Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Основания коллегиальной ответственности Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти 12
1. Правительство Российской Федерации как верховный орган исполнительной власти 12
2. Функции и полномочия Правительства Российской Федерации как основания его юридической ответственности 34
3, Коллегиальная ответственность Правительства России как верховного органа исполнительной власти в стране 51
Глава II. Проблемы персонализации ответственности членов Правительства Российской Федерации 76
1. Юридические основания персональной ответственности членов Правительства Российской Федерации 76
2. Виды и правовое регулирование ответственности членов Правительства Российской Федерации по действующему законодательству 90
3. Концептуальные основы и перспективы совершенствования законодательного регулирования персональной ответственности членов Правительства Российской Федерации 109
Заключение 119
Литература 129
- Правительство Российской Федерации как верховный орган исполнительной власти
- Функции и полномочия Правительства Российской Федерации как основания его юридической ответственности
- Юридические основания персональной ответственности членов Правительства Российской Федерации
- Виды и правовое регулирование ответственности членов Правительства Российской Федерации по действующему законодательству
Введение к работе
Проблема юридической ответственности Правительства и его членов становится все боле острой по мере того, как проводимые в стране реформы переходят в плоскость социальных преобразований и начинают задевать интересы миллионов людей. Социальная цена каждого из нововведений верховной власти страны постоянно нарастает. При этом общий вектор реформ остается неизменным. Это — рыночные преобразования, в ходе которых привычные схемы социального обеспечения и социальных гарантий населения со стороны государства претерпевают радикальный пересмотр. Прямые административные меры поддержки постоянно сменяются косвенными и, как это принято ныне говорить, монетизируются, т.е. переводятся на уровень дифференцированных денежных выплат1.
Отнюдь не факт, что положение людей при этом улучшается, да и сами реформы плохо готовятся и проводятся с большими издержками. Происходит же это на фоне постоянного поступлении в бюджет и конкретному узкому кругу лиц (так называемых олигархов) огромных доходов от постоянно дорожающих на мировом рынке нефти и газа. Итак, с одной стороны государство и новые хозяева жизни ежеминутно богатеют, а с другой—подвергают граждан страны серьезным встряскам в ходе проводимых социальных реформ. Естественно, это вызывает рост социального напряжения и прямо выражается в
1 Самым заметным явлением в этой связи стала так называемая масштабная монетизация льгот, которая весьма неоднозначно была принята различными слоями населения, а страсти по этому поводу не утихают до сих пор. Соответствующие меры были осуществлены Правительством на основе Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//2004. № 35. Ст. 3607.
многочисленных требованиях усилить ответственность Правительства и лично его членов за проводимые ими реформы.
Следствием стали массовые протесты различных групп населения, вплоть до Героев страны, разгромная критика политического курса Правительства и положения в стране в многочисленных средствах массовой информации и политические заявления в федеральном Парламенте, где отдельные фракции меньшинства активно разрабатывают законопроекты, посвященные усилению ответственности Правительства и его членов1.
Надо сказать, что ситуация в социальной сфере — не единственный катализатор внимания к проблеме ответственности Правительства. Его действиями недовольно малое предпринимательство, профсоюзы, многие общественные объединения и даже отдельные олигархи. Пример М. Ходорковского и его уголовное осуждение буквально вызвали шок в их рядах, который с трудом переживается всем предпринимательским сообществом, а само уголовное дело и в стране и за рубежом чаще всего трактуется как политическое.
Конкретные преступления, вмененные уголовной юстицией бывшим лидерам российского бизнеса из группы Менатеп и Юкоса, остаются в тени громкого политического скандала, на фоне которого развивался этот длительный по времени процесс, отголоски которого еще долго будут будоражить и страну и зарубежных политиков и бизнесменов, во многих отношениях определяя их отношение к России и возможностям бизнес-инвестиций в нашу страну.
Таким образом, все критические стрелы, направленные в сторону власти, в конце-концов сосредотачиваются на Правительстве, всякий раз актуализируя проблему его коллективность и персональной ответственности зато, что происходит в стране. Иного трудно ожидать, поскольку большая часть современных политических и экономических инициатив, а также реформаторских законопроектов исходит именно от Правительства2.
Примером могут служить законодательные инициативы фракции Родина в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. См.: http ://www ..
2 О необходимости и путях совершенствования деятельности Правительства России и исполнительной власти в целом см.: Хаманева Н.Ю. Проблемы со-
Конечно, многое зависит от Президента, но в общественном мнении последних лет его фигура, несмотря на многочисленные утверждения теоретиков конституционного права и политологов все больше и больше ассоциируется с исполнительной властью, тем более что сама она вкупе с Администрацией Президента России имеет широкие рычаги воздействия на другие ветви власти. Взять хотя бы социальное обеспечение высших государственных органов и их материально-техническое обеспечение/Осуществляет и финансирует это Управление делами Президента, которое является федеральным органом исполнительной власти, что определено соответствующим Указом Президента и закреплено в Положении об этом структурном подразделении его Администрации2.
Сказанное прямо свидетельствует о том, что актуальность выбранной темы диссертационного исследования в первую очередь определяется сложностью и многозначностью социально-политической обстановки в Российской Федерации. Большинство этих проблем связывают с центральной ролью, которую играет Правительство в осуществлении болезненных для всех слоев российского общества реформ, смысл и направленность которых многим людям, лишившихся привычного патроната со стороны постоянно богатеющего государства, так н остался неясным. Ведь нефтяные доходы многократно превышают расходы на существовавшие ранее социальные программы. Отсюда и проблема ответственности Правительства и особенно его отдельных членов, с которыми связывается происходящее в стране. Например, издержки реализации многострадального Федерального закона о монетизации социальных льгот и выплат3 неотделимы от имени министра здравоохранения и социаль-
вершенствования системы исполнительной власти в Российской федера-ции/УИстория становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 5-12.
1 См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры фе
деральных органов исполнительной власти»//СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.
2 См.; Указ Президента РФ от 7 августа 2000 г. № 1444 «Вопросы Управления
делами Президента Российской Федералии»//С3 РФ. 2000., № 33. Ст. 3350.
3 См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изме
нений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратив-
ного развития Зурабова.
Степень научной разработанности проблемы. В теоретическом плане поставленная проблема также все еще недостаточно разработана. Более всего исследованы проблемы конституционной и политической ответственности Правительства, которые отражены в Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». В данном случае соответствующие проблемы исполнительной власти достаточно широко освещены в многочисленных работах российских и зарубежных исследователей в историческом, сравнительно-правовом и конкретно-юридическом аспектах. Среди имеющихся публикаций обратим внимание на работы А.С. Автономова, А.П. Алехина, М.В. Баглая, И.Л. Бачило, А.А. Белкина, К.С. Вельского, Ж. Л. Бержель, О.Н. Булакова, Р.Ф. Васильева, В.Н. Григорьева, А.А. Гришковца, А,В. Демина, Ю.А. Дмитриева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, В.В. Комаровой, О.Е. Кута-фина, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.Н. Медведева, Ш.Б. Ма-гомедова, Т.ГМорщаковой, А.Ф. Ноздрачева, Ю.П. Орловского, М. Остром, СМ. Петрова, Л. Л. Попова, Ю.А. Розенбаума, Б.В. Российского, Г.Г. Савича, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, М.С. Студеникиной, Б.Н. Топорнина, Ю.А. Тихомирова, И.П. Трайнина, И.Е. Фарбера, Н.Ю. Хамане-вой, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, Ю.Л. Шульженко и многих других исследователей.
Наиболее конкретному анализу в научной литературе подверглась конституционно-правовая ответственность вообще и в этом контексте - Правительства Российской Федерации. На этот счет есть немало работ. При этом сразу же подчеркнем, что вопрос этот так и остается одним из наиболее острых и дискуссионных в государствоведческой литературе. К какой-то единой позиции исследователи до сих пор не пришли в силу неясностей в устройстве
шими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
самой исполнительной власти и ее взаимоотношений с Главой государства-Президентом Российской Федерации. На данной проблеме конкретно акцентировали свое внимание такие авторы, как С.А. Авакьян, М.П. Авдеенкова, М.В, Баглай, А.А. Безуглов, НА. Боброва, Н.В. Бутусова, А.А. Вешняков, Н.В.Витрук, Ю.А. Дмитриев, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, В.В. Игнатен-ко, Н.М. Колосова, Е.И. Колющий, М.А. Краснов А.А. Кондратов, В.О. Лучин, В.В. Невинский, М.И. Пискотин, Ф.М. Рудинский, В.Н. Савин, С.С. Сол-датов, И.А. Умнова, В.И. Червонюк, М.Д. Шиндяпина, Д.Т. Шон и др.
Если же говорить о собственно конституционной ответственности Правительства Российской Федерации, то соответствующие конституционные положения об отставке и недоверии Правительству повторяются в любой монографии или учебнике , посвященным исполнительной власти или административному праву. Многие из уже упомянутых выше авторов посвятили свои работы этим проблемам. Нет смысла на этом специально останавливаться.
Аналогично обстоит дело и с возможностью привлечения к дисциплинарной ответственности членов Правительства. Это положение Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» стало уже хрестоматийным. Однако если относительно конституционной ответственности Правительства существует множество развернутых комментариев, то дисциплинарная и иная ответственность членов Правительства остались вне поля внимания ученых, изучающих соответствующие проблемы. А между тем, именно они более всего будоражат общественное мнение, являются предметом острых политических дискуссий и требуют детальной научной разработки.
Отсюда острая актуальность темы диссертационного исследования. С одной стороны, она определяется конкретным социальным запросом, с другой - этот запрос в достаточной мере не может быть сегодня удовлетворен юридической наукой.
Объектом исследования является юридическая ответственность в сфере деятельности Правительства Российской Федерации, а предметом - ее правовое регулирование и концептуальные направления его совершенствования.
! См., например, Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации. М., 2004. С. 142-188.
Целью данной диссертации является разработка теоретических основ и концептуальных мер по совершенствование правового регулирования ответственности Правительства Российской Федерации и его членов.
Для достижения поставленной цели был сформулирован ряд основных задач исследования, сгруппированных по главам диссертации: первая глава раскрывает проблемы ответственности Правительства России в качестве высшего коллективного органа исполнительной власти, а вторая - концентрирует в себе крайне слабо разработанные в науке проблемы индивидуальной ответственности членов Правительства. Среди основных задач диссертационного исследования:
- анализ места и роли Правительства Российской Федерации в системе
государственной власти;
-рассмотрение комплекса функций и полномочий Правительства как основы применения к нему мер юридической ответственности;
осуществление анализа конституционно-правовой ответственности Правительства в качестве верховного коллективного органа, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации;
вычленение юридических оснований персональной ответственности членов Правительства Российской Федерации;
анализ возможных видов и состояния правового регулирования ответственности членов Правительства по действующему законодательству;
разработка концептуальных основ и перспектив совершенствования законодательного регулирования персональной ответственности членов Правительства Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания, особенно системный, а в том, что касается природы государственного управления, - кибернетический подход. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический, статистический, социологический и другие более частные методы исследования.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одну из первых комплексных монографических работ, в которой проанализировано и представлено в единстве современное состояние юридической ответственности Правительства Российской Федерации и его членов. Показа-
но, что служба на государственных должностях в Правительстве Российской Федерации специальным образом не организована и правом не урегулирована. Поэтому применение специальных мер ответственности к Правительству и даже его отставка в соответствии с Конституцией Российской Федерации не состыкована с вопросами службы на конкретных должностях. Последние по общему правилу регулируются трудовым правом, где понятия отставки не определено. Поэтому сама конституционная процедура отставки процессуально не урегулирована и может существовать лишь как разновидность политической ответственности, не влекущей за собой специальных юридических санкций.
Проанализированы реальные меры ответственности, которые могут применяться к членам Правительства на основе действующего законодательства, в том числе и трудового. Уточнены взаимоотношения Правительства и Президента Российской Федерации в плане исполнения обязанностей по должностям государственной службы в Правительстве России. Разработаны концептуальные направления совершенствования служебного статуса членов Правительства и схемы его правового регулирования, обеспечивающие более точную реализацию конституционного статуса Правительства России и независимость осуществляемой им исполнительной власти в системе разделения властей.
Положения, выносимые на защиту.
1. Положение о том, что служебные отношения Правительства Российской Федерации не определены его специальным государственно-служебным статусом, а регулируются за небольшими исключениями общегражданским законодательством, прежде всего трудовым.
2. Вывод о том, что в силу отсутствия специального статуса члены Пра
вительства в соответствии с трудовым законодательством оказываются ра
ботниками, состоящими в трудовых отношениях со своим работодателем -
Президентом Российской Федерации, что прямо вводит Президента в состав
исполнительной власти и ограничивает конституционные полномочия Прави
тельства как главного субъекта ее осуществления в Российской Федерации.
3. Вывод о том, что отсутствие специального государственно-
служебного статуса у Правительства Российской Федерации вносит противо
речия в содержание конституционных норм об его отставке или отставке от-
дельных членов Правительства. Реально отставка подразумевает увольнение от должности, однако существующий общегражданский статус членов Правительства осуществить его не позволяет в силу отсутствия соответствующих положений в трудовом законодательстве.
Положение о том, служебные отношения в Правительстве Российской Федерации строятся сегодня по менеджеральной модели, подразумевающей широкое использование в государственно-служебных отношениях технологий менеджемента, разработанных и использующихся в бизнесе. При этом, однако, теряется доминирование публично-правового интереса в деятельности Правительства и возрастает возможность нарушений законности.
Итоговый вывод о том, что служебные отношения в Правительстве должны быть переведены на модель контрактной госслужбы. При этом решение данного вопроса может быть осуществлено путем введения отдельноой главы «О статусе членов Правительства Российской Федерации» в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».
Обоснованность и достоверность результатов обусловлены выбором и применением научной методологии исследования, предусматривающей в том числе и системное рассмотрение вопросов коллегиальной и персональной ответственности Правительства Российской Федерации и его членов. В соответствии с этим широкий круг источников, составляющих теоретическую и нормативную базы исследования. В частности, источниковедческую базу составили указанные в библиографии нормативные правовые акты и работы отечественных и зарубежных авторов в области философии, социологии, психологии, конституционного, административного, трудового и других отраслей права, применения международных актов и стандартов, а также отечественный и зарубежный опыт организации деятельности Правительства.
Эмпирическую базу исследования составили: официальные статистические данные, аналитические материалы государственных и негосударственных научных центров, результаты социально-правовых и иных исследований.
С учетом изложенного, можно утверждать, что полученные результаты являются достаточно репрезентативными, достоверными и обоснованными.
Теоретическая значимость исследования состоит в научном осмыслении сущности, содержания и особенностей правового регулирования служебных отношений в Правительстве Российской Федерации. Диссертация
содержит нетрадиционный взгляд на эти отношения с позиций общегражданского законодательства и особенно трудового права. Доказано, что моделью служебных отношений в Правительстве является менеджеральная модель государственной службы, которая не отвечает интересам публично-правовой направленности деятельности Правительства и вносит противоречия в содержание конституции Российской Федерации. В диссертации сформулирован концептуальный подход к формированию в России специальной подсистемы политической государственной службы.
Практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой практике федеральных и региональных органов государственной власти. Положения диссертации способны послужить базой для разработки учебных и методических материалов в преподавании курсов конституционного, административного, трудового и других отраслей права. Кроме того, диссертация может быть использована в дальнейших государствоведческих и административно-правовых исследованиях по вопросам службы лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации.
Апробация результатов исследования осуществлена путем опубликования основных положений диссертации. Авторские предложения приняты к использованию профильными комитетами по конституционному законодательству Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания, а также Законодательным Собранием Ханты-Мансийского автономного округа. Материалы исследования использованы в учебном процессе Московской гуманитарно-социальной академии, Российского нового университета, Академии труда и социальной защиты. Основные положения диссертации докладывались автором в ряде выступлений на теоретических семинарах и конференциях Москва (2004-2005 г.г.)," Санкт-Петербург (2004 г.), Новосибирск (2005 г.).
Структура- и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих б параграфов, заключения и списка использованной литературы. При этом структура диссертации определялась тем, что первая ее глава посвящена юридической ответственности Правительства Российской Федерации как высшего коллегиального органа исполнительной власти, а вторая -проблемам персональной ответственности членов Правительства.
Правительство Российской Федерации как верховный орган исполнительной власти
Часть 1 статьи 110 федеральной Конституции1 определяет, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет ее Правительство. Сразу же обратим внимание на то обстоятельство, что Правительство осуществляет именно исполнительную власть Федерации, т.е. действует оно в рамках предметов ведения и полномочий принадлежащих и подконтрольных ей в силу разделения властей и федеративного устройства нашего государства.
Последнее выражается, в частности, в особых функций Федерации в отношении ее субъектов и страны в целом. Поэтому, уточняя сферы действия исполнительной власти, мы, тем самым, определяем, и возможные сферы юридической ответственности Правительства Российской Федерации, т.е. одно из главных оснований ее установления, ибо юридическая ответственность может распространяться только на деяния, прямо или косвенно предусмотренные законодательством.
Второе, что здесь следует акцентировать, так это положение о том, что Правительство суть субъект исполнительной власти. Это обстоятельство уточняет его функции и полномочия с учетом принципа разделения властей (статья 10 Конституции России). Согласно ей, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Таким образом, Правительство России, воплощая собой исполнительную власть, составляет часть единой государственной власти и лишь взаимодействует с органами законодательной и судебной власти в пределах установленных законодательством. Правительство но не вправе каким-либо образом узурпировать их полномочия либо подменять их своей собственной деятельностью.
Важно видеть особую специфику исполнительной власти, заключающуюся в ее служебном характере в отношении других ветвей1. Со стороны законодательной власти исполнительная детерминирована принимаемыми законами, реализации которых в первую очередь служит исполнительная власть. Судебная власть опять же способна выносить решения, обязательные для исполнительной.
При этом в отношении судебной и законодательной властей исполнительная власть таїшми полномочиями не наделена, и прямо влиять на их функционирование она не может. Более того, во многих случаях исполнительная власть обеспечивает нужды двух других ветвей власти. Скажем, осуществляет безопасность и частично материально-техническое обеспечение законодательной власти или порядок при осуществлении правосудия или исполнение судебных решений, которые возложены на Минюст России (орган федеральной исполнительной власти), куда входят Федеральные Службы судебных приставов и исполнения наказаний2.
Тем не менее, кажущаяся подчиненность исполнительной власти двум другим ее основным ветвям в достаточной мере ограничена законодательно. У исполнительной власти есть свой круг вопросов, в которых она обладает приоритетными полномочиями, определенными Конституцией и действующим законодательством. Во всяком случае, осуществление государственного управления в его внешнем, а не во виутриорганизационном отношении - это прерогатива исполнительной власти. Вмешиваться в ее компетенцию здесь законодательная и судебная власти могут только в случаях, когда нарушается законность .
Надо прямо подчеркнуть, что в сложившихся условиях при ограниченности функций парламентского и судебного контроля, свойственных современной политической системе России, исполнительная власть занимает не только самостоятельное, но и выраженное доминирующее положение в системе разделения властей. Последнему в немалой степени способствует фактически предусмотренная федеральной Конституцией приближенность Президента страны к исполнительной власти и даже прямое его в ней участие. Например, Президент лично курирует ряд структур исполнительной власти, что специально оговорено их структурой. Он имеет право председательствовать на заседании Правительства России, давать обязательные к исполнению поручения Правительству в целом и его членам. Отдельные подразделения Администрации Президента входят в систему федеральной исполнительной власти и т.д.
В отношении других ветвей государственной власти такого не наблюдается. Поэтому говорить о равноудаленности Президента Российской Федерации от всех ветвей власти не приходится, что, по всей видимости, прямо сказывается на ограниченности полномочий законодательной и судебной власти по отношению к их аналогам в странах с развитой и устоявшейся демократией.
В данном случае мы далеки от критики существующего положения дел. Более того, перекос властной триады в сторону исполнительной власти можно считать обусловленным огромным объемом задач, связанных с уже многолетним, длящимся и всесторонним реформированием российской государственности.
А теперь продолжим конституционно-правовой анализ места и роли Правительства Российской Федерации в политико-государственном устройстве страны. Обозначив самостоятельность и доминирование исполнительной власти в системе разделения властей, перейдем к его месту в системе федеративных отношений, т.е. в сфере горизонтального двухуровневого деления государственной власти России.
Здесь положение Правительства России также обладает отличительными чертами. Статья 77 Конституции Российской Федерации устанавливает, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Таким образом, в организационном отношении полномочия Правительства Российской Федерации в отношении органов исполнительной власти субъектов Федерации ограничены общими принципами организации государственных органов субъектов и их собственным законодательством.
Функции и полномочия Правительства Российской Федерации как основания его юридической ответственности
Юридическая ответственность представляет собой законодательно урегулированную процедуру, в результате которой осуществляется реакция специально уполномоченных на то субъектов на деяния ответственного лица. В системе исполнительной власти такого рода деяния являются следствием исполнения функций и полномочий по должности. Поэтому, рассматривая вопрос о юридической ответственности Правительства России и его членов, следует, прежде всего, остановиться на тех функциях и полномочиях, которые закреплены за ними действующим законодательством1. Первоосновы функций и полномочий федерального Правительства определены Конституцией Российской Федерации. Здесь в части 1 статьи 114 они представлены в наиболее общем виде. Согласно этой норме Правительство России: - разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет ей соответствующий отчет; - обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики; -.обеспечивает единство государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; -управляет федеральной собственностью; - осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; - осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; - осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. Часть 2 данной статьи предусматривает, что детально порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом. Данный Закон принят и о нем уже упоминалось в нашем исследовании. Обратимся к его нормам по интересующему нас вопросу. Полномочиям Правительства специально посвящена глава III Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Первая, статья 12, данной главы посвящена организаторской деятельности Правительства в отношении системе органов федеральной исполнительной власти. К ведению Правительства здесь отнесены следующие вопросы: Прежде всего - это руководство работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, а также контроль за их деятельностью. Напомним, что Правительство действует здесь в качестве коллективного органа, а, следовательно, должно использовать для осуществления своих целей, разрешенные к изданию формы правового регулирования: соответствующие распоряжения и постановления, исполнение которых осуществляется в особом порядке, предусмотренным внутренним документом Правительства — его Регламентом. Специально установлены, что федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительству для осуществления своих полномочий разрешено создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Аналогичные функции Правительство исполняет и в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Правительство Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств (за исключением тех, что напрямую подчинены Президенту России), Данные назначения осуществляются по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации1.
Учитывая нормотворческую активность федеральных органов исполнительной власти, Правительство в силу своих контрольных и руководящих полномочий вправе отменять или приостанавливать действие их актов. Правительство наделено правом учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а таюке органы при Правительстве Российской Федерации2. Итак, федеральное Правительство наделено широчайшими полномочиями организационного характера, касающимися системы федеральных-органов исполнительной власти в центре и на отдельных территориях. Исключения здесь составляют органы, подчиненные напрямую Президенту Российской Федерации, об особенностях управления которыми со стороны Правительства гласит статья 32 Федерального конституционного закона о Правительстве. Само наличие прямой подчиненности отдельных органов федеральной исполнительной власти Президенту Российской Федерации основывается на его конституционных полномочиях Главы государства и гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Для выполнения своей конституционной роли Президент напрямую руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий1. По представлению Председателя Правительства Президент утверждает положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации. Свое руководство Президент осуществляет непосредственно и через федеральных министров. Президент Российской Федерации распределяет функции между названными выше федеральными органами исполнительной власти. В случае изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти он может перераспределять установленные федеральными законами функции данных органов вплоть до внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство.
Юридические основания персональной ответственности членов Правительства Российской Федерации
В предыдущей главе исследования Правительство Российской Федерации рассматривалось преимущество как верховный коллективный орган исполнительной власти с акцентом на его конституционно-правовую и политическую ответственность. Вместе с тем, при анализе норм Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и Регламента самого Правительства отмечалось, что Члены Правительства могут подвергаться поощрениям и взысканиям. В частности, в соответствии со статьей 24 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Председатель Правительства представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении.
Таким образом, дисциплинарными правами в отношении членов Правительства наделен Президент Российской Федерации. Председатель Правительства лишь инициирует дисциплинарное производство. Заметим, что это еще раз актуализирует вопрос о принадлежности Президента к исполнительной власти, ибо дисциплинарными правами в виде взысканий в отношении руководителей других ветвей власти он не обладает. Здесь же он предстает как традиционный начальник, способный воздействовать на своих подчиненных обычными средствами негативной ответственности.
Само по себе это наводит на мысль о природе правоотношений, в рамках которых осуществляется деятельность членов Правительства. Исходным пунктом для анализа здесь должны служить нормы Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ1, поскольку каким бы своеобразием не отличались функции членов Правительства, однако в любом случае, то, что они делают, является особым управленческим трудом и в этом качестве первичным источником права, определяющим деятельность Правительства как таковую, является право трудовое. Отвлечемся от специфики управленческих функций Правительства и на время отвлечемся от статусньж высот его членов, которые к тому же выражаются в функциях Правительства, т.е. по сути, в труде его членов. Попытаемся обосновать этот тезис, обратившись первоначально к нормам самого Трудового кодекса.
Глава 43 Кодекса специально посвящена особенностям регулирования труда руководителя организации и членов коллегиального исполнительного органа организаций. В соответствии со статьей 273 руководитель организации - это, в частности, физическое лицо, которое в соответствии с законом или учредительными документами организации осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа. В этом смысле нормы Кодекса вполне определяют Председателя Правительства, который возглавляет пусть и особую, но все же организацию со своим четко очерченным статусом. При этом сам Трудовой кодекс на любого рода организации, за некоторыми исключениями, не имеющими отношения к функциям Правительства России. В той же статье 273 прямо сказано, что ее положения распространяются на руководителей организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Исключениями же являются случаи, когда: —руководитель организации является единственным участником (учредителем), членом организации, собственником ее имущества; -управление организацией осуществляется по договору с другой организацией (управляющей организацией) или индивидуальным предпринимателем (управляющим). Понятно, что оба эти случая к Правительству отношения не имеют.
Статья 274 Кодекса гласит о том, что права и обязанности руководителя организации в области трудовых отношений определяются настоящим Кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами, учредительными документами организации, трудовым договором. Применительно к Правительству и его членам здесь, естественно, можно отметить лишь Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» и Регламент Правительства, на которых мы уже останавливались и содержание которых не дает никаких оснований для сомнений о том, что деятельность Правительства представляет собой особый управленческий труд1, Причем для трудового Кодекса как основополагающего акта в области трудовых отношений соответствующие особенности значения не имеют. Они должны быть отражены в иных законах и нормативных правовых актах, но при условии, что это не будет противоречить самому Трудовому кодексу.
Вполне согласуется с Кодексом и специфический порядок назначения членов Правительства. Статья 275 определяется, что трудовой договор с руководителем организации, а с членами Правительства он также имеет отношение, заключается на срок, установленный учредительными документами организации или соглашением сторон. При этом законами, иными нормативными правовыми актами или учредительными документами организации могут быть установлены процедуры, предшествующие заключению трудового договора с руководителем организации (проведение конкурса, избрание или назначение на должность и другое).
Заметим, что перечень этих процедур является открытым. Поэтому процедуры назначения Председателя Правительства Президентом с согласия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в эту формулу также укладывается, как укладывается сюда и порядок назначения других членов Правительства Президентом по представлению Председателя Правительства.
Виды и правовое регулирование ответственности членов Правительства Российской Федерации по действующему законодательству
В предыдущей главе диссертации рассматривалась урегулированная конституционным законодательством конституционная и тесно связанная с ней политическая ответственность Правительства как единого коллективного органа верховной исполнительной власти в России. Здесь же мы остановимся на индивидуальной ответственности членов Правительства, которая, как уже отмечалось выше вытекает из специфики их трудовых отношений, которая лишь в малой степени урегулирована нормами Федерального закона «О Правительстве Российской Федерации».
Напомним в этой связи, что в соответствии со статьей 24 Закона Председатель Правительства наделен правом представлять Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении.
Что касается дисциплинарной ответственности самого Председателя Правительства, то об этом законодательство умалчивает. Но поскольку в предыдущем параграфе исследования было установлено, что фактическим работодателем членом Правительства и его Председателя является Президент Российской Федерации, то на основании норм Трудового кодекса можно сделать вывод о том, что и в этом случае Президент может использовать предоставленные любому работодателю дисциплинарные права.
Трудовой кодекс, напомним, содержит специальный раздел VIII «Трудовой распорядок, дисциплина труда». В нем определено, что под дисциплиной труда понимается обязательное для всех работников подчинение правилам поведения, определенным в соответствии с Трудовым кодексом, иными законами, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором, локальными нормативными актами организации.
При этом работодатель обязан в соответствии с настоящим Кодексом, законами, иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права, трудовым договором создавать условия, необходимые для соблюдения работниками дисциплины труда1.
Заметим, что обеспечение условий труда членам Правительства осуществляется из двух источников. Первый - это ресурсы самого Правительства и выделенные на его содержание средства федерального бюджета, второй -специальное обеспечение со стороны работодателя-Президента Российской Федерации, заключающееся в предоставлении членам Правительства услуг со стороны Администрации Главы государства в лице Управления делами Президента Российской Федерации. Этот орган наделен статусом федерального органа исполнительной власти, но целиком и полностью находится в распоряжении Президента и его Администрации.
Более того, Указом Президента РФ от 7 августа 2000 г. № 1444 «Вопро-сы Управления делами Президента Российской Федерации» Правительству Российской Федерации даны специальные поручения по расширению полномочий и обеспечению деятельности Управления делами. В частности, пунктом б Указа Правительству было поручено передать Управлению делами Президента Российской Федерации полномочия по учету федерального имущества, управление и распоряжение которым возложено на Управление делами Президента Российской Федерации, по ведению реестра указанного имущества, а также по выдаче свидетельств о внесении этого имущества в реестр. Таким образом, функция работодателя в отношении своего работника Правительства просматривается достаточно. Хотя Правительство по Конституции Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в стране, а значит именно ему хотя бы в какой-то мере должны быть подчинены все федеральные органы исполнительной власти, Президент дает именно ему как своему работнику поручение об обеспечении деятельности входящего в состав Администрации органа, наделенного статусом органа федеральной исполнительной власти.1
В результате на сегодняшний день, согласно пункту 1 Положения об управлении делами Администрации Президента , именно оно организует и непосредственно осуществляет: -материально-техническое обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации;
