Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Конституционно - правовая характеристика исполнительной власти в Российской Федерации
1.1. Понятие, признаки, принципы построения и функционировавия исполнительной власти в России 13
1.2. Система и структура Правительства Российской Федерации - высшего органа исполнительной власти, констщ у иионн о -правовой статус членов Правительства Российской Федерации... 38
1.3. Проблема реформирования Правительства Российской Федерации в современных условиях (постановка вопроса о создании Правительства парламентского большинства) 76 .
Глава 2. Правительство Российской Федерации в системе органов шеударственной власти Российской Федерации
2.1. Российской Федерации и Правительство Российской Федерации в механизме государственной власти 92
2.2. Взаимоотношения Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации 124
2.3. Федеративный характер взаимоотношений Правительства Российской Федерации и органон исполнительной власти субъектов Российской Федерации 151
Заключение 170
Приложение 176
Слисок использованной литературы 180
- Понятие, признаки, принципы построения и функционировавия исполнительной власти в России
- Проблема реформирования Правительства Российской Федерации в современных условиях (постановка вопроса о создании Правительства парламентского большинства)
- Российской Федерации и Правительство Российской Федерации в механизме государственной власти
- Федеративный характер взаимоотношений Правительства Российской Федерации и органон исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследовании. Научный анализ проблематики конституционных основ организации и регулирования федеральной исполнительной власти в России на современном этапе ее политико-правового реформирования представляет собой важнейшую задачу ученых-юристов. Это обусловлено и тем, что в общей системе государственной власти Российской Федерации исполнительная власть играет высокую роль в жизни общества. Несмотря на ту большую роль, которую играет исполнительная власть и ее положение в государстве и обществе, в отечественной науке конституционного права недостаточно глубоко и полно раскрыты как теоретические, так и методологические вопросы организации и функционирования федеральной исполнительной власти, совершенствования механизма ее реализации, а также проблемы ее ответственности. Как отмечают исследователи, за последние двести лет для разъяснения понятия исполнительной власти в научном отношении сделано очень мало1.
Осуществление стратегического курса развития России предполагает реформирование системы государственной власти. Без повышения ее эффективности нельзя представить разрешение важнейших политических, экономических и социальных задач. «Нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обязана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную власть»2.
Обращение к научному осмыслению конституционных проблем организации и регулирования федеральной исполнительной власти дает возможность вскрыть суть происходящих в стране преобразований политико-правового характера, включая провозглашенную Президентом Российской
См.: Бобылев А.И,, Горшкова Н.Г-, Ивакин В.Й. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления, М., 2003. С. 19.
А Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ: Государство России, Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М, 2000, С. 24.
Федерации административную реформу, непосредственно направленную на оптимизацию системы федеральных органов исполнительной власти, повышение эффективности ее деятельности. Несовершенство системы государственного управления, прежде всего институциональных структур, призванных обеспечить осуществление непосредственного управления общественными делами, представляет собой одну из фундаментальных характеристик современного российского государства. Главной причиной сложившейся ситуации является законодательно закрепленный отказ от вертикального единства системы государственной власти сверху донизу.
Для отечественной юридической науки весьма актуально тсоретико-правовое осмысление различных подходов к построению системы исполнительной власти, к вопросам ее функционирования в условиях разделения власти и реформирования федеративной структуры государства. Поиск и закрепление оптимальных форм и способов формирования системы исполнительной власти во главе с Правительством Российской Федерации в значительной степени зависит от научных исследований, предполагающих, в том числе, всестороннюю концептуальную разработку административной реформы.
Большое количество вопросов, связанных с конституционными аспектами порядка формирования и деятельности Правительства России, остаются нерешенными либо слабо урегулированными, поэтому нуждаются в научном осмыслении. Основные направления в построении эффективной системы исполнительной власти и дальнейшего ее развития диссертант видит в принятии Федерального закона о федеральных органах исполнительной власти, в изменении процедуры формирования «высшего исполнительного органа государственной власти». Это в полной мере будет соответствовать руководящим принципам организации и функционирования Правительства, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
Актуальность темы исследования определяется, прежде всего, происходящим в настоящее время интенсивным реформированием всей
системы исполнительной власти, которое направлено на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия с органами государственной власти на различных уровнях. Кроме того, актуальность данного исследования заключается в недостаточной разработке вопросов конституционно-правового регулирования деятельности Правительства России и адекватности действующих правовых норм, касающихся деятельности Правительства, конституционным основам его регулирования.
Диссертантом рассматривается вопрос о возможности формирования Правительства на основе парламентского большинства, идеологическим обоснованием которого явилось Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации в 2003 г. Отмеченные обстоятельства и обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработки проблемы и круг использованных источников. На сегодняшний день в юридической литературе существует немало работ, посвященных изучению теоретических и практических основ функционирования исполнительной власти. Безусловно, они уделяют внимание вопросам правового положения Правительства России. Однако в основном авторы работ концентрируют свое внимание на теоретических позициях, касающихся исполнительной власти в целом и отдельных элементов статуса Правительства, в то время как важнейшие характеристики и элементы статуса остаются за рамками исследования.
При подготовке диссертационного исследования были использованы работы таких отечественных ученых-правоведов в области истории государства и права, конституционного права, государственного управления, как: Р.Г. Абдулатипов, С.С. Алексеев, С.А. Авакьян, С.Н. Бабурин, МБ. Баглай, И.Л. Бачило, А.Л. Безуглов, А.И. Бобылев, Н.В. Витрук, П.И. Гаврюшенко, К.К. Гасанов, Н.Г. Горшкова, И.Н. Глебов, В.Н. Григорьев, А.А. Гришковец, В.В. Гущин, БИ Елисеев, Н.М. Казанцев, Е.В. Козлова, Ю.М. Козлов, И.Д. Коротец, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, С.С. Маилян, В.Д. Мазаев, В.П. Малахов, А.Г. Мамонтов, Е.Е. Никитина,
А.Ф, Ноздрачев, Л.А. Окуньков, Е.А. Павлодскии, А.Е. Постников, А.С. Прудников, И.И. Сыдорук, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.Ф. Халипов, Н.Ю. Хаманева, B.C. Четвериков, В.И. Червонюк, В.Е. Чнркин, О.И. Чистяков, СМ. Шахрай, И.И. Шувалов, И.Н. Шуйский, Б.С. Эбзеев и др.
Указанные авторы не только предлагают меры по дальнейшему совершенствованию исполнительной власти, но и критикуют недостатки правовой базы, указывают на необходимость выработки и внесения на обсуждение других предложений. Разработкам ученых, их методологии, понятийным элементам диссертант уделяет особое внимание. Многие теоретические выводы, положившие начало переосмыслению сущности и современного состояния исполнительной власти, имеют в настоящее время большую актуальность.
В диссертационном исследовании нашли отражение взгляды известных ученых-конституционалистов, политиков, политологов, которые имеют особое значение для рассмотрения вопроса о формировании Правительства на основе парламентского большинства, а также его значимости для демократического правового государства.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе современной правовой науки, действующего законодательства и соответствующей практики комплексно проанализировать проблемы конституционно-правового регулирования исполнительной власти в России. На этой основе разработать теоретические и практические рекомендации и предложения по разрешению существующих проблем в области организации и функционирования Правительства России и его совершенствованию. Диссертантом исследованы вопросы современного состояния исполнительной власти, определена терминологическая основа и соотношение таких понятий, как структура и система исполнительной власти, уточнен категориальный аппарат Правительства Российской Федерации, статус и ранг его членов. В работе обосновывается оптимальная
модель исполнительной власти, включая федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Для достижения указанной цели надлежало решить следующие задачи:
- исследовать сущность и содержание системы исполнительной власти
Российской Федерации с целью уточнения категориального аппарата
исполнительной власти сквозь призму ее структурно-функциональных
характеристик;
провести анализ особенностей конституционно-правового регулирования федеральных органов исполнительной власти, а также конституционных принципов организации и деятельности исполнительной власти;
- изучить место и роль исполнительной власти в современной системе
разделения государственной власти России на относительно
самостоятельные ветви, а также сущность механизма «сдержек и
противовесов»;
провести сравнительный конституционно-правовой анализ вертикальной иерархии и горизонтального взаимодействия органов исполнительной власти для определения статуса Правительства как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации;
рассмотреть изменения конституционно-правового статуса членов Правительства Российской Федерации в связи с трансформацией законодательства о политических партиях;
обобщить отечественный и зарубежный конституционно-правовой опыт создания современной модели исполнительной власти Российской Федерации в условиях реформирования механизма государства.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере функционирования и реформирования исполнительной власти Российской Федерации при взаимодействии
различных уровней в рамках конституционно закрепленной модели разделения властей и реализации политики, направленной на укрепление единой системы исполнительной власти в России.
Предметом диссертационного исследования являются: совокупность юридических норм, закрепляющих конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации, систему, структуру, правовое положение его членов; порядок его организации и деятельности; взаимоотношение Правительства России с органами государственной власти; действующее законодательство в сфере исполнительной власти, практика его применения и возможные пути совершенствования.
Методологическая основа исследования. Методология данной работы опиралась на принципы формально-логического исследования, ее базу составляет комплекс общенаучных и социальных методов познания общественно-политической и правовой действительности, а также метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному. В процессе исследования применялись исторический, конкретно-социологический, сравнительно-правовой методы, метод системного анализа. Теоретической основой исследования явились научные труды в области философии, теории государства и права, конституционного права, социологии, относящиеся к тематике рассматриваемой проблемы.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, акты Президента, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти. В работе использовались международно-правовые документы, а также законодательство субъектов Федерации, публикации в научных журналах, центральной и местной периодической печати, монографии. Диссертационное исследование опиралось и на анализ специальных нормативных источников в совокупности с обобщением практики деятельности федеральных органов исполнительной власти с
использованием соответствующих документов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем сделана попытка комплексного анализа конституционно-правовых основ регулирования исполнительной власти в современных условиях. Проводимая административная реформа и реализация национальных приоритетных проектов коренным образом меняют существовавшую ранее структуру и систему Правительства Российской Федерации, меняется собственная правосубъектность органов исполнительной власти. В диссертационном исследовании рассматривается вопрос о формировании правительства парламентского большинства, ставший вновь актуальным в последнее время, формулируются конкретные предложения по совершенствованию федерального законодательства в этом вопросе. Диссертантом отмечается, что основы формирования Правительства России непосредственно закреплены в Конституции Российской Федерации, вместе с этим изменение порядка его формирования возможно без изменения Основного закона - путем принятия (изменения) федерального конституционного закона, а в определенных случаях - и обычного федерального закона.
Проведенное исследование позволило сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:
.1. Диссертантом отмечается, что исполнительная власть представляет собой динамично развивающуюся систему институтов государственной власти, объединенных общими признаками, осуществляющих свою деятельность в соответствии с конституционными принципами для реализации государственной политики. Так как правовая характеристика института исполнительной власти, заложенная в нормативно-правовых актах, не дает полного представления о ее правосубъектности, то полномочия регламентируются также указами Президента России. Очевидно, что активное участие системы исполнительной власти в процессе осуществления собственных полномочий, обусловливает необходимость четкого
законодательного определения общей концепции всех ветвей государственной власти.
2. На основе анализа структурных и системных реформ федеральных органов исполнительной власти в 2004-2006 гг. выделены основные критерии социальной эффективности деятельности органов исполнительной власти, определен комплекс мер по совершенствованию системы исполнительной власти и комплекс задач, решение которых необходимо в процессе дальнейшего реформирования исполнительной ветви государственной власти Российской Федерации.
3. Диссертант отмечает, что проводимая административная реформа и реализация национальных приоритетных проектов в сферах образования, здравоохранения, доступного жилья и сельского хозяйства привели к кардинальному изменению системы и структуры Правительства России. По мнению автора, правовое положение его членов нуждается в уточнении. В частности недопустимо введение должностей, не предусмотренных Конституцией России, так называемых «двойных должностей», например Заместитель Председателя Правительства - Федеральный министр; необходимо уточнение статуса министра «без портфеля», являющегося полноправным членом российского Правительства, а также руководителя Аппарата Правительства России.
4. Системный анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что вопрос о формировании Правительства парламентского большинства, неоднократно поднимавшийся на протяжении 90-х г. прошлого века, становится актуальным. Диссертантом выдвинута и отстаивается точка зрения, согласно которой изменение процедуры формирования Правительства России не противоречит Основному закону и закрепленной в нем модели России как государства с президентско-парламентской республиканской формой правления. Более того, закрепление принципа формирования правительства на основе парламентского большинства может быть осуществлено без изменения Конституции России, а путем принятия
(изменения) федерального конституционного закона, а в определенных случаях - и обычного федерального закона.
5. Формирование Правительства России предполагает тесное
взаимодействие Президента России и Председателя Правительства России,
вместе с тем правовой механизм разрешения возможных разногласий между
ними законодательно не урегулирован. Существует лишь формально-
юридическая процедура согласования кандидатур членов Правительства с
его Председателем. Сформулированные автором предложения направлены на
корректировку законодательства в этом вопросе.
6. Взаимодействие Федерального Собрания России и Правительства
России является важной составной частью деятельности всего механизма
государственной власти в России. Усилению взаимодействия в значительной
мере способствуют не получившие своего правового закрепления формы
встречи «большой четверки», организации «круглых столов». Предлагаемые
диссертантом изменения и дополнения в Федеральный Конституционный
Закон «О Правительстве Российской Федерации» способствуют не только
дальнейшему усилению их взаимодействия, но и установлению системы
взаимной ответственности парламента и Правительства России.
Практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем обеспечения единства системы исполнительной власти Федерации и ее субъектов.
Ряд положений, концептуальных выводов и тезисов, а также рекомендации и предложения автора диссертации вполне могут быть использованы в законотворчестве, представительной и исполнительной деятельности органов государственной власти как федерального, так и уровня субъектов Федерации. Полученные результаты имеют важное значение и для повышения эффективности организационно-правовых форм реализации федеральной исполнительной власти, равно как и обеспечении действенного контроля за конституционной законностью ее органов. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе, в
программах подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, государственных должностных лиц и государственных служащих.
Апробация результатов осуществлялась посредством их внедрения автором в практику преподавания юридических дисциплин, выступлений с докладами и сообщениями. Теоретические и практические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в четырех научных публикациях, а также докладывались на межвузовских и региональных научно-практических конференциях, проходивших в г. Москве и в г. Белгороде в 2003 - 2005 г. Результаты диссертационного исследования были внедрены в учебный процесс Брянского филиала Московского университета МВД России, учебный процесс Белгородского юридического института МВД России, а также в практическую деятельность администрации Новооскольского района Белгородской области.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложения, списка использованной литературы.
Понятие, признаки, принципы построения и функционировавия исполнительной власти в России
В последние годы особое внимание в России уделяется обсуждению проблем, связанных с необходимостью совершенствования исполнительной ветви власти, созданию механизмов для ее эффективного функционирования, формированию оптимальной системы органов, осуществляющих повседневное государственное управление. Исполнительная власть является объективной необходимостью, она все чаще выступает как организующая деятельность государства. Именно эта ветвь власти обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих, как в центре, так и на местах.
Конституция Российской Федерации определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти. Вместе с тем в Конституции Российской Федерации выделена только судебная власть как самостоятельная ветвь. Другие две ветви представлены органами. Глава 6 Конституции Российской Федерации посвящена только одному органу исполнительной власти - Правительству Российской Федерации. Ряд других статей Конституции затрагивает вопросы, касающиеся исполнительной ветви власти. Так в ст. 5 Конституции Российской Федерации говорится о единстве системы государственной власти, в ст. 77 речь идет о единой системе исполнительной власти страны, в ст. 112 косвенно сказано о структуре органов исполнительной власти и т.д. Вместе с тем системно-структурного, а также функционального представления об исполнительной власти как самостоятельной ветви власти в Конституции нет .
Важнейшим моментом функционирования правового государства является эффективность принципа разделения властей, из которого следует, что ни одному из государственных органов не принадлежит государственная власть в полном объеме. Каждая из властей осуществляет только свою, принадлежащую ей функцию; у каждого вида государственной власти - свой орган или система органов, свой профиль деятельности и форма контроля. Такое разграничение направлено на то, чтобы удержать власть от возможных злоупотреблений и не допустить возникновения тоталитарного управления государства, не связанного правом.
Одним из специфических признаков эффективности в реализации принципа разделения властей является как раз тот важный для государственного управления момент, что ни один из органов власти не имеет права подменять деятельность другого органа государственной власти. Теория разделения властей отнюдь не предполагает создание глухого барьера между различными ее ветвями. Это невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти, несколько раздельных по своей сущности властей в государстве быть не может: концепция государственного суверенитета исключает это.
Необходимо обратить внимание на то, что в современных демократических государствах (таких, как США, Германия) наряду с классическим делением государственной власти на три ветви федеративное устройство является также способом децентрализации и разделения власти, предупреждающим ее концентрацию. Суть его в том, что демократический политический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными, органами.
Действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. разделяет власть в Российской Федерации на законодательную власть, возглавляемую Федеральным Собранием Российской Федерации, исполнительную власть, возглавляемую Правительством Российской Федерации, и судебную власть, представленную судами Российской Федерации. Специфика этих трех властей состоит в том, что она имеет комплексный, совокупный характер и осуществляется разнопрофильными органами, объединенными общей целевой установкой - единой и целостной государственной властью. Для достижения такой цели требуется постоянное повышение эффективности взаимодействия трех ветвей власти, необходима дальнейшая разработка законодательных мер, что позволит устранить причину конфронтации и взаимных неуступок, будет методологическим инструментарием консолидации властей.
Следует отметить, что законодательная власть (облекающая в закон основные направления внутренней и внешней политики) занимает ведущее место, но по своей реальной силе она уступает власти исполнительной, занимающейся непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодателем.
Судебная же власть призвана охранять право, правовые устои государственной и общественной жизни от любых нарушений, кто бы их не совершал.
Исполнительная власть имеет публичную природу и публичные свойства. Она объективно должна исходить из потребностей, интересов и целей жизнедеятельности общества и государства, т.е. всех личностей и граждан, их составляющих, а такие признаки, как всеобщность и универсальность, являются главным отличием исполнительной власти от иных ветвей государственной власти. В.В. Лазарев, выделяя эту основополагающую черту исполнительной власти, отмечает, что «исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства» . В научной литературе по-разному дается определение исполнительной власти. Профессор В.Ф. Халипов определяет исполнительную власть как «систему государственного управления, действующего на основе Конституции и принципов разделения законодательной, исполнительной и судебной властей» . Но поскольку термин «государственное управление» не употребляется в Конституции, некоторые ученые и практики стали полагать, что исполнительная власть не обладает управленческими свойствами и представляет собой некое формальное явление, лишь отвечающее на импульсы общества. Исполнительную власть пытаются лишить активного, созидательного, конструктивного, преобразующего характера.
И.Д. Коротец понимает исполнительную власть как «один из основных видов государственной власти, обеспечивающих реализацию принятых законодательной властью законов и иных нормативно-правовых актов на всей территории страны. Это не значит, что исполнительная власть носит подчиненный законодательной власти характер. Они независимы и в то же время взаимосвязаны друг с другом. Специфика положения исполнительной власти и ее органов в государстве такова, что она находится непосредственно в гуще народных интересов, поэтому обязана широко, подвижно, оперативно реагировать на народные потребности и интересы»2.
И.Л. Бачило определяет исполнительную власть как «ветвь государственной власти, выраженную системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства Российской Федерации и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера»3.
Проблема реформирования Правительства Российской Федерации в современных условиях (постановка вопроса о создании Правительства парламентского большинства)
С самото первого дня и на протяжении всех лет существования действующей российской Конституции предпринимались попытки ее кардинального изменения, Различные политические силы активно пытались «сломать» Основной закон по самым разным направлениям. Одни настойчиво хотели изменить принципы организации государственной власти и существующий баланс полномочий в треугольнике «президент-парламент-правительство». Другие пробовали ревизовать принципы федеративного устройства страны. Третьи выступали за пересмотр экономических основ государства.
Большая «гибкость» конституционных рамок, позволяющих вместить в себя самые разные формы взаимодействия политических субъектов, и явилась причиной подобной юридической «прочности» новой российской Конституции1.
Конституция Российской Федерации была написана как свод основополагающих принципов и процедур, позволяющих субъектам политического процесса относительно свободно действовать в рамках правового поля и находить приемлемые решения даже в самых сложных, конфликтных ситуациях. Другое дело, что в силу неразвитости правового сознания общества и элиты3 неукорененности цивилизованных политико-правовых обычаев и традиций именно эта свобода, требующая большой политической ответственности, стала казаться едва ли не главным «недостатком» Основного закона2.
С дальнейшим развитием и совершенствованием конституционной и политической практики все больше возникает понимание того факта, что так называемые «недостатки» Конституции Российской Федерации на самом деле являются ее достоинствами и источником значительного творческого потенциала. Конституция Российской Федерации не содержит препятствий для практического воплощения самых различных вариантов решений, касающихся важнейших сторон политической жизни страны, при условии, что они соответствуют основным конституционным принципам и являются результатом общественно-политического согласия,
В качестве примера, иллюстрирующего тезис о творческом потенциале действующей Конституции Российской Федерации, предлагается рассмотреть вопрос о возможности формирования Правительства на основе парламентского большинства. Как известно, эта тема неоднократно дискутировалась в конце 90-х гг. XX в.
Сегодня тема изменения порядка формирования правительства вновь становится актуальной. Более того, она обсуждается на самом высоком государственном уровне. Так, еще в 2003 г. в своем ежегодном Послании к Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В.В. Путин сказал следующее: «... с учетом итогов предстоящих выборов в Государственную Думу считаю возможным сформировать профессиональное, эффективное Правительство, опирающееся на парламентское большинство».
После этого стало понятно, что проблема формирования правительства парламентского большинства в рамках существующих правовых возможностей перестает быть умозрительной и переходит в сферу практической политики и юридической технологии.
Политическая элита страны в большинстве своем одобрила данное заявление российского Президента. Так, глава Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Сергей Миронов заявил, что нам действительно «нужно сильное, эффективное, профессиональное правительство, сформированное на основе парламентского большинства». Заместитель Председателя Государственной Думы Российской Федерации Олег Морозов отметил закономерную связь между выборами в парламент и проіраммой действий правительства: «правительство должно быть партийно окрашенным и проводить курс, который прямо исходит от парламентского большинства».
Министрами должны быть исключительно (или, как правило) политики, прошедшие через выборы и принадлежавшие к той или иной партии. При этом необходимо ввести институт первых профессиональных заместителей министров, обеспечивающих преемственность текущей деятельности министерств при политических изменениях. Политически однородное правительство (от правящей партии до коалиции) могло бы скорее преодолеть ведомственную разобщенность, выработать подлинную правительственную политику (на основе партийной программы).
Очевидно, что идея формирования правительства парламентского большинства непосредственно по итогам парламентских выборов 2003 г. не могла быть реализована. В странах, где существует традиция формирования правительства на основе парламентского большинства, это самое большинство создает одна партия либо коалиция партий. В России же в то время половина депутатов избиралась по одномандатным округам, что не соответствовало классической модели. С принятием законопроекта, предусматривающего выборы депутатов Государственной Думы исключительно по партийным спискам, это несоответствие было устранено.
Российской Федерации и Правительство Российской Федерации в механизме государственной власти
Одним из специфических признаков эффективности в реализации принципа разделения властей является как раз тот важный для государственного управления момент, что ни один из органов власти не имеет права подменять деятельность другого органа государственной власти. Теория разделения властей отнюдь не предполагает создание глухого барьера между различными ее ветвями. Это невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти, несколько раздельных по своей сущности властей в государстве быть не может: концепция государственного суверенитета исключает это.
Необходимо обратить внимание на то, что в современных демократических государствах (таких, как США, Германия) наряду с классическим делением государственной власти на три ветви федеративное устройство является также способом децентрализации и разделения власти, предупреждающим ее концентрацию. Суть его в том, что демократический политический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными, органами.
Действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. разделяет власть в Российской Федерации на законодательную власть, возглавляемую Федеральным Собранием Российской Федерации, исполнительную власть, возглавляемую Правительством Российской Федерации, и судебную власть, представленную судами Российской Федерации. Специфика этих трех властей состоит в том, что она имеет комплексный, совокупный характер и осуществляется разнопрофильными органами, объединенными общей целевой установкой - единой и целостной государственной властью. Для достижения такой цели требуется постоянное повышение эффективности взаимодействия трех ветвей власти, необходима дальнейшая разработка законодательных мер, что позволит устранить причину конфронтации и взаимных неуступок, будет методологическим инструментарием консолидации властей.
Следует отметить, что законодательная власть (облекающая в закон основные направления внутренней и внешней политики) занимает ведущее место, но по своей реальной силе она уступает власти исполнительной, занимающейся непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодателем.
Судебная же власть призвана охранять право, правовые устои государственной и общественной жизни от любых нарушений, кто бы их не совершал.
Исполнительная власть имеет публичную природу и публичные свойства. Она объективно должна исходить из потребностей, интересов и целей жизнедеятельности общества и государства, т.е. всех личностей и граждан, их составляющих, а такие признаки, как всеобщность и универсальность, являются главным отличием исполнительной власти от иных ветвей государственной власти. В.В. Лазарев, выделяя эту основополагающую черту исполнительной власти, отмечает, что «исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства» . В научной литературе по-разному дается определение исполнительной власти. Профессор В.Ф. Халипов определяет исполнительную власть как «систему государственного управления, действующего на основе Конституции и принципов разделения законодательной, исполнительной и судебной властей» . Но поскольку термин «государственное управление» не употребляется в Конституции, некоторые ученые и практики стали полагать, что исполнительная власть не обладает управленческими свойствами и представляет собой некое формальное явление, лишь отвечающее на импульсы общества. Исполнительную власть пытаются лишить активного, созидательного, конструктивного, преобразующего характера.
И.Д. Коротец понимает исполнительную власть как «один из основных видов государственной власти, обеспечивающих реализацию принятых законодательной властью законов и иных нормативно-правовых актов на всей территории страны. Это не значит, что исполнительная власть носит подчиненный законодательной власти характер. Они независимы и в то же время взаимосвязаны друг с другом. Специфика положения исполнительной власти и ее органов в государстве такова, что она находится непосредственно в гуще народных интересов, поэтому обязана широко, подвижно, оперативно реагировать на народные потребности и интересы»2.
И.Л. Бачило определяет исполнительную власть как «ветвь государственной власти, выраженную системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства Российской Федерации и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера»3.
Федеративный характер взаимоотношений Правительства Российской Федерации и органон исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Большая «гибкость» конституционных рамок, позволяющих вместить в себя самые разные формы взаимодействия политических субъектов, и явилась причиной подобной юридической «прочности» новой российской Конституции1.
Конституция Российской Федерации была написана как свод основополагающих принципов и процедур, позволяющих субъектам политического процесса относительно свободно действовать в рамках правового поля и находить приемлемые решения даже в самых сложных, конфликтных ситуациях. Другое дело, что в силу неразвитости правового сознания общества и элиты3 неукорененности цивилизованных политико-правовых обычаев и традиций именно эта свобода, требующая большой политической ответственности, стала казаться едва ли не главным «недостатком» Основного закона2.
С дальнейшим развитием и совершенствованием конституционной и политической практики все больше возникает понимание того факта, что так называемые «недостатки» Конституции Российской Федерации на самом деле являются ее достоинствами и источником значительного творческого потенциала. Конституция Российской Федерации не содержит препятствий для практического воплощения самых различных вариантов решений, касающихся важнейших сторон политической жизни страны, при условии, что они соответствуют основным конституционным принципам и являются результатом общественно-политического согласия,
В качестве примера, иллюстрирующего тезис о творческом потенциале действующей Конституции Российской Федерации, предлагается рассмотреть вопрос о возможности формирования Правительства на основе парламентского большинства. Как известно, эта тема неоднократно дискутировалась в конце 90-х гг. XX в.
Сегодня тема изменения порядка формирования правительства вновь становится актуальной. Более того, она обсуждается на самом высоком государственном уровне. Так, еще в 2003 г. в своем ежегодном Послании к Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В.В. Путин сказал следующее: «... с учетом итогов предстоящих выборов в Государственную Думу считаю возможным сформировать профессиональное, эффективное Правительство, опирающееся на парламентское большинство».
После этого стало понятно, что проблема формирования правительства парламентского большинства в рамках существующих правовых возможностей перестает быть умозрительной и переходит в сферу практической политики и юридической технологии.
Политическая элита страны в большинстве своем одобрила данное заявление российского Президента. Так, глава Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Сергей Миронов заявил, что нам действительно «нужно сильное, эффективное, профессиональное правительство, сформированное на основе парламентского большинства». Заместитель Председателя Государственной Думы Российской Федерации Олег Морозов отметил закономерную связь между выборами в парламент и проіраммой действий правительства: «правительство должно быть партийно окрашенным и проводить курс, который прямо исходит от парламентского большинства».
Министрами должны быть исключительно (или, как правило) политики, прошедшие через выборы и принадлежавшие к той или иной партии. При этом необходимо ввести институт первых профессиональных заместителей министров, обеспечивающих преемственность текущей деятельности министерств при политических изменениях. Политически однородное правительство (от правящей партии до коалиции) могло бы скорее преодолеть ведомственную разобщенность, выработать подлинную правительственную политику (на основе партийной программы).
Очевидно, что идея формирования правительства парламентского большинства непосредственно по итогам парламентских выборов 2003 г. не могла быть реализована. В странах, где существует традиция формирования правительства на основе парламентского большинства, это самое большинство создает одна партия либо коалиция партий. В России же в то время половина депутатов избиралась по одномандатным округам, что не соответствовало классической модели. С принятием законопроекта, предусматривающего выборы депутатов Государственной Думы исключительно по партийным спискам, это несоответствие было устранено.
