Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концепция конституционно-правовой ответственности 20
1 О теоретических подходах к конституционно-правовой ответственности 20
2 Конституционно-правовая ответственность как вид юридической ответственности, ее место в системе институтов конституционного права 38
Глава 2. Основания конституционно-правовой ответственности 56
1 Понятие основания конституционно-правовой ответственности 56
2 Конституционный деликт: понятие и виды 63
3 Характеристика состава конституционного деликта 98
1. Объект конституционного деликта 101
2. Объективная сторона конституционного деликта 104
3. Субъект конституционного деликта 118
4. Субъективная сторона конституционного деликта 145
Глава 3. Конституционно-правовые санкции 167
1 Конституционно-правовые санкции в системе мер юридической ответственности: понятие и особенности 167
2 Виды конституционно-правовых санкций 182
3 Характеристика отдельных конституционно-правовых санкций 212
1. Импичмент 212
2. Отзыв 225
3. Федеральное вмешательство 232
Глава 4. Реализация и повышение эффективности конституционно-правовой ответственности 243
1 Процедуры осуществления конституционно-правовой ответственности 243
2 Конституционные иммунитеты. Обстоятельства, освобождающие от конституционно-правовой ответственности 270
3 Вопросы совершенствования института конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации 286
Заключение 299
Список использованных нормативных правовых источников и научной литературы 308
- О теоретических подходах к конституционно-правовой ответственности
- Понятие основания конституционно-правовой ответственности
- Конституционно-правовые санкции в системе мер юридической ответственности: понятие и особенности
- Процедуры осуществления конституционно-правовой ответственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Юридическая ответственность - это важнейший институт любой правовой системы, один из существенных признаков права, необходимый элемент механизма его действия. В связи с этим вопросы юридической ответственности занимают одно из центральных мест в теории права и в отраслевых юридических науках. Проблема ответственности является в настоящее время острой и для конституционного права. Конституционно-правовая ответственность, рассматриваемая в диссертационном исследовании как вид юридической ответственности, может быть использована для решения таких важных задач, как охрана Конституции, обеспечение действенности конституционно-правовых норм, усиление влияния конституционного права на общественно-политическую практику, развитие у субъектов конституционно-правовых отношений уважения к Конституции и закону, повышение эффективности функционирования государственных институтов. Особенно важно это в условиях проводимых в России политических и социальных реформ.
Конституционно-правовая ответственность может выступать мощным и надежным инструментом поддержания в стране необходимого правового порядка, утверждения режима законности, защиты прав и свобод граждан, что является неотъемлемым условием укрепления и развития демократии. Таким образом, конституционно-правовая ответственность не только способна служить теоретической моделью, но и имеет практическое значение.
Очевидно, что конституционно-правовые нормы нуждаются в системе собственных средств защиты своих предписаний. Однако категория конституционно-правовой ответственности в конституционном праве оказалась размытой и поэтому лишенной возможности оказывать весомое воздействие на процессы в обществе и государстве. Осознание проблем конституционно-правовой ответственности и их решение будет способствовать развитию конституционного права как отрасли.
Концепция конституционно-правовой ответственности в юридической науке разработана в недостаточной степени, отсутствует четкий характеризующий ее категориальный аппарат. Все это негативно сказывается на правовом регулировании конституционно-правовой ответственности. В отношении конституционного права зачастую игнорируется принципиальное положение о том, что право без ответственности декларативно. В отличие от конституционных актов некоторых зарубежных стран российское законодательство не использует термин «конституционно-правовая ответственность». Сегодня в России нарушения конституционно-правовых норм во многих случаях не влекут за собой никаких неблагоприятных последствий для субъектов, их совершивших. Конечно, такое положение нельзя признать удовлетворительным. Следует установить четкий правовой механизм реализации конституционно-правовой ' ответственности, который обеспечивал бы эффективное исполнение всеми субъектами конституционно-правовых отношений их конституционной обязанности — соблюдение Конституции, законов и недопущение не соответствующего им поведения.
Вместе с тем, вопрос о конституционно-правовой ответственности постепенно становится в России все более актуальным в связи с общим развитием конституционного законодательства. Увеличивающееся число конституционно-правовых отношений неизбежно требует новых мер, оснований ответственности и, в целом, ее совершенствования. Как положительную тенденцию следует отметить то, что в последние несколько лет в нашей стране стали более активно устанавливаться и применяться меры конституционно-правовой ответственности. Динамично развивается конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также субъектов избирательного процесса. Однако этого явно недостаточно. В этой связи представляется важным заявление Президента РФ о том, что «любая власть, прежде всего, означает большую ответственность», «самостоятельность... должна сопровождаться ответственностью за результаты работы»1.
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26.05.2004 г. // Российская газета. 27.05.2004.
Необходимость системного анализа современного состояния конституционно-правовой ответственности в России и за рубежом, разработки ее концепции, потребность в совершенствовании правового регулирования конституционно-правовой ответственности как средства обеспечения конституционного строя в нашей стране обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы исследования. Общим вопросам ответственности в сфере конституционно-правовых отношений внимание уделялось в дореволюционный период истории России. Философские и юридические аспекты такой ответственности исследовались в трудах русских ученых: А.САлексеева, В.М.Гессена, А.Д.Градовского, Н.П.Дружинина, ААЖилина, Ф.Ф.Кокошкина, Н.М.Коркунова, С.А.Котляревского, Н.ИЛазаревского, Я.М.Магазинера, В.Орландо, Н.Н.Палиенко, В.В.Сокольского, ЛАШалланда.
В годы советской власти конституционно-правовая ответственность мало подвергалась исследованиям. В нашей стране научная разработка вопросов конституционно-правовой ответственности как вида юридической ответственности начиналась в 70-х годах XX века. Собственно использовался термин «государственно-правовая ответственность», что соответствовало более распространенному тогда названию отрасли - государственное право. В этот период ответственность в конституционном праве была обстоятельно изучена отечественными правоведами СААвакьяном, Г.В.Барабашевым, Ю.П.Еременко, Н.И.Матузовым, Ф.М.Рудинским. Прежде всего, исследовалась ответственность органов управления перед советами, а также ответственность депутатов перед избирателями.
В 80-х и начале 90-х годов в трудах отдельных ученых (В.О.Лучина, Ж.И.Овсепян) продолжается развитие теории конституционно-правовой ответственности. Некоторыми правоведами (НАБобровой, Т.Д.Зражевской) издаются первые монографии, специально посвященные этой теме.
С середины 90-х годов XX в. интерес к вопросам конституционно-правовой ответственности, развитию российского законодательства в этой области резко возрос. Вместе с тем, обобщающих комплексных теоретических исследований в этой сфере
пока недостаточно.
В последние годы в учебниках по конституционному праву появляются разделы о конституционно-правовой ответственности, эта проблематика активно обсуждается в научных кругах, затрагивается в выступлениях ученых и практиков. Исследуются проблемы ответственности в отдельных областях: конституционно-правовой ответственности в сфере избирательного права посвящают свои работы ААВешняков," М.С.Матейкович, Г.Д.Садовникова, в сфере федеративных отношений - И.Н.Барциц, М.В.Домрин, ААКондрашев, ААЛиверовский, в сфере деятельности политических партий - В.ВЛапаева, Е.Н.Сидоренко, ЮАЮдин, в сфере местного самоуправления -В.ФЛевин, НЛ.Пешин, С.Г.Пилипенко.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы видных отечественных правоведов по проблемам конституционного, гражданского, уголовного, административного права, истории и общей теории права.
В процессе исследования были тщательно проанализированы труды ученых по общим вопросам юридической и социальной ответственности: С.САлексеева, Н.ГАлександрова, ЗААстемирова, ВДАрдашкина, Г.ВАгаманчука, Б.Т.Базылева, В.В.Бойцовой, Л.В.Бойцовой, С.Н.Братуся, В.М.Горшенева, ХТроссмана, ЮА.Денисова, С.Н.Кожевникова, Р.И.Косолапова, В.Н.Кудрявцева, О.ЭЛейста, Н.С.Малеина, Г.В.Мальцева, Л.С.Мамута, В.С.Маркова, БЛ.Назарова, П.Е.Недбайло, А.И.Ореховского, А.С.Прутченкова, И.С.Самощенко, Я.В.Соколова, М.С.Строговича, ВАТархова, ЮАТихомирова, М.Х.Фарукшина, А.Ф.Черданцева, Е.В.Черных, Л.С.Явича, а также работы зарубежных авторов: ЖЛ.Бержеля, М.Гунеля, ФЛюшера, Дж.Стори, Л.Фридмэна, А.Шайо.
Рассмотрение теоретико-правовых проблем. юридической ответственности осуществлялось с использованием трудов ученых-юристов, специалистов по административному, гражданскому и уголовному праву - Б.САнтимонова, М.И.Брагинского, В.В.Витрянского, Н.А.Громова, О.В.Дмитриевой, Ю.С.Жицинского, О.С.Иоффе, Г.К.Матвеева, С.В.Матвеева, Б.И.Пугинского, Б.В.Россинского, В.В.Серегиной, В.А.Хохлова, Р.О.Халфиной, М.Д.Шаргородского.
Анализ природы конституционно-правовой ответственности, ее соотношения с другими видами юридической ответственности проводился на основе изучения трудов СААвакьяна, Г.В.Барабашева, И.Н.Барцица, А.А.Белкина, К.С.Бельского, В.Г.Беляева, НАБобровой, Н.А.Богдановой, А.С.Бурмистрова, Н.В.Витрука, ГАГаджиева, ЮАДмитриева, Ю.П.Еременко, Т.Д.Зражевской, Ф.Ш.Измайловой, Н.М.Колосовой, Е.И.Колюшина, А.А.Кондрашева, МАКраснова, О.Е.Кутафина, Б.МЛазарева, В.ОЛучина, Ж.И.Овсепян, М.И.Пискотина, Ф.М.Рудинского, Ф.С.Скифского, Б.А.Страшуна, В.М.Сырых, И.А.Умновой, Д.Т.Шона, работ зарубежных авторов: ДДБасу, Х.Бауэра, Р.Бергера, ГАВасилевича, Е.Д.Виатра, Т.Итона, АЛавнисчака, С.Нахмода, М.Статкявичюса, М.Уэллса..
Объектом диссертационного исследования является урегулированные нормами конституционного права общественные отношения, связанные с применением конституционно-правовой ответственности.
Предмет диссертационного исследования составляют теоретические вопросы конституционно-правовой ответственности как категории юридической науки, соотношения конституционно-правовой ответственности с другими видами юридической ответственности, а также практические проблемы ее правового регулирования и механизма реализации в России и зарубежных странах.
Цель диссертационного исследования - комплексный анализ конституционно-правовой ответственности в России и за рубежом и на его основе представление концепции конституционно-правовой ответственности как вида юридической ответственности, теоретического обоснования места категории «конституционно-правовая ответственность» в правоведении и возможностей ее практического использования, а также предложений по повышению эффективности механизма конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации.
Указанная цель определила следующие конкретные задачи исследования:
- анализ общетеоретических вопросов юридической ответственности, соотношения конституционно-правовой с другими видами юридической ответственности, а также с политической ответственностью;
определение сущности и особенностей конституционно-правовой ответственности, ее роли и места в системе конституционного права;
обоснование конституционно-правовой ответственности как института конституционного права, анализ составляющих его элементов;
выявление природы и основных видов конституционно-правовых санкций;
рассмотрение особенностей оснований конституционно-правовой ответственности, их видов, а также субъектного состава конституционно-правовой ответственности;
исследование проблем вины в конституционном праве;
установление инстанций конституционно-правовой ответственности, их видов;
изучение особенностей процедур применения конституционно-правовой ответственности;
-' определение конституционных иммунитетов и обстоятельств, освобождающих от конституционно-правовой ответственности;
- анализ развития конституционно-правовой ответственности и разработка
рекомендаций по совершенствованию современного российского
законодательства в сфере конституционно-правовой ответственности.
Методологической основой исследования являются научные методы познания общественных явлений и процессов: системный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, социологический, формально-юридический, социально-психологический, правового моделирования, теоретико-прогностический и др.
Конституционно-правовая ответственность - комплексная и не вполне устоявшаяся категория. Поэтому при исследовании использовался, прежде всего, системный метод, который способствовал выявлению взаимосвязей между различными правовыми . элементами, входящими в структуру конституционно-правовой ответственности: ее основаниями, мерами, субъектами, инстанциями и механизмом реализации. Особое внимание уделялось критическому системному анализу действующего российского законодательства.
Достаточно широко применялся сравнительно-правовой метод, использование которого ставилось в зависимость от необходимости осмысления общетеоретических и практических российских проблем конституционно-правовой ответственности. При этом сравнительно-правовой метод был дополнен конкретно-историческим и социологическим, что позволило, во-первых, рассмотреть правовое регулирование конституционно-правовой ответственности в его историческом контексте, а также тенденции развития конституционно-правовой ответственности как социального явления; во-вторых, избежать взгляда на конституционно-правовую ответственность как на статичный, раз и навсегда данный правовой институт.
В ходе исследования различных аспектов конституционно-правовой ответственности формально-юридический метод использовался при разрешении противоречий, возникающих между Конституцией и законодательными актами Российской Федерации, между другими нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы конституционно-правовой ответственности; социально-психологический - при рассмотрении проблем вины в конституционном праве; метод правового моделирования - при анализе конституционных деликтов; теоретико-прогностический - при подготовке предложений и рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Сочетание указанных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права, но и к вопросам теории права, административного, гражданского, уголовного и других отраслей права, позволило, во-первых, оценить реальное состояние правового регулирования конституционно-правовой ответственности в России; во-вторых, соотнести это реальное состояние с должным состоянием, и, в-третьих, выработать предложения для его достижения.
Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют конституции, иные конституционные акты и законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, РСФСР, СССР, около семидесяти зарубежных стран, международно-правовые документы, указы Президента Российской Федерации, правовые акты палат Федерального Собрания Российской Федерации и
11 законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты муниципальных образований, решения Конституционного Суда Российской Федерации и органов конституционного правосудия зарубежных государств, Европейского Суда по правам человека, материалы судебной практики по вопросам, касающимся конституционно-правовой ответственности (включая решения Верховного Суда Российской Федерации).
Изучены и использованы статистические источники, проекты федеральных законов, обширная научная литература.
Диссертационная работа создана не столько на основе критического изучения предшествующей научной литературы, сколько в результате анализа самих источников конституционного права, некоторые из которых практически не использовались в отечественном научном юридическом обороте.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что на основе системного анализа проведено исследование конституционно-правовой ответственности, представлена ее комплексная концепция как вида юридической ответственности на базе отечественного и зарубежного опыта; выдвинуты предложения по совершенствованию современного российского законодательства в сфере конституционно-правовой ответственности. В диссертации теоретически обосновывается выделение конституционно-правовой ответственности как института конституционного права. Определены и подвергнуты системному анализу меры, инстанции, процедуры применения конституционно-правовой ответственности, состав конституционного деликта, вина в конституционном праве, конституционные иммунитеты и обстоятельства, освобождающие от конституционно-правовой ответственности, проблемы теории доказательств по конституционным деликтам, которые либо вовсе не рассматривались в отечественном правоведении, либо изучены в недостаточной степени и не нашли своего научного разрешения.
В основу концепции конституционно-правовой ответственности, разработанной и вынесенной диссертантом на защиту, положены следующие основные идеи и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна:
Конституционно-правовая ответственность есть самостоятельный отраслевой вид юридической ответственности, адекватно выражающий предмет конституционного права и характер охраняемых им отношений. В этом качестве она органически встраивается в систему существующих, широко признаваемых видов юридической ответственности, занимая в ней специфическое место.
Необходимость конституционно-правовой ответственности обусловлена тем, что без нее другие виды юридической ответственности недостаточны для эффективного обеспечения действия конституционно-правовых норм.
При наличии отраслевой ответственности конституционное право приобретает достаточно убедительное свидетельство собственной полноты и внутренней завершенности.
Юридическая природа конституционно-правовой ответственности
характеризуется тесной связью ее позитивного и ретроспективного аспектов. Первый
является необходимым условием и предпосылкой второго, как бы продолжается в нем.
Однако именно в ретроспективном аспекте конституционно-правовая ответственность
проявляется наиболее ярко, и не вызывает сомнений как юридическая ответственность.
Особенностью конституционно-правовой ответственности является ее ярко
выраженный политический характер. Чтобы не размывать или неосновательно не
расширять границы конституционно-правовой ответственности, следует отграничивать
ее сферу, а также присущие ей меры, от сферы и мер ответственности политической.
Одним из главных критериев разграничения политической и конституционно-правовой
ответственности служит основание наступления ответственности.
Принудительный характер конституционно-правовой ответственности
проявляется не только в государственном, но и в приравненном к нему общественном
принуждении (примером чего служит отзыв избирателями должностного лица).
В структуру конституционно-правовой ответственности входят: основания,
меры, субъекты, инстанции и процедуры реализации ответственности, которые
разнообразнее, чем в любом другом виде юридической ответственности. Если нет хотя
бы одного из указанных элементов, то применение конституционно-правовой ответственности становится невозможным.
Конституционно-правовая ответственность рассматривается в диссертации как институт конституционного права. Он является универсальным, поскольку ответственность, приобретая различные правовые формы, служит важнейшим элементом статуса почти всех субъектов конституционного права. Институт конституционно-правовой ответственности, обладая богатым правовым содержанием, «пронизывает» все конституционное право.
Противоправность конституционного деликта нередко связана с предписаниями не только правовых, но и других социальных норм, нарушение которых недопустимо в соответствии с конституционно-правовыми нормами. В целом ряде случаев наступление конституционно-правовой ответственности предусматривается за безнравственное поведение, нарушение норм морали или этики (например, депутатской).
Конституционное право допускает ответственность без вины, ответственность одних субъектов за деяния других. Конституционно-правовые нормы в большинстве случаев не определяют форму вины.
В конституционном праве в качестве общего правила действует презумпция невиновности, если из конкретного состава конституционного деликта прямо не следует иное.
Необходимость разработки теории доказательств по конституционным
деликтам обосновывается тем, что цели осуществления конституционно-правовой
ответственности могут быть достигнуты лишь при условии установления
соответствующей инстанцией действительных обстоятельств дела (на основе критериев
истины и достоверности).
В предмет доказывания диссертант включает объект посягательства, субъект, признаки объективной и субъективной стороны, а также обстоятельства, освобождающие от конституционно-правовой ответственности (например, действие непреодолимой силы, раскаяние).
Конституционно-правовые санкции, являясь необходимым компонентом конституционного права, не играют в нем ведущей роли, поскольку принуждение не служит доминирующим способом конституционного воздействия на общественные отношения. Потребность в них возникает лишь тогда, когда в механизме правового регулирования происходит серьезный сбой, устранить который иными мерами нельзя. Таким образом, конституционно-правовые санкции — это лишь один (и, как правило, исключительный) из способов обеспечения действия конституционно-правовых норм.
Меры конституционно-правовой ответственности должны соответствовать требованиям справедливости и соразмерности, а также характеру конституционного деликта. В отношении органов государственной власти санкции должны быть вписаны в систему «сдержек и противовесов» (как это обычно характерно для импичмента).
Конституционно-правовые санкции могут использоваться для обеспечения норм не только конституционного права, но и других отраслей.
Наличие разработанных процедур и процессуальных норм в конституционном
праве свидетельствует о демократическом и правовом характере государства, а их
отсутствие или неразвитость - как правило, об обратном.
В качестве инстанции, применяющей конституционно-правовую
ответственность, могут выступать почти все субъекты конституционно-правовых
отношений (как индивидуально, так и коллективно). Судебный порядок реализации
конституционно-правовой ответственности представляется, с точки зрения диссертанта,
наиболее предпочтительным.
Конституционные иммунитеты, ограничивающие конституционно-правовую
ответственность, как правило, носят универсальный характер, так как они наделяют тех,
кто ими обладает, правовой неприкосновенностью одновременно от нескольких видов
юридической ответственности.
Конституционный иммунитет состоит из двух элементов: ограничения ответственности и неприкосновенности. Конституционным иммунитетом могут обладать не только индивидуальные, но и коллективные субъекты конституционного права.
В результате проведенного исследования формулируются следующие предложения по совершенствованию института конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации, основанные на разработанной диссертантом концепции конституционно-правовой ответственности. (Они расположены в той последовательности, в какой рассматривались в диссертационной работе).
Необходим полноценный механизм федерального вмешательства для обеспечения конституционного строя в субъекте Российской Федерации. Для этого следует дополнить статью 78 Конституции РФ положениями, согласно которым в случае если государственная власть в субъекте Российской Федерации не может осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, Президент РФ с согласия Совета Федерации издает указ о федеральном вмешательстве в дела такого субъекта Российской Федерации. В соответствии с этим указом назначается временный комитет особого управления, которому передаются полномочия органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а в случае необходимости полномочия законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации передаются Федеральному Собранию. Основания федерального вмешательства, а также порядок и сроки его осуществления должны устанавливаться федеральным конституционным законом.
В перспективе целесообразно расширить конституционно-правовую ответственность Президента РФ, дополнив статью 93 Конституции РФ следующими основаниями его ответственности: грубое нарушение Конституции и (или) присяги, совершенное им при исполнении обязанностей (что должно быть подтверждено заключением Конституционного Суда РФ).
3. Требуется конституционно-правовая ответственность федеральных органов
государственной власти в сфере их взаимоотношений с органами государственной
власти субъектов Российской Федерации. Так, следует установить ответственность
Государственной Думы за нарушение установленных в законе процедур участия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в рассмотрении этой палатой
проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской
16 Федерации и ее субъектов. Мерой ответственности могло бы стать возвращение
Советом Федерации без рассмотрения федерального закона, принятого
Государственной Думой с нарушением указанных процедур.
4. Конституционно-правовая ответственность Правительства РФ и его членов
нуждается в совершенствовании. Необходимо установить в Федеральном
конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» конституционно-
правовую ответственность членов Правительства за нарушение Конституции РФ, а
также указанного Федерального конституционного закона, в том числе закрепленных в
нем требований о несовместимости должности члена Правительства с другой
деятельностью. Наличие (отсутствие) основания ответственности должен определять
соответственно Конституционный Суд или Верховный Суд. Санкцией может служить
освобождение члена Правительства от должности указом Президента РФ. Важно
конкретизировать в Федеральном конституционном законе «О Правительстве
Российской Федерации» основания для отправления в отставку Правительства
Президентом, а также предусмотреть основания для выражения недоверия
Правительству со стороны Государственной Думы.
5. В Федеральном законе "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата .
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" следует
установить обязанность парламентария участвовать в работе палаты парламента, ее
комиссий, в которых он состоит, и лично голосовать на пленарных заседаниях палаты, а
также приносить присягу. За нарушение требования личного голосования и неучастие в
пленарных заседаниях без уважительных причин можно предусмотреть уменьшение
ежемесячного вознаграждения и публикацию о таком поведении парламентария в
средствах массовой информации (например, в «Российской газете»). За невыполнение
членом парламента своих обязанностей длительное время (если он не был на половине
и более заседаний в течение одной сессии), а также за нарушение присяги должно
следовать лишение его полномочий соответствующей палатой. Эту же санкцию
целесообразно установить в отношении депутата Государственной Думы, избранного по
пропорциональной избирательной системе, за выход из фракции, несоблюдение фракционной дисциплины.
Дисциплинарная ответственность судей не соответствует их конституционно-правовому статусу и ее необходимо заменить мерами конституционно-правовой ответственности, включая приостановление и лишение судей полномочий. Решение об отстранении от должности судей федеральных судов должен принимать тот, кто их назначил, по представлению органов судейского сообщества.
Важно придать единый правовой характер приостановлению деятельности политических партий в федеральных законах «О противодействии экстремистской деятельности», «О политических партиях» и «Об общественных объединениях», а также устранить взаимные отсылки этих законов друг к другу, которые блокируют механизм конституционно-правовой ответственности политических партий за экстремистскую деятельность. Приостановление деятельности должно применяться во внесудебном порядке с одновременным обращением в суд государственного органа (должностного лица), приостановившего деятельность, о ликвидации соответствующего объединения (запрете его деятельности).
В федеральном законодательстве следует установить, что в случае ликвидации политической партии по решению суда за нарушение Конституции или законов депутаты представительных органов всех уровней, избранные по пропорциональной системе от этой партии, лишаются своих мандатов. Ликвидация (запрет деятельности) общественного или религиозного объединения по решению суда за нарушение им Конституции или законов должна влечь за собой запрет на создание его правопреемников в любой организационно-правовой форме.
8. Для повышения эффективности конституционно-правовой ответственности
органов местного самоуправления надо предусмотреть в Федеральном законе от 6
октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской . Федерации» их конституционно-правовую
ответственность не только за принятие неконституционных (незаконных) нормативных,
но и ненормативных правовых актов, а также вообще за их деяния, нарушающие
Конституцию РФ, федеральные законы, законодательство субъекта Российской Федерации, устав муниципального образования. За указанные действия в качестве конституционно-правовой санкции можно использовать прекращение полномочий органов местного самоуправления. На основании решения соответствующего суда, констатирующего такие нарушения, рассматриваемую меру могли бы применять законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическое значение работы состоит в том, что в диссертации содержится системный анализ конституционно-правовой ответственности, конституционных деликтов и конституционно-правовых санкций, . представлена концепция конституционно-правовой ответственности, обосновывается ее выделение в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, а также как института конституционного права, раскрывается комплекс теоретических представлений, связанных с особенностями субъектного состава и механизма реализации конституционно-правовой ответственности, конституционных иммунитетов, исследуется развитие теории конституционного права по данной проблематике.
Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, научные выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования российского законодательства, затрагивающего конституционно-правовую ответственность (в сфере деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, их должностных лиц, политических партий, других общественных и религиозных объединений, граждан и органов местного самоуправления). Ряд выводов может служить теоретической базой для развития правовой охраны конституционного строя Российской Федерации.
Помимо законотворческой деятельности теоретические выводы могут быть использованы в научной работе, преподавании общего и российского конституционного права, конституционного права зарубежных стран, а также муниципального права, теории права и государства, специальных учебных дисциплин по этой проблематике для студентов юридических вузов и факультетов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, нашли отражение в опубликованных научных трудах диссертанта, в его докладах на конференциях.
Результаты исследований по теме диссертации использовались соискателем в его практической деятельности в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а также при подготовке и чтении лекций по учебным дисциплинам «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», «Ответственность в публичном праве» и «Конституционно-правовая ответственность» на факультете права Государственного университета - Высшей школы экономики.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав (11 параграфов), заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
О теоретических подходах к конституционно-правовой ответственности
Начать исследование проблем конституционно-правовой ответственности целесообразно с общего анализа юридической ответственности, которая является, как известно, разновидностью социальной ответственности.
В философской литературе обычно выделяются следующие основные признаки социальной ответственности: сознательно-волевое отношение субъектов к предъявляемым общим требованиям (возможностям) и обязанность их неукоснительного соблюдения; необходимость дать отчет за свои действия, за меру и объем выполнения порученного дела; соответствующая оценка деятельности субъектов со стороны общества, государства.
В большинстве исследований социальная ответственность представляется как общественное отношение, возникающее между субъектами ответственности и контролирующей инстанцией на основе социальных норм, предписаний, требований по поводу реализации соответствующих требований и возможностей. Внешняя структура ответственности образует систему: субъект (кто отвечает) - объект (за что отвечает) -контролирующая инстанция (перед кем отвечает)
Проблема ответственности человека за свои поступки справедливо тесным образом увязывается философами с проблемой его свободы. Свободное действие человека всегда предполагает его ответственность (в том числе юридическую) перед обществом, государством за свое поведение. «Свобода и ответственность — это две стороны одного целого — сознательной человеческой деятельности. Свобода есть возможность осуществления целеполагающей деятельности, способность действовать со знанием дела ради избранной цели, и реализуется она тем полнее, чем лучше знание объективных условий, чем больше избранная цель и средства ее достижения соответствуют объективным условиям, закономерным тенденциям развития действительности. Ответственность же есть диктуемая объективными условиями, их осознанием и субъективно поставленной целью необходимость выбора способа действия, необходимость активной деятельности для осуществления этой цели... Свобода порождает ответственность, ответственность направляет свободу»3.
В самом общем виде ответственность представляет собой отношение, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированное обществом и государством. Ответственность формируется на основе последовательного взаимодействия трех основных частей: а) сознание долга, б) оценки поведения, в) наложения санкций4.
По поводу юридической ответственности долгое время велись споры в литературе, посвященной как общей теории права, так и различным отраслям права. Но, к сожалению, не было достигнуто полного единства научных взглядов даже по принципиальным положениям, касающимся проблем юридической ответственности.
Между тем, лишь с учетом общесистемных признаков, присущих юридической ответственности, может быть понята конституционно-правовая ответственность. При этом следует иметь в виду разнообразие подходов и оценок к определению ответственности.
В литературе, посвященной вопросам юридической ответственности, больше всего споров вызывает проблема двух ее видов (аспектов), и в связи с этим четко обозначились два основных подхода. Часть юристов (Б.Т.Базылев, С.Н.Братусь, Н.С.Малеин, И.С.Самощенко, М.Х.Фарукшин, Р.О.Халфина, Л.СЯвич и другие) предлагает рассматривать юридическую ответственность только как ответственность «негативную» (или ретроспективную5), т.е. не признают второй - позитивный аспект. Другая группа авторов (НАБоброва, Т.Д.Зражевская, В.О.Лучин, Б.Л.Назаров, П.Е.Недбайло и другие) видит в юридической ответственности два аспекта - позитивный и ретроспективный
С.Н.Братусь понимает под юридической ответственностью «исполнение обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения». Это «состояние принуждения к исполнению обязанности». В добровольном же исполнении любой юридической обязанности никогда нельзя усматривать ответственности. В самом факте принуждения заключается осуждение лица, если его поведение упречно, а известные лишения могут и не предусматриваться, наличие вины не всегда обязательно. «Основное назначение ответственности -государственное принуждение к реальному исполнению обязанностей...». Угроза принуждения в случае нарушения обязанности, заложенная в юридической норме, реализуется через ответственность. Это то общее, что свойственно всем видам ответственности как категории общей теории права. Другая, общая для всех видов ее, черта, - государственное осуждение нарушителя нормы права7. С такой позицией можно согласиться, но с одним уточнением: принуждение может быть не только реальным, непосредственно применяемым, но и эвентуальным, потенциальным (не реализованным в конкретный момент настоящего). По мнению И.С.Самощенко и М.Ф.Фарукшина, юридическая ответственность с момента ее возникновения всегда была ответственностью за прошлое, за совершенное противоправное деяние. «Ни научные соображения, ни тем более интересы практики не дают основания для пересмотра взгляда на юридическую ответственность как последствие правонарушения»8. Р.О.Халфина считает, что юридическая ответственность может быть только ретроспективной и, чтобы не утратить свою специфику, отражающее ее понятие должно применяться лишь для обозначения отрицательных последствий для лица или организации, допустивших противоправный поступок9.
Понятие основания конституционно-правовой ответственности
Конституционно-правовой ответственности как особому виду юридической ответственности присущи все основные признаки последней. Она наступает на основе правовых норм за деяния, не соответствующие этим нормам, конкретизируется юрисдикционными актами компетентных органов (инстанциями ответственности), связана с государственным принуждением. Вместе с тем конституционно-правовая ответственность, являясь составной частью конституционно-правового принуждения, обладает теми свойствами, которые указывают на ее своеобразие как относительно самостоятельного правового явления97. Одним из существенных отличительных признаков конституционно-правовой ответственности служит ее основание, которое во многом определяет характеристику конституционно-правовой ответственности в целом.
Основание конституционно-правовой ответственности — это те обстоятельства, при которых в соответствии с конституционно-правовыми нормами она наступает. Согласно логике сторонников позитивного аспекта, основанием позитивной конституционно-правовой ответственности должен являться факт приобретения специального конституционно-правового статуса. Поскольку конституционно-правовая ответственность рассматривается нами как юридическая ответственность, то есть исходя из ретроспективного аспекта, то ее основанием прежде всего является факт недолжного поведения в конституционно-правовой сфере. В конечном счете, это отклонение от модели поведения, закрепленной конституционно-правовыми нормами. Трудно согласиться с категоричным утверждением о том, что на конституционном уровне говорить о правонарушениях просто бессмысленно98. Внешняя сторона правонарушения всегда выступает как.несоответствие выраженному в норме права
обязательному масштабу поведения, как отклонение от содержащихся в ней требований. Внутренняя (содержательная) сторона заключается в нарушении общественных и личных интересов, общественного правопорядка и субъективных прав. Допустимо рассматривать правонарушение в широком социальном контексте как нарушение социальных интересов и справедливости".
Предлагаем выделить три аспекта основания конституционно-правовой ответственности: 1) нормативный, 2) процедурный и 3) фактический.
Правомерен вопрос, с какого момента наступает конституционно-правовая ответственность? Представляется, что она не может начинаться с момента совершения конкретного конституционного деликта (фактический аспект), как и с момента начала конституционно-правовых процедур по привлечению к конституционно-правовой ответственности (например, с выдвижения обвинения Государственной Думой против Президента Российской Федерации). Если предположить, что конституционно-правовая ответственность возникает с момента совершения конституционного деликта или с момента начала конституционно-правовых процедур по привлечению к конституционно-правовой ответственности, то в подобных случаях до принятия решения соответствующей инстанцией субъект уже частично понесет конституционно-правовую ответственность. Вместе с тем окончательное решение о конституционно-правовой ответственности определяет инстанция, уполномоченная на то конституционно-правовыми нормами (в случае с отрешением Президента Российской Федерации — Совет Федерации). Представляется, что ответственность возникает с момента вступления в силу решения инстанции о привлечении к конституционно-правовой ответственности.
Для наступления конституционно-правовой ответственности необходимо наличие всех трех аспектов основания. Важна также последовательность: прежде всего, должна быть конституционно-правовая норма, устанавливающая модель поведения и санкцию за отклонение от нее. Затем может возникнуть фактический аспект основания — не соответствующее конституционно-правовой норме деяние. При наличии нормы и не соответствующего ей деяния уполномоченная инстанция в порядке, установленном конституционно-правовыми нормами, может определить меру конституционно-правовой ответственности за указанное деяние.
Нормативный аспект основания. Круг отношений, порождаемых деликтом, является объектом правого регулирования с момента возникновения государства и права. С появлением позитивной юриспруденции сложились приемы юридической конструкции деликта. Уже в римском праве можно обнаружить развитую систему определений, фиксирующих правовую форму деликта (определения субъекта, объекта, субъективную и объективную сторону деяния). Развитие общества, правовой науки находит выражение и в развитии понятийного аппарата, фиксирующего форму деликта. Однако правовые определения, являясь описательными, фиксируют только внешнюю форму явления.
Таким образом, нормативный аспект основания конституционно-правовой ответственности — это совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих: а) составы конституционных деликтов; б) конституционно-правовые санкции и принципы их применения; в) круг субъектов, уполномоченных применять конституционно-правовые санкции, — инстанции ответственности; г) процедуру применения мер конституционно-правовой ответственности, то есть ее процессуальную форму.
В развитии нормативной основы конституционно-правовой ответственности в России можно условно выделить три этапа.
1. До 1917 года вообще сложно говорить о законодательном закреплении института конституционно-правовой ответственности и, в частности, ее оснований. Однако в доктрине конституционного права то, что сейчас называется конституционно-правовой ответственностью, именовалось в отношении высших должностных лиц публично-правовой ответственностью100.
Конституционно-правовые санкции в системе мер юридической ответственности: понятие и особенности
Конституционно-правовая ответственность органически связана с вопросом о конституционно-правовых санкциях, ибо первая немыслима вне реализации последних. По мнению О.Э.Лейста, между ответственностью и санкцией существует определяющая прямая: без санкции нет ответственности субъекта327. Однако применительно к конституционному праву с этим утверждением не все согласны. Так, В.О. Лучин полагает, что в конституционно-правовой ответственности особенно заметно, что категории санкции и ответственности — не тождественные. По своему содержанию ответственность богаче, многограннее отношений, вытекающих из применения санкций. Следует также учитывать, что конституционно-правовая ответственность в известной мере определяется факторами, находящимися вне санкции: установление принципов ответственности (неотвратимость, целесообразность, справедливость, индивидуализация и др.), условий освобождения от ответственности, смягчающих и отягчающих обстоятельств
Соотношение мер ответственности и санкций зависит, прежде всего, от того, в каком аспекте рассматривается сама ответственность. Если к ответственности подходить с позиции ее двуаспектности (позитивной и негативной направленности), то любая санкция будет. являться мерой ответственности, но не любая мера ответственности будет санкцией. А при ретроспективном взгляде на ответственность эти понятия совпадают. Поскольку в данной работе конституционно-правовая ответственность рассматривается как вид юридической ответственности (т.е. в ретроспективном аспекте), то конституционно-правовые санкции и меры конституционно-правовой ответственности используются как тождественные понятия.
Анализ конституционного законодательства с очевидностью выявляет существование санкций, которые не могут быть отнесены к таким традиционным видам юридической ответственности, как административная, гражданско-правовая, уголовная и дисциплинарная. Наличие особых санкций с ярким политико-правовом характером констатировалось в науке уже четверть века назад329, что в свою очередь поставило более широкий вопрос о новом виде юридической ответственности — конституционно-правовой.
Долгое время считалось, что конституционно-правовая санкция не является обязательным, конститутивным признаком конституционно-правовой нормы, а обеспечение норм ведущей отрасли права осуществляется с помощью санкций иных отраслей права330. Действительно, не все конституционно-правовые нормы (как и нормы других отраслей) полностью соответствуют теоретической модели, которая исходит из того, что понятие "санкция" связано с так называемой логической структурой правовой нормы. Согласно этой структуре каждая правовая норма (именно правовая норма, а не статья) имеет гипотезу (определение круга адресатов нормы и условий ее реализации), диспозицию (содержание правила поведения, обязанности и права участников регулируемого отношения), санкцию. Хотя анализ правовых норм по трехчленной формуле не является единственно возможным, эта теоретическая модель связана с постижением предметной сущности права как системы общеобязательных норм, охраняемых государственным принуждением (санкция), реализуемых через поведение лиц (диспозиция), обязательном при определенных условиях и для определенных субъектов (гипотеза)331.
В.О. Лучин, рассматривая логическую структуру применительно к конституционно-правовой норме, приходит к выводу о том, что структура одних норм соответствует данной модели, структура других представлена в виде ее различных модификаций, с измененным числом элементов, причем гипотеза и санкция являются факультативными в отличие от диспозиции, которая обязательно присутствует в каждой норме. По мнению В.О. Лучина, "охрана конституционных норм осуществляется при помощи всей системы действующего права". А для того, чтобы быть обеспеченной принудительной силой государства, каждой конституционной норме вовсе не обязательно иметь в качестве своего структурного элемента санкцию332.
Отрицать то, что конституционное право редко закрепляет санкции в качестве структурного элемента своих норм, невозможно. Однако это следует считать скорее несовершенством законодательной политики и техники, чем непреодолимой закономерностью и уникальностью метода конституционно-правового регулирования. Как справедливо отмечает С.Н. Братусь, норма без санкции перестает быть мерой, масштабом поведения, поскольку нарушение этой меры, выход за указанные рамки не повлечет за собой надлежащую реакцию, государственное осуждение и государственное принуждение, обеспечивающее в порядке "обратной связи" регулирование нарушенных общественных отношений333.
Отсутствие санкций во многих конституционно-правовых нормах снижает эффективность их действия и не всегда может быть компенсировано санкциями других отраслей без опасения, что эти нормы останутся без действенной защиты. Такая защита в ряде случаев позволяет обеспечить поведение субъектов, соответствующее диспозиции конституционно-правовой нормы, и восстановление нарушенного конституционного правопорядка так же, как древним законодателям защитить методами, имеющими преимущественно уголовно-правовой характер, почти все общественные отношения. По обоснованному замечанию С.А. Авакьяна, в конструкции охраны конституционных норм санкциями других отраслей правовая норма неизбежно отрывается от правового отношения как вида общественного отношения, ради закрепления которого и появилась сама норма. Нормы каждой отрасли права регулируют определенный вид общественных отношений.
Процедуры осуществления конституционно-правовой ответственности
Для конституционно-правовой ответственности актуальной является проблема ее реализации: нередко либо порядок применения ее мер не определен, либо они неприменимы, либо не применяются. И таком случае установление конституционно-правовой ответственности не только не имеет смысла, но и влечет эффект, обратный ожидаемому, потому что, когда санкции превращаются в абстрактную угрозу, декларативными становятся и конституционно-правовые нормы в целом. В этой связи установление и соблюдение процедуры применения конституционно-правовой ответственности чрезвычайно важно, так как привлечение к конституционно-правовой ответственности представляет собой результат применения и взаимодействия материальных и процессуальных норм.
Анализ нормативных правовых актов показывает, что единого порядка применения конституционно-правовой ответственности не существует, и, по-видимому, предусмотреть такой порядок невозможно из-за разнообразия мер, оснований и субъектов ответственности. Тем не менее, некоторые общие черты данного порядка существуют.
Во-первых, в ряде случаев предусматривается предоставление возможных гарантий защиты прав субъекта, привлекаемого к конституционно-правовой ответственности. Например, этому субъекту может быть позволено давать устные или направить письменные объяснения по поводу предполагаемых оснований применения к нему мер конституционно-правовой ответственности (статья 223 Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц). Так, согласно Конституции Мексиканских Соединенных Штатов (статья 89, 111) Президент может просить Палату депутатов об отстранении от должности члена Верховного суда, окружных судов за их злоупотребления. Однако перед тем как обратиться с этим к палате, глава государства должен выслушать конфиденциально соответствующего судью с тем, чтобы согласно Конституции «иметь возможность вполне добросовестно решить, обоснованна ли будет такая его просьба».
В ряде случаев регламентируется возможность субъекта защищать свои права путем собственного участия в рассмотрении вопроса о привлечении его к ответственности. В целях объективного рассмотрения всех обстоятельств дела могут создаваться «квазиследственные» органы. К примеру, статья 87 Конституции Королевства Непал предусматривает, что судье, обвиненному в некомпетентности, недостойном поведении или недобросовестном исполнении должностных обязанностей, должна быть предоставлена разумная возможность защитить себя, и для этой цели Палата представителей может создавать следственную комиссию, состоящую из членов парламента и экспертов по правовым вопросам, для принятия заявлений судьи, сбора доказательств и рассмотрения полученных данных. Рабочая процедура комиссии должна быть определена в соответствии с законом. В некоторых актах в связи с рассматриваемыми целями предусматривается участие представителя субъекта ответственности в деятельности юрисдикционного органа по привлечению этого субъекта к конституционно-правовой ответственности. Так, согласно статье 20 Основного Закона о Президенте Государства Израиль Президент в связи с процедурой отрешения его от должности может быть представлен перед Комиссией по парламентским вопросам и перед Кнессетом уполномоченным представителем. Член Кнессета не может быть представителем Президента.
Во-вторых, сроки, в течение которых в отношении субъекта ответственности можно применить конституционно-правовые санкции, как правило, не устанавливаются. Иногда это связано с длящимся характером конституционного деликта.
В-третьих, субъекту, против которого возбуждена процедура привлечения к конституционно-правовой ответственности, может быть запрещено исполнять свои обязанности, пока эта процедура не завершиться (статья 61 Основного закона ФРГ, статья 87 Конституции Королевства Непал).
В-четвертых, субъектам конституционно-правовой ответственности право обжалования решения юрисдикционного органа о привлечении их к ответственности может и не предоставляться. А сам порядок обжалования, если он предусмотрен, может быть как судебным, так и внесудебным. Например, рассмотрение вопроса об обжаловании может находиться в ведении вышестоящей инстанции. Судебный порядок обжалования применения мер конституционно-правовой ответственности представляется наиболее целесообразным. Так, согласно статье 54 Конституции Грузии депутат может быть лишен мандата Парламентом, если он по неуважительным причинам не участвует в пленарных заседаниях более четырех месяцев. В этом случае решение Парламента Грузии о лишении депутата мандата может быть обжаловано в Конституционном Суде. А, например, в соответствии со статьей 106 Конституции Исламской Республики Иран местные советы из-за их отклонения от сферы своей компетенции могут быть распущены. Если совет не согласен с решением о его роспуске, он может обратиться с жалобой в соответствующий суд, который обязан рассмотреть это дело вне очереди.
В-пятых, прекращение у субъекта конституционно-правового статуса, наличие которого входит в состав конституционного деликта, как правило, делает невозможным реализацию конституционно-правовой ответственности (например, нельзя привлечь к ответственности в порядке импичмента должностное лицо, которое добровольно ушло в отставку). Однако есть исключения из указанного правила, в том числе возможно установление непродолжительных сроков давности с момента прекращения такого статуса. Так, согласно статье 113 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов привлечение к ответственности за должностные упущения может осуществляться лишь в период нахождения лица в данной должности и в течение одного года после этого.
