Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования статуса политических партий в народном представительстве 14
1.1. Понятие и конституционно-правовое содержание деятельности политических партий в условиях представительной демократии 14
1.2. Исторические предпосылки и тенденции правового регулирования участия политических партий в народном представительстве 28
1.3. Институционализация политических партий в системе народного представительства как фактор развития конституционного строя современной России 41
Глава 2. Правовое регулирование участия политических партий в механизме формирования народного представительства 55
2.1. Выборы как конституционно-правовая основа обеспечения партийного представительства 55
2.2. Система правомочий политических партий в процессе формирования народного представительства 69
2.3. Особенности правового положения политических партий в условиях использования мажоритарного, пропорционального и смешанного народного представительства 83
Глава 3. Деятельность политических партий в органах народного представительства 96
3.1. Статус политической партии как представителя народа 96
3.2. Реализация политическими партиями потребностей и интересов избирателей в органах народного представительства 110
3.3. Механизм ответственности политических партий перед избирателями 124
Заключение 138
Список использованной литературы 150
- Исторические предпосылки и тенденции правового регулирования участия политических партий в народном представительстве
- Выборы как конституционно-правовая основа обеспечения партийного представительства
- Особенности правового положения политических партий в условиях использования мажоритарного, пропорционального и смешанного народного представительства
- Механизм ответственности политических партий перед избирателями
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время Россия переживает сложный период развития своей государственности. Как бы ни оценивались происходящие в стране перемены, нельзя отрицать тот факт, что за последние годы она сделала заметный шаг в направлении демократии и политического плюрализма. Постоянным фактором правовой жизни в России стал парламентаризм, возникли основы многопартийности, проводится конституционно-правовое реформирование. Поскольку общество находится в состоянии непрерывного движения, поиск оптимальной модели правового регулирования соответствующей группы общественных отношений необходимо осуществлять в единстве с интересами правового государства, его управляющего воздействия. Общественно необходимым становится обеспечение конституционных гарантий со стороны государства своим гражданам равного и свободного права на участие в принятии государственных решений, а также решений в системе легитимного выбора и рационального распределения функций власти. Становление гражданского общества неразрывно связано с выполнением ряда задач, одной из которых является осуществление демократических преобразований публичной власти, в немалой степени связанной с повышением роли партий в жизни государства, развитием политического многообразия как основы конституционного строя.
На протяжении уже более чем десятилетней истории новой России политические партии всегда играли заметную роль в народном представительстве. Именно они во многом способствовали закреплению выборных процедур в массовом сознании. Однако, не имея достаточных и законодательно закрепленных институциональных возможностей влияния на органы народного представительства, партии длительное время не могли опираться и на эффективный конституционно-правовой инструментарий юридической регламентации их организации и деятельности, характерный для большинства стран западной демократии. Мировой опыт показывает, что уровень развития конституционализма, степень становления гражданского общества зависят от того, насколько институционализировался политический плюрализм. Нельзя отрицать и тот факт, что за последние годы политические партии стали важнейшей составляющей общественных отношений: они имеют фракции в Государственной Думе, законодательных (представительных) органах субъектов Федерации, оказывают влияние на процесс принятия и реализации важнейших публичных решений. Однако конституционное регулирование обеспечения участия политических партий в системе народного представительства во многом не отвечает требованиям современного общества и нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Указанные обстоятельства актуализируют необходимость анализа теоретических проблем и практического опыта деятельности по регулированию организации и функционирования политических партий, разработки предложений по совершенствованию регламентации сложного и многогранного процесса развития многопартийности в нашей стране. В условиях реформирования современных демократических институтов следует разрешить противоречие между конституционными целями функционирования политических партий и их местом в системе народного представительства.
Степень научной разработанности темы нельзя оценить однозначно. С одной стороны, отечественная доктрина многопартийности имеет значительные исторические корни, во многом обусловленные вкладом таких видных дореволюционных русских государствоведов, как А.С.Алексеев, В.В.Ивановский, Б.А.Кистяковский, М.М.Ковалевский, Ф.Ф.Кокошкин, Н.М.Коркунов, С.А.Котляревский, Н.И.Лазаревский, Б.Н.Чичерин. С другой, – диалектика взглядов на проблему единства государства и политического многообразия представляет собой перманентный процесс, поэтому возникает необходимость исследования данной тематики с учетом новых задач, стоящих перед современным демократическим государством.
В результате произошедших в России политических преобразований во многом изменились приоритеты конституционно-правового регулирования общественных отношений и правоприменительной практики, складывающейся в процессе реализации конституционно-правовых норм. По названной причине ряд фундаментальных работ отечественных правоведов не может в полной мере удовлетворять потребности развития современного российского общества, что, однако, не умаляет их научной ценности и возможности использования на практике.
Вопросам становления и развития многопартийности в Российской Федерации, места политических партий в системе государственной власти посвятили свои работы такие ученые, как В.Н.Абрамов, А.С.Автономов, А.В.Барсенков, Н.Ю.Беляева, В.Н.Даниленко, Е.В.Зайцева, С.Е.Заславский, З.М.Зотова, В.Т.Кабышев, В.В.Комарова, В.В.Лапаева, А.Ф.Малый, О.О.Миронов, С.И. Некрасов, В.И.Русинов, А.А.Сергеев, К.К. Токмаков, В.В.Филатов, Д.В.Шутько, А.И.Щиглин, Ц.А.Ямпольская.
Институциональные аспекты функционирования народного представительства в Российской Федерации затрагивали в своих исследованиях Л.Г.Алехичева, П.А.Астафичев, Ю.С.Васютин, А.Ю.Глубоцкий, А.А.Данилов, Н.А.Емельянов, Т.Д.Зражевская, А.В.Кынев, Б.И.Коваль, Е.В.Колесников, Г.Н.Комкова, Е.А. Копыстыринский, Ю.Г.Коргуюк, Л.Г.Косулина, Р.Х.Макуев, Н.И. Матузов, Л.И. Никонова, В.И.Новоселов, Л.А.Нудненко, В.В.Огнева, В.В.Павленко, А.Е.Постников, Г.В.Пушкарева, В.И.Радченко, С.Л.Сергевнин, В.В.Согрин, В.И.Тимошенко, Т.Я.Хабриева, К.Г.Холодковский, Е.Н.Щендригин, Б.С.Эбзеев.
Вклад перечисленных авторов в развитие конституционно-правовой науки является существенным и не вызывает сомнений. Однако в настоящее время отсутствует целостное комплексное исследование, которое охватило бы круг вопросов, связанных с правовым регулированием организации и деятельности политических партий в системе народного представительства. Имеющиеся работы не в полной мере учитывают современные тенденции развития политической системы, сложность взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, особенности конституционно-правового статуса муниципальных образований. Кроме того, рассмотрение в литературе отдельных конституционных проблем многопартийности не исключает необходимости проведения новых теоретических обобщений в этой области научного знания.
Объект исследования составили общественные отношения, сложившиеся в процессе функционирования многопартийности в Российской Федерации на современном этапе ее исторического развития.
Предметом диссертационного исследования явилось правовое регулирование организации и деятельности политических партий в системе представительной демократии России.
Цель диссертационного исследования состояла в определении конституционно-правового содержания деятельности политических партий в механизме народного представительства и выявлении основных направлений совершенствования ее правового регулирования.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
раскрыть понятие и конституционно-правовое содержание деятельности политических партий в условиях представительной демократии;
исследовать исторические предпосылки и тенденции правового регулирования участия политических партий в народном представительстве;
проанализировать процесс институционализации политических партий как субъектов народного представительства в контексте современного конституционного строя России;
охарактеризовать избирательную систему в качестве конституционно-правовой основы обеспечения представительства народа политическими партиями;
определить систему правомочий политических партий в формировании избирательных комиссий, выдвижении и регистрации кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, финансировании избирательной кампании, наблюдении за выборами;
обосновать особенности правового положения политических партий при использовании различных систем формирования народного представительства;
рассмотреть статус политической партии как коллективного представителя народа;
выработать рекомендации по совершенствованию процесса реализации политическими партиями интересов избирателей;
предложить пути оптимизации механизма ответственности политических партий перед многонациональным народом России.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез; логический, диалектический, исторический, социологический, статистический, системно-структурный методы, метод сравнительного правоведения и метод аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объект во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сформулировать обобщения и выводы. При написании работы применялся междисциплинарный подход. Многогранность объекта диссертационного исследования обусловила необходимость привлечения не только материала конституционно-правового характера, но и источников, относящимся к другим наукам (философия, социология, политология, история).
Правовую основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы от 11 июля 2001 г. №95-ФЗ «О политических партиях», от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», от 18 мая 2005 г. №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, действующие в правовой системе России, а также конституции некоторых федеративных государств англо-саксонской и романо-германской правовых систем.
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает результаты социологических исследований (анкетного опроса, интервьюирования), материалы электоральной статистики по выборам депутатов Государственной Думы. Также привлекались материалы международных, всероссийских и региональных научных конференций, посвященных вопросам становления и развития многопартийности в Российской Федерации и взаимодействия партий с исполнительными и законодательными органами власти.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам деятельности политических партий в системе народного представительства. Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в исследуемом секторе, а также правовые механизмы их преодоления.
Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с заявленной темой и позволивший учесть направления развития юридической науки. В том числе, привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С.А.Авакьян, М.В.Баглай, Н.А.Богданова, Г.А.Борисов, Н.В.Витрук, А.Ю.Глубоцкий, Ю.А.Дмитриев, С.Э.Жилинский, З.М.Зотова, Т.Д. Зражевская, А.И.Ковлер, Г.Н.Комкова, А.В.Кынев, М.В.Мархгейм, Е.Е.Тонков, В.Е.Чиркин, и др.
Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном исследовании недостаточно изученной проблемы конституционного регулирования организации и деятельности политических партий в системе народного представительства Российской Федерации. Автором впервые с системных позиций проведен анализ теории и практики формирования многопартийной системы в России как элемента представительной демократии.
Это позволило вынести на защиту следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Предложено авторское понимание политической партии в контексте народного представительства. Политические партии как субъекты народного представительства – это действующие в государстве массовые и устойчивые организации граждан, объединенных общностью политических убеждений и имеющих в качестве основной цели участие в формировании и последующем осуществлении полномочий выборных органов государственной власти и местного самоуправления.
2. Основываясь на анализе правовых и специально-отраслевых источников, предложены императивы функционирования политической партии в условиях представительной демократии. В их числе:
- единство представительства каждой из политических партий при гарантиях многопартийности;
- баланс интересов политического большинства и меньшинства;
- квалифицированное и адекватное выражение политическими партиями общественного мнения с учетом его изменений;
- поддержание атмосферы политической критики в обществе при незыблемости демократических основ конституционного строя;
- мирный характер межпартийной конкуренции, стремление политических партий к согласованным действиям при взаимных уступках.
3. Исследование вопросов правовой легализации и народно-представительной институционализации политических партий в отечественной исторической ретроспекции позволило выделить дореволюционный, советский и постсоветский этапы.
Обосновано, что при принципиальном различии исторических условий названных периодов, особенностей их отражения в правовых актах конституционно-правового содержания, сохранялась общая тенденция неэффективной поддержки политического плюрализма юридическими средствами. При этом в советский период сформировался феномен огосударствления политической партии.
Преодолению этих и ряда иных негативных тенденций, сказывающихся на укреплении партийной составляющей народного представительства, поспособствует развитие конституционного правосознания, совершенствование демократической культуры, соответствующая корректировка законодательства и правоприменительной практики.
4. Трансформация персонального представительства избирателей в интеграционно-корпоративную систему представительства политических партий свидетельствует о тенденции институционализации политических партий как структурообразующих элементов представительной демократии. По сравнению с независимыми депутатами, политические партии в большей мере способны к концентрированному выражению воли народа и ее последующему воплощению в нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности органов публичной власти. При этом механизм партийного представительства не должен распространяться на все уровни власти и все виды государственных органов: в частности, необходимы юридические ограничения партийного представительства при формировании Совета Федерации и выборных органов местного самоуправления.
5. Приведены дополнительные доводы в пользу того, что выборы являются единственным правомерным основанием императивного участия политических партий в публично-властной деятельности. Отсекающий правовой критерий при определении партийной структуры органов народного представительства в современной России нарушает принцип равного избирательного права и приводит к диспропорциям при определении результатов выборов. Вместе с тем нет правовых препятствий функционирования политических партий, не получивших надлежащей поддержки избирателей, как субъектов консультативной демократии.
6. Система правомочий политических партий в избирательном процессе охватывает все его существенные стадии, которые оказывают влияние на результаты волеизъявления граждан. Вместе с тем, механизм правового регулирования данных правоотношений нуждается в совершенствовании. В частности, выдвижение политическими партиями, имеющими представительство в Государственной Думе, кандидатов на выборах в органы местного самоуправления, должно сопровождаться сбором подписей на равных основаниях с другими кандидатами.
7. Достоинства партийной формы народного представительства эффективно выражаются не только в условиях применения пропорциональной системы, но и при использовании мажоритарной и смешанной избирательных систем. При формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по смешанной избирательной системе целесообразно введение запрета на выдвижение кандидатов от политических партий в одномандатных избирательных округах. Такую норму необходимо установить в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
8. Современные тенденции партийного строительства в России вызывают необходимость расширения внутрипартийной демократии, в определенной мере гарантированной Федеральным законом «О политических партиях». Конституционная природа народного мандата вне зависимости от способа его приобретения предполагает право депутата на независимое выражение мнений в парламентских дебатах и голосование на основе внутренних убеждений. Понятие «партийная дисциплина» имеет ограниченное значение в аспекте обеспечения участия депутатов в работе партийных органов и на заседаниях органов народного представительства.
9. Деятельность политических партий по реализации потребностей и интересов граждан опосредована взятыми их представителями обязательствами, исходя из программных заявлений в процессе избирательной кампании; меняющимися предпочтениями электората в течение легислатуры; объективными задачами и функциями государственной и муниципальной власти; установленной законами и иными нормативными правовыми актами компетенцией органов народного представительства.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Работа может быть полезна всем, кто занимается научными исследованиями по проблемам становления и функционирования многопартийности в стране. Материалы диссертации могут использоваться в нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшего теоретического исследования многопартийности как одного из необходимых условий формирования гражданского общества в Российской Федерации; совершенствования механизма повышения правового статуса и эффективности функционирования политических партий в современных условиях и в перспективе; подготовки учебно-методических материалов, пособий по курсу «Конституционное право России», спецкурсов по народному представительству, парламентаризму и избирательной системе.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в процессе обсуждения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Юридического института Орловского государственного технического университета, а также в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по курсам конституционного права России, правовых основ функционирования политических партий в России и др. на юридическом факультете в Курском государственном техническом университете.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в одиннадцати научных статьях и одной монографии; представлены на научно-практических конференциях международного «Российская государственность и право: современное состояние и перспективы развития» (Москва, 23 мая 2008 г.); всероссийского «На пути к правовому государству: трудности и достижения» (Курск, 24-27 октября 2001 г.), «История России сквозь призму борьбы за власть» (Санкт-Петербург, 2004), «Теоретические аспекты и правоприменительная практика Российского законодательства» (Курск, 12-14 апреля 2007 г.); межвузовского («Совершенствование законодательства: вчера, сегодня, завтра» (Курск, 26 апреля 2004) уровней.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих девять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Исторические предпосылки и тенденции правового регулирования участия политических партий в народном представительстве
В России конца XIX - начала XX в.в. номинально действовало около 300 партий - общероссийских и национальных. До 1905 г. в стране возникло 4 общероссийских и 47 национальных партий и движений. К февралю 1917 г. их число уже составляло 45 общероссийских и 113 национальных партий и движений, с марта по октябрь 1917 г. - 8 общероссийских и 46 национальных партий и движений. С конца 1917 г. по 1925 г. список российских политических партий пополнился еще 7 общероссийскими и 76 - 79 национальными организациями, большинство которых тяготело к социалистической ориентации. Таким образом, в период с 1882 г. по 1925 г. в России функционировало 60 общероссийских и 228 — 231 национальных партий и движений (в число последних входили вновь образованные партии республик Средней Азии и Казахстана и Федерации национальных партий (групп) - английской, чехословацкой, немецкой, румынской)1.
Деятельность партий в СССР регулировалась Положением о добровольных обществах и союзах, утвержденным ВЦИК и СНК 10 июля 1932 г. По отношению к ВКП(б) - КПСС оно формально применялось по аналогии. Легитимационная норма о партии большевиков появилась лишь в Конституции СССР 1936 г., зафиксировавшей идею о руководящей и направляющей роли ВКПР(б) . Она была закреплена и в статье 6 Конституции СССР 1977 г., особо подчеркнувшей, что КПСС является «ядром политической системы социалистического общества». Несмотря на то, что деятельность партии ограничивалась рамками Конституции СССР, КПСС превратилась в партию государства. Она фактически устанавливала законы страны, определяла ее внутреннюю и внешнюю политику.
Вступивший в силу 1 января 1991 г. Закон СССР «Об общественных .: объединениях» установил, что политическая партия как разновидность общественных объединений создается и действует на основе добровольности, равноправия ее членов, самоуправления, законности и гласности. Таким образом, была создана правовая и политическая основа формирования многопартийности. Началом этого процесса принято считать выступление Генерального секретаря ЦК КПСС М.С.Горбачева, провозгласившего на XIX Всероссийской партийной конференции КПСС курс на так называемый «плюрализм мнений».
В конце 80-х годов предметом широких общественных дискуссий стала проблема тотальной монополии КПСС. Тезис о «руководящей и направляющей роли КПСС», закрепленный в статье 6 Конституции СССР, был подвергнут массированной критике. Отношение же к нему в обществе было неоднозначным. Так, в декабре 1989 г. лишь 35 % опрошенного населения считало в тот момент необходимым исключить из Конституции положение о руководящей и направляющей роли КПСС; 33 % придерживалось мнения, что необходимо дополнительно изучить вопрос до принятия окончательного решения, а 19 % выступало за сохранение этой статьи2. Однако уже в марте 1990 г. III Внеочередной Съезд народных депутатов СССР внес изменения в данную статью. В ее новой редакции право на участие в выработке политики, в управлении государственными и общественными делами признавалось как за КПСС, так и за другими партийными, профсоюзными, молодежными и иными общественными организациями.
Начало 90-х годов оказалось серьезным поворотом в судьбе России.
Распад Советского Союза, крушение прежней политической и экономической системы страны, изменение ценностных ориентации означали переход России в постсоциалистическую фазу развития. Он сопровождался усилением борьбы различных социальных и политических тенденций, все активнее проявлявшихся в жизни общества. Среди неформальных общественных движений, возникших в большом количестве в период перестройки, к концу 80-х годов укрепился ряд протопартийных формирований1. Именно в это время идеи многопартийности, «плюрализации» политической жизни российского общества стали особенно актуальны, хотя и рассматривались на данном этапе большинством политиков и обществоведов достаточно отвлеченно. К примеру, Л. Гордон считал, что «вопрос о многопартийной системе у нас является совершенно несвоевременным. Он нынче попросту не имеет смысла» . Подобного мнения придерживалась Т. Заславская: «Я не вижу социальной основы для создания какой-либо дополнительной партии»3.
Таким образом, значительная часть россиян, воспитанная на идеях бесконфликтности развития советского общества и его однородности, исходила из того, что для возникновения многопартийности необходимы более глубокие, чем имеющиеся в наличии факторы: социальная дифференциация и традиции развития гражданских структур, отсутствие гипертрофированных функций государственных органов власти, командно-административной экономики. Именно поэтому в общественном мнении тех лет возобладала точка зрения, что российская многопартийность невозможна в ближайшей перспективе.
Однако в действительности в 1989-1990 гг. на базе общественных самодеятельных групп стали активно создаваться партии и партийные движения. Этому во многом способствовали выборы народных депутатов СССР 1989 года. Начавшаяся в середине 80-х годов либерализация режима, новые возможности, открывшиеся благодаря гласности, скоро привели к появлению по всей стране самодеятельных общественных объединений (кружков, клубов, комитетов, инициативных групп) и их быстрой политизации. Они весьма разнились по направлениям деятельности и идеологическим позициям. Но общими для большинства из них стали неприятие административно-командной системы и требование радикализации перестройки. Социальная среда, питавшая «неформальное» движение, состояла в основном из представителей научной и творческой интеллигенции, низших и средних служащих, учащихся, студентов. Это были главным образом люди в возрасте от 30 до 50 лет, с высшим образованием и, как правило, без диссидентского прошлого. Несмотря на то, что объединения, о которых идет речь, обычно являлись малочисленными и недолговечными, участие в них помогло ряду будущих лидеров политических партий приобрести политический опыт и известность, а также создать организационную базу для последующей политической мобилизации масс.
Отказ КПСС от монополии на власть стал важным моментом в формировании новых структур политической системы. За короткое время в стране возникли и получили признание, созданные в годы перестройки, десятки общественно-политических организаций, партий и движений. Наиболее влиятельными организациями были: историко-просветительское общество «Мемориал»; межклубная партийная группа (в «неформальную» деятельность включилось и немало членов КПСС); Московский народный фронт; общесоюзная сеть клубов избирателей, возникшая в ходе кампании 1989 г. по выборам народных депутатов СССР; Межрегиональная депутатская группа (МДГ), оформившаяся на I съезде Народных депутатов СССР; комитет «Апрель» (писатели в поддержку перестройки); общественно-политический клуб интеллигенции «Московская трибуна». Многие из этих организаций вели активную пропагандистскую деятельность, в том числе используя и собственные печатные органы. Спектр идеологических координат их деятельности характеризовался широтой: от леворадикального до правоконсервативного. Всего же в 1989 г. в СССР насчитывалось около 60 тыс. самодеятельных общественных организаций, периодические издания которых (на 1 ноября 1989 г.) включали 540 - 550 единиц ежегодно, под их влиянием находилось не менее 20 млн. человек взрослого населения страны .
Одной из первых политических партий в стране стал «Демократический Союз» (ДС), первый съезд которого состоялся 7-9 мая 1988 года. В программном документе Союза - «Временном варианте программы ДС» - было зафиксировано, что ДС - политическая партия, оппозиционная тоталитарному государственному строю СССР, ставит своей целью ненасильственное его изменение и построение правового государства на началах гуманизма, демократии и плюрализма2. Другой активной оппозиционной силой в обществе стала Демократическая партия России (ДПР). На учредительной конференции этой партии (май 1990г.) и на I съезде (декабрь 1990 г.) подчеркивалась антикоммунистическая направленность, а значит, радикальная оппозиционность ее деятельности3.
Выборы как конституционно-правовая основа обеспечения партийного представительства
В современной юридической науке подавляющее число ученых придерживается мнения, что выборы — это единственное правомерное основание функционирования системы народного представительства1. Избирательная система настолько неразрывно связана с институтом представи-тельной демократии, что одно без другого существовать не может . Этот принцип в полной мере распространяется и на политические партии, кото-рые являются субъектами избирательного права и процесса . В конечном итоге, участие политических партий в выборах и избирательном процессе «выступает в качестве средства воплощения и реализации интересов в форме представительной демократии»4. Вместе с тем, употребление в научной литературе таких терминов, как «выборы», «избирательная система», «представительная демократия», «народное представительство» и «партийное представительство», требует их разграничения, а также выявления взаимосвязей между ними.
В основе механизма представительства политических партий лежит принцип народного суверенитета, согласно которому единственным источником публичной власти является народ, осуществляющий свою власть непосредственно и через свободно избранных представителей (статья 3 Конституции Российской Федерации). Еще в науке советского государственного права был сформулирован верный вывод о том, что выборы не означают передачу власти народа избираемым органам, путем выборов народ лишь уполномочивает формируемые им органы осуществлять принадлежащую ему власть1. Народный суверенитет, как и государственный суверенитет, не передается и не отчуждается - это органическое свойство соответствующего субъекта конституционного права. В этом контексте под выборами уместно понимать такой способ формирования органов публичной власти, при котором посредством свободного выдвижения кандидатов, демократической предвыборной агитации и последующего тайного голосования избирателей обеспечивается представительство суверенного народа в органах публичной власти.
Понятие «выборы» тесно связано с термином «избирательная система». Последнее словосочетание может употребляться как в широком, так и в узком смысловом значениях. Избирательная система в широком смысле — это форма институционализации выборов, которая предполагает правовое регулирование избирательных правоотношений и реализацию избирательного законодательства в деятельности различных участников выборов, включая политические партии. Что касается более узкого значения термина «избирательная система», здесь имеется в виду способ обращения голосов избирателей в мандаты депутатов и выборных должностных лиц. В самом общем виде различают мажоритарную, пропорциональную и смешанные избирательные системы2.
Представительная демократия — это одна из форм народовластия, которая наряду с непосредственной демократией обеспечивает реализацию народного суверенитета. Понятия представительной демократии и народного представительства близки по своему содержанию, однако не всякое представительство народа может отвечать критерию демократичности. Чтобы качественно охарактеризовать данную закономерность, Конституционный Суд Российской Федерации использует такие смысловые конструкции, как «справедливое»1, «подлинное»2, «действительное»3 народное представительство. Наконец, используемое в настоящем параграфе понятие «партийное представительство» имеет своей целью показать особенности функционирования политических партий в системе народного представительства в отличие от индивидуального представительства мажоритарных депутатов и выборных должностных лиц, выдвинутых в качестве кандидатов без участия политических партий4.
Электоральная функция политических партий опирается на такую важную конституционно-правовую ценность, как необходимость официальной поддержки кандидатов или списков кандидатов на очередных выборах. Какие бы сложные механизмы организации политических партий ни устанавливал законодатель, в конечном итоге именно выборы характеризуют степень легитимности партийной деятельности. Сами по себе высокая численность членов партии, разветвленная организационная структура, имидж, продвижение в средствах массовой информации и другие аналогичные факторы не дают конституционно-правовых оснований для участия партий в составе и деятельности органов народного представительства в императивной форме. Выборы являются единственным правомерным основанием легитимации партийного представительства.
Легитимация участия партий в политической жизни через избирательную систему, по сравнению с институтом членства в политической партии, имеет такое главное отличие, как тайность волеизъявления избирателей. Еще Н.М. Коркунов отмечал, что при тайном голосовании «обеспечивается большая свобода и независимость голосующих»1. Анонимность воли избирателей сегодня обеспечивается тем, что в избирательных бюллетенях не проставляются данные о голосующем гражданине, в кабинах для голосования отсутствуют возможности для внешнего наблюдения, проход через кабину для голосования является обязательным. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит ряд дополнительных гарантий обеспечения тайности волеизъявления граждан при досрочном голосовании и при их голосовании вне помещения для голосования.
Кроме того, институт членства политической партии не может охватить весь состав избирательного корпуса. Это также важный аргумент в пользу выборного способа легитимации политических партий. Члены политической партии представляют собой актив деятельных участников избирательной кампании и последующей депутатской работы. Что касается большинства избирателей — им достаточно выразить свою волю в пользу того или иного кандидата, списка кандидатов на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, ограничив тем самым свою роль в процессе функционирования представительной демократии.
Таким образом, выборы являются единственным правомерным основанием императивного участия политических партий в государственной и муниципальной деятельности. Однако этот вывод не ставит под сомнение другой тезис: политические партии, не получившие надлежащей поддержки избирателей, имеют право участвовать в политической жизни страны в консультативных формах2.
Федеральный закон «О политических партиях» содержит следующие гарантии данного участия. Во-первых, статьей 3 предусматриваются такие формы деятельности партий, как формирование и выражение политической воли граждан, участие в общественных и политических акциях, формирование общественного мнения, политическое образование и воспитание граждан, выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти. Во-вторых, статьей 8 закрепляется принцип самоуправления политических партий, который предполагает самостоятельную под свою ответственность самоорганизацию членов партии по вопросам политического значения. В-третьих, пунктом 2 статьи 10 устанавливается, что вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними.
Особенности правового положения политических партий в условиях использования мажоритарного, пропорционального и смешанного народного представительства
Монопольное положение Коммунистической партии СССР в советский период отечественной истории практически полностью заблокировало применение в законодательстве каких-либо иных избирательных систем, кроме системы мажоритарного представительства. Советские ученые-государствоведы вынуждены были исследовать избирательные системы лишь в рамках дисциплины зарубежного государственного права, в то время как мажоритарная система относительного большинства должна была позиционироваться как единственно верная, отвечающая идеалам коммунистического строительства1. После конституционных реформ 1991 - 1993 гг. заметно активизировалось внимание отечественной конституционно-правовой науки к видам избирательных систем2, обоснованию их сравнительных дос-тоинств и недостатков , разработке предложений по использованию той или иной системы на практике4. По справедливому утверждению Г.Д. Садовни-ковой, «дискуссии о преимуществах и недостатках использования мажоритарной или пропорциональной избирательной системы идут столько же времени, сколько существуют сами избирательные системы» .
В самом общем виде теоретически допустимые избирательные системы могут быть представлены следующим образом.
В основу мажоритарной системы всех ее разновидностей (относительного, абсолютного и квалифицированного большинства) заложен принцип перевеса голосов по сравнению с заранее установленной формулой (более, чем у каждого из других кандидатов; более половины (или в другой пропорции) от общего числа избирателей). Эта система проста в применении, однако она приводит к несправедливости при распределении мандатов между списками кандидатов от политических партий, поскольку крупные партии получают приоритеты по сравнению со средними и небольшими партиями.
Мажоритарная система относительного большинства предполагает, что избранным считается кандидат с наивысшим числом голосов по сравнению с каждым из его соперников. Эта система всегда результативна, поскольку вероятность одинакового числа голосов чрезвычайна мала. Однако победившая политическая партия получает абсолютное меньшинство и лишь относительное большинство, что весьма несправедливо по отношению к средним и малым партиям. Избиратели, выразившие свое предпочтение против победившей партии, не получают своего представительства. При мажоритарной избирательной системе относительного большинства не имеет смысла установление в законодательстве минимального порога явки избирателей. По мнению И.В. Петрова, еще одной характерной особенностью системы относительного большинства является то, что «кандидаты стремятся понравиться сразу всем избирателям одновременно, а это ведет к крайней аморфности и неопределенности их программ, быть партийным становится просто невыгодно» .
Недостатки мажоритарной системы относительного большинства, в определенной мере, устраняют системы абсолютного или квалифицированного большинства. Эти две мажоритарные системы методологически близки друг другу, поскольку в обоих случаях кандидат должен преодолеть установленный законом барьер по отношению к числу зарегистрированных избирателей, количеству поданных или действительных голосов граждан. В этом случае требуется нижний порог участия в голосовании, при недостижении которого выборы должны признаваться несостоявшимися.
Мажоритарные системы абсолютного и квалифицированного большинства голосов по сравнению с мажоритарной системой относительного большинства являются более репрезентативными, поскольку они исключают представительство явного меньшинства в выборном органе власти. Однако граждане, высказавшиеся против победившей партии, по-прежнему не имеют представительства. Кроме того, мажоритарные системы абсолютного и квалифицированного большинства приводят к частой нерезультативности выборов1, для преодоления которой могут использоваться системы второго тура и альтернативного голосования.
Институт повторного голосования допускает к участию во вторичной электоральной процедуре лишь двух кандидатов с наивысшим избирательным рейтингом, определяемым в первом туре. Именно так в современной России проводятся выборы главы государства: в первом туре необходимо получить абсолютное большинство голосов; при нерезультативности первого тура проводится повторное голосование, где достаточно относительного большинства. Пункт 3 статьи 76 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» гласит: «Избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Число избирателей, принявших участие в голосовании, определяется по числу избирательных бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования». Если в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов и ни один из них по результатам общих выборов не был избран на должность Президента Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации назначает повторное голосование на выборах Президента Российской Федерации по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей (пункт 1 статьи 77 указанного Федерального закона). По итогам повторного голосования избранным на должность Президента Российской Федерации считается зарегистрированный кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого зарегистрированного кандидата. Повторное голосование может проводиться по одной кандидатуре в случае, если после выбытия зарегистрированных кандидатов останется только один зарегистрированный кандидат. При этом зарегистрированный кандидат считается избранным на должность Президента Российской Федерации, если он получил не менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании (пункты 4, 5 статьи 77 указанного Федерального закона).
Важно подчеркнуть, что применительно к мажоритарным выборам должностных лиц двухтуровая система абсолютного большинства голосов избирателей является наиболее оптимальной, поскольку она позволяет обеспечить достаточно высокий уровень политического представительства. Однако институт высших должностных лиц субъектов Российской Федерации сегодня формируется вне политических выборов, а применительно к прямым выборам глав муниципальных образований федеральное законодательство не требует абсолютного большинства голосов избирателей, оставляя это на усмотрение конституций (уставов), законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований. В результате многие главы муниципальных образований не имеют надлежащей демократической легитимации.
Применительно к институту мажоритарного формирования органов народного представительства нерезультативность системы абсолютного большинства голосов избирателей может преодолеваться не только с помощью второго тура, но и альтернативного голосования. Согласно этой системе, избиратель ставит цифры предпочтения кандидатам. Если по первым предпочтениям выборы не оказываются результативными, подсчет голосов и определение результатов выборов производятся по вторым и следующим предпочтениям. Такая система во многом чужда российской политико-правовой культуре, однако полностью ее исключать, как одну из возможных, не следует. Она позволяет совместить несколько туров в одной стадии первичного голосования, заблаговременно запрашивать волю избирателей на случай, если выборы окажутся нерезультативными. В конечном итоге это приводит к заметной минимизации расходов на выборы из средств соответствующих бюджетов при обеспечении принципа адекватности народного представительства.
В отличие от мажоритарной системы, система пропорционального представительства опирается на идею соразмерности числа мандатов количеству голосов, отданных за списки кандидатов от политических партий. Такая система может применяться лишь для коллегиальных органов народного представительства, причем деление территории выборов на избирательные округа, как правило, не требуется. В современной России при использовании пропорциональной системы в качестве единых избирательных округов обозначаются Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования.
Многие авторы в условиях многопартийности считают пропорциональную систему близкой к оптимальной1. С другой стороны, можно встретить критику пропорциональной системы наряду с критикой системы мажоритарного представительства2. По мнению Н.А. Михалевой, «избирателям мало известны уставы и программы политических партий, их персональный состав, организационная структура, источники финансирования, биографии лидеров. Поэтому в условиях пропорциональной системы, как показывает практика России и западных демократий, успех обеспечен сильным партиям, пользующимся авторитетом и поддержкой избирателей» .
Механизм ответственности политических партий перед избирателями
В теоретических исследованиях конституционно-правовой тематики, особенно последние годы, часто обращается внимание на проблему ответственности. В.В. Лазарев считает, что конституционное право по своему определению должно связывать произвол власти1. М.И. Байтин подчеркивает, что «демократия, правовое государство ничего общего не имеют с анархистским своеволием, правовым нигилизмом, распущенностью, вседозволенностью» . Все это предопределяет необходимость выделения конституционно-правовой ответственности в системе юридической ответственности субъектов правоотношений2.
При выделении признаков конституционной ответственности возникают сложности в отграничении этого вида ответственности, во-первых, от политической ответственности, которая не всегда является одновременно и юридической ответственностью, во-вторых, от других видов юридической ответственности. Так, отставка Правительства Российской Федерации, произошедшая ввиду ошибочного политического курса, подпадает под признаки политической ответственности, но не является, при прочих равных условиях, конституционной ответственностью, поскольку здесь отсутствует признак противоправности. Отзыв депутата законодательного (представительного) органа субъекта Федерации избирателями, произошедший ввиду нарушений его обязанностей, есть мера как политической, так и юридической конституционной ответственности. Наконец, отрешение высшего должностного лица субъекта Федерации от должности на основании установленного судом нарушения Конституции Российской Федерации есть мера исключительно конституционной ответственности, не обладающая признаками политической ответственности.
Исходя из приведенных рассуждений нельзя согласиться с А.Г. Мартиросяном, что всегда и во всех случаях «роспуск Государственной Думы является мерой конституционной ответственности, которую реализует Президент Российской Федерации» . Несмотря на то, что роспуск Государственной Думой допускается именно Конституцией Российской Федерации, это еще не означает, что здесь налицо все признаки конституционной ответственности палаты парламента. Примечательно также, что конституционное правонарушение может повлечь за собой не только конституционно-правовые, но и политические санкции, что не должно ставить под со- мнение наличие состава конституционного деликта.
Нельзя согласиться с Д.А. Липинским в том, что «в случае выделения в качестве субъектов конституционной ответственности физических лиц происходит смешение конституционной ответственности с другими видами юридической ответственности: уголовной, гражданско-правовой, налоговой, дисциплинарной»2. В данном аспекте предпочтительна точка зрения, высказанная Н.М. Колосовой3 и Л.С. Мамут4 о том, что при разграничении видов социальной ответственности имеет значение субъект ответственности, однако это не основной критерий в разграничении видов юридической ответственности. Депутаты, члены избирательных комиссий и другие физические лица, будучи субъектами конституционных правоотношений, подлежат конституционной ответственности наряду с иными субъектами, к которым обращены требования конституционных норм.
Интересна точка зрения, высказанная А.А. Ивановым. С одной стороны, автор говорит о том, что «юридическая ответственность является межотраслевым институтом права», включая конституционное право, с другой - он считает общими для всех отраслей права три принципа юридической ответственности: законность, неотвратимость и индивидуализацию ответственности . К сожалению, принцип неотвратимости конституционной ответственности имеет сегодня скорее теоретическое, чем практически-прикладное значение. Что касается индивидуализации конституционной ответственности, то здесь не всегда применимы такие признаки, как степень общественной опасности, личность виннового, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, особенно когда речь идет об ответственности коллегиальных органов, состоящих из депутатов.
О.А. Снежко утверждает, что «институт конституционной ответственности за нарушение государством своих обязательств в России практи-чески не функционирует» . По мнению С.Г. Соловьева, в настоящее время в российском законодательстве «не выработан реальный механизм привлечения к ответственности коллегиальных органов»3. Эти справедливые критические замечания ставят перед конституционно-правовой наукой задачу разработки системы эффективных мер по обеспечению конституционной законности в деятельности органов народного представительства на основе механизма юридической ответственности.
В Федеральном законе «О политических партиях» оговариваются обязанности политической партии (статья 27). Прежде всего, политические партии обязаны соблюдать в своей деятельности Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также устав политической партии. Ежегодно они должны представлять в регистрирующие органы информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений, о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа, а также копии представляемых в налоговые органы Российской Федерации сводного финансового отчета политической партии и финансовых (бухгалтерских) отчетов ее региональных отделений и иных структурных подразделений с правами юридического лица. Представителей регистрирующих органов политические партии обязаны допускать на открытые мероприятия (в том числе на съезды, конференции или общие собрания), проводимые региональными отделениями.
Кроме того, партии должны извещать заблаговременно избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, и допускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня на указанные мероприятия.
Ответственность политических партий выражается в виде трех видов санкций: предупреждение, приостановление деятельности, ликвидация по решению суда. Следует присоединиться к мнению, что, не является допустимым утверждение об отсутствии конституционно-правовой ответственности политических партий в России на том основании, что меры ответственности (предупреждение, приостановление и прекращение деятельности) применяются не Конституционным, а Верховным Судом Российской Федерации и якобы являются, вследствие этого, мерами административно-правовой ответственности1.
Согласно пункту 1 статьи 38 Федерального закона «О политических партиях» орган юстиции может вынести политической партии или ее региональному отделению письменное предупреждение в случае осуществления деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом политической партии, Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов. Если же говорить о приостановлении деятельности политической партии, то Федеральный закон «О политических партиях» устанавливает две процедуры: одна (упрощенная) - в случае нарушения Конституции и федеральных законов и другая (усложненная) — для случаев нарушения уставных целей и задач. В первом случае приостановление деятельности происходит по решению Верховного Суда Российской Федерации (для партии) или суда субъекта Российской Федерации (для регионального отделения партии) сроком на шесть месяцев при условии вынесения одного письменного предупреждения и неисполнения его требований в срок от двух (для партии) до одного (для регионального отделения) месяца. Во втором случае требуется два письменных предупреждения, при условии, что они не были обжалованы или если они не были признаны судом основанными на законе. В обоих случаях приостановление может иметь место по обращению исключительно органов юстиции в судебном порядке.
