Введение к работе
Актуальность темы. Идея демократии немыслима без идеи ответственной власти. Все дело, однако, в том, что именно понимать под этим, каковы пределы такой ответственности, формы выражения. По сути дела даже в современных демократиях не существует целостного механизма публично-правовой ответственности государственных органов перед главной инстанцией ответственности - народом. Хотя этим странам нельзя отказать в существовании развитой системы защиты частного интереса. Однако находятся в плену иллюзий те, кто полагает, что демократия и свобода личности будут всегда надежно защищены лишь благодаря наличию гражданского общества, многопартийности, системе разделения властей. Все эти и другие традиционные демократические институции - неоспоримые ценности цивилизации. Однако эта же цивилизация по многим признакам стоит на пороге глобальных перемен, которые могут видоизменить мировое сообщество, превратив его в самоорганизующуюся систему, либо привести к тоталитаризации жизни вЪланетарном масштабе.
Учитывая, что социальные, политические процессы все-таки не стихийные бедствия, становится возможным определять их направленность. Стратегическое же направление развития этих процессов нужно обозначить как дальнейшая депатернализация массового сознания (в том числе и в государствах с устоявшейся либеральной философией); более жесткий и практически ощутимый контроль за государством со стороны общества; нейтрализация отрицательных сторон либеральной системы, в частности, выражающихся, по мнению Э.Фромма, в растущем одиночестве индивида, в его ощущении затерянности, что, в свою очередь, стимулирует "бегство от свободы".
Особенно актуальна идея ответственной власти в посттоталитарной России. Стране, в которой никоща не существовала власть, даже опосредованно ответственная перед народом. Речь, однако, не идет об автоматическом заимствовании той или иной западной модели демократии. Такой перенос на маргинализированное общество, каковым является сегодня наше общество, сохраняющее рудименты тоталитарной эпохи,.не способен принести положительных результатов. Для России, по мнению автора, необходим выбор пути, который бы, с одной стороны, более радикально способствовал внедрению в массовое сознание традиционных демократических ценностей, а с другой, - был ориентирован на опережение мирового демократического развития.
Данный тезис в то же время нельзя понимать как попытку обоснования "особого пути для России". Наоборот, предлагаемые в работе принципы и конкретные конструкции основаны на идее естественности, разумной стихийности. Одним из главных элементов реализации такого подхода, по мнению автора, является система юридической ответственности представительных органов и индивидуальная ответственность депутатов.
В отличие от теоретической модели советского типа власти, базировавшейся на предположении "активного участия трудящихся в управлении" и из этого выводившей все остальные элементы советской организаций власти, предлагаемая модель основывается на том, что властный аппарат строится и функционирует на общепринятых демократических принципах. Речь идет лишь о такой модификации демократической системы, которая означает юридическую возможность (а не обязательность) народа воспользоваться рычагами контроля за государством, прежде всего за представительными учреждениями.
Итак, выбор темы диктуется следующими соображениями:
опасением, что общепризнанная в мире модель демократии не гарантирована полностью от усиления тоталитарных тенденций, которые в ходе дискретного развития цивилизации могут стать основой перерождения демократии;
поиском наиболее продуктивного пути развития демократии в России, способов освобождения массового сознания от стереотипов патернализма;
неразработанностью системы публично-правовой ответственности представительных органов;
необходимостью постепенного приближения к осмыслению новой философии политической и социальной жизни, основанной на сочетании свободы и самоответственности.
Предметом исследования являются теоретические проблемы ответственности основного компонента государства - системы народного представительства, рассматриваемые под углом зрения теории конституционализма и отчасти теории права!
Цели и задачи исследования. Обоснование необходимости ответственного подчинения представительных органов источнику власти и изучение отношений ответственности внутри системы представительства, а также разработка вариантов модели этой ответственности составляют основные цели работы и определяют ее задачи. Среди них:
- анализ ответственности как социального и правового явления;
- критика концепций "негативной" и "двухаспектной" юридиче
ской ответственности, обоснование ответственности как универсаль
ного средства воздействия на поведение;
- обоснование философии ответственной демократии, выдвижение
системы доказательств необходимости публично-правовой ответст
венности представительных органов;
. - формирование возможных конструкций юридической ответственности представительных органов;
- моделирование юридических механизмов ответственности депутата.
Теоретическая основа и методы исследования. В своей работе
диссертант исходил из мировоззренческой посылки о необходимости
развития демократии в направлении к самоорганизующемуся и само
ответственному обществу. В этом философия работы близка к позици
ям, высказанным как русскими мыслителями, в частности П.А. Кро
поткиным, так и западными, например социальными психологами
В.Франклом, Э. Фроммом.
Необходимость осмысления самой категории ответственности, прежде всего юридической, обусловила обращение к работам советских юристов, рассматривавших данную категорию как с общетеоретических, так и с прикладных позиций. При этом были использованы книги и статьи как сторонников узкого понимания юридической ответ-ственности: Б.Т.Базылева, П.А.Варула, В.М.Горшенева, И.Н.Грязи-на, О.Ф. Иванченко, И.А.Ребане, И.С.Самощенкои М.Х.Фарукшина, Л.А.Сыроватской и др., так и сторонников существования "позитивной" ответственности: З.А.Астемирова, К.С.Бельского, Н.А.Бобровой, А.Г.Егорова, Т.Д.Зражевской, З.Г.Крыловой, В.Н.Кудрявцева, В.А.Масленникова, Б.М.Лазарева, О.Э.Лейста, Б.Л.Назарова, П.Е.Недбайло, А.В.Пятакова, М.С.Строговича и др.
Стремление диссертанта более глубоко изучить категорию ответственности побудило использовать не только чисто правовую литературу, но и психологическую, в которой затрагиваются проблемы воздействия ответственности на мотивационную сферу. В связи с этим автор опирался на выводы (не обязательно соглашаясь со всеми), сделанные советскими и зарубежными психологами и философами: В.Г.Афанасьевым, А.Г.Здравомысловым, А.Н.Леонтьевым, Б.Ф.Ло-мовым, К.Е.Изардом, А.С.Макаренко, К.Муздыбаевым, Й.Роттером, Х.Хекхаузеном и др.
В работе кроме формально-логического применялись также методы сравнительного правоведения и прикладной социологии. Так, в основной монографии по теме диссертации использованы результаты анкетирования, проверенного по формулам репрезентативности и проведенного среди депутатов местных Советов Оренбургской области в 1983 г. (совместно с М.А.Фгдотовым), местных Советов Ташкентской области в 1987 г. (совместно с А.М.Мухамеджановым), местных Советов Чувашии в 1988 г. (совместно с М.В.Демидовым).
Большое значение для диссертанта имело знакомство с трудами либеральных русских ученых-юристов конца XIX - начала XX вв. и использование ряда результатов их исследований. Среди них можно назвать А.САлексеева, А.А.Жижиленко, А.А.Жилина, С.А.Котля-ревского, Н.ИЛазаревского, Я.М.Магазинера.
Поскольку исследование темы начиналось в советский период, а, главным образом, поскольку оно основано на современном российском (и отчасти бывшего СССР) материале, что обязывает, следуя принципу историзма, учитывать специфику тоталитарного и посттоталитарного периода, отражение этой специфики в научных воззрениях, а также ее теоретические истоки, постольку естественно обращение автора к трудам классиков марксизма - К.Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ле-нина и к работам послереволюционных юристов-марксистов: Итогового, С.Бродовича, Г.С.Гурвича, М.А.Рейснера, Г.Шостака.
Теоретические проблемы построения возможных моделей реализации ответственности в системе народного представительства исследовались и решались в немалой степени благодаря критическому осмыслению работ юристов и политологов последнего советского периода: С.А.Авакьяна, А.А.Безуглова, Г.В.Барабашева, Е.Вятра (Польша), В.Е.Гулиева, Б. Завадской (Польша), А.В.Зиновьева, И.П.Ильинского, В.Т.Кабышева, Е.И.Козловой, В.А.Кряжкова, А.Т.Лейзерова, Р.З.Лившица, Э.М.Мурадьян, А.Т.Панова, С.М.Поповой, Р.А.Сафарова, Ю.И. Скуратова, А.Я.Сливы, В.А.Туманова, Б.С.Эбзеева и др.
В диссертационном исследовании анализу были также подвергнуты нормативные акты некоторых зарубежных государств, а также использованы обобщающие выводы зарубежных мыслителей и юристов (прошлого и современности): М.Амеллера, Л.Дюги, В.Кальтеф-ляйтера, Ж.-Ж.Руссо и др.
Автор, естественно, не мог ограничиться изучением лишь теоретических, сугубо научных источников. Поэтому в работе большое внимание уделено анализу рада нормативных актов, связанных с темой исследования, - как союзных, утративших силу, так и российских. Эти акты подвергнуты в диссертации критическому контент-анализу.
Научная новизна работы состоит в том, что попытка рассмотреть народное представительство как систему, пронизанную линиями ответственной зависимости, и в то же время как систему, взятую вне советских типологических координат, в нашей литературе предпринимается впервые.
В государствоведении либерального направления (в том числе в русском дореволюционном или досоветском государствоведении) принцип ответственности представительных учреждений в целом от-
рицается. Что же касается советского государствоведения, то проблема ответственности применительно к народному представительству рассматривалась глубже всего в работах С.А.Авакьяна и Т.Д.Зражев-ской. Но, во-первых, эти работы были посвящены ответственности всех субъектов советского государственного права, а не только входящим в систему народного представительства, что диктовало иные акценты и иной уровень постижения данной проблематики. А, во-вторых, авторы этих работ были вынуждены исходить из постулатов, диктуемых господствовавшей доктриной советского типа власти, несовместимой с идеями либерализма и правового государства. Кстати, и сам автор данной диссертации рассматривал проблему ответственности в рамках советских координат, что, впрочем, влияло не столько на его мировоззренческую позицию, сколько на конструирование конкретных организационно-правовых моделей.
В диссертации помимо сказанного разработана теоретическая концепция публично-правовой ответственности представительных учреждений в демократическом государстве. На этой основе решается ряд крупных практических проблем, а также предлагается "ключ" для решения иных проблем, связанных с функционированием представительной демократии.
Положения, выносимые на защиту. Диссертация, состоящая из одноименной монографии, трех брошюр и ряда научных статей, содержит следующие новые положения.
-
Ответственность, и прежде всего юридическая ответственность, является категорией, целостную, единую ткань которой весьма опасно разрушать. В какой бы отрасли права ответственность ни проявлялась, она всегда содержит все свои базовые элементы. Разграничение "позитивной" и "негативной" ответственности ведет к изъятию одного или нескольких таких элементов. Тем самым институт ответственности теряет свой потенциал и предназначение как эффективного регулятора ожидаемого поведения. Автором обосновывается идея отсутствия принципиальных различий между сутью юридической ответственности, сопровождающей нормы, сформулированные в виде запретов, и нормы, сформулированные в виде функций и полномочий. Различаются здесь лишь векторы воздействия ответственности на мотивацию поведения и процессуальные формы реализации ответственности.
-
Востребованность института ответственности в демократическом государстве предполагает необходимость тонкого научного анализа ее сути, содержания, механизмов реализации. Огромная путаница в юридической науке вокруг проблемы ответственности возникла как раз в силу трудности разграничения ответственности как внешнего регулятора поведения и внутренней ответственности, или самоответ-
ственности. Причем даже те, кто выделял внутреннюю ответственность, связывал ее (видимо, в силу господствовавшей философии конформизма) лишь с осознанием норм, предъявляемых к субъекту. Вот почему одним из положений, выносимых на защиту, является тезис о принципиальном различии внешней и внутренней ответственности и одновременно о возможности развивать потенциал внутренней ответственности посредством придания определенной направленности механизму внешней ответственности.
-
Одним из свидетельств существования тоталитаризма или хотя бы сильных тоталитарных тенденций является "узаконение" и теоретическое обоснование доктрины фактического тождества между народным и государственным суверенитетами. Однако даже либеральная теоретическая мысль не склонна воспринимать народный суверенитет как вполне практическую категорию. Отсюда, кстати, и неприятие императивности депутатского мандата, скептическое отношение к формам прямого народного волеизъявления и т.п. В противовес таким воззрениям в диссертации сделана попытка доказать необходимость механизмов возложения бремени социальной ответственности на сам народ или местное сообщество в рамках территориальной единицы.
-
Для того, чтобы разговор об ответственности государства, его подсистем не представал как своего рода упражнения в схоластике, необходимо увязывать теоретические рассуждения с практическими предложениями. В работе поэтому представлена модель механизма ответственности представительных учреждений. Этот механизм содержит в себе основания ответственности, средства воздействия на ответственного субъекта и порядок применения данных средств.
-
Ответственность в системе народного представительства охватывает ответственность не только самих представительных органов, но и депутатов. Ответственность последних - не новая тема для советско-российского государствоведения. Однако нельзя забывать, что концепция депутатской ответственности теоретически была встроена в механизм тоталитарной власти. И хотя на практике такой ответственности по существу не было, в период сегодняшнего поиска государ-, ственной модели для России к данной идее относятся именно как к рудименту советского типа власти. Тем более, что западные демократии вообще отвергают идею юридической ответственности депутата.
Однако отнюдь не обязательно существование "жесткого" императивного мандата, тем более, что он несовместим с многопартийными представительными учреждениями.- Вполне возможна модель смешанного, или "мягкого" императивного мандата, позволяющая достичь баланса между двумя линиями ответственной зависимости народного представителя - от соответствующей партии и от избирателей.
Не менее важна и ответственность депутата перед самим органом власти, членом которого он является. Речь не идет об ограничении парламентской свободы. Только о необходимости воздействовать на депутатов, не позволяющих данному органу нормально осуществлять свою деятельность.
Практическая значимость диссертации. Мировоззренческий подход, отстаиваемый в диссертации, и выводы, полученные в результате исследования, дают прежде всего простор для дальнейших научно-практических изысканий в сфере совершенствования механизмов демократии.
Полученные результаты способны оказать воздействие на конституционное развитие России и других стран. Этому могут служить в более практическом ключе те модели организации власти с включением в них механизма ответственности, которые предлагаются в работе. В более перспективном плане высказанные в диссертации идеи и предложения нацелены на поворот всего государствоведения и переориентацию законодательства на создание целостной системы ответственной демократии, солью которой является развитие по пути к самоорганизации общества.
Особый интерес содержащиеся в диссертации выводы могут представить для регионального законодателя (субъектов Российской Федерации) , поскольку предлагаемые подходы и конкретные модели особенно пригодны для формирования механизмов демократического властвования в рамках местного самоуправления. Неэффективность нынешних структур, именуемых органами местного самоуправления, их слабая ориентация на интересы населения во многом объясняется как раз отсутствием целостной системы ответственности в рамках местных сообществ.
Наконец, содержащиеся в диссертации постановка проблем, методология их решения, фактический материал могут быть использованы в преподавании курса конституционного права, а также стать основой формирования учебного спецкурса.
Апробация результатов исследования. Монография "Ответственность в системе народного представительства", составляющая центральную часть диссертационного исследования, обсуждена на заседаниях сектора Советов и проблем местного самоуправления (ныне -муниципального права), а также Ученого Совета отдела государство-ведения Института государства и права АН СССР (РАН). Основные положения диссертации и выводы нашли отражение в научных публикациях автора.
Положения диссертации и основные выводы докладывались:
1. На заседании Ученого Совета отдела государствоведения Института государства и права АН СССР (РАН). - Москва, 1990.
-
На международной конференции, посвященной формам участия граждан в деятельности органов власти и управления. - Берлин, 1988.
-
На международной конференции, посвященной проблемам местного самоуправления. - Варшава, 1989.
-
На конференции "Местное самоуправление: законодательство и практика". - Москва, 1992.
Начиная с 1990 г. диссертант участвовал и продолжает участвовать в рабочих группах по разработке различных законопроектов, где использовал возможность для практического внедрения некоторых своих идей и предложений, основанных на концепции, изложенной в диссертации (книгах и статьях). Это следующие законопроектные работы:
-
Закон СССР "Об отзыве народного депутата СССР" -1990 г.
-
Закон РФ "О местном самоуправлении в РФ" - 1991 г.
-
Дополнения и изменения к закону "О местном самоуправлении в РФ"-1992 г.
-
Проект Закона РФ "О Москве - столице Российской Федерации" - 1991 г.
-
Проект Основ законодательства РФ о местном самоуправлении -1992-1993 гг.
-
Проект Закона о выборах в Парламент Российской Федерации -1993 г. (под эгидой Конституционной комиссии РФ).
В то же время, справедливости ради следует заметить, что не все предложения диссертанта получали одобрение депутатов.
