Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации предполагает создание эффективного конституционно-правового механизма ответственности всех публичных властей муниципального уровня. Как отмечается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г., «процесс децентрализации власти будет сопровождаться усилением политической ответственности руководителей регионов и муниципалитетов за конечные результаты их работы…». Являясь высшим должностным лицом в структуре органов местного самоуправления, а в целом ряде случаев и главой местной администрации, глава муниципального образования обладает значительным властным ресурсом, использование которого должно быть предназначено исключительно для целей обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, эффективного решения вопросов местного значения, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, и осуществления отдельных государственных полномочий. Обладание главой муниципального образования значительными публично-правовыми полномочиями одновременно предполагает существование действенных охранительно-принудительных средств обеспечения конституционности его действий и решений. С этой точки зрения, публично-правовая ответственность этой категории публичных должностных лиц является составной частью, компонентом их правового статуса. Между тем, вплоть до внесения в 2000 году изменений в ранее действовавшее федеральное законодательство о местном самоуправлении, реальность юридической ответственности как главы муниципального образования, так и иных органов и должностных лиц местного самоуправления, была поставлена под сомнение.
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагало как значительное количественное увеличение корпуса глав муниципальных образований, так и сохранение их высокого статуса в системе органов местного самоуправления, а равно обусловленное этим обстоятельством наделение их широким кругом полномочий. Одновременно действующее законодательство о местном самоуправлении характеризуется и усовершенствованием мер юридической ответственности, имеющих конституционно-правовую природу, применяемых к главам муниципальных образований, и закреплением принципиально новых охранительно-принудительных средств воздействия.
Необходимость реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ (в ред. Федерального закона от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ) в части закрепления им мер охранительно-принудительного свойства к высшим должностным лицам органов местного самоуправления предопределяют актуальность осмысления и комплексного анализа проблемы ответственности главы муниципального образования в ее конституционно-правовом контексте.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы ответственности выборных должностных лиц, осуществляющих властные функции на местах, не были изучены в должной степени в отечественной государствоведческой литературе советского периода. В специальной литературе в большинстве случаев рассматривались различные аспекты уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности в основном физических лиц – граждан; лишь незначительный круг должностных преступлений выступал объектом научного анализа. Ответственность публичных властей и их представителей была выведена за пределы специально-юридического осмысления. Соответственно вопросы конституционной ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления лишь в последнее время стали предметом научно-теоретических изысканий и практической нормотворческой деятельности. В современном государствоведении различные аспекты юридической ответственности, в том числе ответственности главы муниципального образования исследуются в работах С.А. Авакьяна, И.А. Алексеева, К.И. Амирбекова, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, В.В. Барбина, А.А. Безуглова, А.А. Белкина, К.С. Бельского, Н.А. Бобровой, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Гончарова, Ю.П. Еременко, В.М. Жуйкова, М.В. Заднепровской, Т.Д. Зражевской, Ю.В. Земскова, В.В. Игнатенко, М.Н. Карасева, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашева, С.В. Корсаковой, В.А. Кряжкова, М.А. Краснова, Н.Е. Крыловой, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.В. Меньшикова, Ж. Миндубаева, И.В. Мухачева, Р.С. Мулукаева, Б.Л. Назарова, Ж.И. Овсепян, Ю.В. Попова, В.В. Пылина, Ф.М. Рудинского, Н.В. Селезнева, А.А. Сергеева, А.В. Серебренниковой, О.А. Степанова, Н.А. Тарасьян, И.Н. Тихоненко, И.А. Умновой, А. Усса, В.И. Фадеева, В.И. Червонюка, О.Г. Шапиева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, А.Е. Якубова и других.
Вместе с тем, несмотря на значительный интерес, который представляют работы перечисленных авторов, нельзя признать достаточно изученными вопросы ответственности главы муниципального образования в свете реализации норм Федерального закона № 131-ФЗ, внесенных в него в последние годы поправок, касающихся применения принудительных мер к должностным лицам местного самоуправления, осуществляемой правовой политики в части усиления ответственности представителей всех уровней публичной власти, радикализацией в этой связи мер борьбы с коррупцией.
Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся в сфере законодательного закрепления и практика применения ответственности к высшим должностным лицам местного самоуправления.
Предмет исследования составляют теоретико-правовые аспекты ответственности главы муниципального образования в части ее конституционно-правового регулирования и применения в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования – на основе теоретико-правового анализа положений Конституции Российской Федерации и международно - признанных норм и принципов о местном самоуправлении комплексное исследование института конституционной ответственности главы муниципального образования, обоснование на этой основе отличающихся значительной новизной теоретических выводов и обобщений по данной проблеме.
Задачи исследования:
теоретическое обоснование конструкции ответственности главы муниципального образования;
исследование ответственности как элемента правового статуса главы муниципального образования;
характеристика типологии (видов) ответственности главы муниципального образования по российскому законодательству;
анализ конституционно-правовой ответственности как юридической формы (вида) ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
конституционно-правовая характеристика отзыва главы муниципального образования населением;
исследование механизма отрешения главы муниципального образования от должности;
определение конституционно-правовой природы, особенностей законодательной конструкции и квалификации удаления главы муниципального образования в отставку;
осмысление проблемы применения инновационных средств принуждения к главе муниципального образования в контексте опыта зарубежных государств;
разработка рекомендаций по совершенствованию современного российского законодательства в сфере ответственности главы муниципального образования.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, истории государства и права, конституционному, муниципальному и административному праву.
Базовые теоретические положения, на основе которых автором были сформулированы и разработаны методологические подходы к исследованию института ответственности главы муниципального образования изложены в трудах ученых, посвященных общей теории и истории государства и права, ученых – конституционалистов: С.А. Авакьяна, С.Н. Бабурина, Н.С. Бондаря, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, Н.И. Ветрова, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Ю.В. Земскова, И.В. Гончарова, К.К. Гасанова, Т.М. Гандилова, А.В. Ендольцевой, Е.М. Ковешникова, А.В. Козлова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, С.С. Маиляна, Н.П. Майлис, В.П. Малахова, Н.А. Михалевой, Р.С. Мулукаева, В.А. Невинского А.М. Осавелюка, В.М. Плескачевского, Н.В. Постового, А.С. Прудникова, Б.А. Страшуна, О.А. Степанова, В.Н. Фадеева, Е.Н. Хазова, А.Г. Чепурного, А.И. Черкасова, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, Н.Д. Эриашвили и других.
Методологической основой исследования является использование на основе всеобщего и общенаучных методов научного познания спектра специальных и частноправовых методов. Специфика проблемы обусловила широкое применение сравнительно-правового, формально-юридического методов. Составляющей методологии являются использование обобщений практики применения конституционного законодательства, в том числе судебной практики органов конституционного контроля Российской Федерации, результатов проведенных автором контент-анализов муниципального законодательства группы российских регионов по теме исследования.
Эмпирическая основа диссертационного исследования базируется на основе анализа норм действующего Федерального закона № 131-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями); использован опыт правового регулирования ответственности высших должностных лиц местного самоуправления в законодательстве субъектов Федерации, а также муниципальных образований в ряде регионов Российской Федерации. Теоретические выводы диссертации проиллюстрированы статистическими данными, материалами Конституционного Суда Российской Федерации, судебной практики судов общей юрисдикции по проблеме исследования.
Основная гипотеза исследования состоит о том, что неинституционализированный характер механизма конституционной ответственности в системе местного самоуправления обусловлен комплексом разнонаправленных причин методологического порядка: несовершенством законодательства, особенностями формирующейся практики его применения, своеобразием сложившихся доктринальных подходов в оценке данной проблемы; предпосылкой создания непротиворечивой и эффективно работающей конструкции является теоретическая модель конституционной ответственности главы муниципального образования, по своим концептуальным характеристика принципиально отличающаяся от иных видов юридической ответственности.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена сформулированными в диссертации целями и задачами, состоит также в том, что представленная диссертация является монографической научной работой, в которой с позиции конституционного права проведен комплексный анализ института ответственности главы муниципального образования. В исследовании представлено концептуальное понимание ответственности главы муниципального образования, обоснована ее органичная связь с правосубъектностью носителей специального правового статуса, уточнено понятие оснований, субъективной стороны и санкций данного вида ответственности. Проведен системный анализ видов конституционной ответственности главы муниципального образования, разработаны предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения в рассматриваемой сфере.
В основу разработанной концепции ответственности главы муниципального образования положены следующие основные идеи и выводы, в которых в концентрированном виде получила отражение научная новизна, сформулированная в положениях, выносимых на защиту:
1. Структурой правового статуса главы муниципального образования охватывается его юридическая ответственность как важнейшее условие функционирования института местного самоуправления и соответственно его природе и конституционно оправданным целям.
2. Все возможные виды юридической ответственности, применяемые к должностным лицам местного самоуправления, можно классифицировать по различным критериям: отраслевой принадлежности; субъектам, инстанциям привлечения; видам, предусмотренных законом санкций. По признаку их принадлежности к «традиционным» и «инновационным» мерам принуждения обособляются два вида: традиционные – уголовно-правовая, административно-правовая, гражданско-правовая; и инновационные, персонифицируемые с конституционной ответственностью.
3. Конституционная ответственность представляет собой комплекс предусмотренных законом охранительно-принудительных юридических средств, применяемых для обеспечения конституционности действий и решений публичных властей и публичных должностных лиц. Являясь по форме муниципально-правовой, ответственность, применяемая к муниципальным органам власти и их должностным лицам, по своему содержанию выступает конституционно-правовой мерой принуждения.
4. Действующее законодательство отличается множественностью нормативных правовых актов, регулирующих институт отзыва глав муниципальных образований, вследствие чего наблюдаются значительные разночтения в определении правовых оснований и порядка применения процедуры отзыва в различных субъектах Федерации. Юридическим механизмом «активирования» данного вида ответственности является принятия Модельного закона субъекта Российской Федерации о порядке отзыва главы муниципального образования, обоснование концептуальных положений и структуры которого представлены в диссертации.
5. Применение санкции об удалении главы муниципального образования в отставку, в соответствии с конституционным смыслом нормы ее закрепляющей, одновременно предполагает наличие в законодательстве эффективных средств противодействия злоупотреблением правом депутатами представительного органа местного самоуправления, инициирующих и применяющих данную санкцию. К таким юридическим средствам следует отнести применение процедуры голосования исключительно с учетом отрицательного мнения населения муниципального образования. С целью юридического признания права удаляемого в отставку главы муниципального образования на судебное обжалование решения об удалении следует дополнить статью 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ темпоральной нормой следующего содержания: «предложение об удалении главы муниципального образования в отставку не может быть внесено ранее, чем через 6 месяцев с момента его избрания и не позднее 6 месяцев до истечения срока полномочий».
6. В условиях необходимости радикального усиления эффективности всех институтов публичной власти, повышения их ответственности, сведения к минимуму случаев совершения ими неконституционных действий целесообразно расширение круга мер конституционно-правовой ответственности, отнеся к таковым и такие инновационные меры, как вынесение предупреждения высшему должностному лицу местного самоуправления, временное отстранение его от должности, применение конституционного штрафа, возможность досрочного прекращения полномочий вследствие недостаточного профессиональной квалификации.
7. Избранный законодателем абстрактный способ изложения нормы в пункте 3 части 1 статьи 74.1 указывает на дискреционный характер полномочий, оставляя тем самым значительный простор для правоприменительного усмотрения в сравнении с казуальным способом конструирования нормативного установления. Следовало бы дополнить содержание анализируемой нормы указанием на то, что оценка деятельности главы муниципального образования должна проводиться как независимыми экспертами, так и с использованием форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении, предусмотренных главой 5 вышеупомянутого Закона. В частности, целесообразно окончательную оценку деятельности высших должностных лиц местного самоуправления согласовывать с учетом мнения населения, которое могло бы быть выявлено во время использования предусмотренного Федеральным законом опроса граждан или конференции, а равно собрания граждан (статьи 29-31).
Теоретическое и практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, для преподавания учебных курсов конституционного и муниципального права, спецкурсов по юридической ответственности, а также для работы над совершенствованием федерального и регионального законодательства, регулирующего вопросы правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления.
Основные положения диссертации отражены в публикациях автора, и докладывались на научно-практических конференциях: «Обеспечение прав и свобод личности в современной России» Московский университет МВД России (2006); «Реформы местного самоуправления: проблемы и перспективы» Брянский филиал МосУ МВД России (2006); «Гражданское общество и органы внутренних дел: проблемы, противоречия, формы взаимодействия» Академия управления МВД России (2007); «Некоторые аспекты проведения местных референдумов в России и зарубежных странах» Орловский юридический институт МВД России (2008); «Предложения по совершенствованию федеральных, региональных и муниципальных правовых актов, устанавливающих правовую ответственность главы муниципального образования» Воронежский институт МВД России (2008) и др.
