Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Председатель правительства российской федерации: теоретические и правовые основы 10
1.1. Председатель Правительства Российской Федерации: самостоятельность конституционно- правового статуса 10
1.2. Назначение Председателя Правительства Российской Федерации: специфика российской модели 41
Глава 2. Содержание конституционно-правового статуса председателя правительства Российской Федерации 77
2.1. Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации 77
2.2. Проблемы ответственности Председателя Правительства Российской Федерации 117
2.3. Председатель Правительства Российской Федерации как исполняющий обязанности Президента России: вопросы конституционной совместимости 141
Заключение 153
Библиографический список 157
- Председатель Правительства Российской Федерации: самостоятельность конституционно- правового статуса
- Назначение Председателя Правительства Российской Федерации: специфика российской модели
- Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации
- Проблемы ответственности Председателя Правительства Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования предопределяется политикрг правовым значением должности? Председателя Правительства РФ, традиционно считающегося «вторым лицом» государства. В Российской Федерации, по форме государственного правления относящейся к республикам смешанного, президентско-парламентарного типа,, глава правительства не является «административным премьером», всецело подчиненным главе государства, но представляет собой реальную и значимую политическую фигуру, возглавляющую вполне самостоятельный в, конституционном отношении государственный орган, олицетворяющий исполнительную ветвь власти В РОССИИ;
Правительство Российской Федерации, хотя и обладает коллегиальным;; статусом, в действительности принимает решения как правило, общим согласием, без голосования, то есть в редакции; предложенной Председателем Правительства; что сообщает главе Правительства качества единоличного государственного.руководителя. (
Конституция и конституционное законодательство Российской Федерации формулируют многочисленные полномочия Председателя Правительства РФ; содержательно не тождественные полномочиям Правительства РФ вцелом; которые делают его самостоятельным субъектом конституционно-правовыхотношений, образуют его особый и ответственный конституционный статус,, требующий: научного осмысления: Практика правительственной деятельности в России нуждается в продуманных и реалистичных предложениях по усилению; государственного значения должности Председателя Правительства РФ; повышению его участия в государственной политике, что требует всестороннего анализа его природы, полномочий и ответственности.
Актуальность избранной темы исследования возрастает в связи с новейшей практикой назначения Председателя Правительства РФ, которая впервые основывается на партийной связи Председателя Правительства с парламентским большинством. Подобная практика, усиливающая политическое значение главы Правительства, повышающая его фактический статус, нуждается в тщательном научном прочтении с позиций конституционной формы государственного правления в России.
Степень научной разработанности темы
Диссертация основывается на широкой информационной базе, включающей произведения отечественных и зарубежных авторов, посвященные актуальным проблемам исполнительной власти, правительственной деятельности в России, статуса правительства как органа государственной власти, его места в системе разделения властей, роли и значению главы правительства в государстве.
Это, в первую очередь, произведения таких авторов, как С.А. Авакьян, Л.В. Акопов, М.В. Баглай, К.С. Вельский, А.И. Бобылев, Н.С. Бондарь, Д.С. Выголовский, Б.Н. Габричидзе, Н.Г. Горшкова, P.M. Дзидзоев, Н.А. Игнатюк, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, С.Г. Колбая, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.И. Лафитский, В.О. Лучин, А.В. Минашкин, Н.А. Михалева, Е.Е. Никитина, А.Ф. Ноздрачев, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, Н.А. Сахаров, А.С. Сергеев, В.А. Сивицкий, Б.А. Страшун, В.Н. Суворов, Л.К. Терещенко, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Т.Д. Шон, Б.С. Эбзеев, Л.М. Энтин, Е.А. Юртаева.
В то же время в отечественной, конституционно-правовой науке отсутствуют монографические комплексные исследования, содержащие целостный научный анализ главы- Правительства России, характеризующие его индивидуальный правовой статус. Отдельные работы в этой области не дают объемного и связного представления об этой значимой и ответственной государственной должности.
Настоящая диссертация, хотя и не исчерпывает всей научной проблематики, связанной со статусом и деятельностью главы российского Правительства, тем не менее, является первым в отечественной конституционно-правовой науке исследованием, содержащим системную и развернутую научную оценку Председателя Правительства РФ как государственного руководителя.
Объектом исследования выступают конституционно-правовые отношения, взятые в их системном единстве, выражающие содержание института главы Правительства РФ, его конституционно-правового статуса.
Предмет исследования, являясь элементом обозначенного объекта, представляет собой теоретические, законодательные и практические основы существования института Председателя Правительства Российской Федерации в его конституционно-правовом статусе.
Цель исследования - концептуальное обоснование конституционно-правового статуса Председателя Правительства Российской Федерации, системный научный анализ его элементов и особенностей.
Для, достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие научные задачи:
- исследование политико-правовой природы должности Председателя Правительства РФ как главы федерального Правительства;
анализ проблем формирования должности Председателя Правительства РФ и ее легислатуры;
- исследование конституционных и иных полномочий Председателя Правительства РФ в соотношении с компетенцией Правительства РФ, их систематизация;
- исследование вопросов ответственности главы Правительства РФ в контексте взаимоотношений с главой государства и парламентом;
исследование статуса Председателя Правительства РФ как исполняющего обязанности Президента России;
- исследование зарубежного конституционного опыта, определение возможностей его использования в соответствующей конституционной практике России;
- выработка авторских рекомендаций и предложений по научно-практическому и законодательному совершенствованию конституционно-правового статуса Председателя Правительства РФ с учетом потребностей и перспектив конституционного строительства в России .
Методологической основой исследования выступает современный методологический инструментарий, концептуальные подходы к исследованию институтов государственной власти, выработанные юридической наукой. Исследование проведено на основе как общенаучных методов. — диалектического, исторического, логического, системного, так и частно-научных — сравнительно-правового, системно-структурного анализа, конкретно-социологического, статистического, метода моделирования и др.
Использование современной методологии научного поиска позволило автору выяснить природу и назначение института- Председателя Правительства РФ,1 провести. сравнение отечественного и зарубежного конституционного опыта, определить, закономерности и перспективы развития исследуемого института1 в России.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой по существу первое диссертационное исследование, содержащее комплексный научный анализ института Председателя Правительства РФ в его конституционно-правовых предпосылках, выполненное на основе действующего законодательства и практики правительственной деятельности в России.
На защиту выносятся «следующие положения:
1. Председатель Правительства Российской Федерации обладает индивидуальным конституционно-правовым статусом, состоящим в наличии у него собственных конституционных полномочий, существующих наряду с конституционным ведением Правительства РФ в целом. В осуществлении своих конституционных полномочий глава Правительства РФ реализует собственную правоспособность, выступает самостоятельным субъектом публично-правовых отношений.
2. Обоснование недостаточности существующих квалификационных требований к Председателю Правительства РФ, которые, с учетом его должности, должны превосходить аналогичные требования к иным членам Правительства РФ. Отсутствие возрастных ограничений для занятия должности Председателя Правительства РФ может привести к ситуации, когда президентские полномочия окажутся у лица, не имеющего достаточного жизненного опыта для их действенной реализации. С учетом возможности исполнения обязанностей главы государства предлагается установить «возрастной ценз» для Председателя Правительства РФ, аналогичный минимальному возрасту Президента РФ.
3. Целесообразность нормативного закрепления необходимости проведения Президентом РФ консультаций с фракциями Государственной Думы по кандидатуре Председателя Правительства РФ после ее отклонения Государственной Думой, что будет способствовать достижению необходимого компромисса.
4. Необходимость предоставления Председателю Правительства РФ неприкосновенности, равной неприкосновенности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, с тем отличием, что вопрос о неприкосновенности Председателя Правительства РФ по представлению Генерального прокурора РФ должен решать Президент РФ, как назначающий на должность и освобождающий от должности главу Правительства.
5. Целесообразность введения в Российской Федерации института контрасигнации отдельных указов главы государства главой правительства, что усилит парламентские начала в государственном правлении России, выраженные недостаточно, повысит статус Председателя Правительства РФ и Правительства РФ в целом, усилит степень ответственности федерального Правительства за реализацию президентских решений. К числу президентских актов, нуждающихся; в правительственной контрасигнации, предлагается отнести назначение: и освобождение высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации (п. «л» ст. 83 Конституции РФ), назначение и отозвание дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях: (п. «м» ст. 83 Конституции РФ), подписание международных договоров Российской Федерации- (п. «б» ст. 86 Конституции РФ), подписание ратификационных грамот (п. «в» ст. 86 Конституции РФ); награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской- Федерации; высших воинских и специальных званий: (п. «б» ст. 89 Конституции РФ). ,
6. Обоснование необходимости предварительного обсуждения вопроса о постановке перед Государственной Думой вопроса о доверии? Правительству РФ на заседании Правительства, учитывая: значение.; института запроса парламентского доверия. В Федеральном конституционным законе «О Правительстве Российской Федерации» следует закрепить, что Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о: доверии Правительству РФ после: обсуждения на заседании Правительства. РФ:
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется выбором и применением научной; методологии и комплексным характером исследования; анализом: и обобщением; практики- взаимодействия ветвей; власти: и конституционных конфликтов; Достоверность полученных в ходе исследования результатов подтверждается • использованием научных трудов в области конституционно-правовой науки, обширного аналитического ш эмпирического. материала; Совокупность комбинаций: избранных методов исследования; темы на теоретическом и эмпирическом уровнях обусловила достоверность положений и выводов, выносимых на защиту.
Научно-практическая и теоретическая значимость результатов исследования
Содержащиеся в диссертации теоретические обобщения и выводы могут быть использованы в учебном процессе, в преподавании конституционного права России и конституционного права зарубежных стран, а также специального курса, посвященного исследуемым проблемам. Содержащиеся в диссертации предложения и рекомендации могут быть использованы в интересах совершенствования института Председателя Правительства России, повышения его конституционно-правового статуса.
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертационного исследования нашли апробацию в публикациях автора по теме исследования, в выступлениях на научно-практических конференциях, в процессе обсуждения диссертации на кафедре конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, в процессе преподавания конституционного права зарубежных стран на юридическом факультете Кубанского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографии.
Председатель Правительства Российской Федерации: самостоятельность конституционно- правового статуса
Конституционно-правовой статус Председателя Правительства РФ определяется прежде всего значением и статусом самого Правительства как политического института и органа государственной власти. Очевидно, что в государствах, где правительство является лишь вспомогательным аппаратом главы государства, частью его администрации, что имеет место в президентских республиках и дуалистических монархиях, председатель правительства (там, где эта должность существует) не играет сколько-нибудь значимой государственной роли, позволяющей констатировать наличие у него самостоятельного от главы государства конституционно-правового статуса. Так, согласно Конституции Азербайджанской Республики кабинет министров этой республики определяется как всего лишь «вышестоящий орган исполнительной власти Президента республики»1.
Выделение статуса Председателя Правительства как руководителя Правительства РФ поэтому требует определения степени самостоятельности самого Правительства РФ от Президента РФ, которая в отечественной науке конституционного права оценивается далеко не равнозначно.
Многие авторы отрицают самостоятельную государственную роль Правительства РФ, полагая его всецело зависимым от Президента России. Такой авторитетный ученый как С.А. Авакьян считает, что федеральное Правительство является и по Конституции, и в реальности Правительством Президента РФ, отмечая, что при введении поста Президента в 1991 г. в Конституции РФ было прямо сказано, что Президент руководит Правительством РФ. «В Конституции 1993 г. слов о руководстве нет. Но и юридически, и фактически у Президента есть все возможности для руководства Правительством»1. Свидетельством зависимости Правительства РФ от главы государства автор называет право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства, определять основные направления внутренней и внешней политики страны, в реализации которых Правительство только участвует, сложение полномочий Правительством перед вновь избранным Президентом. Президент, далее, может в любое время отправить Правительство в отставку. Акты Правительства должны соответствовать, помимо Конституции и законов, также и указам Президента, при обнаружении соответствующего противоречия Президент вправе отменить акт Правительства2.
Заметим в этой связи, что названные полномочия обнаруживаются у президента практически всякой полупрезидентской республики, разновидностью которой является и Россия, и основываются на приоритете и превосходстве президентской властинад исполнительной.
В.Н. Суворов в свою очередь полагает, что Президент РФ «фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им» .
Аналогичной позиции придерживается и И. Б. Шаблинский, утверждающий, что российское Правительство по Конституции РФ выступает по сути дела президентской командой. «Сами функции главы государства у российского Президента неотделимы от его функций главы исполнительной власти. Формально таким титулом он не обладает, но фактически у Президента в руках все важнейшие управленческие рычаги»
Противоположного мнения придерживается Л.А. Окуньков, который небезосновательно указывает, что Конституция 1993 г. закрепляет за Президентом РФ статус главы государства и не более того. Из Конституции РФ и федеральных законов не вытекает, что Президент осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации и возглавляет единую систему органов исполнительной власти в России лишь номинально. Правительство и по букве закона, и по практике — это действительно высший исполнительный орган общей компетенции. Президент без Правительства -это заведомо слабая фигура. Специфика взаимоотношений этих органов в том, что они должны выполнять свои функции без административной субординации. «За организацию работы Правительства как коллегиального органа, - пишет автор, - несет персональную ответственность Председатель Правительства. Возлагая на Президента ответственность за деятельность Правительства, мы тем самым принижаем роль Председателя Правительства»
Назначение Председателя Правительства Российской Федерации: специфика российской модели
Порядок назначения главы правительства предопределяется в конечном счете формами государственного правления, весьма неравнозначными. В президентской республике глава правительства (там, где он имеется) самостоятельно назначается президентом без всякого парламентского участия, при этом глава государства, формируя правительство, руководствуется не партийным составом парламента, а собственным государственным выбором. Таким образом, в республике президентской доминирует внепарламентский способ формирования правительства. Чаще всего правительство здесь является однопартийным, состоящим из представителей президентской партии, им обычно возглавляемой. Подобное правительство, хотя и является политически более устойчивым, тем не менее, в отношении представительном сильно уступает правительству парламентскому.
В странах с парламентарным режимом правления правительство формируется на парламентской основе и преимущественно из парламентской среды. Здесь главой правительства становится лидер преобладающей парламентской партии или партийной коалиции, которому и предоставляется мандат на формирование правительства. Правительство здесь пребывает у власти, пока пользуется парламентской поддержкой. В странах с парламентарной системой правления глава государства «обязан назначить членами правительства лишь тех лиц, которые пользуются поддержкой большинства депутатов парламента, и увольнять их в отставку как только министры потеряют такую поддержку. Иначе говоря, глава государства должен назначить министрами представителей той партии (партий), которая располагает большинством мест в парламенте (во многих странах Западной Европы - большинством в нижней палате парламента)»1. Так, например, согласно Конституции Албании Президент республики в начале законодательной деятельности, а также когда место премьер-министра вакантно, назначает премьер-министра по предложению партий или партийных коалиций, имеющих большинство мест в Кувенде (ч. 1 ст. 96 Конституции) .
Что касается республик полупрезидентских, синтезирующих признаки президентского и парламентарного правления, . то назначение первого министра в них производится, как правило, главой государства при участии парламента, которое обычно заключается в даче согласия на назначение. Так, согласно Конституции Азербайджанской Республики премьер-министр назначается Президентом с согласия парламента (ст. 118 Конституции). В Республике Беларусь премьер-министр назначается Президентом с согласия Палаты представителей (ст. 106 Конституции). В Литовской республике премьер-министр с одобрения Сейма назначается и освобождается Президентом (ст. 92 Конституции) .
Особенность формирования должности главы правительства в республиках полупрезидентских состоит в том, что президент назначает премьер-министра самостоятельно, руководствуясь собственным выбором, а не партийным составом парламента. На преференциях главы государства, однако, парламентская позиция сказывается в том случае, когда правительству для начала деятельности требуется парламентское доверие (инвеститура), что заставляет главу государства при назначении главы правительства учитывать мнение парламентского большинства. Требование парламентской инвеституры содержится в конституциях многих полупрезидентских республик. Так, в Чешской Республике не позднее чем через тридцать дней после своего назначения Правительство должно предстать перед Палатой депутатов и просить о выражении доверия. Если палата не выразит доверия вновь назначенному Правительству, процедура назначения и представления Правительства повторяется. Если и в этом случае Палата представителей не выразит доверия Правительству, Президент назначает председателя Правительства по предложению председателя Палаты депутатов. Если и в этом случае Правительство не получает доверия, то Президент распускает нижнюю палату (ст. 68 Конституции)1.
Нередко запрос инвеституры осуществляется в форме представления парламенту (палате парламента) правительственной программы (декларации), отклонение (неодобрение) которой равносильно отказу в доверии. Так, согласно Конституции Франции Премьер-министр после обсуждения в Совете министров ставит перед Национальным собранием вопрос об ответственности Правительства в связи с его программой или общеполитической декларацией (ст. 49 Конституции). Это требование вынуждает французского президента назначить премьер-министром лицо, пользующее поддержкой нижней палаты парламента, даже находящегося в прямой оппозиции президенту, что создает режим т.н. сосуществования или сожительства, неоднократно имевший место в истории V республики, когда президент и парламентское большинство придерживаются разной партийной ориентации. Как отмечает А.Д. Керимов, «при несовпадении президентского и парламентского большинства...глава государства оказывается перед необходимостью назначения на пост Премьер-министра представителя, точнее лидера оппозиционных ему сил, располагающих большинством в нижней палате высшего представительного учреждения страны. В результате Премьер-министром становится политический оппонент, может, быть, даже конкурент и в этом смысле противник Президента»1.
Обращаясь должности Председателя Правительства РФ, необходимо отметить, что порядок замещения этой должности претерпел заметную эволюцию в процессе конституционной реформы в России.
После введения должности Президента РФ к нему перешло назначение Председателя Совета Министров РФ, которое требовало согласия Верховного Совета РФ - парламента перестроечного периода. Иные члены Правительства назначались Президентом и освобождались им от должности по представлению Председателя Правительства РФ (ст. 123 Конституции РФ) .
Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации
Полномочия главы российского Правительства можно разделить на конституционные и иные, содержащиеся в текущем законодательстве.
Полномочия главы Правительства РФ, закрепленные в Конституции РФ, образуют основу его правового статуса и содержатся преимущественно в главе 6 Конституции «Правительство Российской Федерации». Необходимо отметить, что в статусе должностного лица, в отличие от лица частного, сложно разделить права и обязанности, для Председателя Правительства РФ его правомочное поведение является одновременно обязывающим.
Председатель Правительства РФ обладает следующими конституционными полномочиями:
1. Представление Президенту Российской Федерации предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти.
Согласно части 1 статьи 112 Конституции РФ Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Это сугубо индивидуальное полномочие главы Правительства, которое он не согласует с Правительством в целом, на этот момент пребывающим в отставке. Это полномочие во времени и значении предшествует праву главы Правительства предлагать Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, заполнение этих должностей осуществляется в соответствии с утвержденной главой государства структурой федеральных органов исполнительной власти, предложенной главой Правительства. Таким образом, представляя Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, Председатель Правительства РФ тем самым определяет качественный состав Правительства, название конкретных министерских должностей.
Исследование данного полномочия главы Правительства требует выяснения содержания понятия «структура федеральных органов исполнительной власти» в его конституционном звучании. В теории, и в практике конституционного права это понятие нередко отождествлялось с понятием «системы федеральных органов исполнительной власти», которое содержится, например, в п. «г» статьи 71 Конституции РФ, очерчивающей пределы федерального ведения.
Этот вопрос стал предметом официального толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ по запросу Государственной Думы. Последняя, ссылаясь на часть 1 статьи 76 Конституции («по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы»), полагала, что система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности должны определяться законодательным путем. Государственная Дума при этом считала, что понятие «система федеральных органов исполнительной власти» включает в себя Правительство РФ, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельность которых должны устанавливаться федеральным законом. Конституционное же понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» Государственной Думой интерпретировалось как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти, именно эту внутреннюю организацию, полагал заявитель, и представляет Председатель Правительства РФ, согласно статье 112 (часть 1) Конституции РФ, Президенту Российской Федерации.
Государственная Дума связывала толкование понятия «система федеральных органов исполнительной власти» с вопросом о том, каким актом эта система должна утверждаться - федеральным законом или указом Президента РФ. По сути, она просила разъяснить, допустимо ли регулирование предметов ведения Российской Федерации в правовых формах, указание на которые не содержится в статье 76 (часть 1) Конституции РФ.
В своем решении от 27 января 1999 г.1 Конституционный Суд РФ указал, что под системой федеральных органов государственной власти следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.
С понятием «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти», используемым в статье 71 (пункт «г») Конституции РФ, отметил Конституционный Суд, тесно связано понятие «система федеральных органов исполнительной власти», на толковании которого настаивала Государственная Дума. Согласно позиции Конституционного Суда, являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом, - Конституция РФ применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства РФ, осуществляющего согласно ее статье 110 исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав
1 Правительства, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы.
Проблемы ответственности Председателя Правительства Российской Федерации
Речь в данном параграфе идет об ответственности негативной, как ответственности за содеянное, которую следует отличать от ответственности позитивной, как ответственном поведении. Позитивная ответственность М.И.. Матузовым, например, характеризуется как «мера требовательности к себе и другим, глубокое понимание интересов государства, , общества,, добросовестное и активное выполнение своего гражданского долга. Она вытекает из реального социально-правового статуса субъекта и может быть названа статусной ответственностью» .
Позитивная правительственная ответственность вытекает, например, из статьи 116 Конституции РФ, в соответствии с которой перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия. Об ответственности в позитивном смысле говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ «О толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» от 11 декабря 1998 г., где указывается: «Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой государства... Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней..., а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации» .
Т.н. позитивная ответственность, на наш взгляд, не является собственно юридической ответственностью, которая наступает за совершение конкретного правонарушения. Мы согласны с позицией, согласно которой разделение ответственности на позитивную и негативную является «нонсенсом», поскольку по сути речь идет о совершенно разных вещах: одно дело, когда мы говорим о круге задач и полномочий, за которые отвечает должностное лицо, а другое, когда - это лицо или орган подвергается неблагоприятным последствиям . Под юридической ответственностью, в том числе правительственной, мы понимаем «главным образом применение государственного принуждения к виновному лицу за совершенное им правонарушение»
Вопросы правительственной ответственности традиционно относят к ответственности конституционной (конституционно-правовой), которая по распространенному мнению, является ответственностью за ненадлежащее осуществление публичной власти , субъектами которой выступают преимущественно носители публично-властных полномочий. Как отмечает В.М. Сырых, в конституциях всех демократически ориентированных государств содержатся нормы, закрепляющие порядок и условия досрочного прекращения полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти, главы государства и иных должностных лиц. «Применение этих норм, - пишет автор, - и составляет новый, самостоятельный вид юридической ответственности - конституционную ответственность, содержание которой есть обязанность государственного органа или должностного лица досрочно прекратить исполнение своих полномочий по решению компетентного органа государства за совершение запрещенных конституцией деяний»
Имея в виду наступление этой ответственности для носителей публичной власти, некоторые авторы предпочитают именовать подобную ответственность публичной. Так, В.Н. Савин полагает, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностные лица, являясь носителями публичной власти, несут публичную ответственность перед народом, населением, конкретным гражданином, которые в соответствие с Конституцией Российской Федерации являются источником этой власти. «Введение категории публично-правовой ответственности в юридическую науку наряду с устоявшимися (государственно-правовой, уголовной, административной, гражданско-правовой, материальной), - отмечает автор, -обусловлено необходимостью систематизации форм и мер ответственности, применяемых в сфере организации и функционирования (публичной) власти»". Как указывает Т.Д. Шон, круг субъектов конституционной ответственности достаточно ограничен, к ним относятся высшие, региональные, местные органы власти, депутаты, должностные лица высокого уровня, то есть те структуры и те люди, которые принимают наиболее важные государственные решения
