Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Народное представительство как политико-правовой институт демократического государства: теоретико методологический анализ 14
1. Понятие института народного представительства: политико правовые трактовки 14
2. Генезис института народного представительства в российской политико-правовой системе 35
3. Политико-правовая специфика российского института народного представительства 57
Глава II. Институционально-правовое становление народного представительства в современном российском политическом процессе 79
1. Легализация института народного представительства в избирательных процессах и технологиях 79
2. Российские политические партии как институционально-правовые субъекты народного представительства 99
3. Институт народного представительства в системе местного самоуправления: политико-правовое участие 119
Заключение 139
Литература 146
- Понятие института народного представительства: политико правовые трактовки
- Политико-правовая специфика российского института народного представительства
- Легализация института народного представительства в избирательных процессах и технологиях
- Институт народного представительства в системе местного самоуправления: политико-правовое участие
Введение к работе
Аюуальность темы диссертационного исследования обусловлена первоочередными задачами правового обеспечения развития и совершенствования представительной демократии в России, целью которого является создание системы представительства, позволяющей наиболее полно отразить волеизъявление народа Особое значение приобретают институты народного представительства, осуществляющие функцию реализации права народа на участие в государственном управлении и местном самоуправлении
Народное представительство - развивающийся политико-правовой институт, наполняющийся новым содержанием и реализующийся в различных формах публичной власти Показателем зрелости институтов народного представительства выступает наличие не только органов публичной власти, но и тех структур, которые составляют их социальную базу и из которых они черпают народные инициативы, получают ориентиры для определения вектора политико-правовой трансформации российской государственности Системно-структурное положение представительства в государственном механизме связано с осуществлением им законодательной функции Наряду с ней в народном представительстве реализуются объединительная, лоббистская, контрольная, институциональная, экспертная и другие функции, наиболее значимой среди которых является функция представления интересов народа, определяющая сущность народовластия
Вопрос о формировании института народного представительства и его включенности в систему публичной власти, несмотря на наличие большого числа научных публикаций и дискуссий, не утратил своей актуальности и в настоящее время В частности, дальнейшего исследования требует сложившийся круг отношений между ветвями власти и представительством, с одной стороны, и широким спектром общественных инициатив, обусловливающих создание таких структур, которые по своей природе и функциям примыкают к народному представительству, составляя основу гражданского общества, - с другой
В процессе развития и функционирования демократических институтов неизбежно должны меняться содержание и форма участия политических партий и общественных организаций в формировании института народного представительства Накопленный опыт часто не отвечает современным политико-правовым реалиям, поэтому необходим мониторинг качества представительства на всех уровнях публичной власти, что требует теоретического анализа и политико-правовых прогнозов, включающих в себя вероятностные модели
Функциями народного представительства являются формирование, формулирование и репрезентация интересов таких социальных групп, которые не находят полного отражения в деятельности представительных органов По сути, этот групповой интерес может приобрести как общенациональный, так и общеклассовый, характер Вместе с тем становление политических и общественных организаций как институционального субъекта народного представительства предполагает осуществление определенных корректировок, соответствующих трансформирующемуся российскому политико-правовому пространству
Местное самоуправление как новая форма публичной власти меняет характер и масштабы политико-правового участия населения в формировании и развитии института народного представительства Поэтому актуальным становится использование ресурсов местного самоуправления для придания динамичности представительным органам региональной публичной власти В связи с этим нормативно-правовая база местного самоуправления должна учитывать и обеспечивать возрастающую роль народного представительства на местном уровне, используя общественные инициативы для совершенствования публично-правовых отношений
Степень научной разработанности проблемы. В теоретическом плане институт народного представительства в системе российской публичной власти привлекает к себе внимание специалистов в различных областях политического и юридического знания, теории государства и права, философии права и других дисциплин
Теоретическое оформление идея народного представительства получает в период позднего средневековья и находит свое отражение в классических концепциях общественного договора Т Гоббса, Ж -Ж Руссо, Дж Локка, Ш Монтескье, Г В Ф Гегеля, И Канта, Дж С Милля и др, далее развивавшихся в работах Ж Бешлера, Дж Мэдисона, А Бентли, Р Арона, Г Алмонда, М Вебера, Р Дариндорфа, Р Даля, М Дюверже, А де Токвиля, Ю Хабермаса и др
Значительный вклад в разработку теории народного представительства внесли российские ученые и общественные деятели дореволюционного и революционного периодов. И А Ильин, НИ Кареев, Ф Мускатблит, ПИ Новгородцев, Б.Н. Чичерин, Н.И. Бухарин, В И Ленки, П Сорокин и др.
В настоящее время накоплен исследовательский материал, позволяющий судить о степени научной разработанности проблемы и определить направления, которые нуждаются в дальнейшем анализе Методология изучения института народного представительства складывалась на протяжении длительного времени в контексте теоретико-правового анализа институтов народной демократии, гражданского общества и становления современной политико-правовой модели народного представительства в трудах С А Авакьяна, А С Автономова, П А Астафичева, А М Барнашова, Н И Бирюкова, И А Богдановой, О Н Бур-лакова, А И Ковлера, М А. Краснова, С В. Масленникова, С П Обухова, Р М Романова, Г Д Садовниковой, Т Я Хабриевой
В теоретико-правовом и методологическом плане заслуживают внимания работы таких авторов, как М И Байтин, П П Баранов, П Т Василенков, Л Д Воеводин, Т С Еськова, Д Л Златопольский, Д А Ковачев, Н М Конин, Б.П. Кравцов, Л.Т Кривенко, Э Л Кузьмин, И Я Куприц, В Я Любашиц, М М Марченко, Н И Матузов, А.В. Малько, Л С. Мамут, А Ю Мордовцев, В И Новоселов, А И Овчинников, Н Г Старовойтов, Б А Страшун, Е.А Тихонов и др , в которых представлены различные измерения института народного представительства в системе российской публичной власти
Отдельные политико-правовые трактовки генезиса института народного представительства рассмотрены в работах Н И Бирюкова, А Д Берлина,
Ю.А Веденеева, А А Горшкова, И В Гранкина, Б И Зеленко, И А Иванникова, В Н Коновалова, М А Краснова, А В Лепехина, А С Панарина, А.Е Постникова, П А Толстых, В.Н Хропанюка, О И Цыбулевской и др
Вместе с тем следует подчеркнуть, что, несмотря на большое количество исследований, посвященных данной проблематике, недостаточно изучены политико-правовые технологии трансформации института народного представительства в структурах российской публичной власти и определения тренда его дальнейшей политико-правовой институционализации в публичные формы власти В научной литературе идея создания юридического механизма народной экспертизы и обоснования новых институционально-правовых форм непосредственного участия народа в отправлении публичной власти является инновационной Многочисленные институты гражданского общества, исполняющие некоторые функции народного представительства, также еще не выступали предметом отдельного политико-правового исследования
Объектом диссертационного исследования являются институционально-правовые формы становления российской публичной власти Предметом выступает институт народного представительства и его политико-правовая трансформация в современной России
Цель диссертационного исследования состоит в теоретико-методологическом и институционально-правовом анализе народного представительства в системе российской публичной власти
Для достижения указанной цели в работе ставятся и решаются следующие задачи
дать определение понятию народного представительства и выделить его признаки как политико-правового института,
выявить генезис института народного представительства в российской политико-правовой системе,
показать специфику политико-правовой трансформации института народного представительства в изменяющейся России,
выделить закономерности становления института народного представительства с учетом политико-правовой конфигурации российского избирательного пространства,
репрезентовать российские политические партии в качестве институционально-правовых субъектов народного представительства,
- систематизировать формы политико-правового участия народного
представительства в системе местного самоуправления
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют доктринальные и институциональные разработки в области теории государства и права, политологии, общей теории управления, а также политико-правовых технологий
В работе были использованы частнонаучные методы познания, применяемые при обосновании политико-правовых концепций народного представительства в контексте доктринальных, электоральных, исторических и социокультурных измерений современного политико-правового ландшафта
При рассмотрении особенностей трансформации института народного представительства, складывающегося в условиях политической переориентации электоральных предпочтений, использовались методы теоретико-правовой оценки политических процессов и технологий, их влияния на формирование народного представительства на всех уровнях российской публичной власти
Нормативно-правовая база диссертационного исследования представлена Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, региональными, местными и иными нормативно-правовыми актами, касающимися формирования и функционирования системы российской публичной власти
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем
- на основе анализа теоретико-методологических и доктринальных уста
новок сформулировано определение народного представительства как полити
ко-правового института,
выявлена специфика генезиса института народного представительства в российской политико-правовой системе,
в ходе компаративного анализа показаны отличительные особенности института народного представительства в системе российской публичной власти,
обоснованы основные формы легализации института народного представительства в российском избирательном процессе посредством новых политико-правовых технологий;
российские политические партии интерпретированы в качестве институционально-правовых субъектов народного представительства,
определена роль института народного представительства в системе местного самоуправления как эффективной технологии политико-правового участия
Основные положения, выносимые на зашиту:
1 Народное представительство как политико-правовой институт является универсальным способом реализации интересов социальных групп, политических партий, общественных, территориальных и иных организаций, позволяющим устанавливать политико-правовой консенсус между государством и институтами гражданского общества. Однако этот консенсус не устанавливается автоматически, так как между государственным управлением и самоуправлением существует определенное противостояние, в котором государство позиционирует самоуправление в качестве своего конкурента
Народное представительство институционализируется как одна из форм народовластия, которая, кроме парламентской деятельности, обеспечивает функционирование структур, лоббирующих свои интересы посредством общественных экспертиз, местных референдумов, собраний, сходов и иных видов политико-правового участия граждан Вследствие этого институт народного представительства начинает играть все большую роль в функционировании политико-правового механизма публичной власти в условиях становления современной российской государственности и неразрывно связан с ней
2 Генезис института народного представительства в российской политико-правовой системе обусловлен трансформацией идеи народовластия и ее актуализацией посредством усиления роли гражданского общества в осуществлении публичной власти Формирование либеральной модели российского народного представительства предполагает многоканальную связь между гражданским обществом и государством, легализующую политико-правовое участие граждан в реализации властных полномочий
Политико-правовая трансформация института народного представительства проходит с учетом права граждан на участие в управлении делами государства, права контролировать его путем установления четко определенного места народного представительства в системе сдержек и противовесов как ветвей власти, так и местного самоуправления В связи с этим требуется закрепление института народного представительства в российской политико-правовой системе посредством расширения общественных инициатив, направленных на дальнейшую демократизацию публичной власти
3 Политико-правовая специфика института народного представительства обусловлена его положением в государственно-правовом механизме современной России, в первую очередь, связанным с осуществлением законодательной власти, а также с контрольной, оценочной, лоббистской, институциональной и другими функциями, приоритетной среди которых является представительная функция, определяющая юридическую сущность народной демократии, выражающей в своей деятельности волю народа В настоящее время постепенно утрачивает свое значение территориальное парламентское представительство, поскольку политические партии в своей деятельности, пользуясь поддержкой различных слоев населения, представляют электорат в целом и аккумулируют его политическую волю вне зависимости от национальных, тендерных, религиозных и иных различий
Народное представительство должно отражать палитру не только политических, но и иных интересов граждан, включенных в структуры гражданского общества Поэтому такие вновь образующиеся организации, как Обществен-
ная палата, правозащитные, профессиональные и иные объединения, становятся инструментом расширения форм народного представительства на всех уровнях публичной власти, придавая ей характер самоуправления
Специфика формирования российского народного представительства обусловлена тем, что в нем доминирует политическое представительство, тогда как его другие формы, связанные с институтами гражданского общества, остаются за рамками политико-правового участия
4 Легализация института народного представительства в современных политических процессах осуществляется посредством политико-правовых технологий, связанных с участием политических партий и иных общественных организаций в деятельности по формированию народного представительства на основе их программ, конкурирующих в электоральном пространстве В результате происходит трансформация народного представительства в реальные структуры публичной власти как на федеральном, так и на муниципальном уровнях
При этом правовая и политическая практика становления органов народного представительства и их институционализация базируются на определенных критериях, важнейшими из которых выступают принципы народовластия и самоуправления народа; разработан ряд политико-правовых норм, регулирующих порядок предоставления и объем избирательных прав, процедуры выборов, определения и обнародования результатов голосования, механизм формирования представительных органов в соответствии с волеизъявлением народа Это позволяет избежать неопределенности в оценке выборов, исключить ситуации, в которых нарушается презумпция законности, когда пробелы в законодательстве могут приводить к стихийным политическим акциям и протестам Особенность института выборов в системе народного представительства состоит в том, что он включает в себя общественные структуры, отражающие суть гражданского общества, придающие этому процессу характер непосредственного участия электората в отправлении государственной власти и местного самоуправления
5 Совершенствование института народного представительства сопрово
ждается усилением роли политических партий, причем этот процесс затрагива
ет не только федеральный и региональный, но и местный уровни представи
тельства Пропорциональная избирательная система существенным образом
меняет статус политических партий, повышая их значимость в контексте пред
ставительства, что влечет изменение форм их правовой и политической инсти-
туционализации
Политические партии как институционально-правовые субъекты народного представительства дуалистичны по своей природе, так как, с одной стороны, призваны отражать интересы народа, а с другой - стремиться к власти и вливаться в бюрократические структуры, что затрудняет концептуализацию позиции политических партий в правовых понятиях, так как они требуют однозначности
Правовая институционализация политических партий придает им устойчивость и направляет вектор их политических требований в рамки правового поля При таком подходе политическая партия может более эффективно обеспечивать волеизъявления народа в деятельности представительных органов публичной власти, тогда как конфликтующие или пренебрегающие законом партии становятся политическими изгоями и вытесняются за рамки народного представительства Вместе с тем правовой плюрализм в качестве институциональных субъектов народовластия признает не только политические партии, но и равные с ними общественные объединения, различные организации самоуправления и народные инициативы
6 Местное самоуправление в части его представительных органов
должно позиционироваться в качестве одной из форм сдержек и противовесов,
так как является реальным ресурсом демократизации народного представитель
ства в системе публичной власти Отсутствие признания за местным представи
тельством такой функции не означает запрета на его участие в российском по
литико-правовом процессе Институт народного представительства постепенно
становится формой местного самоуправления, обеспечивающей политико-
правовое участие граждан в решении вопросов местного уровня с перспективой
передачи большей части властных полномочий институтам гражданского общества
Реформирование народного представительства на местном уровне необходимо начинать с такой политико-правовой модели, которая позволит ему играть ведущую роль в структуре гражданского общества, не сливаясь с ним, с тем, чтобы установить юридическую и экономическую основы представительства, отвечающие как конституционному замыслу законодателя, так и интересам местного населения По существу, это означает принятие политических и иных решений при непосредственном участии населения, тогда как органы самоуправления обязаны осуществлять правовую проработку этих решений и создавать механизмы реализации воли граждан
Институт народного представительства в системе местного самоуправления предполагает широкое политико-правовое участие населения в управлении местными делами и решении местных проблем
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Положения и выводы диссертационной работы раскрывают перспективы дальнейшего исследования политико-правовой трансформации института народного представительства в системе российской публичной власти Теоретическая и практическая значимость полученных результатов состоит в том, что основные положения и выводы исследования дают возможность адекватно осмыслить трансформацию института народного представительства в России в плане дальнейшего формирования и реализации его роли в укреплении властных структур и институтов гражданского общества
Материалы исследования могут быть использованы при разработке ряда тем в курсах политологии, теории государства и права, юридической конфликтологии, философии права и т д, а также служить теоретической основой спецкурса для студентов и аспирантов, обучающихся по специальностям юридического профиля
Выводы и рекомендации, сделанные диссертантом, могут способствовать дальнейшему исследованию политико-правовой феноменологии института народного представительства на федеральном и местном уровнях, укреплению институтов гражданского общества
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в семи публикациях автора общим объемом 3 п л, в том числе двух статьях в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, а также представлены в докладах и сообщениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России
Структура диссертационной работы обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования, а также логикой изложения материала Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы
Понятие института народного представительства: политико правовые трактовки
Народное представительство - это универсальный способ представительства интересов социальных групп, политических партий, общественных и иных организаций, суть которого заключается в диалектическом взаимодействии содержания и формы общественного развития, позволяющим устанавливать консенсус между властью и институтами гражданского общества. Понятие народного представительства включает в себя широкий круг политических и правовых вопросов, которые требуют дополнительных научных исследований.
В основу политико-правовой концепции развития современной России положен принцип совершенствования всех демократических институтов публичной власти, стремящейся к достижению законности и порядка. Суверенитет народа как высшая ценность не достается сам собой, а достигается посредством институционализации народного представительства, главной целью которой является создание политико-правовой системы, обеспечивающей достойную жизнь и всестороннее развитие человека.
Понятие народного представительства достаточно разработано в научной литературе, но остается довольно широкий круг вопросов, требующих дополнительных исследований и научного анализа. В настоящее время утрачивает свое значение парламентское представительство, в составе которого должны присутствовать делегаты от разных слоев населения по национальному, территориальному, квотированному, тендерному и др. принципам, поскольку преимущественно политические партии в своей деятельности, пользуясь поддержкой различных социальных слоев населения, представляют электорат и аккумулируют его политическую волю. Поэтому в рамках настоящего исследования предпринимается попытка репрезентовать институт народного представительства как актуализацию принципа народовластия, охарактеризовав его функции, проанализировав основы теории народного представительства, ее связь с современностью в процессе демократизации общественной жизни, приобретающей необратимый характер.
Институт народного представительства в политико-правовом пространстве современной России востребован как в плане правового регулирования общественных отношений, так и в целях дальнейшей демократизации общественной жизни, включающей реализацию субъективных прав граждан России на представительство в органах публичной власти. Право граждан на такое представительство соответствует основным течениям демократии и привлекает все большее внимание в связи с процессами становления правового государства и гражданского общества. Поэтому необходима дальнейшая разработка субъективных политических прав граждан, обусловленных системой народного представительства, которые не могут ограничиться активным или пассивным избирательным правом и которыми можно манипулировать посредством различных политических технологий.
Внимание к обозначенной проблеме было инициировано рядом авторов, в том числе Н.И. Матузовым, СВ. Масленниковой, П.А. Астафичевым и др.1, указывающих, что основой реализации субъективного права должна являться юридически обеспеченная возможность. Она должна быть реальной, а не абстрактной, и включать: возможность позитивного поведения указанного субъекта права; возможность требовать соответствующего поведения от иных лиц; возможность прибегнуть к мерам государственной защиты своего субъективного права в случае невыполнения противостоящей стороной своих обязанностей; возможность пользоваться посредством реализации данного права определенными социальными благами. При таком подходе и в совокупности с правом граждан избирать и быть избранными, а также участвовать в управлении делами государства, более полно раскрывается суть института народного представительства как реальной формы народовластия.
Таким образом, основными носителями субъективных прав на народное представительство в России являются ее граждане, а также иные лица, законно проживающие на территории субъектов Федерации и муниципальных образований. Поэтому право граждан на представительство - один из важнейших факторов их вовлечения в государственно-публичную деятельность, что соответствует тренду развития демократического правового государства. Данный вывод подтверждается значимостью субъективного права в системе российского законодательства и его связанностью с принципами суверенитета, демократии и народовластия. При этом в России преобладает тенденция становления именно представительной демократии, для которой характерна передача ряда функций публичной власти органам местного самоуправления и общественным структурам, получившая развитие еще в теоретических изысканиях российских правоведов конца XIX начала XX вв. Подчеркивая роль представительных учреждений и их влияние на формирование правового государства и гражданского общества, на права человека и гарантии их обеспечения, Б.Н. Чичерин писал: «В наше время едва ли кто станет отрицать огромные и благодетельные последствия, истекающие из представительных учреждений для народов, к ним приготовленных, в странах, где установилось вожделенное согласие политической борьбы с властью, порядком и общей пользой. Прежде всего, права и интересы граждан находят здесь высшее обеспечение» . Тесная взаимосвязь и взаимозависимость между представительством и гражданским обществом не отрицаются и современными исследователями, сторонниками либеральной политико-правовой мысли3.
«Народное представительство, - по мнению Г.Д. Садовниковой, - привлекая граждан-избирателей к решению государственных дел, к законотворчеству, способствует тем самым формированию институтов гражданского общества. В свою очередь гражданское общество через свои институты, прежде всего общественные объединения, некоммерческие организации, инициативные группы, диаспоры, общества по защите интересов и т.д., оказывает влияние на принятие государственных решений и способствует развитию народного представительства»4. В нем реализуется баланс интересов разных слоев общества, что позволяет вырабатывать приемлемую правовую политику, обеспечивающую должный порядок в обществе.
Определенный интерес для изучения народного представительства в России представляют также идеи институционализации народного представительства в доктрине монархической государственности, которые в конце XIX в. интегрально синтезировал Л.А. Тихомиров3. Важнейшей составной частью доктрины Л.А. Тихомирова стала концепция непарламентского и непартийного народного представительства, навеянная лозунгами «Народной воли», носившими демократический характер, но идеализирующими русскую общину и народный сход (собор). При этом ученый стремился найти научно обоснованные средства противодействия «угрозе подмены представительства народной воли представительством воли и интересов профессиональных политиков, институционализированных в партиях и парламенте»6.
В концепции Л.А. Тихомирова Российское государство не нуждается в специально изобретенных для него институтах, так как «национальный дух», принцип, идея внутреннего, теоретического содержания нации представляют тип верховной власти, выработанный нацией. «Исторический путь Российского государства, - по мнению Л.А. Тихомирова, - эмпирически указывает на то, что таким представителем "национального духа" выступает монарх, являющийся "единоличной властью в значении верховной власти", а не делегацией народа или аристократии, либо субъективным произволом. Самодержавный царь - это конкретизированная народная воля, представительство национального духа, выразитель национального идеала. Того, что думала бы и хотела бы нация, если бы стояла на высоте своей собственной идеи»7.
Политико-правовая специфика российского института народного представительства
Политико-правовая специфика института народного представительства в России заключается главным образом в том, что положение представительных органов в государственном механизме современной России связано с осуществлением ими законодательной власти, но это не единственная их функция. Наряду с ней реализуются контрольная, экспертная, лоббистская, институциональная и иные функции, приоритетной среди которых является представительная функция, определяющая сущность публичной власти, претворяющей в своей деятельности волю народа.
Важно отметить, что идея представительства получила развитие в теоретической форме в XVII-XVIII вв. Основные положения теории представительства были сформулированы позднее А. де Токвилем, Дж.С. Миллем, Б.Н. Чичериным и др. В ее основу были положены две важные идеи представительства:
- равенство и равноправие людей;
- делегирование некоторых полномочий особым лицам, наделенным правом действовать от имени представляемых.
Как отмечал Б.Н. Чичерин, представительное начало является как бы юридическим вымыслом, вытекающим из государственного начала, из отношения власти к гражданам, из господства общего блага над частными целями. Предполагалось, что избранные представители смогут отстаивать интересы народа лучше, чем сам народ. Последующее развитие теории представительства внесло новые детали в его репрезентацию в качестве аналога республиканизма.
Это позволило А.Г. Дугину в работе «Философия политики» утверждать, что «реализация основных политический идей, господствующих в обществе, не может достичь логического завершения, если не получит своей правовой институционализации, не будет воплощена в форме юридических предписаний, обеспечивающих определенную стабильность, устойчивость и направления воли носителя власти, конкретных политических элит и т.п.» .
Однако данное общетеоретическое положение должно быть рассмотрено в контексте переходного состояния национального политико-правового развития, которое немецкий юрист К. Шмитт предложил называть «чрезвычайная ситуация». К. Шмитт показал, что в истории любого государства, любой политической системы возникает момент, когда власть, правительство, президент либо иной коллегиальный орган попадают в ситуацию, где правовые институты не могут помочь в принятии субъективного решения, так как не предвидят и не описывают его56.
Важное методологическое значение при исследовании теории народного представительства и его специфики в современной России имеют труды В.В. Ильина, А.С. Панарина, Т.А. Портновой и других авторов, разрабатывающих концептуальные подходы к проблемам совершенствования представительства в условиях трансформации тоталитарной модели публичной власти в народное представительство.
Институт народного представительства в условиях демократической России проходит сложный путь смены как политико-правовых ориентиров демократического развития, так и менталитета в оценке общественных отношений, включающей осмысление субъективных прав и обязанностей субъектов правоотрюшений и их самостоятельной роли в архитектонике представительной власти. Поэтому развитие концепции субъективных прав не может ограничиться констатацией активного и пассивного избирательного права, необходимо включить в нее признание права на участие в управлении делами государства и местного самоуправления.
В условиях российской политико-правовой действительности специфика реализации субъективных прав требует юридически обеспеченной возможности. Как указывает Н.И. Матузов, «содержание этой возможности включает в себя: 1) возможность положительного поведения самого управо-моченного, то есть право на собственные действия; 2) возможность требовать соответствующего поведения от правообязанного лица, то есть право на чужие действия; 3) возможность прибегнуть к мерам государственного принуждения в случае неисполнения противостоящей стороной своей обязанности (притязание); 4) возможность пользоваться на основе данного права определенным социальным благом»37. Из этого следует, что право граждан избирать и быть избранными, рассматриваемое в узком контексте, а также формально участвовать в управлении делами государства ведет к обедненности сути народного представительства, так как народный суверенитет сводится к пониманию права граждан на самоуправление только через выбранных или назначенных представителей. При таком подходе сужается властная природа народного суверенитета, его смысл, так как неправомерно ограничивается принцип народовластия. Если не учитывать этой проблемы, то в условиях специфики российского политико-правового пространства народный суверенитет будет сведен к исполнению обязанности по организации выборов и референдумов, а также ограниченному доступу к государственному управлению, перенося его основное содержание на уровень местного самоуправления, где народ может, но часто не хочет, заниматься вопросами местного значения.
Народное представительство в данном контексте может принимать усеченный характер, так как ни эффективную парламентскую деятельность, ни интересы и потребности граждан в системе народного представительства реализовать не удастся. Так уже произошло с мандатом народного представительства в Государственной Думе и отчасти в местных представительных органах, где этот мандат стал пониматься как свободный, не связывающий депутата с его злеісгоратом. Создается обстановка, когда кандидату важнее заручиться доверием партии, чем доверием народа, что недопустимо в демократическом обществе. Поэтому, рассматривая коллективную природу активного и пассивного избирательного права, необходимо при выстраивании конституционной модели народного представительства ориентироваться на местное самоуправление, декларирующее и осуществляющее расширенное понимание и применение субъективных прав граждан.
Местное самоуправление отличается от федерального управления тем, что оно менее восприимчиво к бюрократизму, так как не концентрирует в себе административный ресурс в тех объемах, в которых его имеет государственная власть. На уровне государственной власти за депутатами представительных органов стоят большие электоральные и материальные ресурсы, которыми можно манипулировать для достижения партийных целей посредством политических и избирательных технологий. Немало примеров этому существует в практике формирования органов народного представительства, прошедшей в своей эволюции путь от постсоветских съездов выборных органов до современной, фактически однопартийной системы, так как существующими мелкими парламентскими фракциями теоретически и юридически можно пренебречь. Политико-правовые процессы, происходящие в России, показывают, что политический режим, характеризующий себя как демократический, постоянно претерпевает изменения. Необходимо отдать должное народному представительству как политически-правовому явлению, которое выступает наиболее интеграционным по сравнению с авторитаризмом и тоталитаризмом, выражающих интересы консервативных элит.
В ходе развития государственно-правовых институтов демократия «обрастала» все новыми, похожими, а иногда не имеющими ничего общего между собой концепциями и теориями. Демократия в различные эпохи имела как своих сторонников, так и противников, так как отражала интересы различных классов и социальных групп в ходе борьбы за власть, но почти всегда ассоциировалась с народным представительством как своей наиболее адекватной формой выражения. Народное представительство в периоды социальных катаклизмов оказалось тем институтом, который может объединять, казалось бы, несовместимые социальные силы.
Легализация института народного представительства в избирательных процессах и технологиях
Легализация института народного представительства осуществляется в ходе выборов и во взаимосвязи с избирательными технологиями, в результате которых происходит трансформация института народного представительства в парламентские и иные формы, выражающие собой приобретенный опыт и расстановку политических сил в борьбе за власть. В этом контексте рассмотрена политико-правовая практика участия политических партий и других общественных организаций в деятельности по формированию народного представительства на основе их политических программ, конкурирующих в электоральном пространстве, что и обусловливает легализацию института народного представительства - основы публичной власти.
Становление и дальнейшее совершенствование института народного представительства в России возможно при одном существенном условии -юридическом обеспечении проведения свободных и периодических выборов как единственно допустимого легитимного способа делегирования власти народа представительным государственным органам и органам местного самоуправления. Другой стороной достижения легитимности формирования публичной власти являются правовые гарантии реализации субъективных прав граждан на участие в отправлении функций государственной власти и местного самоуправления.
В ходе институционально-правового становления народного представительства были опробованы различные модели его формирования. В конечном счете признание получило избрание народных представителей в государственные органы публичной власти исключительно по пропорциональной системе, то есть по партийным спискам. Эта новелла стала одним из наиболее часто критикуемых пунктов реформы представительной власти.
Указанная новация не признана за рубежом по двум основным причинам: якобы она «призвана создать особые преимущества для прокремлевскои политической партии "Единая Россия" и подвигнуть Россию к авторитаризму»71. Однако избирательная кампания, прошедшая весной 2007 г., показала, что электорат с пониманием отнесся к политическим новациям Президента РФ и более взвешенно подошел к формированию представительства, что в итоге отразилось на расстановке политических партий и их влиянии в регионах.
Следует учитывать, что выборы - это демократическое обновление политической системы, предоставление гражданам и политическим силам в соответствии с Основным законом возможности реализовывать свое конституционное право участвовать в политической жизни, избирать и быть избранными. Это должно способствовать воспитанию у граждан уважения к действующим законам и традициям, утверждению авторитета политических партий, их возможности участвовать в формировании курса государственной политики; подготовке, подбору и воспитанию кадров. Результатом вышеозначенного явится обновление политической элиты, усиление легитимности законодательных органов государства, того или иного лидера. Конечной целью этих трансформаций будет приведение структуры публичной власти в соответствие с изменившимися условиями экономической, политической и социальной жизни, закрепление политического опыта и поощрение партий, формирование и структурирование партийной системы, приведение ее в состояние, адекватное потребностям общества.
Обязательное и периодическое проведение свободных выборов -одна из основных публично-правовых обязанностей демократического государства, так как этот принцип означает, что выборы являются императивным и единственным легитимным способом формирования представительства на всех уровнях публичной власти. Вопрос об избирательной системе и ее влиянии на институт народного представительства, несмотря на обилие научных публикаций, а также множество дискуссий по данной проблеме, не утрачивает своей актуальности и в настоящее время . Но до сих пор многие принципиальные вопросы правовой составляющей избирательных отношений освещены весьма противоречиво. Рассматривая взаимосвязь избирательной системы и института народного представительства, необходимо определиться с данным понятием, его содержанием и соотношением с рядом близких категорий, таких, как «избирательное право» и «избирательный процесс».
В отечественной юридической науке попытка изучить государственно-правовую природу выборов впервые была предпринята А.И. Денисовым в 1947 г. «Выборами в государственно-правовом смысле, - пишет он, - называется поручение лицу или лицам выполнение определенной государственной работы, производимое либо непосредственно избирателями (при системе прямых выборов), либо выборщиками (при системе многостепенных выборов)»73. Серьезные успехи достигнуты в исследовании этого вопроса А.И. Кимом и В.Н. Манохиным: ими рассмотрены вопросы, касающиеся содержания и понятия выборов, их отличия от других способов формирования органов государства, их положительные и отрицательные черты74.
В современной научной литературе обозначилось несколько вариантов решения проблемы формирования понятия «избирательная система». Как и в большинстве норм права, избирательная система употребляется в двух значениях - в широком и узком, в зависимости от ситуации и удобства пользования, что влечет за собой двойственное и неоднозначное толкование. «Этого можно было бы избежать, - считает А.В. Малько, - отойдя от подобного рода трактовок» , при условии, что эти вопросы будут проработаны на современном научном уровне с учетом всех обстоятельств проводимой правовой реформы в части выстраивания представительства в качестве единой ветви государственной власти, как это наблюдается в отношении ее исполнительной ветви.
С точки зрения науки каждое понятие должно употребляться не только в широком или узком, но и в истинном смысле, исключающем так называемый двойной стандарт. В широком смысле под избирательной системой принято понимать систему общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти, регулируемую нормами избирательного права76, а в узком - совокупность правовых норм, регламентирующих порядок представления избирательных прав, проведение выборов, определение результатов голосования и последующее формирование представительных органов по результатам прошедших выборов. В ходе этой процедуры происходит определение политического лица представительного органа и оценка, на сколько она соответствует прогнозам и надеждам электората. В крайних случаях этот этап может заканчиваться «цветными» революциями.
Институт народного представительства в системе местного самоуправления: политико-правовое участие
Институциональный подход к анализу сущности народного представительства позволяет обозначить предмет данной системы реализации принципа народовластия в конкретные формы самоуправления народа. В концепции народного представительства общественные отношения в процессе формирования и деятельности органов публичной власти складываются в определенную систему, главной функцией которой является реализация субъективного права граждан на непосредственное осуществление власти. Это вытекает из необходимости реализации суверенитета народа, обеспечения верховенства прав и свобод человека, на что должна быть сориентирована организационная обособленность народного представительства, определяемая его зависимостью от потребности и интересов граждан и ответственностью перед ними, как участниками процесса формирования публичной власти. Все это в целом составляет специфическую систему самоуправления народа, в рамках которой реализуется субъективное право граждан на отправление определенных функций публичной власти.
Народное представительство в России находится на очередном витке своего развития, траектория которого задана новеллами специальных законов, определяющих основные принципы формирования органов народовластия. Местное самоуправление, в части его представительных органов, должно позиционироваться в системе сдержек и противовесов власти, так как представляет собой реальный ресурс демократизации народного представительства в системе публичной власти. На местном уровне народ принимает непосредственное и предметное участие в формировании представительных органов, так как заинтересован в решении проблем, стоящих перед местной властью. Следовательно, реформирование представительства на местном уровне нужно начинать с такой модели, которая позволит ему играть ведущую роль в структуре гражданского общества, не сливаясь с ним, с тем, чтобы установить правовую и экономическую основы представительства, отвечающие как конституционному замыслу законодателя, так и интересам местного населения.
Для лучшего понимания места народного представительства в формировании демократического государства целесообразно ввести категорию «система органов народного представительства». Несмотря на то, что в Конституции РФ отсутствуют нормы, определяющие структурную иерархию представительных органов власти, и в отличие от действовавших конституций СССР не устанавливается подчиненность представительных органов субъектов Федерации федеральному представительному органу, следует учитывать, что народное представительство в России на современном этапе осуществляется на различных уровнях власти, которые связаны между собой Конституцией РФ и федеральными законами. Местная власть существует не сама по себе, а должна стать основой устойчивости и стабильности развития народовластия начиная с низшего уровня власти и прирастая верхними эшелонами власти в условиях единого федеративного государства и административной реформы, направленной на его внутреннюю консолидацию. «В настоящее время, - отмечается в статье "Правовое обеспечение представительной демократии в процессе реформы местного самоуправления", - организация представительной власти на местном уровне является проблемой становления и развития прямой демократии, которая реализуется через выборы, референдумы, местное самоуправление (включающее разнообразные формы волеизъявления народа), зависящие от местных, национальных, культурных и иных обычаев и традиций. Все формы демократии и волеизъявления народа должны быть связаны в единую систему представительства, функционирующего на базе общих принципов. Все это, конечно, относится к представительству вообще, так как выражает его глубинные основы. Но этим достигается глубокое эшелонирование власти, каждый уровень которой как бы начинает соответствовать определенному уровню структуры общества. Таким образом, не только структурирование, но и эшелонирование власти повышают эффективность всех уровней управления .
Местное самоуправление должно занять определенное место в системе сдержек и противовесов власти, так как представляет собой еще не в полной мере востребованный ресурс для придания динамичности процессам демократизации представительных органов на федеральном, региональном и местном уровнях. Подтверждением тому служит федеративная природа государства и ст. 3 Конституции РФ, которая гласит, что единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Как отмечено в представленном исследовании, на общефедеральном уровне представительным органом является Федеральное Собрание Российской Федерации - парламент - высшая форма публичного представительства прав человека в России. Основу его формирования и деятельности составляют цели осуществления народного представительства. «Хотя местное самоуправление и не является видом государственной власти, - пишет Т.Я. Хабриева, - оно отражает все признаки, характерные для публичной власти, и должно базироваться в своем функционировании на принципах, установленных законом... Важно только, чтобы в этом процессе не потерялась суть местного самоуправления как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения в своих интересах» .
Еще в начале XX в. С.А. Котляревский писал: «Основным признаком конституционного государства является наличность органа, состоящего из народных представителей и обладающего в той или другой мере законодательной властью; именно в этом органе преимущественно и совершается политическое самоопределение нации»119. «Парламентское правление, - писал Б.Н. Чичерин, - служит признаком политической зрелости народа» . Причем следует подчеркнуть, что народ передает представительным органам не саму власть, а лишь право на власть, на осуществление власти, причем на строго определенный срок. Поэтому покушение на институт народного представительства, в том числе путем так называемого продления полномочий, есть покушение на народный суверенитет, полноту власти народа и его верховенства и должно квалифицироваться как присвоение власти. Обновление представительной системы как с точки зрения ее организационных форм, так и с точки зрения персонального состава народных представителей, - право самого народа, осуществляемое им посредством свободных периодических выборов121.
Население каждого субъекта Федерации обладает правом на представительство в Совете Федерации, а также правом на представительство в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. В данном случае население соответствующих субъектов Федерации также выступает как единая общность людей, организованно взаимодействующих друг с другом в пределах субъекта Федерации. Применение территориального признака возможно и в отношении статуса лиц, проживающих на территориях муниципальных образований. Однако в этом случае их право на представительство, по общему правилу, ограничивается лишь правом формировать представительный орган местного самоуправления и требовать от него решения вопросов местного значения в соответствии с потребностями и интересами муниципального сообщества.
Право населения муниципальных образований на представительство в законодательных органах субъектов Федерации может быть реализовано в случае двухпалатной структуры регионального парламента, что встречается сравнительно редко. Главным для местного представительства является не политический дележ власти, а организация самообеспечения населения муниципальной территории. В этом нет ничего несправедливого для местной власти, так как в силу Конституции РФ она самостоятельна в решении вопросов местного значения. «Тем самым современная муниципальная реформа нацелена на то, чтобы местное самоуправление в России окончательно сформировалось в качестве самостоятельного, приоритетного и наиболее эффективного уровня публичной власти, призванного обеспечить надлежащее решение населением самоуправляющихся единиц (территорий) собственных коммунальных, транспортных, бытовых и иных про-блем» , - считают К. Арановский и С. Князев.
