Содержание к диссертации
Введение
Глава I Объект конституционной ответственности
1 Обоснование государственной власти как объекта конституционной ответственности 13
2 Соотношение правовых и внеправовых форм осуществления государственной власти 32
3 Исторический генезис формирования представления о конституционной ответственности в отечественном правоведении 44
Глава II Конституционное правонарушение как основание конституционной ответственности
1 Нормативно-правовое основание конституционной ответственности 68
2 Объективная сторона конституционного правонарушения 86
3 Субъекты конституционной ответственности 101
4 Субъективная сторона конституционного правонарушения 120
5 Меры конституционной ответственности 138
Заключение 154
Приложение: Проект федерального конституционного закона «О конституционной ответственности в РФ» 168
Список использованных источников и литературы 202
- Обоснование государственной власти как объекта конституционной ответственности
- Соотношение правовых и внеправовых форм осуществления государственной власти
- Нормативно-правовое основание конституционной ответственности
- Объективная сторона конституционного правонарушения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях формирования в России идеологического и политического плюрализма, становления новой системы экономических и политических отношений, укрепления защиты прав и свобод человека, нового принципа построения отношений между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, усиления охраны законных интересов юридических лиц складываются, соответственно, новые подходы к решению проблемы юридической ответственности.
В связи с этим возникла необходимость разработки более действенного механизма ответственности за нарушение, прежде всего положений Конституции и конституционного законодательства. Особого внимания заслуживает такой вид ответственности, как конституционный.
За последнее десятилетие увеличилось количество правонарушений, не подпадающих под квалификационные признаки правонарушения ни одного из традиционных видов юридической ответственности. Такими деяниями являются:
1) неисполнение законов высшими органами государственной власти
как федерального, так и регионального уровня власти;
2) издание законов, подзаконных нормативных правовых актов,
противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным
конституционным и федеральным законам;
3) неисполнение органами государственной власти решений
соответствующих судов.
Кроме того, минувшее десятилетие ознаменовалось целой серией экономических экспериментов, проводимых вначале союзным правительством, а затем - Правительством Российской Федерации, что
4 повлекло за собой резкое падение уровня жизни населения, сокращение объема бесплатно оказываемых населению социально значимых услуг и т. д. Сущность указанных правонарушений заключается в неспособности высших исполнительных и законодательных органов власти должным образом решать политические и социальные задачи, ответственность за что не может быть в полной мере обеспечена традиционными идами юридической ответственности.
Ответственность власти за принимаемые решения является важным фактором поступательного развития общества, в связи с чем конституционная ответственность должна быть признана самостоятельным видом ответственности и закреплена специальным законом, регулирующим реализацию данного института права. Однако соответствующего закона нет, отсутствует и правовое признание конституционной ответственности как особого вида юридической ответственности, несмотря на то, что в специальной научной литературе и ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации неоднократно используется понятие конституционной ответственности.
Степень научной разработки проблемы. При написании данной работы автор основывался на трудах отечественных государствоведов. Использовались работы юристов дореволюционного периода: А. А. Алексеева А. С, Алексеева, В. М. Гессена, А. Д. Градовского, Ф. Ф. Кокошкина, Н. М. Коркунова, М. Леруа, К. Н. Соколова, работы современных ученых: А. С. Авакьяна, И. А. Аксенова, Р. М. Алексюка, М. А. Аржанова, М. В., Баглая, Б. Т. Базылева, М.И. Байтина, А. М. Барнашова, И. Н. Барциса, И. Л. Бачило, К. С. Вельского, Н. А. Бобровой, М.С. Богданова, СМ. Братуся, Ф.М. Бурлацкого, А.Б. Венгерова, А. М. Витченко, Л.А. Григоряна, Н.И. Гусейнова, А. В. Дмитриева, Ю. А. Дмитриева, Н. А. Духно, Ю. П. Еременко, М.В. Заднепровской, Т. Д. Зражевской, В.И. Зуева, В. И. Ивакина, Ф. III. Измайловой, П.И. Ильинова, В. Т. Кабышева, Н. М. Кайзерова,
5 М. Н. Карсаева, А. И. Кима, С. Н. Ковешникова, В. М. Колдаевой, Н. М. Колосовой, А. А. Кондрашева, А. П. Косицына, М. А. Краснова, В. А. Кряжкова, В. И. Кудрявцева, Л. В. Лазарева, О. Э. Лейста, В. М. Лесного, В. О. Лучина, В. А. Мазова, И. С. Малеина, А. В. Малько, Л. С. Мамута, Н. Г. Манова, М. Н. Марченко, Г. К. Матвеева, Н. И. Матузова, К. Муздыбаева, А. Г. Мурашина, А. Ф. Ноздрачева, А. В. Оболонского, В. А. Ойгензихта, Л. А. Окунькова, В. С. Основина, А. Т. Панова, М. И. Пискотина, С. В. Полениной, В. К. Райхера, Р. А. Рахимова, В. А. Ржевского, В. И. Розина, В. А. Рощина, Ф. М. Рудинского, В. Н. Савина,
A. А. Собчака, И. М. Степанова, В. А. Тархова, В. О. Тененбаума,
Ю. А. Тихомирова, И. Е. Фарбера, А. Г. Хабибулина, Г. Т. Чернобеля,
B. Е. Чиркина, В. С. Шевцова, А. И. Щербака, зарубежных авторов: Д. Шона,
А. Лоутона, Э. Роуза, С. Имре, Д. Шеффела.
Первое упоминание о правовом феномене, сопоставимом с институтом конституционной ответственности, можно содержится в работах авторов дореволюционного периода, что было обусловлено принципиальными изменениями в государственном устройстве России: учреждением нового органа государственной власти - Государственной Думы, возникновением новых конституционно-правовых отношений между данным органом власти и монархом, а также Государственным советом. Разграничив понятия формально-юридической ответственности (за нарушение закона) и политической ответственности (за целесообразность политики), дореволюционное государствоведение расходится в самом понимании политической ответственности. Политическая ответственность не признавалась юридическим видом и в тоже время не могла быть поставлена в один ряд с моральной ответственностью.
Дальнейший ход истории во многом предопределил способ решения проблемы ответственности власти. В период военного коммунизма ответственность за осуществление власти фактически сводилась к уголовной
и административной ответственности отдельных должностных лиц и ограничивалась ею.
Последующие десятилетия ознаменованы процессами, направленными на укреплением однопартийной системы, результатом чего стало превращение политической организации - Коммунистической партии - в государственную структуру, решения которой были обязательны для исполнительных органов всех уровней власти. Представление об ответственности за осуществление государственной власти не менялось, за исключением того, что расширился спектр мер иных видов юридической ответственности (гражданско-правовой и дисциплинарной), применяемых к нарушителям.
Иной подход к решению изучаемой нами проблемы наметился в начале 70-х годов, когда ответственность за государственное управление опять стала рассматриваться как обособленный феномен. Более отчетливые формы конституционная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности в научных работах приобрела лишь в последние годы, что, в очередной раз, было вызвано существенными преобразованиями в государственном устройстве страны. Однако о сущности конституционной ответственности, ее объекте, субъекте, многообразии форм ее проявления, соотношении конституционной и политической ответственности, до настоящего времени единого мнения не сложилось.
Таким образом, анализ степени разработанности проблемы показывает, что существует объективная необходимость в научных исследованиях системного, концептуального плана института конституционной ответственности.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучный диалектический метод познания, в том числе системный подход, а также сравнительно-правовой и формально-юридический методы исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу конституционной ответственности за
7 правонарушения, совершенные должностными лицами высшего управленческого звена.
Предметом исследования является комплекс теоретико-правовых признаков и характерных свойств конституционной ответственности, выявленных на базе российского конституционного законодательства.
Цель диссертационной работы. На основе комплексного анализа законодательства, а также с учетом достигнутого уровня научной разработки проблемы обосновать существование конституционной ответственности как особого вида юридической ответственности, требующего специального законодательного закрепления.
Основные задачи диссертационного исследования. Поставленная цель реализуется посредством решения следующих задач:
проанализировав взглядов и позиций российских, советских и ряда зарубежных ученых раскрыть сущность объекта конституционной ответственности - государственной власти. Разграничить правовую и внеправовую формы осуществления государственной власти;
проследить развитие представлений в отечественной государствоведческой литературе о конституционной ответственности как ответственности за осуществление высшей формы государственной власти;
провести анализ действующих федеральных законодательных актов, составляющих нормативно-правовое основание возникновения и реализации конституционной ответственности, а также дать сравнительный анализ нормативных оснований данного вида ответственности, установленных для различных субъектов конституционного правонарушения;
на основе законодательных актов, составляющих нормативно-правовое основание конституционной ответственности, выявить особенности конституционного правонарушения как фактического основания возникновения конституционной ответственности:
раскрыть объективную сторону конституционного правонарушения;
выявить особенности субъективного состава конституционного правонарушения (разграничить понятия субъекта конституционной ответственности и субъекта конституционного правонарушения, сопоставить и проанализировать отдельные элементы конституционно-правового статуса должностных лиц высшего управленческого звена);
- провести анализ субъективной стороны конституционного
правонарушения, выявить специфику данного элемента;
определить и систематизировать меры (санкции) конституционной ответственности;
используя результаты проведенного исследования предложить проект закона о конституционной ответственности, который наиболее полно и адекватно реализует институт конституционной ответственности. Научная новизна диссертационного исследования состоит в
попытке комплексного анализа конституционной ответственности с точки зрения исторического генезиса, актуальности отражения в Российском законодательстве и перспектив развития. Кроме того, предпринята попытка сформулировать основные положения института конституционной ответственности, базируясь на концептуально новом представлении о государственной власти как непосредственном объекте конституционной ответственности.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения: 1. Объектом конституционной ответственности является государственная власть, осуществляемая должностными лицами высшего управленческого звена непосредственно или через органы государственной власти. Объект состоит из двух компонентов: политического (задач, преследующих интересы доминирующей части общества) и социального (задач, преследующих интересы всего общества). Данный объект не может быть в полной мере обеспечен традиционными видами юридической
9 ответственности. Объект конституционной ответственности закреплен в нормах Конституции Российской Федерации, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Отдельные нормы-определения, нормы-принципы Конституции Российской Федерации имеют регулятивное воздействие для высших органов государственной власти, должностных лиц высшего управленческого звена.
2. Поскольку отдельные нормы-определения, нормы-принципы
Конституции Российской Федерации имеют регулятивное воздействие, то
основанием конституционной ответственности может являться не только
нарушение запрета, но и совершение юридически нейтрального деяния, в
результате чего народу был причинен вред. Причинением вреда народу
является массовое нарушение прав и свобод человека и гражданина, создание
условий, препятствующих осуществлению органами государственной власти
и местного самоуправления законных полномочий, нарушение охраняемых
законом интересов юридических лиц.
3. Меры конституционной ответственности могут быть применены
только специально на то уполномоченными органами государственной
власти, однако решения о применении мер (санкций) конституционной
ответственности могут приниматься как органами государственной власти,
так и народом непосредственно.
4. Поражение на выборах действующего должностного лица,
занимающего выборную должность, является мерой конституционной
ответственности, решение о применении которой принимает народ.
5. На основе сравнительного анализа ряда федеральных
законодательных актов автором установлено, что количество оснований для
применения карательных санкций конституционной ответственности на
региональном уровне значительно превосходит перечень оснований для
применения аналогичных мер конституционной ответственности на
федеральном уровне власти.
10 6. На защиту выносится проект федерального конституционного закона «О конституционной ответственности в Российской Федерации».
а) в проекте закона определен ряд базовых понятий института
конституционной ответственности: конституционной ответственности,
объекта конституционной ответственности, конституционного
правонарушения, субъекта конституционного правонарушения, меры
(санкции) конституционной ответственности;
б) отдельно выделены полномочия правоприменителя норм
конституционной ответственности, предусмотрено существенное увеличение
объема полномочий Государственной Думы, законодательных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в части
применения мер конституционной ответственности;
в) определен порядок применения санкций конституционной
ответственности к каждой категории субъекта конституционного
правонарушения;
г) устранен ряд недостатков, имеющихся в действующих нормативных
правовых актах, регулирующих реализацию конституционной
ответственности, в том числе:
- устранена неточность, допущенная в одной из статей Федеральном
Законе «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», в соответствии с которой
предусматривается принятие федерального закона о роспуске регионального
законодательного органа власти субъекта Российской Федерации;
объективированы основания выражения недоверия со стороны законодательного органа власти субъекта Российской Федерации членам высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации;
предусмотрено повышение степени участия Верховного суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции субъектов Российской
11 Федерации в решении вопросов по квалификации совершенного деяния как конституционного правонарушения;
- по возможности унифицированы процедуры реализации мер
конституционной ответственности, применяемых к субъектам
конституционного правонарушения как федерального, так и регионального
уровня власти;
- для субъектов конституционного правонарушения регионального
уровня власти предусмотрена возможность обжалования одной из мер
конституционной ответственности - конституционного штрафа;
предусмотрено отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления;
предусмотрен процедура реализации отзыва избирателями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как меры конституционной ответственности;
д) Расширен перечень оснований применения санкций
конституционной ответственности для большинства потенциальных
субъектов конституционного правонарушения:
- издание субъектом конституционного правонарушения актов,
противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным
конституционным законам, федеральным законам;
- неисполнение Конституции Российской Федерации, федеральных
конституционных законов, федеральных законов;
- совершение юридически нейтрального деяния, в результате которого
был причинен вред народу, а также иных менее тяжких конституционных
правонарушений;
е) систематизированы закрепленные в федеральных законодательных
актах санкции конституционной ответственности, разработана процедура
наложения конституционного штрафа как меры конституционной
ответствен ности.
12 Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Материалы диссертации могут стать основой дальнейших научных исследований в области конституционной ответственности и сущности местного самоуправления. Выводы автора и предлагаемый им законопроект могут быть использованы в процессе правотворческой деятельности и при выработке мер совершенствования государственного управления.
Апробация результатов исследования. Отдельные теоретические положения диссертационного исследования докладывались на межвузовской научно-практической конференции в г.Волгограде в 2001 году, на семинаре в г.Пензе в 2002 году. Положения настоящей работы нашли отражение в четырех авторских публикациях.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования и включает введение, две главы, заключение, приложение и библиографический список литературы.
Обоснование государственной власти как объекта конституционной ответственности
Ответственность государства, органов государственной власти за принятые властные решения перед народом является необходимым условием поступательного и полноценного развития общества. Поэтому, особое значение приобретает ответственность высших исполнительных и законодательных органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня за властные решения, которые имеют определяющее значение для всего общества, составляя основу деятельности всех иных органов государственной и муниципальной власти.
Подобные властные решения и составляют сущность государственной власти. Ответственность за осуществление государственной власти есть ответственность за решение как политических задач (в интересах доминирующей части общества), так и социальных задач (в интересах всего общества).
Является общепризнанным положение, что задачи осуществления государственной власти на протяжении всей истории (от античного периода до наших дней) не остаются неизменными. В данном случае важно акцентировать внимание на изменения в социальных (общечеловеческих) задачах.
В настоящее время государство берет на себя обязательства по обеспечению ряда жизненно важных потребностей гражданина, что даже в прогрессивных европейских странах 250-300 лет назад входило в исключительную прерогативу семьи, т.е. находилось в сфере частного регулирования, а не общественно-публичного. Конечно же, государство регулировало сферу частного, доказательством чему служит, например, сформировавшееся еще в античный период наследственное право, однако, развитие ребенка, поддержка инвалидов, содержание пожилых членов семьи в подавляющей мере обеспечивалось за счет семьи индивида.
Сфера государственного регулирования частного мира расширялась, что получило выражение не только в принятии государством на себя дополнительных обязательств перед обществом и индивидом, но и в наложении на граждан, на их объединения (хозяйствующие субъекты) дополнительных повинностей. Например, установление системы государственных пособий (пенсий по старости, по выслуге лет, по инвалидности, опекунские, выплаты по случаю потери кормильца и т.д.) привело к увеличению налогового бремени - введению дополнительных налогов, уплачиваемых физическими и юридическими лицами в соответствующие государственные фонды: пенсионный фонд, фонд обязательного медицинского страхования, фонд социального страхования.
Таким образом, за последние два - три века соотношение политических и социальных (общечеловеческих) задач, выполняемых государством, существенным образом изменилось в пользу увеличения доли социальных задач.
Расширение сферы участия государства в частной жизни сопровождалось, в свою очередь, повышением уровня политического участия населения. Закрепление принципа всенародного избрания высшего должностного лица, законодательных органов государственной власти, введение избирательного права для женщин, установление принципа политического многообразия привело к формированию множества политических партий и движений. Конечно же, справедливым будет упоминание о проблеме эффективности или даже результативности такого политического участия. Как отмечал Девид С. Шеффел в своей книге «Государственное управление и местное самоуправление: политика и политики», число участников растет, в то время как результативность участия снижается,1 однако тот факт, что чем больше общественных политических организаций, политических партий и движений принимают участия в политической жизни страны, тем ниже результативность давления на всю политическую систему страны со стороны государства, все же неоспорим.
Проникновение государственного регулирования в сферу частного интереса, а частного интереса посредством участия в политических партиях и движениях в сферу осуществления государственной власти, выводит взаимодействие государства и общества на новый уровень, что предусматривает увеличение взаимной ответственности государства, в лице субъектов, осуществляющих государственную власть, и суверена -общества, народа. Поскольку народ обладает особым качеством -суверенитетом, он не может нести ответственность перед государством, поэтому, в данном случае, возможно говорить лишь о самоограничении народа, выраженном, например, в запрете выносить на референдум и, таким образом, решать вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий главы государства, государственного образования, высших исполнительных и законодательных органов федеральной и региональной государственной власти, о проведении досрочных выборов или их переносе, также в запрете выносить на референдум вопросы о формировании состава высшего исполнительного органа власти, о принятии чрезвычайных мер, вопросов амнистии и помилования, вопросов, связанных с утверждением федерального или регионального бюджета.
О первых элементах проявления ответственности за осуществление государственной власти можно говорить с появлением первых государств, когда основная обязанность государства перед подвластными ей гражданами заключалась в защите их от внешних врагов. Изначально данный вид ответственности являлся внеправовым явлением, несвязанным с реализацией права. Так, например, ответственность государства, в случае несоблюдения своей единственной обязанности, наступала вне зависимости от желаний правящего класса, элиты, страты или, даже, народа и выражалась в поражении в войне, приводящем к разорению населения, интервенции, что моментально лишало господствующий класс возможности осуществлять верховную власть над захваченной территорией, оккупированным населением.
Соотношение правовых и внеправовых форм осуществления государственной власти
Объектом конституционной ответственности является государственная власть, реализуемая высшими должностными лицами, высшими исполнительными и законодательными органами власти федерального и регионального уровня. Государственная власть направлена на решение политических и социальных задач. Поскольку задачи обеих групп закреплены в Конституции РФ нормами-принципами, нормами-определениями, а традиционно полагается, что правовые нормы указанных видов не имеют регулятивного воздействия, т.е., на их основе не возникают управомачивающие или обязывающие правоотношения, постольку уместен следующий вопрос, в какой мере деятельность высших органов государственной власти по решению социальных и политических задач следует рассматривать в качестве их правовой деятельности.
Постановка вопроса о конституционной ответственности как об особом виде юридической ответственности, может считаться обоснованной лишь только в том объеме, в каком деятельность органов государственной власти регулируется правом.
В ином случае, следует говорить не об ответственности за осуществление государственной власти (конституционной ответственности), а об ответственности за следование ожиданиям тех или иных участников политического процесса (политической ответственности).
Принятие властных решений, приведших к снижению уровня жизни населения, обесцениванию сбережений населения, повышению уровня безработицы при низком уровне социальных гарантий и т.д., есть неправомерное (противоречащее духу конституции) решение социальных задач. Что касается властных решений, приведших к массовому нарушению охраняемых законом интересов юридических лиц, к созданию препятствий для осуществления полномочий государственных органов власти и органов местного самоуправления и т.д. - неправомерное решение политических задач.
Поэтому следует четко определить, либо ответственность за следование «духу конституции» есть ответственность за внеправовую форму осуществления государственной власти, либо отдельные нормы-принципы, нормы-определения имеют регулятивное воздействие по отношению к высшим органам государственной власти. Для этого необходимо более детально рассмотреть сущность внеправовой формы деятельности государства и специфику некоторых норм-определений Конституции РФ.
Одним из наиболее часто указываемых видов внеправовой деятельности государства, высших органов государственной власти является принятие властных решений в ситуации, когда возникает правовой пробел, когда в процессе реализации наиболее значимых общественных отношений, т.е. требующих специального правового регулирования, отсутствует соответствующая правовая норма. В тоже время, под внеправовой деятельностью понимается и осуществление государственной власти на основе обычаев, верований. Так, например, Витченко A.M. в работе «Теоретические проблемы исследования государственной власти» рассматривает рабовладельческий строй как наиболее типичную форму внеправового государственного регулирования; отмечает, что в рабовладельческом обществе правовое оформление государственной власти не получило своего развития и не шло дальше обычаев и неустойчивых организационных форм, предусматривающих характер формирования выборной или наследственной власти. Далее, признавая, что деятельность государства в условиях рабовладельческого строя оформлена правом в незначительной степени, автор отмечает, что властное отношение строится по преимуществу на основе грубого насилия, выражением которого являлись вооруженные отряды и иные принудительные учреждения.23 Можно согласиться с указанным мнением автора, добавив при этом, что весьма существенна доля внеправового компонента и в период средневековья, характеризующегося слиянием светской и духовной власти.
Является распространенной точкой зрения, что внеправовая деятельность государства имеет место при реализации воли господствующей (доминирующей) части общества, т.е., когда идет речь о выборе критериев, принципов решения политических задач. Так, один из французских теоретиков административного права М. Леруа, различая две формы государственной деятельности, в первой из которой государство выступает как повелевающая сила, выраженная в обязательных для всех предписаниях, а во второй - как представитель всего общества, выраженной не в предписаниях, а в организации и осуществлении государственных мероприятий, выделяет именно первую эпостасию государственной власти как наиболее яркое проявление внеправовой деятельности государственной власти.
Нормативно-правовое основание конституционной ответственности
Специфика объекта конституционной ответственности накладывает отпечаток на систему источников конституционной ответственности -внешней формы выражения и закрепления данного вида ответственности.
В настоящее время, источника, закрепляющего все проявления конституционной ответственности, в действующем законодательстве нет, однако, отдельные ее проявления все же имеют правовое закрепление. Система законодательства, реализующая конституционную ответственность, включает следующие источники: 1) Основной закон государства, государственного образования (Конституция РФ, Конституции и Уставы субъектов РФ); 2) Федеральные конституционные законы; 3) Федеральные и региональные законы; 4) Подзаконные нормативные правовые акты (Указы президента РФ; постановления Правительства РФ, Глав Администраций субъектов РФ; Постановления центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий).
При этом следует отметить, что для таких источников права как Конституция РФ, характерным является наличие правовых норм, содержащих только указание на охраняемый объект. Рассматривая Конституцию РФ в качестве источника конституционной ответственности, необходимо отметить о наличии двух категорий норм, содержащихся в Конституции РФ, являющихся, при этом, источниками конституционной ответственности: 1. нормы общего регулирования, нормы-определения (в том числе, часть 1 статьи 1 и часть 1 статьи 7 Конституции РФ); 2. нормы детального регулирования (статья 111, статья 117 Конституции РФ).
Так, например, статьи 111 и 117 Конституции РФ закрепляют такие санкции как выражение недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы РФ и роспуск Государственной Думы РФ Президентом РФ. Однако Конституция РФ в силу специфики своей природы не может закрепить полностью весь спектр проявления конституционной ответственности.
В качестве источника конституционной ответственности можно рассматривать и ФКЗ «О правительстве РФ» , а именно статьи 33 и 35 указанного закона. В соответствии со статьей 33 Президент РФ полномочен отменять акты Правительства РФ в случае противоречия их Конституции РФ, Федеральным конституционным законам, Федеральным законам и Указам Президента РФ, т.е., объективным основанием наступления ответственности (конституционной ответственности) является противоправная деятельность Правительства РФ. Что касается статьи 35, то здесь имеет место дублирование статей 111 и 117 Конституции РФ, в которых закрепляется возможность отставки Правительства РФ по инициативе Президента РФ в случае отказа доверия или выражения недоверия со стороны Государственной Думы. Таким образом, иного основания, нежели, предусмотренные в статье 111 и 117 Конституции РФ, в статье 3 Федерального закона «О Правительстве Российской Федерации», не предусмотрено. Аналогичная ситуация складывается и в ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе Депутата Государственной Думы Федерального собрания РФ»54, так, в соответствии с пунктом 3 статьи 4 указанного закона, предусмотрено досрочное прекращение полномочий депутата в связи с роспуском Государственной Думы РФ «в случаях предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ», в связи с чем, можно утверждать, что иного основания конституционной ответственности депутатов, настоящий закон не предусматривает. Что касается конституционной ответственности членов Совета Федерации, то указанным выше законом (часть 2 статьи 4), а также ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания РФ»55 (статья 9) предусматривается досрочное прекращения полномочий избранного (назначенного) члена Совета Федерации, однако, указывается только процедура - «в том же порядке, что и его избрание (назначение)». Упоминаний же об основании досрочного прекращения члена Совета Федерации как меры конституционной ответственности, упомянутые законы, не содержат. Ответственность высшего должностного лица субъекта РФ, регионального законодательного органа власти установлена в ФКЗ «О конституционном суде РФ» , где частью 3 и 4 статьи 80 предусматривается ответственность указанных органов власти за отказ в специально отведенный срок отменить (устранить противоречия), выявленные Конституционным Судом РФ в изданных ими нормативных правовых актах. Однако нормы данного ФКЗ являются бланкетными, и фактически отсылают нас к ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»57, который на сегодняшний день является источником права, наиболее полно отражающим институт конституционной ответственности на региональном уровне, но, в то же время, не исчерпывает всего ее содержания.
В статье 3.1, ФЗ «Об общих принципах...» устанавливается ответственность органов государственной власти субъектов РФ, на основании которой региональные органы государственной власти несут ответственность за нарушение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, регионального законодательства (1 абзац статьи 3.1) и за принятие нормативных правовых актов, противоречащих федеральному или региональному законодательству, повлекших за собой наступление следующих негативных последствий (2 абзац статьи 3.1): - Массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина; - Создание угрозы единству и территориальной целостности РФ; национальной безопасности РФ и ее обороноспособности; единству правового и экономического пространства РФ.
Объективная сторона конституционного правонарушения
Традиционно полагается, что объективная сторона правонарушения заключается в его выражении во вне, т.е., конкретных посягательствах на охраняемый объект, при этом, посягательство осуществляется в форме волевого поступка. В нашем случае подобным волевым поступком является властное решение - решение должностного лица высшего управленческого звена, органа государственной власти федерального или регионального уровня, имеющее определяющее воздействие на решение политических и социальных задач общества. Анализ негативных последствий принятых властных решений, раскрывающий специфику объективной стороны конституционного правонарушения необходим для успешного достижения цели данной работы.
Законодательным актом, наиболее полно отражающий такой элемент конституционного правонарушения как объективная сторона, является ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», однако, как уже отмечалось в предшествующем параграфе, в указанном законодательном акте содержатся положения, которые явно не систематизированы, имеют ряд технических недоработок. Но даже, несмотря на приведенные обстоятельства, становится возможным на основе анализа указанного закона дать следующее определение объективному основанию конституционного правонарушения: это юридическое деяние (действие или бездействие), совершенное должностным лицом высшего управленческого звена (должностным лицом категории «А», а на региональном уровне и категории «Б»), высшими органами государственной власти как федерального, так и регионального уровня, выраженное вовне: 1) В издании нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, федеральных подзаконных нормативно-правовых актов, Основных законов субъектов РФ, законов субъектов РФ; 2) В грубом нарушении (неисполнении, в недолжном исполнении или исполнении в недолжном объеме) указанных нормативно-правовых актов, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод гражданина, т.е., привело к причинению вреда народу.
Однако в соответствии с частью 2 статьи 15 Конституции РФ органы государственной власти обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, а поскольку конституционная ответственность направлена на защиту объекта, закрепленного, прежде всего в Конституции РФ, то дополнительное упоминание в ФЗ «Об общих принципах...» такого признака объективной стороны правонарушения как наступление негативных последствий в результате грубого нарушения Конституции РФ и законов (в том числе, Федерального конституционного, Федерального закона, Основного закона субъекта РФ и иных региональных законов) является излишним. Кроме того, в ФЗ «Об общих принципах...» вовсе отсутствует упоминание об ответственности за наступление вреда в результате совершения юридически нейтральных деяний, в то время как к числу таковых можно причислить подавляющее число уполномочивающих норм Конституции РФ.
Основным признаком, позволяющим обособить конституционное правонарушение от иных видов правонарушения, как уже отмечалось, является объект, на который направлено посягательство. Однако приведенное определение конституционного правонарушения сформулировано на основе анализа норм ФЗ «Об общих принципах...», характеризует форму противоправного деяния (действия или бездействия), но не содержит указаний на конкретные правоотношения, составляющие в совокупности объект посягательств - государственную власть.
В статье 3.1 ФЗ «Об общих принципах...» сделана попытка, вычленить группы правоотношений, покушение на которые является фактическим основанием конституционной ответственности: права и свободы человека и гражданина (в массовом масштабе), единство и территориальная целостность государства, национальная безопасность и обороноспособность, единство правового и экономического пространства. Однако подобная детализация объекта имела, скорее всего, случайный характер, нежели была обусловлена, стремлением законодателя систематизировать правоотношения, составляющие объект конституционной ответственности.
В науке конституционного права на протяжении последнего десятилетия как до, так и после принятия указанного ФЗ «Об общих принципах...», предпринимались аналогичные попытки, что нашло отражение в ряде постановлений и определений Конституционного Суда РФ. Одна из наиболее удачных, на наш взгляд, была предпринята судьей Конституционного Суда РФ Кононовым А.Л., представленная автором в особом мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 30.11.1992г. №9-П «По делу о проверке конституционности Указов Президента РФ от 23.08.1991г. №79 «О приостановлении деятельности КП РСФСР», от 25.08.1991г. №90 «Об имуществе КПСС и КП РСФСР» и от 06.11.1991г. №169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР». В вопросе о конституционной ответственности в качестве фактического основания данного вида ответственности рассматриваются деяния КПСС, нарушившие нормы Конституции РСФСР 1978г., которые были сгруппированы нами следующим образом:61
1) Узурпация права народа России на осуществление государственной власти и выражение им собственной воли, нарушение основных конституционных принципов организации и деятельности государства (статья 3), фальсификация представительных форм правления (статьи 2, 5, 6, 85, 87), монополизация права граждан и общественных организаций на участие в управлении государственными и общественными делами (статьи 6, 47).
2) Произвольное ограничение и грубое нарушение права собственности общественных организаций и частных лиц, произвольное распоряжение государственной собственностью (статьи 10, 11, IIі, 12, 13), ограничение свободы договорных отношений граждан (статья 14) и видов экономической деятельности и хозяйственной инициативы, противоречащих партийным догмам (статья 17).
3) Нарушение личных, социально-экономических, культурных и политических прав гражданина.
Намеренное ограничение возможностей граждан в образовании, профессиональной подготовке, духовном и физическом развитии, сдерживание освоения общегуманитарных ценностей, развитие науки, культуры, творчества, воспитания, детей (статьи 20, 24, 25,26,27,38, 51), что повлекло за собой грубейшие нарушения соответствующих гуманитарных прав и свобод человека - на образование (статья 43), на пользование достижениями культуры (статья 44), свободы творчества (статья 45) посредством насильственного насаждения однопартийной идеологии и цензуры. Нарушение прав граждан на неприкосновенность личности и жилища, личной жизни, тайны переписки, уважения личности (статьи 52, 53, 54, 55). Нарушение избирательных права (статья 46) в условиях, когда КПСС единолично организовывала безальтернативный подбор кандидатов, проводила и контролировала избирательную кампанию и даже предвосхищала заранее результат. Ограничение иных политических прав граждан (статья 48) посредством установления политической цензуры, разрешение лишь официозных пропартийных собраний, митингов, шествий и демонстрации. Произвольное лишение граждан СССР гражданства и выдворение их за пределы страны по политическим и иным мотивам (статья 31). Дискриминация граждан по происхождению, социальному и имущественному положению, отношению к религии, роду и характеру занятий (статьи 32,34, 35).
