Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблематика конституционно-правовой ответственности за последнее десятилетие стала одной из наиболее востребованных и обсуждаемых в науке конституционного права России. И не случайно интерес к этому важнейшему институту конституционного права в отечественной науке возник именно на рубеже ХХ-XXI веков, в период коренных изменений в социально- экономической сфере и политико-правовой структуре государства, когда «квазиформы» в виде партийно-политического воздействия уступили место классическим санкциям за совершенное конституционное правонарушение. Процесс формирования и нормативной легализации мер конституционно-правовой ответственности охватил все подотрасли и институты конституционного права, соответствующие санкции стали закрепляться во всех уровнях конституционного законодательства - федеральном и региональном, а также и в местном нормотворчестве.
В период существования Советского Союза использование мер конституционно-правовой ответственности, изучение указанного института и внедрение традиционных для западных демократий конституционных санкций искусственно сдерживалось в силу наличия жесткой партийной иерархии и внеправовых методов решения конфликтов между различными субъектами общественных правоотношений. Отношение к Конституции как к собранию общих, декларативно-дефинитивных норм породило в доктрине и правоприменительной практике отрицательное отношение к принудительным средствам, которые должны обеспечивать действие конституционных норм в реальной действительности.
В связи с отказом от административно-командной системы и внедрением в российское конституционное законодательство известных мировой науке конституционного права институтов, перед научным сообществом встала задача комплексного изучения и теоретического обоснования применения мер конституционно-правовой ответственности к различным субъектам соответствующих правоотношений. Ведь без доктринального осмысления и законодательного закрепления конституционно-правовых санкций невозможно обеспечить прямое действие Конституции, реализацию магистральных конституционных принципов - демократического, правового и социального государства, народовластия, разделения властей и пр. И наконец, самая важная цель - формирование у россиян уважения к праву, к Конституции, когда для каждого гражданина высшим личностным приоритетом будет исполнение правовых предписаний и понимание того, что иначе его права и свободы не будут защищены в обществе. Неоспоримо, что без развития теоретических основ конституционно-правовой ответственности невозможно обеспечить верховенство права, когда и государство, и гражданское общество и каждый гражданин будут равноправными участниками публичных правоотношений. И независимо от статуса, каждый субъект правоотношения будет осознавать, что в случае нарушения его права будут быстро восстановлены, а виновные понесут установленное законом наказание.
Институт конституционно-правовой ответственности имеет важнейшее практическое значение, являясь одной из гарантий укрепления правопорядка, защиты прав и свобод граждан, и тем самым выступая необходимой предпосылкой формирования демократического режима, условием становления и развития правового государства в Российской Федерации.
Долгие годы отсутствие научно обоснованной концепции конституционно- правовой ответственности порождало в доктрине споры о размытости (институциональности) и синкретичности предмета правового регулирования конституционного права, о том, что конституционное право не имеет всех необходимых признаков отрасли права. Осознание и восприятие того, что институт ответственности является неотъемлемым признаком отрасли, будет способствовать дальнейшему развитию конституционного права как полноценной и самостоятельной отрасли российского права.
Концепция конституционно-правовой ответственности в юридической науке разработана в недостаточной степени, а система категорий и понятий, используемых в рамках этого института, особенно в разрезе нормативного закрепления соответствующих определений, до сих пор находится только на стадии формирования. В теории нет ясного представления о том - каковы должны быть основания ответственности, перечень субъектов ответственности и инстанций ее применения, процедурные режимы привлечения к ответственности. Все это приводит к выводам о неэффективности правового регулирования конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации.
Вместе с тем, с другой стороны, до настоящего времени конституционное законодательство, устанавливающее все новые виды санкций, и правоприменительная практика значительно опережают развитие теории конституционно - правовой ответственности. Наблюдается бурный рост числа мер конституционно - правовой ответственности, закрепленных законодательно, но при этом их появление зачастую вызывается стремлением усилить централизацию власти, ограничить права субъектов федерации и граждан, возвысить роль тех или иных высших органов власти в механизме применения соответствующих санкций. Реализация мер конституционно-правовой ответственности в правоприменительной практике тормозится вследствие несовершенства оснований и сложности процедуры их применения, что порождает безнаказанность субъектов ответственности и пренебрежение со стороны ее инстанций к использованию соответствующих санкций.
Именно указанные обстоятельства и обусловили обращение автора к проблемным аспектам теории конституционно-правовой ответственности, разработке ее структуры и категориального аппарата, совершенствованию законодательных норм, содержащих конституционные санкции, и, следовательно, актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы исследования. За последнее десятилетие многие проблемные вопросы института конституционно-правовой ответственности вполне справедливо и обосновано привлекали к себе внимание как специалистов по общей теории права и государства, конституционному и административному праву, так и представителей смежных областей научной деятельности. Тем не менее, как правило, и в монографической, и в учебной литературе, несмотря на возросший интерес к целому ряду научных направлений теории конституционно-правовой ответственности, объектом исследований по- прежнему является сравнительно ограниченный круг проблем, в той или иной мере возникающих в процессе реализации конституционно-правовых санкций к различным субъектам конституционного права.
Общим вопросам ответственности, а точнее отдельным ее предпосылкам и видам санкций в области конституционно-правовых явлений некоторое внимание уделялось в дореволюционный период развития науки конституционного права России. Юридические, и отчасти философские аспекты такой ответственности исследовались в трудах русских ученых: А.С. Алексеева, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, А.А. Жилина, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, Н.Н. Палиенко, А.С. Ященко.
В советский период развития науки государственного права конституционно- правовая ответственность как институт стала изучаться лишь с 70-х годов XX-го века. До этого времени господствовала концепция защиты конституционных норм санкциями иных отраслей права. В науке конституционного права стал использоваться термин - «государственно-правовая ответственность», что соответствовало более распространенному тогда названию отрасли - государственное право. В этот период ответственность в конституционном праве была подвергнута серьезному изучению такими известными отечественными правоведами как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Ю.П. Еременко, Н.И. Матузов, Ф.М. Рудинский и пр.
В 80-х и начале 90-х годов в трудах отдельных авторов (Е.И. Колюшина, О. Е. Кутафина, В.О. Лучина, Ж.И. Овсепян) продолжается раскрытие отдельных сторон этого важнейшего конституционно-правового института. Именно в начале 80- х годов появились первые монографические исследования, специально посвященные теме ответственности в конституционном праве (работы Н.А. Бобровой, Т.Д. Зражевской).
С середины 90-х годов XX-го века высокими темпами растет число научных исследований санкций в конституционном праве, посвященных и совершенствованию законодательства в этой области. В частности, по теме конституционно-правовой ответственности практически синхронно были защищены докторские диссертации Н.М. Колосовой («Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура». М., 2005) и В.А. Виноградова («Конституционная ответственность: системное исследование». М., 2006). За последние десять лет также вышли в свет кандидатские диссертации М.П. Авдеенковой, А.С. Агапова, Р.Ш. Азыгалиева, В.А. Батюшенкова, А.В. Гороховцева, А.А. Дабалаева, Л.В. Забровской, Д.Ю. Завьялова, О.Г. Казанцевой, Е.В. Кошелева, М.М. Мокеева, Т.В. Никулиной, А.Л. Сергеева, Л.В. Федуловой, А.Е. Штурнева.
Вместе с тем, обобщающих комплексных теоретических исследований в этой сфере пока недостаточно, особенно по сравнению с такими отраслями как гражданское или уголовное право, в рамках которых издано десятки монографий по этой проблематике.
Активно исследуются проблемы ответственности в отдельных областях (подотраслях) конституционного права: избирательно-правовой ответственности посвящают свои работы П.А. Астафичев, А.А. Вешняков, В.Н. Волченко,
Н.В. Горьков, А.Д. Исхаков, С.Д. Князев, Т.Г. Левченко, М.С. Матейкович, В.А. Плахотнюк, Т.А. Рабко, Г.Д. Садовникова, П.А. Сазонов, А.Г. Сидякин, А..П. Сунцов, А.Е. Штурнев; ответственности в федеративных отношениях - А.С. Агапов, А.Ю. Александров, И.Н. Барциц, М.В. Глигич-Золотарева, О.В. Гороховцев, М.В. Домрин, А.В. Игнатов, Т.В. Заметина, О.Г. Казанцева, Д.В. Котелевский, А.Г. Лекарев, А.А. Ливеровский, К.В. Черкасов, А.Н. Чертков; ответственности общественных ассоциаций - Е.Г. Кольцова, В.В. Лапаева, Т.Е. Мельник, Е.Н. Сидоренко, Ю.А. Юдин; муниципально-правовой ответственности - И.А. Алексеев, К.И. Амирбеков, М.С. Долгополова, Е.В. Измайлова, В.С. Кашо, Е.Г. Кольцова, В.Ф. Левин, Д.А. Лисовицкий, М.М. Мокеев, С.С. Мялковский, Н.Л. Пешин, С.Г. Пилипенко, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, С.Г. Соловьев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Н.Н. Черногор, Е.С. Шугрина; ответственности высших органов государственной власти и должностных лиц - В.В. Гошуляк, Г.В. Дегтев, Ю.А. Дмитриев, А.П. Жуков, Ф.Ш. Измайлова, К.А. Ишеков, А.Т. Карасев, М.Н. Карасев, Д.В. Карпов, М.А. Краснов, М.Ю. Курдубанова, А.Н. Мещеряков, Л.А. Нудненко, С.В. Рунец, А.С. Сучилин, Л.В. Федулова.
Все увеличивающееся количество научных публикаций в области конституционно-правовой ответственности, не свидетельствует о наличии целостной и непротиворечивой концепции конституционно-правовой ответственности. Многие вопросы остаются не разработанными либо в полной мере (конституционная ответственность общественных ассоциаций и граждан, позитивная ответственность в системе разделения властей, принципы и разновидности конституционно-правовой ответственности) или же имеются противоречивые и зачастую взаимоисключающие позиции в науке и правоприменительной практике (ответственность в федеративных отношениях, избирательно-правовая ответственность, муниципально-правовая ответственность).
Несмотря на значительное количество диссертационных работ, обширной научно-правовой литературы, на настоящий момент в науке конституционного права остро ощущается дефицит исследований, комплексно рассматривающих проблемы теоретико-правового и прикладного регулирования конституционно-правовых санкций. Имеющиеся научные исследования зачастую основаны либо на анализе мер принуждения в сравнении с мерами воздействия, закрепленными в конституционном законодательстве зарубежных стран, либо в значительной мере, посвящены исключительно теоретическим основам этого института. Представляется, что это объясняется, в том числе и бурным ростом законодательной базы, сложностями и противоречиями во внедрении и применении отдельных мер конституционно - правовой ответственности.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы известных отечественных правоведов по проблемам конституционного, гражданского, уголовного, административного права, истории и общей теории права.
В процессе исследования изучались работы ученых по общим вопросам юридической и социальной ответственности: С.С Алексеева, Н.Г. Александрова, В.Д. Ардашкина, З.А. Астемирова, Г.В. Атаманчука, В.К. Бабаева, Б.Т. Базылева,
-
В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, С.Н. Братуся, В.М. Горшенева, Ю.А. Денисова,
-
Н. Кожевникова, Р.И. Косолапова, З.Г. Крыловой, В.Н. Кудрявцева, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, В.С. Маркова, В.А. Масленникова, Б.Л. Назарова, П.Е. Недбайло, И.С. Самощенко, М.С. Строговича, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, А.Ф. Черданцева, Е.В. Черных, М.Д. Шиндяпиной, Л.С. Явича.
Осмысление теоретико-правовых проблем юридической ответственности и разработка концептуальных основ этого института в конституционном праве осуществлялось на основе использования трудов специалистов по административному, гражданскому и уголовному праву - Б.С Антимонова, Д.Н. Бахраха, М.И. Брагинского, Я.М. Брайнина, П.А. Варул, В.В. Витрянского, И.А. Галагана, Н.А. Громова, О.В. Дмитриевой, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, Н.Ф. Кузнецовой, Н.С. Малеина, Г.К. Матвеева, С.В. Матвеева, И.Л. Петрухина, Б.И. Путинского, А.И. Санталова, В.В. Серегиной, Л.А. Сыроватской, В.А. Тархова, В.А. Хохлова, Р.О. Халфиной, М.Д. Шаргородского.
Исследование развития теории конституционно-правовой ответственности, ее соотношения с другими видами юридической ответственности проводилось на основе изучения трудов ведущих ученых-конституционалистов - С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, А.А. Безуглова, А.А. Белкина, К.С. Бельского, Н.А. Бобровой, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, В.А. Виноградова, Г.А. Гаджиева, И.В. Гончарова, В.В. Гошуляка, Ю.А. Дмитриева, А.Н. Добрынина, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевской, В.В. Игнатенко, Ф.Ш. Измайловой, В.Т. Кабышева, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, И.А. Конюховой, И.А. Кравеца, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.А. Ливеровского, В.О. Лучина,
М.С. Матейковича, В.В. Невинского, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, М.И. Пискотина, Ф.М. Рудинского, Б.А. Страшуна, А.Н. Черткова.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, регламентированные в нормах конституционного права, связанные с осуществлением правового регулирования механизма применения мер конституционно-правовой ответственности к субъектам, наделенным конституционно-правовым статусом по законодательству Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют теоретические вопросы конституционно-правовой ответственности как категории юридической науки (понятие ответственности, ее основания, субъекты и инстанции), анализ соотношения конституционно-правовой ответственности в негативном смысле с позитивной конституционной ответственностью, виды конституционных санкций, формирование нормативно-правовой базы и особенности правовой регламентации системы конституционно-правовых санкций, а также практические проблемы их реализации в законодательстве Российской Федерации. Объем диссертационной работы, обращение к теоретическим проблемам, наряду с изучением большого законодательного массива и разбором практических аспектов применения конституционно-правовых санкций в российском конституционном праве, обусловило использование зарубежного опыта регламентации конституционно- правовых санкций лишь в иллюстративном ключе.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексное изучение конституционно- правовой ответственности и создание научно-обоснованной теории конституционно- правовой ответственности, углубление и систематизация научных представлений о природе изучаемой ответственности и механизмах правового регулирования применения конституционно-правовых санкций на современном этапе общественного развития, а также разработка предложений по повышению эффективности реализации мер конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации. Среди конкретных задач исследования можно выделить следующие: - анализ общетеоретических вопросов ответственности, в том числе рассмотрение позитивного и негативного аспектов ответственности в конституционном праве, а также определение места и роли позитивной конституционной или политической ответственности (властно-организационных санкций) в структуре мер принуждения, применяемых в рамках конституционного права;
определение сущности, признаков и особенностей конституционно-правовой ответственности, ее места, роли и значения в системе мер государственного принуждения;
изучение и обоснование конституционно-правовой ответственности как неотъемлемого института конституционного права России;
выявление и описание видов и особенностей конституционных санкций, их природы и отличий от иных санкций в механизме правового регулирования;
обоснование отказа от использования категории «состав» правонарушения при привлечении к конституционно-правовой ответственности;
определение содержательной стороны конституционного правонарушения (деликта), классификация конституционных деликтов;
исследование вины как универсального условия (основания) применения ответственности в праве и особенности использования этого основания в ходе применения конституционных санкций;
исследование инстанций применения мер конституционно-правовой ответственности, их признаков и видов;
рассмотрение и исследование мер конституционно-правовой ответственности в системе с иными правоохранительными средствами защиты конституционного строя Российской Федерации (мерами контроля и надзора, мерами защиты);
анализ разновидностей конституционно-правовой ответственности, появившихся в результате развития теоретических представлений о конституционно- правовой ответственности, и особенностей практической реализации всех конституционных санкций в российском законодательстве;
исследование практических аспектов применения мер конституционно- правовой ответственности в Российской Федерации, включая судебную практику Конституционного Суда, Верховного Суда и иных судов, выработанных в ходе практики принципов применения мер конституционно-правовой ответственности;
изучение тенденций развития конституционно-правовой ответственности и разработка рекомендаций по совершенствованию конституционно-правовых санкций в российском законодательстве.
Методологической основой диссертации является всеобщий метод
диалектического познания действительности.
Одно из первых мест среди общенаучных методов познания отводится системно-структурному методу, обеспечивающему комплексный подход к проблематике ответственности. Также в диссертации широко использовались формально-логический и лингвистический методы, а также метод абстрагирования особенно в целях выработки научных понятий и систематизации признаков и особенностей соответствующих правовых явлений.
Кроме широко применяемых в праве методов, автором использовались и иные методы познания. Например, прогностический метод исследования правовой действительности, имеющий особое значение в контексте формулирования предложений по закреплению новых санкций. Кроме того использовался и метод правового моделирования, полезность которого неоспорима для разработки правовых норм и рекомендаций для отечественного законодателя.
В ходе исследования использовались также конкретно-социологический, социально-психологический, технико-юридический и сравнительно-правовой методы. Значительное внимание уделено историческому методу, так как в сочетании с методами формальной логики (анализ, синтез, индукция и дедукция), этот метод позволяет выявлять существенные закономерности развития конституционного законодательства в области конституционно-правовой ответственности. Теоретические выводы и обобщения автор обосновывал, опираясь на данные правоприменительной и судебной практики.
Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют Конституция, иные конституционные акты и законодательство Российской Федерации, конституции субъектов Российской Федерации, РСФСР, СССР, ряда зарубежных стран, указы Президента Российской Федерации, правовые акты палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты муниципальных образований, решения Конституционного Суда Российской Федерации, материалы судебной практики по вопросам, касающимся конституционно-правовой ответственности.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней проведено одной из первых комплексных исследований конституционно-правовой ответственности как неотъемлемого института конституционного права, представлена ее целостная концепция как вида юридической ответственности. Диссертантом исследованы теория происхождения и природа конституционно - правовых санкций, изучена система мер ответственности, закрепленная в нормах российского законодательства, и выдвинуты практические предложения по совершенствованию механизма применения мер конституционно-правовой ответственности, дана оценка эффективности их реализации в российском законодательстве.
В основу концепции конституционно-правовой ответственности, разработанной и вынесенной диссертантом на защиту, положены следующие основные идеи и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы.
Конституционно-правовая ответственность есть самостоятельный вид юридической ответственности, и признается одним из существенных признаков такой отрасли как конституционное право России наряду с предметом и методом регулирования правоотношений.
Автором предложены два подхода к определению понятия ответственности - в широком и узком смыслах. Конституционно-правовая ответственность в широком смысле, представляет собой правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы участниками нарушенного конституционного правоотношения, воплощенную в нормативном требовании, обращенном к правонарушителю, подвергнуться государственному осуждению. В узком смысле конституционно-правовая ответственность представляет собой применение соответствующими государственными органами (в редких случаях народом) к субъектам, наделенным конституционной правосубъектностью, государственно-принудительных средств воздействия.
Конституционно-правовая ответственность, как любой другой отраслевой вид юридической ответственности, немыслима вне рамок конституционного правонарушения, а, следовательно, ее сущность способна наиболее адекватно отразить именно негативная ответственность. Позитивная ответственность в конституционном праве возможна, в большинстве случаев, лишь в виде ответственности в системе разделения властей, и понимается как наличие правовой связи между властвующим субъектом и подвластным (подотчетным). Реализуется она в дискреционном праве властвующего субъекта применять государственно- принудительные средства воздействия, ориентируясь, прежде всего, на собственное субъективное усмотрение.
Автор доказывает, что политическая (более точно - позитивная конституционная ответственность) имеет в большинстве случаев иные основания (аморальный проступок, некомпетентность, политическая некорректность, неэффективность и т.п.), чем классическая негативная конституционная ответственность. Ее роль и значение в демократическом государстве постоянно снижается, что обуславливается стабильностью существования государственно- правовых институтов, четкими механизмами сдержек и противовесов в системе органов государственной власти, действенностью оснований и процедуры применения негативной конституционно-правовой ответственности. В Российской Федерации в силу несложившейся политической системы, большим числом центров осуществления властных полномочий, усилением властных прерогатив главы государства при ослаблении правомочий органов власти, принадлежащих к иным ветвям власти в системе государственных органов Российской Федерации, наоборот, наблюдается увеличение числа мер политической (позитивной конституционной) ответственности.
Конституционно-правовая ответственность, как и любая отраслевая ответственность, имеет свою структуру, куда входят: основания, меры, субъекты, инстанции и процедуры реализации ответственности, которые исключительно разнообразны и отличаются серьезной спецификой, нежели в иных видах юридической ответственности.
К числу признаков конституционно-правовой ответственности можно отнести то, что 1) она выступает в качестве формы государственного принуждения; 2) применяется специально уполномоченными органами, и в редких случаях - народом; 3) является последствием совершения конституционного деликта; 4) характеризуется наступлением неблагоприятных последствий для субъекта в виде применения конституционно-правовых санкций; 5) служит действенным механизмом правовой охраны Конституции и конституционного строя Российской Федерации.
Конституционно-правовая ответственность характеризуется наличием ряда особенностей. Санкции в конституционном праве в большинстве своем лишены имущественного содержания. Также к числу отличительных черт конституционно - правовой ответственности можно отнести особый субъектный состав.
Иными словами, инстанциями применения (субъектами, обладающими полномочиями по использованию мер ответственности) и субъектами ответственности (лицами, которые несут бремя воздействия мер ответственности) в конституционном праве в большинстве случаев выступают государственные органы и должностные лица, органы местного самоуправления, т.е. носители публичных, властных полномочий. Конституционно-правовая ответственность может иметь позитивную форму, в отличие, например, от уголовной ответственности или административной ответственности. Для конституционно-правовой ответственности характерно сочетание специальной судебной процедуры применения санкций с внесудебными формами, а также самостоятельное обращение мер ответственности определенными государственными органами, должностными лицами и в редких случаях нетипичными субъектами - народом. К числу источников, в которых закреплены меры конституционно-правовой ответственности относится широкий круг нормативных правовых актов - от Конституции Российской Федерации до уставов муниципальных образований, что отличает конституционно-правовую ответственность от иных видов юридической ответственности.
Действующая Конституция России не закрепляет большинства мер конституционно-правовой ответственности, но при этом интерпретационные акты Конституционного Суда предоставляют возможность необоснованно широкого и вариативного законодательного конструирования и закрепления конституционных санкций в федеральном законодательстве, особенно в сфере федеративных и муниципально-правовых отношений, что недопустимо в демократическом государстве. Основания и общие элементы процедуры применения конституционных санкций к субъектам федерации и их органам, политическим партиям, судьям и иным значимым субъектам конституционно-правовой ответственности должны быть урегулированы в Конституции Российской Федерации, а не в законах или актах конституционного правосудия, которые легко корректируются в зависимости от наличия соответствующей политической воли главы государства и определенного парламентского большинства.
Основанием для применения конституционно-правовой ответственности является совершение конституционного деликта, т.е. противоправного деяния (действия или бездействия) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующего требованиям норм конституционного права (конституционного правонарушения), при условии наличия и такого специального основания как вина правонарушителя, а в некоторых случаях и дополнительных признаков (вред, причинная связь, неоднократность, цель). Автор приводит аргументы в пользу отказа от использования категории «состав правонарушения» при привлечении к ответственности в конституционном праве, что объясняется спецификой объекта правоотношений, их субъектов, целей и процессуальных основ механизма применения санкций. В диссертации содержится авторская классификация конституционных деликтов.
Противоправность связана в конституционном праве либо с неисполнением предписания определенного поведения, содержащегося в правовой норме, либо с нарушением запретов, или выходом за рамки дозволенных действий. Кроме того, в ряде случаев специфика противоправности в конституционном праве связана с тем, что право закрепляет в качестве основания ответственности и моральные критерии, давая в диспозиции нормы лишь субъективно-оценочное описание этих морально- нравственных требований.
В тех отраслях, где действует большое число коллективных субъектов, вина является условием возложения ответственности, а не элементом собственно «состава правонарушения» и представляет собой возможность свободного выбора варианта правомерного или должного поведения по выполнению правовых предписаний, закрепленных в нормах конституционного права. Вина в случае совершения конституционного правонарушения присутствует всегда, особенность заключается лишь в том, что предельно упрощена процедура ее доказывания, а в ряде случаев она просто презюмируется. Причем в конституционном праве чаще всего закрепляется не презумпция невиновности, а наоборот презумпции «вины» правонарушителя, что связано в первую очередь с большим числом коллективных субъектов (органов, общественных объединений) и отказом от т.н. «субъективной» трактовки вины.
Предложено разграничение конституционно-правовой ответственности на ряд разновидностей, исходя из деления конституционного права на подотрасли и институты, а также учитывая субъекты применения санкций и специфические негативные последствия воздействия мер конституционно-правовой ответственности - конституционно-правовая ответственность государственных органов и должностных лиц, избирательно-правовая ответственность, конституционно-правовая ответственность субъектов федерации и их органов, муниципально-правовая ответственность, конституционно-правовая ответственность общественных ассоциаций, аннулирование правовых актов, конституционно-правовая ответственность граждан. Произведено описание соответствующих санкций, а также выявлены теоретические и практические проблемы их применения в российском законодательстве.
Конституционный Суд Российской Федерации разработал ряд принципов применения конституционно-правовой ответственности, которые являются универсальными для всех ее разновидностей (например, принцип соразмерности, принцип необходимости применения судебной процедуры, принцип ответственности за вину и др.). Указанные принципы позволяют применять конституционные санкции, руководствуясь конституционно-значимыми критериями, исходящими из необходимости нахождения баланса интересов государства и субъектов, совершивших конституционный деликт, справедливого и разумного применения санкций различной правовой природы и степени принудительного воздействия.
В российском конституционном праве можно выявить наличие категории «мер защиты», количество которых, как представляется, может возрастать по причине усиления государственного вмешательства с целью конституционно-правового регулирования различных публично-правовых институтов. Меры защиты в конституционном праве применяются в целях: 1) предотвращения возможных правонарушений, или 2) в целях недопустимости даже потенциальной угрозы государственным интересам (интересам общества), либо 3) как средство устранения формального несоответствия предписания, содержащегося в одной норме требованиям другой нормы. Они служат средством реализации и защиты государственных (общественных) интересов, когда необходимо принудительно ограничить права граждан или коллективных субъектов.
Контроль и надзор выступают в качестве своего рода формы «мягкого» наказания правонарушителей или лиц, которые могут совершить правонарушения, когда контролирующий (надзирающий) орган выявляет то или иное действие, не соответствующее требованиям конституционно-правовой или любой иной отраслевой нормы и информирует об этих фактах соответствующее лицо. В результате проверяемый субъект либо не допускает развития длящегося правонарушения, либо самостоятельно его устраняет, либо идет процесс сбора необходимых доказательств и контроль (надзор) плавно «перетекает» в начальную стадию «правоотношения» юридической ответственности. Таким образом, контроль и надзор в той или иной мере являются функцией любого государственного органа или органа местного самоуправления, они предназначены для того, чтобы выявить возможное отклоняющееся поведение субъектов права, не допустить рецидивов, обладая рядом специальных способов воздействия, а в других случаях формируя необходимую доказательственную базу для применения различных мер юридической ответственности, в том числе и конституционно-правовой.
Автором предложено совершенствовать подавляющее большинство норм, содержащих санкции конституционно-правовой ответственности, а также сформулированы новации, касающихся принятия новых законодательных актов - федеральных законов «Об особом положении в связи с несостоятельностью осуществления государственной власти в субъекте Российской Федерации», «Об изъятии предметов ведения субъектов Российской Федерации в пользу Российской Федерации», «О чрезвычайном федеративном положении», «О конституционно- правовой ответственности органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления».
Процедура возложения конституционно-правовой ответственности по общему правилу должна предусматривать участие судебных органов, а иной порядок возможен лишь в качестве исключения из правила. Исходя из предназначения конституционной юстиции, как важнейшего элемента охраны конституционного строя, необходимо усилить роль Конституционного Суда Российской Федерации при применении ряда конституционно-правовых санкций, направленных против высших органов государственной власти Российской Федерации (Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации) и субъектов Российской Федерации, а также политических партий и общероссийских общественных объединений.
В результате проведенного автором исследования сформулированы ряд конкретных предложений по совершенствованию конституционных санкций в российском законодательстве, которые опираются на концептуальные основы института ответственности в конституционном праве, разработанные диссертантом.
1. Следует значительно усовершенствовать процедуру отрешения Президента РФ от должности, так как существующая модель является фиктивной и труднореализуемой. Следует внести поправки в ст. 93 Конституции РФ, расширив основания ответственности (нарушение Конституции, присяги, совершение любых уголовных преступлений), упростив процедуру (исключив из нее судебные инстанции) или же наоборот предоставить полномочия исключительно Конституционному Суду РФ, а также четко регламентировать полномочия специальной парламентской следственной комиссии.
-
-
Необходимо внести поправки в Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» определив ответственность в виде приостановления полномочий и прекращения полномочий судей как конституционно-правовую, а не дисциплинарную. При этом необходимо ввести такую санкцию как лишение полномочий судьи, которая должна применяться в том случае, когда судьей совершено правонарушение (преступление) или иные действия, несовместимые с высоким званием судьи. Кроме этого, процедуру конституционно-правовой ответственности судей необходимо приблизить к такой известной форме как импичмент, изъяв применение конституционных санкций к судьям из компетенции органов, состоящих из представителей судейского корпуса (квалификационных коллегий, Дисциплинарного судебного присутствия) и передав эти функции законодательным органам как органам, наделенным властью именно народом. Аналогично следует определить в качестве конституционно-правовой ответственность прокурорских и следственных работников, а также усложнить процедуру их привлечения к конституционно-правовой ответственности, закрепив право применения санкций за специально созданными органами - комиссиями по прокурорской этике, состоящими не только из представителей прокурорского сообщества.
-
Ответственность депутатов всех уровней должна включать такие меры как лишение полномочий вследствие систематического неисполнения депутатских обязанностей, при этом эту меру стоит предусмотреть в качестве обязательной в федеральном законодательстве для всех уровней публичной власти. Кроме этого, следует унифицировать число т.н. процедурно-процессуальных санкций, применяемых к депутатам, в частности, предусмотрев в качестве обязательных, такие как лишение депутатов права на выступление в пленарных заседаниях, лишение права голосовать, удаления депутата из зала заседания, перевод на работу на непостоянной (неоплачиваемой основе).
-
Конституционно-правовая ответственность ряда высших должностных лиц, отнесенных к таковым Конституцией Российской Федерации (дипломатических представителей, Уполномоченного по правам человека, аудиторов Счетной палаты, Председателя Центрального Банка России) должна быть унифицирована как по основаниям использования конституционных санкций, так и по процедурным аспектам ее применения. Очевидно, что основаниями необходимо признать совершение правонарушений различной отраслевой природы, а также поступков, не совместимых с занятием соответствующей должности, в том числе и нарушение морально- нравственных требований. В этом смысле необходимо принять Кодекс этики государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, где необходимо определить соответствующие требования к государственным служащим. Процедура привлечения к ответственности, применяемая к соответствующим лицам, должна включать участие законодательных органов, а установление соответствующих обстоятельств, должно быть поручено специальной комиссии, состоящей из представителей исполнительной и законодательной власти, а также юридической общественности.
-
Необходимо уточнить основания и усовершенствовать процедуру применения мер ответственности в избирательном законодательстве. Так следует дифференцировать основания для применения такой санкции как отказ в регистрации, определив, когда отказ выступает в качестве ответственности за нарушение нормы. В иных случаях отказ в регистрации должен быть поименован таким образом, чтобы не смешивать последствия применения разных по своей природе принудительных мер (например, это может быть «непризнание регистрации»). Представляется, что и отмена в регистрации и отказ в регистрации должны быть санкциями, которые применяют исключительно судебные инстанции (за исключением случаев, когда отказ не выступает последствием правонарушения). Возможно внедрение в избирательное законодательство Российской Федерации и таких санкций как лишение статуса доверенного лица, лишение статуса уполномоченного представителя, временный запрет на проведение кандидатом предвыборной агитации.
-
Требуется существенно усовершенствовать основания и процедуры применения санкций в федеративных отношениях, а также существенно дополнить их число.
Во-первых, легализовав меры ответственности в отношении субъектов федерации, их органов в Конституции Российской Федерации (дополнив ст. 78
Конституции РФ соответствующей частью).
Во-вторых, следует рассмотреть возможность внедрения и такой санкции в отношении субъектов Российской Федерации как изменение статуса субъекта посредством преобразования его в федеральную территорию, влекущую ограничение статусных прав субъекта РФ. В качестве меры конституционно-правовой ответственности такую санкцию можно закрепить в федеральном конституционном законе «Об изменении статуса субъекта Российской Федерации» с одновременным внесением поправок в Конституцию Российской Федерации (ч. 5 ст. 66).
В-третьих, возможно также ввести на территории Российской Федерации такую меру конституционно-правовой ответственности субъекта Российской Федерации, как отрешение от должности высшего должностного лица субъекта по инициативе граждан, проживающих в субъекте, Президентом Россйиской Федерации. Процедура может быть следующая: инициативная группа, собрав подписи не менее 30% населения субъекта Российской Федерации, обращается к Президенту с предложением об отстранении от должности. Условием для проведения сбора подписей должны быть факты издания высшим должностным лицом или законодательным органом власти субъекта Россйиской Федерации по инициативе высшего должностного лица субъекта актов, совершения действий (бездействия), не соответствующих федеральному законодательству, установленные решением соответствующего суда по заявлению членов инициативной группы.
В-четвертых, на ближайшую перспективу (2-5 лет) необходимо внести изменения в Конституцию Российской Федерации и принять федеральный закон «Об особом положении в связи с несостоятельностью осуществления государственной власти в субъекте Российской Федерации», где будут урегулированы основания, процедура, конкретные мероприятия по введению такого положения в субъекте РФ. Основаниями могут выступать вооруженные беспорядки, неспособность обеспечить население социальными услугами, продовольствием и промышленными товарами по минимальным государственным стандартам, неисполнение федерального законодательства, решений судов, незаконные действия в отношении представителей федеральных органов власти и т.п.
В-пятых, следует дифференцировать применение двух разновидностей чрезвычайного положения в действующем законодательстве. Основания введения и меры, ограничивающие права и свободы граждан отличаются уже в существующем федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении». Необходимо либо в рамках действующего федерального закона откорректировать процедуры управления субъектом федерации, при введении в нем чрезвычайного положения в связи с противоправными действиями тех или иных лиц, либо (что более предпочтительно) принять новый закон «О чрезвычайном федеративном положении».
-
-
Следует лишить органы юстиции и права приостанавливать деятельность общественных объединений во внесудебном порядке, и унифицировать правовое регулирование процедуры использования мер ответственности в отношении всех видов общественных объединений, не делая исключений в пользу политических партий или религиозных объединений. Необходимо дифференцировать имеющуюся санкцию в виде ликвидации партии, введя две другие: утрату статуса и роспуск партии. Отличие между ними должно заключаться в основаниях: несоответствие статуса требованиям, предъявляемым к партии как к политическому субъекту (численность партии, количество региональных отделений, участие в выборах, создание органов партии, где их деятельность запрещена) - утрата статуса, и совершение конституционных деликтов (грубые нарушения Конституции и федеральных законов, занятие экстремисткой деятельностью) - роспуск, влекущий такие юридические последствия, как изъятие в казну имущества партии, лишение мандатов парламентариев, избранных по списку партии.
-
Требуется уточнить и детализировать (исключив сугубо оценочные критерии) отдельные основания для применения соответствующих мер ответственности в отношении граждан и иностранцев, имеющих специальный конституционный статус, вывести отдельные виды санкций за пределы регламентации в нормах конституционного законодательства или существенно модифицировать их, вернув в орбиту конституционно-правового института ответственности (депортация и выдворение), унифицировать основания применения мер ответственности в отношении всех лиц, обладающих особым конституционно- правовым положением (иностранцев, лиц без гражданства, беженцев).
-
Меры ответственности в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления также нуждаются в существенном изменении. В частности, следует ввести такую санкцию как предупреждение, изменив основания для применения таких санкций как роспуск органов или отрешение от должности глав муниципальных образований - нарушение Конституции и законов, а не факт неисполнения судебного решения, и сократив сроки применения санкций.
Другой санкцией в отношении глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления может выступить приостановление их деятельности по решению высшего должностного лица и законодательного органа власти субъекта Российской Федерации.
10. Представляется, что основной санкцией в сфере аннулирования правовых актов должна стать такая мера ответственности как признание нормативного акта недействительным, так как разграничение таких санкций как признание неконституционным и недействующим методологически некорректно. Такая санкция как приостановление действия нормативного акта должна быть не только прерогативой Президента Россйиской Федерации в отношении актов органов исполнительной власти субъектов, но и быть предоставлена высшим должностным лицам субъектов и законодательным органам власти субъекта в отношении актов, принимаемых органами местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическое значение работы состоит в том, что в диссертации содержится авторское понятие конституционно- правовой ответственности, произведен анализ оснований конституционно-правовой ответственности, изложены аргументы в пользу ее выделения в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, а также как института конституционного права, сформулированы теоретические основы механизма реализации конституционно-правовой ответственности, связанные с особенностями субъектного состава, процедуры применения санкций.
Помимо законотворческой деятельности теоретические выводы могут быть использованы в научной работе, преподавании российского конституционного права, а также муниципального права, теории права и государства, специальных учебных дисциплин по этой проблематике для студентов юридических вузов и факультетов (спецкурсов по ответственности).
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования одобрены и рекомендованы к защите на кафедре конституционного и муниципального права Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, нашли отражение в опубликованных научных трудах диссертанта (трех индивидуальных монографиях, более чем сорока учебных пособиях и статьях в ведущих юридических журналах), в его докладах на конференциях (тезисах материалов научных конференций).
Результаты исследований по теме диссертации использовались соискателем:
-
в его практической деятельности в Законодательном Собрании Красноярского края, при подготовке нового Устава Красноярского края, Регламента Законодательного Собрания Красноярского края;
-
при чтении лекций и проведении семинарских занятий по учебным дисциплинам - «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», «Конституционно-правовая ответственность» в юридическом институте Сибирского Федерального университета, Красноярском государственном аграрном университете.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав (16 параграфов), заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Похожие диссертации на Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации
-
-
