исследований и в советский период. В опубликованных тогда работах ученых правоведов затрагиваются лишь отдельные стороны деятельности органов государственного управления, характерной для того времени. *
Теоретическую и практическую значимость имеет также анализ состояния административно-правового обеспечения органов государственного управления Республики Молдова и выработка на его основе предложений, направленных на совершенствование правовых актов, устанавливающих их правовой статус.
Цель и задачи исследования определяются потребностями практики и разработкой теории правового положения органов государственного управления Республики Молдова как субъектов административного права. Основной целью данной диссертационной работы является комплексное исследование правового положения органов государственного управления в целом, отдельных их видов, а также разработка конкретных рекомендаций по совершенствованию правового регулирования и деятельности соответствующих органов.
Для достижения этих целей в диссертации предпринята попытка:
- уточнить понятие органа государственного управления Республики Молдова; 1. См. Ю.Н. Тодыка, О взаимоотношениях районных и сельских Советов, Кишинев, Лумина, 1970; ПС. Никитюк, ЯЗ. Башканский, Правосубъектность агропромышленных предприятий и объединений, Кишинев, 1978; Органы государственной власти и управления Молдавской ССР, Штиинца, Кишинев, 1976.
выяснить основные элементы административно-правового положения этих органов;
определить место данных органов в системе органов государства Республики Молдова;
проанализировать особенности правового положения конкретных видов органов государственного управления, а также взаимоотношения между ними;
определить понятия, дать классификацию и характеристику форм и методов деятельности органов государственного управления Республики Молдова;
на основе проведенных исследований разработать конкретные предложения, направленные на совершенствование правового положения конкретных видов органов государственного управления Республики Молдова.
Методологическую и теоретическую основу диссертации составили труды ученых Молдовы, а также СССР и Российской Федерации по философии, теории государства и права, конституционному и административному праву. При изучении вопросов темы применен общенаучный диалектический метод познания, а также специальные методы исследования: формально-юридический, системный анализ, сравнительно-правовой, социологический и др.
Нормативно-правовую основу диссертации составили Конституция Республики Молдова, решения Конституционного Суда РМ, законы РМ «О Правительстве», «О местном публичном управлении», «О вступлении в законную силу нормативных актов», «О статусе советника местного совета» и др., Регламент Правительства РМ, положения о министерствах и ведомствах Республики Молдова и др.
Эмпирическую базу исследования составили анализ материалов практики деятельности Правительства РМ, Государственной
Канцелярии РМ, министерств, департаментов РМ, местных органов публичного управления Молдовы.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой первое комплексное исследование, специально посвященное изучению проблемы правового положения органов государственного управления Республики Молдова как субъектам административного права.
Новыми или содержащими элементы новизны положения, выносимыми на защиту являются:
анализ сущности органов государственного управления РМ и элементов их правового положения;
анализ взаимоотношений органов государственного управления с органами других ветвей государственной власти Республики Молдова;
обоснование на основе действующих правовых актов понятия системы органов управления Республики Молдова и принципов их взаимоотношения;
положения о правовом статусе конкретных видов органов государственного управления, основанные на критическом анализе действующих нормативных правовых актов Республики Молдова;
выводы, базирующиеся на результатах исследования, о видах форм и методов деятельности органов государственного управления Республики Молдова;
конструкции о местном публичном управлении в системе управления Молдовы;
7. предложения по совершенствованию нормативного регулирования
правового положения органов государственного ч управления
Республики Молдова и практики их деятельности.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что выводы и предложения, сделанные в диссертации, могут быть учтены при дальнейшем изучении вопросов темы диссертации, совершенствовании системы органов государственного управления Республики Молдова, в их деятельности, а также использованы в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена на кафедре административного и финансового права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Отдельные выводы и предложения диссертационного исследования изложены в публикациях по теме.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на шесть параграфов, и списка исследованной литературы. Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
Во введении обоснованны актуальность темы, ее практическое и теоретическое значение, цель и задачи исследования, методологическая и теоретическая основа диссертации, существующий уровень ее научного изучения, практическая значимость и апробация результатов исследования.
Понятие и основы правового положения органов государственного управления Республики Молдова
Исследования последних лет, посвященные проблемам государственного управления, существенно расширили представление о сущности органов государственного управления, их особенностях и назначении, а также понимание главных путей совершенствования их деятельности. Но проблематика, связанная с органами государственного управления многоаспектна. Наряду со многими исследованными проблемами, имеются и такие, которые еще сохраняют дискуссионность либо требуют своего дальнейшего изучения. Это в особенности относится к вопросам выяснения сущности органов государственного управления Республики Молдова, их правового положения и его совершенствования. В советский и уже в постсоветский период органы государства исследовались в различных аспектах, что нашло свое отражение в трудах многих авторов. Их суждения и выводы имеют определенное значение и для научного осмысления указанных вопросов в современных условиях. В своей совокупности они формируют приемлемое, на мой взгляд, представление о государственном органе вообще, и органе государственного управления Молдовы в частности.
Органы государственного управления представляют собой разновидность государственных органов Республики Молдова и обладают общими для них признаками. Поэтому прежде всего возникает необходимость в уяснении сущности государственного органа, его основных признаков. Данный подход диктуется прежде всего тем, что в научной литературе и правовых актах Молдовы на указанные вопросы нет четких ответов.
В специальной литературе, в качестве наиболее характерных, выделяются следующие признаки органа государства : орган государства есть часть механизма государства, выражающая государственную организацию общества, государственной власти в целом; орган государства осуществляет от имени государства его задачи и функции; орган государства обладает государственно-властными полномочиями. орган государства имеет определенную компетенцию. В качестве других признаков, характеризующих государственный орган, называют: территориальный масштаб деятельности, порядок образования, наличие определенной структуры, порядок его финансирования.
Среди указанных признаков в специальном пояснении нуждаются понятия государственно-властных полномочий и компетенции государственного органа, ибо они имеют некоторые дискуссионные аспекты. В то же время именно эти признаки наиболее отчетливо выражают сущность государственного органа.
Наделение государственных органов полномочиями властного характера обусловлено тем, что они призваны выступать от имени государства, выполнять его задачи и функции, осуществлять организующую деятельность по руководству обществом. Содержание государственно-властного полномочия в принципе включает в себя совокупность следующих прав органа государства. Во-первых, такое полномочие выражается прежде всего в праве от имени государства издавать юридические акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы. По общему правилу издание таких актов -прерогатива органа государства. Право негосударственных органов издавать правовые акты может быть предоставлено только государством.
Государственно-властные предписания государственного органа могут выходить за его рамки и распространяются на ту область или отрасль хозяйственной, социально-культурной или административно-политической деятельности, с которой связано функционирование данного органа. При этом акты государственных органов могут распространяться как на непосредственно подчиненных должностных лиц, работающих в подведомственной данному органу области, так и в установленных случаях на граждан и их различные коллективные образования. Этот внешний фактор, по мнению, Ю.М. Козлова, четко и ярко выражает сущность государственно-властных полномочий органа государства. Такого рода полномочия позволяют ему осуществлять управляющее воздействие на те или иные общественные процессы.
Во-вторых, для государственно-властного полномочия характерно право органов государства на обеспечение реализации 1 Ю.М. Козлов, Органы государственного управления, М., Госюриздат, 1960, с.10-12. принимаемых ими актов путем использования от имени государства различных форм организации, мер воспитания и убеждения. Некоторые авторы считают, что применение мер поощрения не является отличительной чертой государственно-властных полномочий, поскольку подобные меры широко применяются и общественными организациями. Из этого следует вывод, что государственно-властное полномочие характеризует только возможность применения мер государственного принуждения. Однако вызывает сомнение обоснованность отождествления государственных и общественных поощрительных мер. Они могут совпадать по целям, но различны по своей природе. Более того, в арсенале государственных мер имеются и такие, которые устанавливаются и применяются только государством, например, награждение орденами и медалями.
Президент РМ и органы государственного управления
Институт главы государства появился одновременно с государством. В зависимости от типа государства, от политического режима, от формы правления, он также познал эволюцию, что касается своей формы, структуры и полномочий.
Статус Президента РМ является одним из самых спорных звеньев системы государственных органов Молдовы. Одни относят его к законодательной власти, другие - к исполнительной. Третьи полагают, что его полномочия можно отнести и к той, и к другой ветвям власти.
В чисто « президентских» режимах глава государства (Президент) представляет (возглавляет) и Правительство, имея в качестве помощников группу государственных служащих.
В государствах, которые основываются на принципе разделения властей, главу государства относят к исполнительной власти, как это 1. Следует уяснить, что орган исполнительной власти всегда является органом государственного управления. Когда не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Например, А. Негоицэ не относит органы местного публичного управления к органам исполнительной власти ( см. A. Negoita, Stiinta clreptului administrativ si stiinta administratiei, Bucuresti, 1996, p. 68-69 ). B.M. Манохин отождествляет органы государственного управления с органами исполнительной власти. ( см. В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишев, Российское административное право, Юристь, М., 1996. с.68-69). происходит и в Республике Молдова. Однако утверждать, что Президент РМ является представителем исполнительной власти было бы неверно. Правильнее было бы сказать, что Президент РМ осуществляет государственную власть в качестве главы государства, возвышаясь над всеми ветвями власти. Если остальные государственные органы законодательствуют, управляют, осуществляют правосудие, то главная задача Президента - олицетворять государство внутри страны и вовне. Президент РМ координирует ветви власти, а также отношения между государством и обществом. Рассмотрим правовой статус Президента РМ в той мере, в какой необходимо уяснить особую роль Президента РМ по отношению к исполнительной власти.
Правовой статус Президента РМ определяется Конституцией РМ. Законодательство республики не содержит какого-либо другого нормативного акта, регулирующего правовое положение главы государства. В последние годы выдвигались предложения об издании специального закона о Президенте РМ, разработаны его проекты, однако до парламентских обсуждений не дошло. Представляется, что наличие такого закона было бы не лишним, т.к. большинство его проектов содержали конкретные разграничения полномочий главы государства, его отношения со всеми ветвями власти.
В Конституции РМ большинство полномочий Президента РМ ориентированы на осуществление исполнительной власти. Поэтому можно сказать, что полномочия Президента РМ органично связаны, прежде всего, с функционированием системы органов государственного управления Республики Молдова, имея при этом и полномочия нацеленные на реализацию других ветвей власти.
Направления и формы отношений Президента РМ с органами государственного управления Молдовы разнообразны. Влияние Поезидента РМ на данные органы может быть как непосредственным, так и опосредованным. Наиболее непосредственными являются отношения Президента РМ с Правительством РМ. Президент РМ выдвигает кандидата на должность премьер-министра, а после получения вотума доверия Парламента РМ, утверждает Правительство.
Формируя Правительство РМ, Президент РМ принимает активное участие в его работе. Он председательствует на заседаниях Правительства, когда в них участвует ( ст.83 Конституции РМ). По данным Государственной Канцелярии РМ, за 1997 год Президент РМ участвовал на 5-ти заседаниях Правительства РМ, на повестке дня были такие важные вопросы, как : « Формирование бюджета на 1998 год», « Принятие директив Правительства по повышению эффективности социально-экономической сферы деятельности органов государственного управления Молдовы» и др. В 1998 год Президент провел три консультации с Правительством по неотложным и особо важным делам. Обсуждались такие вопросы, как :а) составление смет по выплате внешних долгов Молдовы по состоянию на 01.05.98 г.; б) вывод республики из экономического кризиса и др.
В полномочия главы государства входит приостановление действия актов Правительства РМ, противоречащих законодательству, до принятия окончательного решения Конституционным Судом. Так, постановления Правительства РМ № 468 от 11.07.94 года и № 965 от 30.12.94 о выделении земельных участков монастырям «Nasterea Maicii Domnului" и " Adormirea Maicii Domnului" были приостановлены Президентом РМ и направлены для расмотрения в Конституционный Суд РМ, который 30.09.96 года признал их законными.
Понятие и принципы построения системы органов государственного управления Республики Молдова
В целях глубокого осмысления закономерностей и свойств организации и работы всего аппарата государственного управления, для установления его правового положения (среди других органов государственного аппарата), важно интенсивно использовать системный подход, который выступает одним из методов углубления и конкретизации познания принципов, прежде всего принципа взаимодействия явлений.
Механизм государственного управления представляет собой сложную систему государственных органов, организованную в соответствии с определенными принципами для осуществления государственного управления. Как и любая другая система, она состоит из элементов, объединенных в определенные блоки.
В систему органов государственного управления Республики Молдова входит множество органов, которые существенно различаются по месту в ней и по характеру, содержанию и объему осуществляемых функций. Вместе с тем отдельные из них имеют много общего, что позволяет объединить их в определенные группы. В юридической литературе такие органы вполне обосновано называют звеньями системы управления.
Звено системы управления - это собирательное наименование определенного количества органов государственного управления, характеризующихся одинаковым положением в разветвленной многоступенчатой системе органов управления.
Специфика управления в области экономики, политики, социальных отношений, идеологии и культуры, характер взаимоотношений субъектов и объектов управления в этих областях определяет своеобразие состава и структурных связей различных звеньев органов управления. Поэтому вполне закономерно утверждение о том, что структура звеньев органов государственного управления в различных областях деятельности различна.
Национально-государственное и территориальное деление Молдовы также влияет на формирование звеньев различных уровней системы органов государственного управления и во многом определяет территориальные масштабы их деятельности.
Все звенья сгруппированы в единую систему органов государственного управления, все они построены на основе общих принципов, все обладают общими государственно-управленческими свойствами. И , тем не менее, каждое звено - это самостоятельное организованное образование, призванное управлять определенной сферой или областью государственной жизни, характеризующееся следующими чертами:
- во-первых, в состав звена входят органы государственного управления, компетенция которых сформирована по одному какому-либо ведущему признаку ( отрасль, масштабы подведомственной территории);
- во-вторых, между органами, входящими в данное звено органов управления, существуют определенные структурно-функциональные взаимосвязи; - в-третьих, соответствующее звено органов управления внутренне организованно ( имеет свою структуру) и обособлено от других звеньев системы органов управления;
- в-четвертых, органы и взаимосвязи определенного звена органов управления обладают значительной устойчивостью и выступают вовне в качестве единого специфического целого.
Система органов государственного управления Республики Молдова состоит из центральных органов государственного управления и местных органов публичного управления. К центральным органам государственного управления Молдовы относятся: Президент РМ, Правительство РМ и другие центральные органы государственного управления ( министерства, департаменты, государственные инспекции и службы). К местным органам публичного управления относятся: районные и местные советы, примарии сел, городов, муниципиев, районные исполнительные комитеты, примары и председатели районных исполнительных комитетов.
Следует отметить, что в законодательстве РМ отсутствует органический закон, предметом которого была бы система органов государственного управления нашей страны. Объясняется это , может быть, тем, что указанные звенья органов управления предусмотрены в Конституции РМ. Так, - в ст.77 главы 5 «Президент РМ» четко сказано, что Президент РМ -глава государства; - в ст.96 главы 6 «Правительство РМ» говорится, что Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением;
- в ст. 107 главы «Публичное управление» фиксируется, что центральными отраслевыми органами государства являются министерства, а в целях осуществления руководства, координации и контроля в области организации экономики и других областях, не находящихся непосредственно в ведении министерств, в соответствии с законом создаются и другие управляющие власти; властями публичного управления, осуществляющими местную автономию в селах и городах, являются местные советы и примары.
Правовые формы деятельности органов государственного управления РМ
Управленческая деятельность органов государственного управления реализуется на практике в многообразных формах. Под формой управленческой деятельности в юридической литературе определяются : способы выражения содержания, внешнее практической выражение функций управления в конкретных действиях органов и а. других субъектов управления, самостоятельные группы родственных по характеру, одинаковых или сходных в своем внешнем проявлении действий и т.д. Приведенные определения свидетельствуют о том, что большинство авторов при исследовании формы управленческой деятельности говорит не о самих действиях субъектов, а об их внешнем выражении. На мой взгляд, целесообразным было бы определить форму управленческой деятельности, как конкретное управленческое действие, имеющее надлежащее внешнее проявление. Многообразие задач и функций государственного управления обусловливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены правовыми нормами. Вместе с тем творческий характер управленческой деятельности немыслим без предоставления субъекту управления самостоятельности в выборе тех или иных установленных правовыми актами форм. Выбор соответствующих форм должен производиться с учетом конкретной управленческой ситуации, требований эффективности и целесообразности.
Формы управленческой деятельности многообразны и могут быть классифицированы на виды. В литературе они прежде всего подразделяются на правовые и неправовые. Под правовыми формами управленческой деятельности понимаются те внешне выраженные управленческие действия, которые вызывают прямые последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение. Если в результате управленческих действий не устанавливаются общеобязательные правила, не возникают новые и не изменяются существующие правовые отношения, то эти формы деятельности органа государственного управления - неправовые.
Чаще всего в качестве правовых форм деятельности в юридической литературе рассматривается издание нормативных и индивидуальных актов управления. Следует отметить, что в данной главе исследуются только правовые формы управленческой деятельности органов государственного управления Молдовы. Однако этим ни коим образом не умаляется значение неправовых форм, к которым относятся, например, проверки, инструктирование, проведение совещаний, подготовка и обработка различных информационных материалов, ведение делопроизводства. В повседневной практике значение неправовых форм управленческой деятельности достаточно велико, т.к. они играют вспомогательную роль в осуществлении управленческой деятельности органами государственного управления Молдовы. непосредственного принуждения и др. Можно согласиться лишь с заключением договоров, имея в виду, гражданско-правовые договоры не относятся к формам управленческой деятельности Что касается мер непосредственного принуждения, то их также нельзя считать правовыми формами управленческой деятельности, т.к. они находят свое выражение в конкретных индивидуальных актах управления, которые и выступают в качестве форм деятельности органов государственного управления.
На основе специальной литературы и нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус органов государственного управления РМ, правовые формы их управленческой деятельности можно подразделить следующим образом: а) издание актов управления; б) заключение административно-правовых договоров; в) регистрация; г) лицензирование и др.
В юридической литературе разногласий по поводу включения актов управления в категорию форм управленческой деятельности нет. Дискуссионным является вопрос о том, относится ли к форме управленческой деятельности акт-документ или его издание. Очевидно, что понятия не тождественны. Ведь юридические „акты-документы - не форма управленческой деятельности, а ее результат. Но, разумеется, результат не всякой управленческой деятельности, а лишь такой, которая состоит в установлении соответствующих предписаний, Поэтому, на мой взгляд, формой управленческой деятельности следует считать именно процесс издания такого акта-документа.
