Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Местная администрация — исполнительно-распорядительный орган муниципального образования 14
1. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления в системе органов публичной власти 14
2. Этапы становления и развития местных исполнительно-распорядительных органов 40
З.Порядок формирования и структура местной администрации 65
Глава 2. Правовые основы организации деятельности местной администрации 94
1 Правовой статус главы местной администрации 94
2. Компетенция местной администрации: понятие, проблемы правового регулирования 121
3. Муниципальная служба: понятие, проблемы совершенствования деятельности 148
Заключение 182
Список литературы 188
- Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления в системе органов публичной власти
- Этапы становления и развития местных исполнительно-распорядительных органов
- Правовой статус главы местной администрации
- Компетенция местной администрации: понятие, проблемы правового регулирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Политико-правовые реформы последних лет привели к изменению правового механизма регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. В современный период проблемой первостепенной важности становится повышение эффективности местного самоуправления. Предстоит точнее разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления, обеспечить финансовую самостоятельность муниципальных образований, сформировать действенные правовые механизмы решения вопросов местного значения, реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых законом органам местного самоуправления, повысить результативность деятельности органов местного самоуправления, в частности, на основе правовых и демократических принципов обеспечить во всех подразделениях местной администрации противодействие явлениям коррупции и .бюрократизма, безусловность исполнения требований Конституции Российской Федерации, законов и других нормативных правовых актов. Сильная муниципальная власть является фундаментом сильной государственной власти.
В современных условиях усиливается интерес представителей различных отраслей научных знаний и, прежде всего, правоведов, к вопросам создания, применительно к реалиям российской действительности, оптимальной системы местного самоуправления. Одной из наиболее важных теоретических и практических проблем является проблема обеспечения эффективной организации органов местного самоуправления и, в первую очередь, - местной администрации.
Именно на местную администрацию, как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, законом возложены обязанности организации осуществления местного самоуправления на территории муниципального образования, обеспечения повседневной
жизнедеятельности населения. Конституционно-правовой статус исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, несущих основную нагрузку по решению вопросов местного значения, в условиях проводимых в России административной и муниципальной реформ, представляет собой пока недостаточно теоретически изученный институт муниципального права.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вообще не упоминал местную администрацию и относил ее к иным органам местного самоуправления. Только Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделил местную администрацию в качестве самостоятельного исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, установил обязательное наличие местной администрации в структуре органов местного самоуправления, кроме установленных законом случаев. Все это выдвигает на первый план необходимость научного исследования ее места и роли в структуре органов местного самоуправления, проблем правового регулирования организации и деятельности местной администрации, ее полномочий и ответственности, статуса муниципального служащего. Насущная потребность совершенствования организационной структуры местной администрации, поиска путей преодоления острого дефицита высококвалифицированных кадров муниципальных служащих, повышения эффективности работы аппарата местной администрации, укрепления материально-финансовой основы деятельности муниципальных органов предопределяет необходимость комплексного исследования указанных проблем на основе новых научных знаний и современной практики местного самоуправления.
Нуждаются в дополнительном исследовании вопросы конституционно-правового статуса исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, их места и роли в системе публичной
власти, с учетом положений новейшего законодательства. Неразвитость форм прямой демократии в местном самоуправлении детерминирует необходимость теоретико-правового анализа и проблем взаимодействия органов местного самоуправления с населением, всемерного развития форм прямой демократии.
Изложенные обстоятельства предопределили выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и значение.
Состояние научной разработанности темы исследования. Вопросы организации местной власти, а со второй половины XIX века и местного самоуправления в России, как особого государственно-правового института с соответствующим ему особым режимом правового регулирования, становятся объектом пристального анализа дореволюционных ученых и государственных деятелей. Среди них можно выделить труды В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, Л.А.Велихова, А.Д.Градовского, М.М.Ковалевского, Н.М.Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н.Лешкова, М.И.Свешникова, Б.Н.Чичерина и др. Традиции дореволюционной земской самоуправленческой доктрины прервались после упразднения в начале 1918 года городского и земского самоуправления.
В советский период исследованию проблематики, связанной с деятельностью местных органов власти, уделялось большое внимание в трудах С.А.Авакьяна, И.А.Азовкина, Г.В.Барабашева, А.А.Безуглова, В.И.Васильева, Е.И.Козловой, Е.И.Кореневской, Е.И.Колюшина, О.Е.Кутафина, В.С.Основина, В.А.Пертцика, Н.Г.Старовойтова, А.Я.Сливы, К.Ф.Шеремета. Анализ различных аспектов управленческой деятельности местных Советов и их органов осуществлялся также в трудах специалистов в области административного права, теории государственного управления Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, К.С.Бельского, В.Г.Вишнякова, Н.М.Казанцева, Б.М.Лазарева, А.Ф.Ноздрачева, Ю.А.Тихомирова и др.
Проблематика современного местного самоуправления, в том числе
6 проблемы правового статуса органов местного самоуправления,
обстоятельно исследуются в работах А.А.Акмаловой, И.Н.Барцица,
Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, Ю.А.Дмитриева, В.В.Еремяна,
Е.Ю.Киреевой, А.Н.Кокотова, Е.И. Колюшина, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина,
А.Н.Костюкова, И.И. Овчинникова, А.Н.Писарева, Н.В.Постового,
В.А.Прокошина, А.С.Соломаткина, А.А.Уварова, В.И.Фадеева, В.Е.Чиркина,
Е.С.Шугриной и других.
Вместе с тем, комплексного исследования проблем правового регулирования, организации и деятельности местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) с учетом последних достижений науки муниципального права и новейшего законодательства пока не проведено. Отдельные аспекты правового статуса местной администрации получали освещение в юридической литературе, но только в той части, в какой это было необходимо для раскрытия иных тем научных исследований.
Объектом диссертационного исследования являются
муниципальные правоотношения, складывающиеся в процессе формирования и функционирования местной / администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).
Предметом диссертационного исследования являются нормы законодательных и иных нормативно-правовых актов, регламентирующие основы организации и деятельности местной администрации муниципального образования.
Цель диссертационного исследования — состоит в комплексном и
системном исследовании правовых и организационных основ формирования
и деятельности местной администрации, в выработке рекомендаций и
предложений по совершенствованию правового статуса местной
администрации.
Для достижения намеченной цели в диссертационном исследовании
решались следующие научные задачи:
-проанализировать историю становления и сущность деятельности местной администрации, как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования;
-исследовать конституционно-правовые основы статуса местной администрации;
-определить место исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в структуре органов местного самоуправления;
-выявить особенности формирования и деятельности местной администрации муниципального образования;
-исследовать компетенцию местной администрации и проблемы ее реализации;
-раскрыть правовой статус главы местной администрации муниципального образования;
-показать взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации, как двух видов публичной службы;
-выработать и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию правовых механизмов регулирования организации и деятельности местной администрации муниципального образования.
Методологической основой диссертационного исследования
являются общенаучные методы научного познания общественных
отношений: диалектический, формально-логический, сравнительный,
системно-структурный, а также специальные методы исследования:
сравнительно-правовой, историко-юридический, структурно-
функциональный и другие методы научного познания, обращенные к правовой проблематике. Для решения поставленных задач и получения объективных знаний о предмете исследования диссертантом использовались общефилософские принципы историзма, системности и комплексности исследования.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют идеи, концептуальные положения, научные обобщения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, исследовавших проблематику местного самоуправления, публикации в научных изданиях и периодической печати, в которых проанализированы различные проблемы конституционно-правового статуса органов местного самоуправления, а также аналитические обзоры, статистические данные. Выводы и положения диссертационной работы основаны на анализе современных законодательных и иных нормативно-правовых актов, практики организации работы исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и результатов социологических исследований.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили общепризнанные принципы и нормы международного права, отраженные в Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных ' федеральных нормативных правовых актов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также законодательства СССР и РСФСР. Проанализированы положения новейшего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что диссертация
является комплексным научным исследованием правовых основ организации
и деятельности местной администрации муниципального образования,
проведенного с учетом новейшего законодательства, в- котором предпринята
попытка объективного и системного анализа состояния конституционно-
правового регулирования организации и деятельности местной
администрации муниципального образования.
Предложены правовые механизмы оптимизации правового статуса местной администрации и практической реализации конституционной модели отечественного местного самоуправления.
В диссертации исследованы современные тенденции развития законодательного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, раскрыты теоретические проблемы статуса исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, проанализированы и систематизированы функции местной администрации.
Предложена авторская формулировка определения местной
администрации, как исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования.
На основе проведенного анализа современного законодательства о местном самоуправлении, а также оценки практики его реализации в муниципальных образованиях диссертантом сформулированы рекомендации и предложения, направленные на совершенствование правового регулирования местной администрации на современном этапе.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми или обладающие признаками научной новизны:
сформулированы теоретико-правовые аспекты понятия местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Местная администрация - обязательно формируемый исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, обеспечивающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством, уставом муниципального образования, в пределах собственных полномочий решение вопросов местного значения, реализацию отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления в установленном законом порядке, путем принятия властных распорядительных актов. Внесено предложение о закреплении определения местной администрации в законодательстве о местном самоуправлении.
обоснованы сущностные черты и особенности властных полномочий местной администрации, как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования.
определены правовые основы взаимодействия исполнительно-распорядительного органа с представительным органом, реализации принципов подотчетности, подконтрольности и ответственности местной администрации перед представительным органом муниципального образования. Обосновано положение о том, что в структуре органов муниципального образования местная администрация занимает ключевое положение, при сохранении общего приоритета представительного органа. Российский опыт земского и городского самоуправления, а также опыт становления и развития местного управления и самоуправления в зарубежных странах свидетельствует о том, что на муниципальном уровне допустимо приоритетное положение одних органов при ограничениях и сдержках их деятельности со стороны других органов.
Потребность в высококвалифицированных кадрах муниципальных служащих детерминирует необходимость организации эффективной системы обучения, подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Финансирование этой работы в условиях дотационности многих муниципальных образований должно осуществляться, с учетом международного опыта и в силу общегосударственного значения данной проблемы, за счет средств федерального бюджета и региональных бюджетов. Целесообразна разработка модельных образовательных программ, обеспечивающих качественный уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих. Обоснована разработка Федеральной целевой программы «Кадровое обеспечение муниципальной службы».
Предложено внести ряд изменений и дополнений в законодательство о местном самоуправлении:
- в современных условиях объем полномочий местной администрации формируется не только на основе законодательства о местном самоуправлении, но и с учетом положений, закрепленных в отраслевом законодательстве (гражданском, земельном, жилищном, градостроительном
./
11 и др.), иных нормативных правовых актах федерального уровня, актах
субъектов Российской Федерации. Нередко эти нормы противоречивы,
приводят к коллизиям и конфликтным ситуациям. Обосновывается
предложение о том, чтобы все дополнительные полномочия, передаваемые
местным администрациям отраслевым законодательством, отражались в виде
соответствующих изменений и дополнений законов о местном
самоуправлении, регламентирующих статус и полномочия местной
администрации;
- обоснована необходимость формирования правовой базы местного
самоуправления, определяющей компетенцию органов местного
самоуправления с учетом четкого разграничения компетенции
исполнительно-распорядительных и представительных органов местного
самоуправления. Высказано предложение о целесообразности принятия
Федерального закона «О компетенции органов местного самоуправления», в
котором необходимо закрепить конкретные полномочия местной
администрации;
- аргументировано законодательное предоставление права главе
местной администрации вносить в представительный орган мотивированные
возражения против принятия представительным органом решения, а также
против уже принятого решения, в случаях противоречия его действующему
законодательству, нарушения прав местной администрации, отсутствия для
его реализации материальных и финансовых ресурсов, с обязательным
рассмотрением этих возражений представительным органом, а также права
обжалования в суд принятого решения представительного органа по тем же
основаниям;
- предложено распространить требование п. 8 ч. 10 ст. 37 Федерального
закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., предусматривающего прекращение
полномочий главы местной администрации в случае его выезда за пределы
Российской Федерации на постоянное место жительства, на случаи его выезда за
пределы субъекта Российской Федерации, так как, находясь вдали от места
характеристики положения гражданина или организации в обществе, поскольку термин «правовое положение» чаще применяется для характеристики лица или организации в определенном круге общественных отношений1. Другие авторы рассматривают эти понятия как синонимы, поэтому попытки использовать эти термины как отличающиеся по содержанию и значению неприемлемы2. Вместе с тем, вышеуказанные авторы не отрицают тот факт, что понятия «правовая природа» и «правовой статус» этимологически тождественны. Учитывая буквальное значение понятия «статус», что в переводе с латинского языка, как нами ранее было отмечено, означает положение, состояние, вряд ли целесобразно придание разных значений одному и тому же термину. В этой связи, думается, что необходимо согласиться с точкой зрения тех ученых, которые ставят знак равенства между этими понятиями3.
Д.Д.Цабрия, характеризуя правовой статус органа власти справедливо отмечал, что статус органа, будучи явлением юридическим, может состоять лишь из правовых элементов и выделял такие элементы, как название органа, порядок и способ его образования, территория деятельности, цели деятельности, задачи и функции, объем и характер властных полномочий, ответственность и др.4 В дальнейшем Д.Н.Бахрах предложил упорядочить данные элементы, сгруппировав их в блоки:
-целевой;
-структурно-функциональный;
-компетенционный .
В юридической литературе высказано мнение, с которым нельзя не согласиться, что группировка элементов правового статуса публичного
1 ХапфинаР.О. Общее учение о правоотношении. - М., 1974. - С. 123.
2 Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении.
Саратов, 1976.-С.23.
3 См.: Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия: Теоретические проблемы
субъективного права. Саратов. 1972. - С. 86; Цабрия Д.Д. Статус органов управления //
Советское государство и право. - 1978. - № 2. - С. 126 и др.
4 Цабрия Д.Д. Статус органов управления // Советское государство и право. - 1978. - № 2. -
С. 126.
5 Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. 1993. - С.75-77.
регулирования различных аспектов ее деятельности.
Положения и выводы, сформулированные в диссертации могут быть использованы в практической деятельности исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания муниципального, конституционного, административного права.
Изложенные в диссертации положения и выводы также могут применяться при подготовке, переподготовке и повышении квалификации муниципальных служащих.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора.
Результаты исследования апробированы в нормотворческой деятельности представительного органа и местной администрации городского округа «город Махачкала» Республики Дагестан, в подготовке аналитических записок и обобщений практики деятельности органов местного самоуправления. Теоретические положения диссертации, а также результаты обобщения материалов практики были использованы автором в выступлениях на межвузовских научно-практических конференциях.
Структура работы обусловлена логикой исследования, отраженной в его цели и задачах. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления в системе органов публичной власти
Полное и всестороннее раскрытие природы исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления невозможно без определения их места в системе органов публичной власти, изучения их правового статуса.
Слово «status» в переводе с латинского языка означает состояние, положение. В юридической литературе немало исследований посвящено правовому статусу и правовому положению главы муниципального образования , муниципального служащего и т.д. При этом, взгляды ученых на содержание понятий «правовое положение» и «правовой статус» существенно разнятся. Так, анализ работ по данной проблематике показывает, что одни авторы исходят из идеи о необходимости терминологического различия между правовым положением и правовым статусом. Понятие «правовой статус», по их мнению, пока не нашло четкого определения в отечественной юридической литературе. Они выделяют этот термин для общей характеристики положения гражданина или организации в обществе, поскольку термин «правовое положение» чаще применяется для характеристики лица или организации в определенном круге общественных отношений1. Другие авторы рассматривают эти понятия как синонимы, поэтому попытки использовать эти термины как отличающиеся по содержанию и значению неприемлемы2. Вместе с тем, вышеуказанные авторы не отрицают тот факт, что понятия «правовая природа» и «правовой статус» этимологически тождественны. Учитывая буквальное значение понятия «статус», что в переводе с латинского языка, как нами ранее было отмечено, означает положение, состояние, вряд ли целесобразно придание разных значений одному и тому же термину. В этой связи, думается, что необходимо согласиться с точкой зрения тех ученых, которые ставят знак равенства между этими понятиями3.
Д.Д.Цабрия, характеризуя правовой статус органа власти справедливо отмечал, что статус органа, будучи явлением юридическим, может состоять лишь из правовых элементов и выделял такие элементы, как название органа, порядок и способ его образования, территория деятельности, цели деятельности, задачи и функции, объем и характер властных полномочий, ответственность и др.4 В дальнейшем Д.Н.Бахрах предложил упорядочить данные элементы, сгруппировав их в блоки: -целевой; -структурно-функциональный; -компетенционный .
В юридической литературе высказано мнение, с которым нельзя не согласиться, что группировка элементов правового статуса публичного органа власти и управления в блоки, предложенная Д.Н.Бахрахом, позволяет рассмотреть его правовое положение не просто как некую совокупность элементов, а как юридическую конструкцию, имеющую определенную структуру
Необходимо отметить, что традиционно в юридической литературе в правовой статус включают и элемент ответственности. Учитывая, что проблема ответственности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления требует отдельного изучения в рамках самостоятельной работы в силу неоднозначности своего характера, в данной работе будут освещены отдельные вопросы ответственности местной администрации и ее руководителя исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (главы муниципального образования, главы местной администрации). Конституционно-правовой статус исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления определяется основополагающими принципами и нормами, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Конституция Российской Федерации (ст.З) содержит важнейшее установление, определяющее положение органов местного самоуправления, в том числе и исполнительно-распорядительных, в системе народовластия: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Таким образом, власть народа является единым источником как государственной власти, так и местного самоуправления в Российской Федерации, а местное самоуправление определяется как одна из форм народовластия.
Следует отметить, что хотя из содержания ст.З Конституции Российской Федерации и вытекает властная природа органов местного самоуправления, вместе с тем, Конституция Российской Федерации никак не называет этот вид власти, который осуществляют органы местного самоуправления. Ни один из принятых ранее и действующих законов о местном самоуправлении также не закрепляет понятия власти местного самоуправления или муниципальной власти. Представляется, что если власть является «не только средством, но и непременным условием управления», то говоря о «местном самоуправлении», необходимо говорить и о местной (муниципальной) власти. Если органы государства учреждаются для осуществления государственной власти, то органы местного самоуправления соотвественно - для осуществления местной, муниципальной власти.
В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Оставаясь в конституционных рамках, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ также подчеркивает данное положение. Но можно ли говорить однозначно о полной самостоятельности, независимости и сущностной отдаленности органов местного самоуправления от органов государственной власти? Эта проблема анализируется учеными на протяжении длительного периода времени, однако единой позиции пока не выработано
Этапы становления и развития местных исполнительно-распорядительных органов
Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни. Начало формированию местного самоуправления положили земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы в дореволюционной России.
В марте 1863 года были подготовлены проекты положения о земских учреждениях и временных правил для них . 1 января-1864 года императором Александром 11 было утверждено Положение об уездных и губернских земских учреждениях. Само введение земских учреждений началось в феврале 1865 года и в большинстве губерний, где проводилась такая реформа, закончилось к 1867 году.
В систему земских учреждений входили: избирательные съезды, раз в три года определяющие состав корпуса уездных гласных; губернские и уездные земские собрания - представительные органы; губернские и уездные земские управы - исполнительные органы. Земские собрания созывались обычно один раз в год, осенью, чтобы определить ведущие направления хозяйственной деятельности, рассмотреть и утвердить сметы, раскладки повинностей и т.п. Исполнительным органом земских учреждений были губернские и уездные управы, которые избирались на три года. На первом заседании земского собрания нового созыва избирался состав земских управ. Уездная управа состояла из председателя и двух членов (собрание могло увеличить число членов до шести); губернская земская управа состояла из председателя и 2-6 членов.
Председатель уездной управы утверждался губернатором, председатель губернской управы - министром внутренних дел. В период между сессиями земских собраний управы управляли имуществом земства и вообще хозяйством губернии или уезда. Правовой основой деятельности управ являлись законодательные акты, определявшие перечень обязанностей управ и их ежегодную отчетность перед собранием, а также постановления и инструкции земских собраний.
В обязанности управ входило: исполнение распоряжений собраний; управлением под руководством собраний имуществом земств; составление смет, раскладок и отчетов; надзор за поступлением и расходованием земских сумм, т.е. полномочия исполнительно-распорядительного характера. Основную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские служащие: медики, учителя, статистики, агрономы и др.
Для дополнительного контроля за особо важными направлениями деятельности управы могли назначать комиссии, в состав которых входили как гласные (депутаты), так и наемные служащие .
Земские учреждения решали практические задачи местного значения. Согласно Положению об уездных и губернских земских учреждениях, к ведению земств относились: заведование капиталами, имуществом и льготами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; обеспечение народного продовольствия; мероприятия по благотворительности; взаимное земское страхование имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышленности; санитарные меры; участие в хозяйственных отношениях; вопросы народного образования, здравоохранения; культурно-просветительная работа, статистика, ветеринария, дорожное дело, сельское хозяйство, пожарное дело и др. К 1917 году насчитывалось уже 25 направлений земской деятельности. Земства, по сути, освободили органы государственной власти от решения многих местных проблем, но полностью их не заменили и действовали параллельно с государственными органами в губерниях и уездах.
При вступлении в гражданско-правовые отношения земские учреждения пользовались правами юридического лица. В качестве полноправного их представителя выступали управы, которые могли заключать договоры, принимать на себя обязательства, отчуждать и приобретать имущество, отвечать на суде по имущественным делам, устанавливать дополнительные сборы. Все собранные земствами средства оставались на местах. Более того, с начала XX в. правительство выделяло немалые суммы на отдельные земские мероприятия (проведение оценочных работ, осуществление плана всеобщего обучения, агрономические мероприятия и т.п.). Основной статьей расходов земств (около 70 % средств) являлось финансирование органов образования и здравоохранения. Расходы на само управление не превышали 5 % средств местного бюджета .
Правовой статус главы местной администрации
Вопрос о правовом статусе муниципального должностного лица1 является важным предметом исследования, при рассмотрении которого обычно выделяют следующие факторы правового статуса: трудовую правосубъектность работников, основные трудовые права, обязанности и их гарантии, а также ответственность за невыполнение установленных обязанностей.
По мнению В.М.Манохина статус служащего включает задачи по должности, основные функции служащего, права и обязанности, правовые формы деятельности служащего, порядок взаимоотношений по должности".
А.Н. Костюков дополняет данный перечень факторов, характеризующих правовое положение должностного лица правосубъектностью и ответственностью .
Центральными элементами характеристики правового статуса должностного лица являются его права и обязанности, выражающиеся в совершении определенных действий и соблюдении ограничений и запретов по службе. Права и обязанности определяют границы должного и возможного поведения должностного лица.
Традиционно в правовой статус в юридической литературе включают и элемент ответственности , который предполагает создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнение условий служебной дисциплины.
Некоторым авторам особенности правового положения должностных лиц местного самоуправления дают основание для отнесения их к разряду органов местного самоуправления. Вопрос о правомерности наделения главы муниципального образования положением органа местного самоуправления рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации. Так, согласно определения Конституционного Суда Российской Федерации от 26 сентября 1996 г. № 92-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области, как не соответствующего требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации должностное лицо, в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве муниципального органа.
Принято считать, что органы, действующие на основе единоначалия, могут быть выборными и назначаемыми. При этом, во всех случаях либо понятие «орган» применяется в качестве синонима по отношению к понятию «должностное лицо», либо об органе как таковом речь не идет, а имеется ввиду такое выборное должностное лицо как глава муниципального образования или глава местной администрации. Так или иначе, указанные понятия смешивают в различных вариантах
Термин «глава муниципального образования» был введен в оборот в 1995 году Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». До принятия данного закона были распространены понятия «глава местной администрации» и «глава местного самоуправления».
При отсутствии в законодательстве общего понятия должностного лица Федеральный закон от 6 октября 2007 года № 131-ФЗ дает следующее определение должностного лица местного самоуправления: должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления» (ч. 1 ст. 2). Также указанный закон раскрывает понятие «выборного должностного лица местного самоуправления»-должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах».
Главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (ч. 2 ст. 37).
Компетенция местной администрации: понятие, проблемы правового регулирования
Вопрос о компетенции местной администрации является одним из основных вопросов в организации ее деятельности. Как отмечает А.Л. Парадиз: «Какую бы сторону управления мы не взяли, она так или иначе, но неизбежно приводит к вопросу о компетенции его органов»3.
Необходимо отметить, что вопроса о сущности, содержании, формах и способах установления и реализации компетенции органов государственного управления касались в той или иной мере большинство ученых, но лишь некоторые исследователи обращались к рассмотрению проблем, касающихся определения компетенции органов местного самоуправления. Среди них можно назвать работы О.Е.Кутафина, В.И.Фадеева4, Г.В.Барабашева5, А.Н. Писарева , И.И.Овчинникова и др.
Значительно больше внимания вопросам компетенции уделяется, как правило, в зарубежной литературе западными авторами8, чем российскими.
В нормативном регулировании вопросов местного самоуправления по настоящее время отсутствует понятие компетенции органов местного самоуправления. Данное обстоятельство значительно усложняет практику ее реализации. Недостаточно внимания уделяется в настоящее время разработке вопросов компетенции исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В научной и учебной литературе понятие «компетенция» используется применительно к местному самоуправлению чаще всего для характеристики объема полномочий органов местного самоуправления. При этом в ряде работ, термин «компетенция органов местного самоуправления» используется наряду с понятием «компетенции местного самоуправления».
Компетенция исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, которая устанавливается федеральными законами, законами субъектов РФ и уставом муниципального образования является составной частью компетенции местного самоуправления.
Понятие «компетенция» в новейших энциклопедиях определяется следующим образом: компетенция (от лат. competere - добиваться, соответствовать, подходить; англ. competence) - совокупность установленных нормативными правовыми актами задач, функций, прав и обязанностей (полномочий) государственных органов, должностных лиц, общественых организаций, коммерческих и некоммерческих организаций .
Хотя в юридической литературе и отсутствует единое мнение о содержании понятия «компетенция», практически все авторы понимают под компетенцией «полномочия» и «предметы ведения» или «вопросы».
По мнению Б.М.Лазарева понятие «компетенция» имеет два значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями («ведают что-то»); б) круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»). В связи с этим говорят о фактической компетентности в тех или иных вопросах и об официальной компетенции органов и должностных лиц.
О.Е. Кутафин и В.И.Фадеев отмечают, что «компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей»1.
К.Ф.Шеремет, также включает в понятие компетенции предметы ведения, правомочия и обязанности .
И.И.Овчинников понимает под компетенцией «закрепленные законодательством, иными нормативными правовыми актами бессрочно либо на определенный срок и обеспеченные необходимыми экономическими и финансовыми ресурсами права, обязанности и предметы ведения муниципальных образований, которые они осуществляют в пределах своей территории»3.
Е.С.Шугрина давая определение понятию «компетенция» подчеркивает, что она представляет собой совокупность полномочий соответствующего органа или должностного лица по конкретным предметам ведения. Предметы ведения - это вопросы, которые вправе решать орган или должностное лицо. Полномочия - совокупность прав и обязанностей . Вместе с тем, некоторые авторы включают в понятие «компетенция» задачи, функции, права и обязанности .
А.Ю.Якимов в связи с этим отмечает, что «нецелесообразно включать задачи в компетенцию, особенно с учетом того, что, как справедливо подчеркивают отдельные авторы, под «задачами» зачастую понимаются функции, возложенные на орган» .
