Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, основания и меры избирательно-правовой ответственности 13
1.1. Понятие избирательно-правовой ответственности 13
1.2. Избирательное правонарушение как основание избирательно-правовой ответственности 32
1.3. Система мер избирательно-правовой ответственности... 66
1.4. Порядок применения мер избирательно-правовой ответственности 91
Глава 2. Меры избирательно-правовой ответственности: проблемы правового регулирования и правоприменительной практики 97
2.1. Меры избирательно-правовой ответственности, применяемые на стадиях выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов) 97
2.2. Меры избирательно-правовой ответственности, применяемые после регистрации кандидатов (списков кандидатов) до определения результатов выборов 154
2.3. Меры избирательно-правовой ответственности, применяемые после определения результатов выборов 200
2.4. Меры избирательно-правовой ответственности,
не связанные со стадиями избирательного процесса 210
Заключение 217
Список источников и литературы 224
- Избирательное правонарушение как основание избирательно-правовой ответственности
- Порядок применения мер избирательно-правовой ответственности
- Меры избирательно-правовой ответственности, применяемые на стадиях выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов)
- Меры избирательно-правовой ответственности, применяемые после определения результатов выборов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. Гарантии реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления установлены нормами избирательного законодательства1.
Цели, которые ставит перед собой законодатель при принятии закона, могут быть достигнуты только тогда, когда за нарушение этого закона установлены и применяются меры юридической ответственности.
За нарушения законодательства о выборах установлена ответственность в нескольких отраслях права (уголовном, административном, конституционном, гражданском). Конституционно-правовую ответственность за нарушения избирательного законодательства, меры которой установлены не другими отраслями права, а самим же избирательным законодательством, автор настоящего исследования именует избирательно-правовой.
Избирательно-правовая ответственность имеет исключительно важное значение для обеспечения соблюдения закона в избирательном процессе, однако правовое регулирование и практика ее применения нуждаются в совершенствовании. При установлении оснований и мер такой ответственности имеется много пробелов, противоречий, недостатков юридической техники, что на практике приводит к различным толкованиям одних и тех же правовых норм. Единая правоприменительная практика в рассматриваемой сфере не сложилась, зачастую по аналогичным делам принимаются противоречащие друг другу правоприменительные акты. Несмотря на это, Пленум Верховного Суда РФ до сих пор не принял постановления о практике рассмотре-
В настоящем исследовании понятия «избирательное законодательство» и «законодательство о выборах» употребляются в качестве синонимов.
ния судами дел о защите избирательных прав граждан, что лишний раз подчеркивает сложность избирательного законодательства для однозначного толкования. Недостатки правового регулирования и правоприменительной практики в сфере избирательно-правовой ответственности приводят к не- обоснованному ограничению избирательных прав граждан, к искажению ре-ального содержания этих прав, к выхолащиванию истинного значения принципа народовластия. Поэтому избирательно-правовой ответственности в науке конституционного права должно быть уделено повышенное внимание.
Более того, правовое регулирование избирательно-правовой ответственности за^ последние годы претерпело существенные изменения, которые нуждаются в научном исследовании;
Цель диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования» состоит в системном научном изучении избирательно-правовой ответственности на выборах в Российской Федерации2, взятой в неразрывном единстве правовых норм и правовых отношений по их применению, с выработкой рекомендаций правотворческого и правоприменительного характера.
Задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования достигается путем выполнения следующих задач:
определить понятие избирательно-правовой ответственности, выявить ее признаки, функции, принципы;
исследовать элементы состава избирательного правонарушения (объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону);
привести перечень мер избирательно-правовой ответственности по законодательству Российской Федерации, четко отграничив их от иных правовых средств, охарактеризовать систему этих мер;
рассмотреть порядок применения избирательно-правовой ответственности в Российской Федерации;
При описании цели и задач настоящей работы автор имеет в виду избирательно-правовую ответственность на выборах в федеральные органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.
выявить сущность всех мер избирательно-правовой ответственности, предусмотренных федеральными законами о выборах, а также проблемы, связанные с их правовым регулированием и практикой применения;
выработать рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере.
Методологическая основа диссертационного исследования. В диссертационном исследовании используются следующие методы: общенаучные (диалектический, логический, сравнительный, методы анализа и синтеза, метод восхождения от абстрактного к конкретному, от конкретного к абстрактному) и частнонаучные (сравнительно-правовой, формально-юридический, структурно-функциональный, методы толкования норм права, метод моделирования и др.).
Объект диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является избирательно-правовая ответственность на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования. Предмет диссертационного исследования составляют научно-теоретические положения, описывающие сущность избирательно-правовой ответственности на выборах в РФ как разновидности конституционно-правовой ответственности, ее основания и меры; нормы законодательства РФ и субъектов РФ, устанавливающие основания, меры и порядок применения избирательно-правовой ответственности; правоприменительная практика в рассматриваемой сфере.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования.
Общетеоретические проблемы правонарушения и юридической ответственности рассматривались в работах С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Ю.А. Денисова, О.С. Иоффе, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, В.М. Сырых, А.Ф. Черданцева и др.
Конституционно-правовая ответственность была предметом научных исследований С.А. Авакьяна, М.П. Авдеенковой, М.В. Баглая, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Н.А. Бобровой, Г.А. Гаджиева, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зражевской, Е.И. Козловой, Н.М. Колосовой, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, Д.Т. Шона и др.
Различным проблемам избирательного права, в той или иной мере связанным с конституционно-правовой ответственностью на выборах, уделяли внимание А.С. Автономов, А.А. Белкин, Р.Т. Биктагиров, СВ. Большаков, Н.С. Бондарь, И.Б. Борисов, О.Н. Булаков, В.И. Васильев, Ю.А. Веденеев, Е.П. Дубровина, O.K. Застрожная, А.В. Иванченко, В.В. Маклаков, В.И. Лысенко, А.П. Любимов, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин и др.
Понятие, признаки, система мер и иные общие проблемы избирательно-правовой ответственности как разновидности конституционно-правовой ответственности исследовались такими авторами, как П.А. Астафичев, В.В. Игнатенко, С.Д. Князев, А.А. Кондрашев, М.С. Матейкович, В.Е. Подшива-лов, Г.Д. Садовникова, А.П. Сунцов, А.Е. Штурнев.
Некоторые аспекты избирательно-правовой ответственности и ее отдельные меры исследовали Л.Г. Алехичева, Е.И. Колюшин, В.А. Плахотнюк, А.Е. Постников, А.Г. Сидякин.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные акты избирательных комиссий, а эмпирическую базу — судебные постановления и правоприменительные акты избирательных комиссий.
Из нормативно-правовой базы автор чаще всего обращается к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее также — ФЗ об основных гарантиях), поскольку, в соответствии с п. 6 ст. 1 данного закона, никакой другой закон о выборах не может ему противоречить. Соответственно, меры и основания избирательно-правовой ответственности, независи-
мо от уровня выборов, не могут быть установлены другими законами3. Федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и о выборах Президента РФ, законы субъектов РФ о выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления лишь развивают, уточняют и конкретизируют отдельные положения указанного Федерального закона. Эти нормативные акты исследованы автором в той мере, в какой в них содержатся специальные правила об избирательно-правовой ответственности.
Из эмпирической базы автор главным образом использует практику Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, а также других судов и избирательных комиссий.
Научная новизна исследования. В работе впервые подвергаются системному и детальному исследованию все меры и основания избирательно-правовой ответственности в Российской Федерации, предусмотренные федеральным законодательством о выборах, в комплексе с теоретическими положениями о конституционно-правовой ответственности и имеющейся правоприменительной практикой. Ряд теоретических положений (в частности, касающихся общего объекта избирательных правонарушений, способов законодательного описания их объективной стороны, вины и ее проявления в различных избирательных правонарушениях, ответственности за действия других лиц, разграничения мер избирательно-правовой ответственности и иных негативных правовых последствий) сформулированы и обоснованы впервые. Также впервые исследованы многие проблемы толкования, применения и совершенствования избирательного законодательства (например, в части правового регулирования отказа в заверении списка кандидатов, ответственности за нарушения требований к избирательным документам, подкуп избирателей, использование преимуществ должностного и служебного поло-
Это общее правило почти никогда не нарушается; исключения проанализированы в настоящем исследовании.
жения). Подробно изучены существенные изменения, внесенные в институт избирательно-правовой ответственности за последние годы.
Положения, выносимые на защиту. В диссертационном исследовании обоснованы и выносятся на защиту следующие основные теоретические положения и практические выводы.
Избирательно-правовая ответственность является подвидом конституционно-правовой ответственности и представляет собой применение к субъектам избирательно-правовых отношений, совершившим избирательные правонарушения, санкций, которые прямо предусмотрены нормами избирательного права.
Важнейшей функцией избирательно-правовой ответственности является правовосстановительная (означает восстановление нарушенных прав субъектов избирательно-правовых отношений и правопорядка в избирательном процессе). В меньшей степени этой разновидности юридической ответственности присущи также превентивная и карательная функции.
Важнейшими принципами избирательно-правовой ответственности, которые должны учитываться при применении всех ее мер, являются принцип справедливости и соразмерности, принцип виновной ответственности.
Существует три способа законодательного описания объективной стороны избирательного правонарушения: описание только деяния, описание только последствия (характерно для ненадлежащего исполнения обязанностей по представлению необходимых избирательных документов), описание и деяния, и последствия. Второй способ для" избирательного права уникален; он не встречается ни в уголовном, ни в административном праве.
Субъектами избирательных правонарушений могут быть кандидаты, политические партии и иные избирательные объединения, избирательные комиссии, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса. Для прочих лиц избирательное законодательство не предусматривает собственных мер ответственности. Специфичным для избирательно-правовой ответ-
ственности является то, что она может наступать для кандидатов, и избирательных объединений за действия их представителей и иных лиц.
6. Категория вины в избирательном праве одинакова для индивидуаль
ных и коллективных субъектов, а также не различаются ее формы и виды.
Вина субъекта избирательно-правовых отношений в совершении избиратель
ного правонарушения означает такую его недобросовестность в реализации
своего статуса, когда он имел возможность соблюдения избирательного за
конодательства, но не принял зависящих от него мер к этому (в том числе к
предотвращению (пресечению) противоправного поведения лиц, за поведе
ние которых он отвечает). При этом субъект считается невиновным, если
требования закона не соблюдены им вследствие незаконных и иных недобро
совестных действий (бездействия) лиц, за поведение которых он не отвечает.
7. Меры избирательно-правовой ответственности, как правило, пред
ставляют собой формы досрочного прекращения статуса кандидатов (выдви
нутых непосредственно или в составе списка, кандидатов) или полномочий
избирательных комиссий (их членов), различаясь по основаниям, субъекту
ответственности, текущей стадии избирательного процесса, конкретным пра
вовым последствиям. Если прекращение статуса кандидата наступает не в
связи с избирательным правонарушением и (или) не ограничивает пассивное
избирательное право, то оно не является мерой избирательно-правовой от
ветственности. Вопреки позиции ряда исследователей, избирательно-
правовая ответственность наступает и за ненадлежащее неисполнение обя
занностей по представлению избирательных документов.
8. Все меры избирательно-правовой ответственности должны быть
предусмотрены Федеральным законом «Об основных гарантиях избиратель
ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера
ции». Иное может поставить под угрозу равенство избирательных прав граж7
дан, в интересах которого установлен принцип приоритета ФЗ об основных
гарантиях над иными законами в сфере проведения выборов. Меры, не пре
дусмотренные этим законом (в частности, отказ, в заверении списка кандида-
тов, выдвинутых по одномандатным (многомандатным) избирательным округам) применяться не должны. Из ФЗ об основных гарантиях необходимо исключить меры избирательно-правовой ответственности, прекращающие статус кандидатов до разрешения вопроса о регистрации (а также прямо запретить их закрепление в иных законах). ,
9. Необходимо законодательно запретить избирательным комиссиям
требовать от избирательных объединений документы, представление кото
рых для уведомления о выдвижении прямо не предусмотрено избирательным
законодательством; указать, что лишь нарушение требований п.п. 1-4, 6 ст.
25, подп. «г» п. 1 ст. 27, п.п. 2, З1 ст. 36 Федерального закона «О политиче
ских партиях», а также установленная в законном порядке неправомочность
органа, выдвинувшего кандидата (список кандидатов), может повлечь изби
рательно-правовую ответственность.
В ФЗ об основных гарантиях должен быть установлен конкретный порядок извещения кандидатов, избирательных объединений избирательными комиссиями о нарушениях в представленных для выдвижения и регистрации документах. Извещение должно начинаться с выдачи при приеме документов для регистрации письменной информации о времени, с которого можно будет получить в избирательной комиссии сведения о выявленных нарушениях. Также следует предусмотреть мотивированный отказ в приеме документов, если они представлены не в полном объеме, с возможностью повторного представления.
В ФЗ об основных гарантиях следует указать, что отмена регистрации кандидата, списка кандидатов возможна за избирательные правонарушения, совершенные как до, так и после регистрации и исключить из числа оснований отмены регистрации такие вновь открывшиеся обстоятельства, которые являлись основаниями отказа в регистрации, но при этом являются самостоятельными основаниями отмены регистрации.
12. Нужно принципиально изменить правовое регулирование избира
тельно-правовой ответственности за использование преимуществ должност-
ного и служебного положения: исключить ограничения круга субъектов этих правонарушений в зависимости от занимаемой должности, отдельно установить ответственность за преимущественное использование ресурсов, к которым виновный имеет доступ в силу своего собственного положения и за использование преимущественной поддержки органов государственной власти и местного самоуправления, а также организаций.
13. В ФЗ об основных гарантиях необходимо установить открытый перечень услуг (работ), оказание (выполнение) которых признается подкупом избирателей (в частности, организация и проведение бесплатных концертно-зрелищных мероприятий, юридических и иных консультаций, ремонт и иное улучшение объектов, находящихся в пользовании избирателей). Следует запретить агитацию непосредственно в процессе безвозмездного оказания избирателям услуг, а также такие обещания оказания услуг, которые предполагается выполнять до дня голосования. Такой признак подкупа, как предоставление материальных благ именно «под условием голосования» за кандидата, выработанный судебной практикой, не основан на законе.
Научно-практическое значение исследования. Диссертационное исследование вносит определенный вклад в теорию избирательно-правовой ответственности. В тесной взаимосвязи с материалами правоприменительной практики автор исследовал теоретические проблемы, которые ранее исследовались недостаточно или не исследовались вообще. Это должно способствовать дальнейшему развитию науки конституционного права в части, изучающей избирательное законодательство. В исследовании даются конкретные рекомендации по совершенствованию, толкованию и применению норм права в рассматриваемой сфере, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами. Реализация этих предложений могла бы повысить качество правового регулирования избирательно-правовой ответственности.
Апробация результатов исследования. Апробация результатов исследования проводилась в ходе деятельности автора по юридическому со-
провождению избирательных кампаний кандидатов и политических партий (по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого и пятого созывов, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц в 11 субъектах РФ, представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в пяти муниципальных образованиях). Автор представлял законные интересы кандидатов, избирательных объединений, избирательных комиссий в судах общей юрисдикции (включая Верховный Суд РФ), исполнял полномочия члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса в избирательных комиссиях субъектов РФ (Приморского и Пермского краев, Тверской и Ярославской областей, Республики Коми), а также в окружных и территориальных избирательных комиссиях. Результаты исследования были опубликованы, а также озвучены на X научной конференции аспирантов и докторантов Московского гуманитарного университета в 2007 году.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав (в каждой главе имеется по четыре параграфа), заключения и библиографии.
Избирательное правонарушение как основание избирательно-правовой ответственности
В науке обычно выделяется два основания юридической ответственности: нормативное и фактическое77. Под нормативным основанием понимаются нормы права, устанавливающие признаки правонарушений, а также меры ответственности и порядок их применения, а под фактическим - совершение правонарушения. В.А. Виноградов пишет также о «процессуальном» основании, понимая под ним правоприменительный акт о привлечении к ответственности, поскольку ответственность наступает не с момента совершения правонарушения, а с момента вынесения правоприменительного акта78. В целом с этим следует согласиться, с тем лишь замечанием, что речь должна идти о правоприменительном акте, вступившем в законную силу.
Фактическим основанием избирательно-правовой ответственности является избирательное правонарушение.
В.А. Плахотнюк понимает под избирательным правонарушением «нарушение предписаний законодательства о выборах»79. В.В. Игнатенко — «виновное деяние (действие или бездействие) лица, нарушающего нормы законодательства о выборах»80. Подобные определения слишком широки. Избирательными правонарушениями могут считаться не все нарушения избирательного законодательства, а лишь такие, которые влекут избирательно-правовую ответственность. Если нарушения влекут только иную ответствен ность, то они могут быть преступлениями, административными правонарушениями, гражданско-правовыми деликтами, но не избирательными правонарушениями.
А.П. Сунцов отделяет избирательные правонарушения от иных правонарушений «в сфере избирательной системы», указывая, что при совершении первых наступает «конституционная ответственность»81. А.Е. Штурнев понимает под избирательным правонарушением разновидность деяний, «посягающих на избирательные правоотношения, за совершение которых на основании законодательства о выборах применяются меры конституционно-правовой ответственности»82. Более содержательным является определение С.Д. Князева: «Избирательное правонарушение представляет собой прямо закрепленное в избирательном законодательстве виновное, противоправное деяние, нарушающее избирательные права граждан и влекущее применение санкций, предусмотренных в нормах избирательного законодательства»83.
Г.А. Борисов и Н.Н. Чучелина пишут об «избирательном процессуальном правонарушении»84. Этот термин менее удачен. Материальный аспект избирательного законодательства невозможно четко отделить от процессуального, в то время как, например, уголовное и уголовно-процессуальное право представляют собой различные отрасли права. Хотя в избирательном праве большинство норм регулируют именно деятельность избирательных комиссий, кандидатов и т. д. как процесс, при применении судами оно выступает как материальное право. Говоря о «процессуальном» правовом явлении, мы противопоставляем его «материальному», что при отсутствии четкого разграничения между ними теряет смысл.
Некоторые ученые используют термины «конституционный деликт»85 и «избирательный деликт» как его разновидность86. Однако термин «избирательное правонарушение» более четко указывает на то, что нарушаются именно нормы избирательного права.
В литературе выделяется четыре основных признака правонарушения: противоправность, общественная опасность (или вредность), виновность, наказуемость, которые иногда дополняются указаниями на то, что правонарушением является только деяние, причем деликтоспособного субъекта87. Впрочем, деяния неделиктоспособных лиц не отвечают признаку наказуемости. Не вызывает сомнений, что перечисленные признаки распространяются на избирательные правонарушения, как полагает А.П. Сунцов88. Соответственно, избирательное правонарушение есть деяние, которое характеризуется следующими признаками:
1) противоправность (нарушаются нормы избирательного права);
2) общественная вредность: правонарушение посягает на общественные отношения в сфере реализации избирательных прав граждан, причиняя им вред (или создавая угрозу его причинения);
3) виновность (при этом вина в избирательных правонарушениях специфична, о чем подробно будет сказано ниже);
4) наказуемость (за совершение избирательного правонарушения избирательное законодательство предусматривает меры избирательно-правовой ответственности).
Соответственно,избирательное правонарушение — это виновное деяние, нарушающее нормы избирательного права и причиняющее вред избирательно-правовым отношениям, ответственность за совершение которого предусмотрена нормами избирательного права.
Состав правонарушения — это «эмпирически выделяемая структура правонарушения, фиксируемая посредством правовых определений»89, «совокупность субъективных и объективных признаков, необходимых и достаточных для характеристики деяния как правонарушения»90, «совокупность предусмотренных законом объективных и субъективных признаков правонарушения»91. Из теории государства и права известно, что состав включает в себя объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону92, что применимо к составам избирательных правонарушений93. Рассмотрим специфику каждого элемента;состава избирательного правонарушения.
Порядок применения мер избирательно-правовой ответственности
Как известно, меры избирательно-правовой ответственности применяются избирательными комиссиями и судами.
При этом избирательное законодательство регулирует лишь основные начала порядка применения мер избирательно-правовой ответственности. Например, ст. 20, 38, 75-78 ФЗ об основных гарантиях содержат ряд базовых требований к правоприменительным процедурам по привлечению к ответственности (полномочия правоприменителей, сроки принятия решений, круг субъектов, имеющих право обратиться с соответствующими заявлениями, правила об извещении заинтересованных лиц о рассмотрении вопроса и т. п.). Единого нормативного акта, который, подобно ГПК РФ, детально регулировал бы правоприменительную деятельность избирательных комиссий, не существует, а комиссии во всем, что не урегулировано законом, исходят из собственного усмотрения. Меры ответственности применяются избирательными комиссиями на своих заседаниях в порядке реализации полномочий по заверению списков кандидатов, регистрации групп избирателей, уполномоченных представителей политических партий, регистрации кандидатов, списков кандидатов и т. д., а также в порядке рассмотрения жалоб на нарушения закона и избирательных прав. Порядок проверки документов, подготовки вопроса к заседанию, проведения заседания устанавливается самой избирательной комиссией в регламентах, положениях о рабочих группах и иных актах. Например, Регламент ЦИК России215 определяет порядок проведения заседаний, голосования и принятия решений, перечень вопросов, которые могут решаться исключительно на заседании. Впрочем, избирательное законодательство, как правило, не обязывает избирательные комиссии принимать подобные акты (исключением является лишь прямое упоминание Регламента ЦИК России в п. 6 ст. 21 ФЗ об основных гарантиях).
Существующее состояние представляется в целом оправданным. Лишь сугубо процедурные вопросы не нашли своего отражения в избирательном законодательстве. Не видим необходимости устанавливать столь же детальный порядок принятия решений избирательными комиссиями, как он установлен для судов. Это излишне загромоздило бы избирательное законодательство (и без того очень объемное) и не учитывало бы объективные возможности конкретных избирательных комиссий.
Вместе с тем, необходимо усилить гарантии прав субъектов избирательного процесса при рассмотрении вопросов избирательными комиссиями. Следует согласиться с С.Д. Князевым в том, что рассмотрение жалобы рабочими органами комиссии не должно завершать рассмотрение спора по существу216. Необходимо в ФЗ об основных гарантиях установить минимальный перечень вопросов, которые могут разрешаться избирательной комиссией исключительно на заседаниях, включив в него все вопросы, которые связаны с применением мер избирательно-правовой ответственности и исключив возможность предварительного отказа в вынесении таких вопросов на заседание. Также следует в ФЗ об основных гарантиях детализировать порядок извещения о заседаниях комиссии заинтересованных лиц; предусмотреть полномочия комиссии осуществлять по обстоятельствам вопроса опрос лиц с их согласия.
Порядок применения мер избирательно-правовой ответственности судами урегулирован в ГПК РФ. Считаем нужным уделить некоторое внимание тем проблемам, которые тесно связаны с избирательным законодательством и серьезно влияют на качество применения последнего.
1. Многие процессуальные, по своему существу, положения нашли отражение в ФЗ об основных гарантиях (в статьях 31, 75-78). Такой подход законодателя приводит к периодическому появлению противоречий между ГПК РФш ФЗ об основных гарантиях.
Например, в соответствии с ч. 2 ст. 260 ГПК РФ жалоба на решение избирательной комиссии о регистрации может быть подана в течение десяти дней со дня принятия решения. Аналогичную норму содержит п. 2 ст. 78 ФЗ об основных гарантиях. В соответствии с ч. 3 ст. 107 ГПК РФ течение процессуального срока начинается на следующий день после наступления события, которым определено его начало. Согласно же п. 1 ст. 11 ФЗ об основных гарантиях первым днем срока является календарная дата наступления события. Это противоречие на практике обычно разрешается в пользу положений ФЗ об основных гарантиях217.
Полагаем, что все вопросы гражданского процесса должны быть урегулированы исключительно в ГПК РФ, или положения ФЗ об основных гарантиях должны быть приведены в соответствие с ним.
2. ФЗ об основных гарантиях не полностью адаптирован к терминологии ГПК РФ. Например, неясно, как следует трактовать положение п. 1 ст. 78 ФЗ об основных гарантиях: суд «не вправе отказать в приеме жалобы на нарушение избирательных прав». В ст. 134 ГПК РФ говорится о возможности отказа в принятии заявления. Тождественны ли «прием» и «принятие», неизвестно. На практике суды считают возможным отказ в принятии заявления о защите избирательных прав218. Полагаем, что п. 1 ст. 78 ФЗ об основных гарантиях, давно критикуемый в литературе219, необходимо исключить.
Меры избирательно-правовой ответственности, применяемые на стадиях выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов)
Российским избирательным законодательством установлен уведомительный порядок выдвижения кандидатов (списков кандидатов). Кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата после поступления в соответствующую избирательную комиссию предусмотренных законом документов (п. 2 ст. 33 ФЗ об основных гарантиях). Однако обязательной стадией избирательного процесса является также регистрация кандидатов (списков кандидатов), на которой избирательная комиссия, после получения предусмотренных законом документов для регистрации, принимает решение о регистрации кандидата (списка кандидатов) либо об отказе в регистрации (об исключении отдельных кандидатов из списка) по основаниям, установленным в п.п. 24-26 ст. 38 ФЗ об основных гарантиях. Пассивному избирательному праву граждан корреспондирует ряд обязанностей и запретов. Основания отказа могут быть связаны как с неисполнением (ненадлежащим исполнением) обязанностей по представлению в избирательную комиссию необходимых для выдвижения и регистрации документов, по совершению иных юридически значимых действий, так и с нарушением запретов на определенные формы ведения избирательной кампании. В соответствии с п. 27 ст. 38 ФЗ об основных гарантиях приведенные перечни оснований являются исчерпывающими. Соответственно, они не могут дополняться иными законами, а могут только конкретизироваться.
Следует согласиться с М.С. Матейковичем в том, что при законном отказе в регистрации пассивное избирательное право «ограничивается в соответствии с федеральным законом и в целях защиты основ конституционного строя, признающих свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа, прав избирателей и других кандидатов»224; в противном случае нарушалось бы равенство кандидатов, искажался бы установленный в целях реализации принципа народовластия порядок выборов. Таким образом, отказ в регистрации (как, впрочем, и другие меры избирательно-правовой ответственности, связанные с ограничением пассивного избирательного права) должен законодательно регулироваться и применяться в полном соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, только в указанных там конституционно значимых целях. Сходные положения встречаются в международных актах. В соответствии с Декларацией Межпарламентского Союза «О критериях свободных и справедливых выборов» ограничение избирательных прав допускается «в исключительных случаях, которые предусмотрены законом и обоснованно применяются в демократическом обществе в интересах ... защиты прав и свобод граждан»; при этом «для соперничества в ходе выборов» государства должны установить равные условия225.
Отказ в регистрации кандидата - это мера избирательно-правовой ответственности, применяемая избирательной комиссией, как правило, к кандидату, выдвинутому непосредственно226, которая состоит в отказе наделить его статусом зарегистрированного кандидата.
Отказ в регистрации списка кандидатов - это мера избирательно-правовой ответственности, применяемая избирательной комиссией к избирательному объединению, выдвинувшему список кандидатов, которая состоит в отказе наделить всех кандидатов, выдвинутых в его составе, статусом зарегистрированных кандидатов.
Исключение кандидата из заверенного списка кандидатов — это мера избирательно-правовой ответственности, применяемая избирательной комиссией, как правило, к кандидату, выдвинутому в составе списка кандидатов , которая состоит в отказе наделить его статусом зарегистрированного кандидата.
Перечисленные меры имеют общую правовую природу, различаясь лишь по субъектам ответственности.
Отказ в наделении кандидата статусом зарегистрированного означает одновременное прекращение статуса кандидата, поскольку с момента отказа в регистрации кандидат считается досрочно выбывшим (п. 5 ст. 41 ФЗ об основных гарантиях), прекращаются его права и обязанности в избирательном процессе. Тем самым гражданину отказывается в реализации пассивного избирательного права на соответствующих выборах в рамках соответствующего выдвижения. В случае отказа в регистрации возможно повторное выдвижение на тех же выборах, но с соблюдением порядка и сроков выдвижения, установленных законом (п. 29 ст. 38 ФЗ об основных гарантиях). Учитывая кратчайшие сроки представления документов, на практике отказ в регистрации в подавляющем большинстве случаев является окончательным (для соответствующих выборов). После отказа в регистрации реальная возможность повторного представления документов для регистрации в установленные сроки обычно утрачивается.
Отказ в регистрации характеризуется А.Е. Штурневым как особая мера ответственности, носящая «ярко выраженный правоограничительный характер»228. Однако в этом плане отказ в регистрации ничем не отличается от остальных мер избирательно-правовой ответственности, которые (за исключением разве что предупреждения) носят не менее ярко выраженный правоограничительный характер.
BVA. Виноградов при классификации мер конституционно-правовой ответственности отделяет отказ в регистрации от мер; направленных на ли-шение конституционно-правового статуса229. Это не вполне корректно, т.к. статус кандидата при отказе прекращается. Столь же неполна характеристика, отказа в регистрации А.Е. Штурневым как «непредоставления статуса участника избирательной кампании, претендующего на избрание»230.
Меры избирательно-правовой ответственности, применяемые после определения результатов выборов
После определения результатов выборов к победившим участникам может быть применено два правовых механизма избирательно-правовой ответственности. Право избирателей избирать в соответствии с законом, или, как его применительно к результатам выборов именует И.Б. Борисов, «право на достоверные результаты выборов»448, может быть защищено путем отмены результатов выборов в судебном порядке. Такая отмена может быть мерой избирательно-правовой ответственности, когда она применяется вследствие совершения избирательных правонарушений кандидатом или избирательным объединением, т. е. когда имеется конкретный субъект, привлекаемый к ответственности. В остальных случаях субъект нарушения, степень его вины не имеют никакого значения; субъект может быть вообще неизвестен. По емкому замечанию А.Г. Сидякина, в таких случаях «отсутствует субъект ответственности»449. Второй механизм реализуется избирательной комиссией и направлен на обеспечение исполнения кандидатами, которые признаны избранными, обязанностей сложить с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица.
Отмена решения о признании кандидата избранным - это мера избирательно-правовой ответственности, применяемая избирательной комиссией к кандидату, выдвинутому непосредственно и избранному по результатам голосования, которая состоит в признании его избрания юридически ничтожным.
Исключение кандидата, признанного избранным по результатам голосования за список кандидатов, из списка кандидатов — это мера из бирательно-правовой ответственности, применяемая избирательной комиссией к кандидату, выдвинутому в составе списка кандидатов и избранному по результатам голосования, которая состоит в лишении кандидата права получить депутатский мандат.
Единственное основание для применения указанных мер - избирательное правонарушение, выраженное в бездействии: непредставление зарегистрированным кандидатом, избранным депутатом или выборным должностным лицом, в соответствующую избирательную комиссию в пятидневный срок со дня его извещения об избрании копии приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата или выборного должностного лица, либо копий документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей (п. 6 ст. 70 ФЗ об основных гарантиях). Эти меры ответственности различаются между собой по субъекту правонарушения и правовым последствиям. Отмена решения о признании кандидата избранным применяется к кандидату, избранному депутатом по одномандатному или многомандатному избирательному округу или выборным должностным лицом и влечет назначение повторных выборов. Исключение кандидата из списка влечет переход мандата, который бы ему причитался, к другому кандидату.
Следует отметить, что ФЗ об основных гарантиях не установлен порядок извещения кандидата об избрании. Полагаем, что он должен быть установлен разъяснениями ЦИК России. Верховный Суд РФ по поводу извещения выразил следующие позиции: извещается об избрании не представитель избирательного объединения, а лично кандидат; в то же время надлежащим извещением можно считать опубликование результатов выборов450.
Отмена решения о результатах выборов - это мера избирательно-правовой ответственности, применяемая судом к кандидатам, выдвинутым непосредственно и признанным избранными, к избирательным объединени ям, выдвинувшим списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, которая состоит в признании результатов выборов юридически ничтожными вследствие совершения перечисленными субъектами избирательных правонарушений.
Отмена решения о допуске отдельных избирательных объединений к распределению депутатских мандатов - это мера избирательно-правовой ответственности, применяемая судом к избирательным объединениям, выдвинувшим списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, которая состоит в признании допуска этих списков кандидатов к распределению депутатских мандатов юридически ничтожным вследствие совершения перечисленными субъектами избирательных правонарушений.
Отмена решения о результатах выборов влечет назначение повторных выборов, отмена решения о допуске отдельных избирательных объединений к распределению депутатских мандатов — нет.
А.Е. Штурнев обоснованно характеризует отмену решения о результатах выборов как меру, имеющую ярко выраженные правовосстановительные свойства, влекущую юридическую ничтожность произведенных действий, не исключающую обращение негативных последствий не только на правонарушителя, но и на иных участников избирательного процесса451. Сказанное верно и для отмены решения о допуске отдельных избирательных объединений к распределению депутатских мандатов, которую А.Е. Штурнев безосновательно не рассматривает как меру ответственности. А.Г. Сидякин справедливо отмечает, что применение мер, связанных с пересмотром результатов выборов, должно быть направлено исключительно на восстановление нарушенных прав избирателей, а не на само по себе наказание нарушителя452.
Разновидностью отмены решения о результатах выборов является отмена решения о результатах выборов в части, касающейся отдельных кан дидатов (п. 7 ст. 77 ФЗ об основных гарантиях) по многомандатному избирательному округу. Результаты выборов по округу также признаются недействительными (п. 6 ст. 77 ФЗ об основных гарантиях), но лишь в части, касающейся отдельных кандидатов. Повторные выборы проводятся лишь на число мандатов, равное числу кандидатов, в части которых было отменено решение о результатах выборов.
Отмена решения о результатах выборов, о допуске отдельных избирательных объединений к распределению мандатов происходит, как правило, уже после утраты гражданином, избранным по результатам выборов, статуса кандидата. В соответствии с п. 5 ст. 41 ФЗ об основных гарантиях кандидат утрачивает свой статус с момента официального опубликования (обнародования) общих данных о результатах выборов. Такое опубликование осуществляется не позднее чем через один месяц со дня голосования (п. 3 ст. 72 ФЗ об основных гарантиях), а решение комиссии может быть отменено по жалобе, поданной, в суд в течение одного года со дня опубликования результатов (п. 3 ст. 78 ФЗ об основных гарантиях). Однако правонарушитель (гражданин, избранный в депутаты или на выборную должность; избирательное объединение) являлся субъектом избирательных правоотношений, когда совершил избирательное правонарушение. Депутаты и выборные должностные лица не являются субъектами избирательно-правовой ответственности, поскольку ограничивается пассивное избирательное право нарушителей, а не права, связанные со статусом депутата (выборного должностного лица). Виновным фактически отказывается в реализации избирательного права на прошедших выборах. Правонарушителем остается именно кандидат, а не депутат. Отменяется акт о наделении правонарушителя правовым статусом депутата или иной выборной должности, в то время как этот статус определен не в избирательном законодательстве, а в других источниках конституционного права. В этом случае нельзя говорить о лишении какого-либо статуса. Не случайно в ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» отмена решения о результатах выборов не перечислена среди оснований досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы ФС РФ. Не выделяются такие основания прекращения полномочий и в литературе454. В таких случаях полномочия не прекращаются, а признаются не возникшими вследствие невозможности выявить действительную волю избирателей.
