Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовая характеристика прав и обязанностей членов Правительства Российской Федерации и проблемы их совершенствования 12-73
1.1. Председатель Правительства Российской Федерации 12-32
1.2. Конституционно-правовой статус заместителя Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министра 33-61
1.3. Министр без портфеля: особенности конституционно-правового статуса (мировой опыт и практика России) 62-73
Глава 2. Конституционно-правовая ответственность Правительства Российской Федерации и членов Правительства Российской Федерации 74-131
2.1. Коллективная конституционно-правовая ответственность Правительства Российской Федерации 74-102
2.2. Индивидуальная ответственность члена Правительства Российской Федерации: политико-правовые аспекты 103-131
Заключение 128-131
Список использованной литературы
- Председатель Правительства Российской Федерации
- Конституционно-правовой статус заместителя Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министра
- Коллективная конституционно-правовая ответственность Правительства Российской Федерации
- Индивидуальная ответственность члена Правительства Российской Федерации: политико-правовые аспекты
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации 1993 г., закрепила разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Это потребовало пересмотреть сами принципы построения государственного аппарата, не могло не коснуться Правительства Российской Федерации, как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации.
В постсоветский период в России было принято два закона о правительстве - Закон РФ от 22 декабря 1992 г. № 4174-1 «О Совете Министров -Правительстве РФ»1 и второй, ныне действующий Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2, которые в совокупности с конституционными нормами закрепляли правовой статус как Правительства Российской Федерации, так и его членов.
На современном этапе исторического развития страны Российское государство переживает период модернизации. Данный процесс обусловлен потребностью превратить государство в мотор преобразований экономической и политической системы постсоветской России. Не будет преувеличением сказать, что успех преобразований в решающей степени зависит от слаженной деятельности всех ветвей государственной власти, но, может быть, в несколько большей степени от ее исполнительной ветви, которая в совокупности представлена Правительством Российской Федерации. В свою очередь правительство как коллегиальный орган состоит из членов Правительства Российской Федерации. Анализ конституционно-правового законо-
1 Закон РФ № 4174-1 от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров - Правительстве РФ». Признан утратившим силу ФКЗ № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 1. Ст. 14. в ред. ФКЗ № 3-ФКЗ от 31 декабря 1997. // Собрание Законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. 1998. № 1. Ст. 1.
Федеральный конституционный закон № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997г. в ред. ФКЗ № 3-ФКЗ от 31 декабря 1997.«0 Правительстве Российской Федерации». // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712. 1998. № 1. Ст. 1; в ред. ФКЗ № 4-ФКЗ от 19 июня 2004 г.
дательства, регулирующего положение членов российского правительства, позволяет говорить о необходимости его дальнейшей корректировки. Совершенствование должно коснуться как правовых, так и организационных основ деятельности Правительства Российской Федерации.
На необходимость улучшения деятельности органов исполнительной власти, в том числе Правительства Российской Федерации, усиление ответственности его членов за проведение государственной политики обращал внимание Президент Российской Федерации. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 1997 года были сформулированы базовые направления реформирования исполнительной власти. Тем самым было положено начало масштабной реформы. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 1998 года Президент Российской Федерации все более четко обозначил отдельные ее направления. Однако только в начале XXI в. в России реально начались преобразования, призванные воплотить в жизнь идеи реформы самой власти, прежде всего ее исполнительной ветви. Вполне логично поэтому, что вопросы административной реформы оказались отражены и в Президентском Послании Федеральному Собранию 2003 года1. Более того, они были названы одним из главных приоритетов развития страны на ближайшие годы. При этом в свете административной реформы достаточно четко обозначились предложения о реформировании самого Правительст-ва Российской Федерации . Наконец, формирование нового состава Правительства Российской Федерации в 2004 году, а также утверждение Указом Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 г3.системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, подтверждают, что административная реформа в России вступила в стадию реальной практической реализации.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. - 2003. - 17 мая.
2 См. например: Смолякова Т. Страсти по кабинету. Правительство изменит
форму и содержание. // Российская газета. - 2004. -14 февраля.
3 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре феде
ральных органов исполнительной власти». Российская газета. 2004. 12 марта.
4 Очевидно, что поиск и закрепление оптимальных форм и способов
формирования системы исполнительной власти во главе с Правительством Российской Федерации в значительной степени зависит от научных исследований, предполагающих в том числе «всестороннюю концептуальную разработку самих стратегических целей административной реформы»1.
Данные исследования сделают возможным выявить пробелы и несовершенства, имеющиеся в федеральном законодательстве по регулированию основ правового статуса лиц, чья деятельность напрямую влияет на эффективность проведения государственной политики.
Кроме того, уточнение правового статуса членов Правительства Российской Федерации невозможно без изучения вопросов юридической ответственности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Институт конституционной ответственности органов государственной власти Российской Федерации, в том числе органов исполнительной власти, является, в силу явно недостаточной теоретической разработки в юридической науке, одним из наиболее проблемных институтов конституционного права и прежде всего это касается вопросов индивидуальной ответственности членов Правительства Российской Федерации. Это в равной мере относится и к юридическому содержанию, и к унификации терминологии, используемых в нормах законодательства, а также в научной литературе. Следует признать, что институт ответственности органов государственной власти и их должностных лиц (и прежде всего это касается вопросов индивидуальной ответственности членов Правительства Российской Федерации) в правовой литературе явно недостаточно исследован. В законодательстве соответствующие вопросы во многих случаях решаются неполно и противоречиво. В результате применение мер ответственности оказывается затруднительным.
Научное осмысление правового положения членов российского Правительства важно не только для конституционно-правовой теории, но и для учебного процесса. Думается, особое значение оно имеет для преподавания
1 Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству. // Журнал российского права. 2003. №10. С. 13.
5 таких дисциплин, как конституционное и административное право, где статус Правительства Российской Федерации рассматривается специально.
Степень разработанности темы исследования. В юридической науке проводились исследования по общим проблемам правового статуса, в том числе проблемам ответственности высшего органа исполнительной власти. Еще в дореволюционной России проблематика министерской власти нашла отражение в работах ряда ученых-юристов. Вопросы сущности и роли министерств, политической ответственности министров перед народным представительством также исследовались в юридической науке1.
В советский период государственного строительства была проделана серьезная работа по теоретическому осмыслению понятия «ответственность», выявлению ее существенных характеристик2. В 70-80-е годы XX в. появляются первые исследования по проблемам ответственности в советском государственном праве, которая, как верно отмечалось в литературе «значительно отличается от понятия ответственности в уголовном, гражданском и иных отраслях права»3. Положения этих исследований со временем не утратили теоретического значения и были использованы в диссертации при ана-
См., например: Алексеев А.А. Министерская власть в конституционном государстве. Ее основы, роль и современное положение. - Харьков, 1910; Бе-рендс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. - М., 2002; Бе-рендс Э.Н. Опыт системы административного права. Т.1. -Ярославль, 1898; Волдырь А.И. Ответственность министров и ответственное министерство. — М, 1915. Кн. 9; Дживилегов А.К. Ответственность министров в конституционных государствах. - Ростов-на-Дону, 1905; Нольде Б.Е. Совет Министров. - СПб., 1909; Покровский С.П. Министерская власть в России. Историко-юридическое исследование. - Ярославль, 1906; Шершеневич Г.Ф. Ответственность министров. - Симферополь, 1906.
2 См., например: Бачило И.Л. Институт ответственности в управлении. // Со
ветское государство и право. 1977. № 6; Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. От
ветственность в системе гарантий конституционных норм. - Воронеж, 1985;
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. Очерк теории. -
М., 1976; Косолапов Р.И., Марков B.C. Свобода и ответственность. - М.,
1969; Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому за
конодательству. - М., 1971.
3 Еременко Ю.П., Ф.М. Рудинский. Проблема ответственности в советском
государственном праве. // Труды Высшей следственной школы МВД. Вып. 9.
-Волгоград, 1974. С. 30.
лизе как коллективной конституционно-правовой ответственности Правительства Российской Федерации, так и персональной ответственности членов Правительства Российской Федерации.
При подготовке диссертации широко использовалась современная отечественная и зарубежная научная литература, в которой раскрываются вопросы сущности исполнительной власти, показывается ее место в системе разделения властей, правового статуса Правительства Российской Федерации как органа, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации, его конституционно-правовой ответственности. Среди использованных источников можно выделить работы таких авторов, как С.А. Авакьян, А.Б. Агапов, И.Л. Бачило, К.С.Бельский, Н.А. Богданова, Н.В. Витрук, Н.М. Колосова, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, В.М. Манохин, Н.Ф. Ноздрачев, Л.А. Окуньков, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, В.Е. Чиркин, Д.Т. Шон, Б.С.Эбзеев и др.
Некоторые аспекты затронутых в диссертации проблем рассматривались кроме того в учебниках и учебных пособиях по конституционному и административному праву1, научных и публицистических статьях, в ходе проведения научно-практических конференций. Однако какое-либо специальное исследование проблем правого статуса членов Правительства Российской Федерации отсутствует в юридической литературе.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере исполнительной власти, урегулированные нормами конституционного и отчасти административного права, определяющие статус членов Правительства Российской Федерации.
Предметом исследования выступает конституционно-правовое законодательство, иные правовые акты, нормы которых регулируют правовой статус членов Правительства Российской Федерации, а также сложившаяся правоприменительная практика.
1 См., например: Агапов А.Б. Учебник административного права. - М., 1999; Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 2002; Козлов Ю.М. Административное право. - М., 1999. Конституционное право. Отв. Ред. А.Е. Козлов. -М., 1996; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М., 1997.
7 Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью
диссертационного исследования явилось комплексное изучение конституционно-правового положения членов Правительства Российской Федерации, выявление особенностей их правового статуса, проблем правового регулирования их деятельности, а также подготовка рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего правовой статус членов российского Правительства.
В соответствии с поставленными целями в процессе диссертационного исследования решались следующие задачи:
анализ и характеристика состояния конституционно-правового статуса членов Правительства РФ;
определение особенностей правового положения Председателя Правительства Российской Федерации, в том числе при исполнении им обязанностей Президента Российской Федерации, «министра без портфеля» и Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации;
анализ существа и состояния отдельных видов юридической ответственности членов Правительства Российской Федерации;
проведение сравнительного анализа отечественного и зарубежного опыта развития института ответственности должностных лиц;
выявление и анализ проблем правового регулирования положения членов Правительства Российской Федерации;
подготовка предложений, направленных на совершенствование законодательства о Правительстве Российской Федерации.
Методологическая основа и методы исследования. Для достижения цели диссертационного исследования и решения поставленных задач использовались современные методы познания явлений и процессов правовой действительности. В ходе диссертационной работы использовались как общенаучные (диалектический, системный), так и частные (исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой) и другие методы исследования.
Приоритетным началом при исследовании явилось соблюдение принципа взаимосвязи общего, особенного и единичного, исторического и логи-
8 ческого, абстрактного и конкретного, что позволило осмыслить и раскрыть
предмет диссертации в обобщающих закономерностях и в разнообразных аспектах, деталях, а в конечном счете решить поставленные автором задачи, достичь обозначенной цели
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является первым комплексным исследованием, где показаны особенности конституционно-правового статуса членов Правительства Российской Федерации, в том числе «министров без портфеля», выявлены и проанализированы проблемы его совершенствования, включая проблему персональной ответственности членов Правительства Российской Федерации.
Предпринята попытка доработки понятийного аппарата, в том числе даны авторские определения понятий «конституционно-правовой статус членов Правительства Российской Федерации» и «персональная ответственность члена Правительства Российской Федерации».
В диссертации проведен системный анализ правового регулирования конституционно-правового статуса членов Правительства Российской Федерации, выявлены противоречия, содержащиеся в действующем законодательстве по рассматриваемым проблемам. В работе сформулированы предложения, направленные на устранение указанных противоречий, в том числе предложены поправки в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».
Основные положения, выносимые на защиту.
Конституционно-правовой статус членов Правительства Российской Федерации есть совокупность установленных конституционными нормами прав, обязанностей и ответственности членов Правительства Российской Федерации. Конституция Российской Федерации и Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации составляют нормативную базу, определяющую правовое состояние членов Правительства России.
Поскольку статус Председателя Правительства Российской федерации значительно полнее определен непосредственно в Конституции Российской
9 Федерации, что подчеркивает место Председателя в системе органов государственной власти, он занимает исключительное положение среди членов российского Правительства.
В целях обеспечения конституционной стабильности государственной власти необходимо законодательно ограничить исполняющего обязанности Председателя Правительства Российской Федерации в таких полномочиях, как возможность ставить перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации вопрос о доверии Правительству Российской Федерации, распределять обязанности между заместителями Председателя Правительства Российской Федерации, предлагать Президенту Российской Федерации кандидатуры на должность заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.
В состав Правительства Российской Федерации не могут входить руководители иных федеральных органов исполнительной власти, кроме федеральных министерств, например, руководители федеральных служб. Недопустимо введение должностей членов Правительства Российской Федерации, которые не предусмотрены Конституцией Российской Федерации, так называемых «двойных должностей», например, Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Федеральный министр.
Полноправным членом российского Правительства является министр без портфеля. Вместе с тем, его правовое положение нуждается в уточнении, которое позволит учесть некоторые специфические особенности его статуса (определение и закрепление круга вопросов, отнесенных к его компетенции, взаимодействие с другими членами правительства и другими государственными органами). В этих целях предлагается изложить п. 5 абзаца 1 ст. 26 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» в следующей редакции: «- обладают установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти или иными полномочиями, не связанными с руководством федеральными органами исполнительной вла-
10 сти, установленными указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации».
Существующая законодательная конструкция, определяющая статус руководителя правительственного аппарата, требует корректировки. Целесообразно из Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» следует исключить должность «Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации», а функции по руководству Аппаратом Правительства возложить на заместителя Председателя Правительства Российской Федерации или федерального министра.
Действующее законодательство, регламентирующее вопросы юридической ответственности членов Правительства Российской Федерации имеет пробелы в правовом регулировании, прежде всего, применительно к дисциплинарной ответственности, декларативности многих правовых норм, слабой правовой проработанности процедурных вопросов, наличие юридических коллизий. В целях совершенствования законодательства об ответственности членов Правительства РФ необходимо дополнить Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»:
статьей следующего содержания: «Члены Правительства Российской Федерации за нарушение Конституции Российской Федерации, законов и иных правовых актов, неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей несут ответственность в соответствии с действующим законодательством»;
статьей о дисциплинарной ответственности членов Правительства РФ, предусмотрев в числе дисциплинарных взысканий «предупреждение» и «прекращение полномочий»;
положением о том, что основанием для принятия Президентом РФ решения об отставке Правительства РФ является неисполнение (ненадлежащее исполнение) членами Правительства РФ своих конституционных полномочий или злоупотребление ими.
Обоснованность и достоверность результатов исследования. Результаты настоящего исследования основываются на объективном анализе
отечественного и зарубежного опыта, законодательства и правоприменительной практики, относящихся к вопросу конституционно-правового статуса членов Правительства Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно позволяет лучше понять особенности и проблемы конституционно-правового статуса членов Правительства Российской Федерации. Результаты, полученные диссертантом, могут быть использованы для углубления научных представлений в данной сфере общественных отношений, а также для дальнейшего усовершенствования системы исполнительной власти, которое проводится в рамках административной реформы. Материалы диссертации также могут быть использованы для преподавания учебных дисциплин, таких как конституционное и административное право и основанных на их базе специальных учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования докладывались на заседаниях кафедры конституционного права и отраслевых юридических дисциплин, а также Ученом Совете юридического факультета Московского городского педагогического университета. Кроме того, вопрос о влиянии избирательного законодательства на правовой статус членов Правительства Российской Федерации в период проведения предвыборной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации выносился на обсуждение совместной секции конституционного и административного права на Дне науки, проводимом на юридическом факультете Московского городского педагогического Университета (МГЛУ) в марте 2004 года. Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в трех публикациях общим объемом 1,4 печатных листа.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованного нормативного материала и литературы по теме исследования.
Председатель Правительства Российской Федерации
Статус Председателя Правительства РФ имеет значительные особенности, которые обусловлены его конституционно-правовым положением. Прежде всего этот статус значительно полнее определен непосредственно в Конституции Российской Федерации, тогда как статус других членов российского правительства в Конституции лишь упоминается, а определен главным образом в Федеральном Конституционном Законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. Данное обстоятельство с полным основанием позволяет говорить об исключительном положении Председателя среди других членов российского правительства.
Прообразом современной должности Председателя Правительства Российской Федерации была должность Председателя Комитета Министров. Впервые упоминание о Комитете Министров встречается в манифесте 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств»1. Первым председателем Комитета 20 марта 1812 года был назначен Н.И. Салтыков. Пост председателя Комитета до 1865 года соединялся с председательствованием в Государственном Совете. Хотя председатель Государственного Совета стал членом Комитета по должности только по указу 27 августа 1905 г2.
Согласно ст. ПО Конституции РФ Председатель Правительства РФ вместе с заместителями Председателя Правительства РФ и федеральными министрами составляет Правительство Российской Федерации, которое осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.
В юридической науке не раз отмечалась двойственность (дуалистич-ность) системы исполнительной власти. Фактически сложилось разделение полномочий исполнительной власти между Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. В связи с этим в юридической литературе предпринимаются попытки ответить на вопрос: кто является главой исполнительной власти в России? Этот вопрос является наиболее сложным при определении статуса Председателя Правительства Российской Федерации. Не лишены оснований посылки тех авторов, которые главой исполнительной власти в Российской Федерации называют Председателя Правительства РФ, подчеркивая, что Конституция РФ закрепляет за Президентом статус главы государства и не более того1.
Вместе с тем сама постановка вопроса о главе исполнительной власти представляется спорной. Формально-юридически Конституция Российской Федерации не предусматривает должности главы исполнительной власти. Исполнительную власть, согласно ст. ПО, осуществляет Правительство РФ. Никакого упоминания о том, кто возглавляет исполнительную власть в России, Конституция не содержит, а значит, все рассуждения о главе исполнительной власти в Российской Федерации вызваны лишь реальной зависимостью исполнительной власти от Президента РФ. Как известно, Правительство РФ формируется Президентом, ему оно подотчетно и перед ним ответственно. Президент может отправить в отставку Правительство в целом и отдельных членов Правительства2, исключая Председателя Правительства, отставка которого влечет за собой отставку Правительства.
В действительности Президент практически сам руководит Правительством, любые решения которого принимаются только с его ведения3. Правительство - это технократический кабинет, который не имеет самостоятельной политической роли4.
Весьма перспективным представляется вариант решения проблемы, предложенный С.Д. Хазановым. По его мнению следует развивать доктрину дуализма высшей исполнительной власти. При этом концепция приоритета прерогатив Президента, ставящая Правительство в подчиненное ему положение, оставляющая за последним только те полномочия высшей исполнительной власти, которые Президент не посчитал нужным зарезервировать за собой, не может быть признана единственно верной. Следует проповедовать принцип ограниченного вмешательства Президента в сферу исполнительной власти, гарантирующего Правительству самостоятельную, организационную независимость1.
Утверждения о фактическом руководстве Правительством РФ со стороны Президента вызваны, в том числе недостатком формулировки п. 1 ст. 24 Федерального Конституционного Закона «О Правительстве Российской Федерации». Закон отводит Председателю Правительства определяющую роль в направлении деятельности Правительства РФ и организации его работы, избегая для характеристики его полномочий термина «руководит». Между тем, есть достаточные основания утверждать, что Председатель именно руководит деятельностью высшего органа исполнительной власти. Не лишено оснований и обращение к лингвистическому толкованию терминов. Словарь русского языка СИ Ожегова следующим образом поясняет слова «возглавить» и «руководить». Возглавить - стать во главе чего-нибудь, взять на себя руко-водство чем-либо ; руководить - направлять чью-либо деятельность . Таким образом, возглавлять Правительство означает руководить его деятельностью. Поскольку руководство деятельностью Правительства РФ, осуществляющего исполнительную власть, возложено на Председателя Правительства, можно утверждать, что он именно руководит исполнительной властью в России.
Уточнение правового статуса Председателя Правительства РФ будет способствовать разрешению проблемы руководства исполнительной властью в России. Она видится в укреплении роли Председателя Правительства РФ.
Статус Председателя Правительства РФ с полным основанием можно назвать особым по сравнению с другими членами Правительства РФ. Это подчеркивается, прежде всего, конституционной процедурой назначения на должность главы Правительства РФ. Согласно ч. 1 ст. 111 Конституции РФ Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства является прерогативой Президента РФ1.
Конституционная норма ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, регламентирующая порядок представления Президентом РФ Государственной Думе кандидатур главы Правительства, стала предметом дискуссии юристов. Конституционный Суд РФ в Постановлении по делу о толковании ч. 4 ст. 111 Конституции РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-п определил, что Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатуре на должность Председателя Правительства вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата2.
Конституционно-правовой статус заместителя Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министра
Важное место среди членов Правительства Российской Федерации занимают заместители Председателя Правительства, которые согласно ст. ПО Конституции Российской Федерации также входят в его состав. Известно мнение, что структура Правительства в настоящее время основывается на организационно-управленческом статусе заместителей председателя Правительства, который осуществляет комплексное регулирование определенных отраслей и сфер деятельности, а в качестве основного объекта их распорядительного воздействия выступают все федеральные органы исполнительной власти, в том числе и федеральные министерства1. С этим мнением можно согласиться применительно к составу Правительства Российской Федерации, существовавшему до 24 февраля 2004 года. Действительно, каждый из заместителей Председателя Правительства Российской Федерации отвечал за тот или иной сегмент компетенции Правительства Российской Федерации, будь то финансы или сельское хозяйство, реформирование жилищно-коммунального хозяйства или топливно-энергетический комплекс.
Количество заместителей Председателя Правительства Российской Федерации определяется Президентом Российской Федерации на основе личного усмотрения. Нормативно соответствующее решение оформляется в виде Указа Главы государства. В разное время их число было различным. Так, Указами Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 25 мая 1999 г. № 6512, от 17 августа 1999 г. № 10623, от 10 января 2000 г. № 18і, от 17 мая 2000 г. № 8672 устанавливалось, что Председатель
Правительства Российской Федерации имеет пять или, согласно Указу Президента РФ от 10 января 2000 г. № 18, семь заместителей, в том числе соответственно одного или двух первых заместителей. Нормы данных указов представляются весьма спорными. Дело в том, что ни действующая Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» не называют в числе членов Правительства первых заместителей Председателя Правительства Российской Федерации. Правда, ранее такая правовая конструкция содержалась в ст. 7 Закона РФ «О Совете Министров - Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г. № 4147. В ней первые заместители Председателя Совета Министров специально указывались в качестве членов Совета Министров Российской Федерации. Поэтому в современных условиях вряд ли можно согласиться с мнением о том, что среди заместителей Председателя Правительства РФ особое место занимают первые заместители3. Тем не менее, должности первых вице-премьеров продолжали существовать в Правительстве Российской Федерации до мая 2001 года4.
При этом в рамках дискуссии о реформировании Правительства Российской Федерации поднимался вопрос о сокращении числа заместителей Председателя Правительства не более чем до двух единиц. Реализовать на практике данное положение удалось Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 315і о назначении на должность единственного заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - А.Д. Жукова.
В российской практике встречаются весьма спорные назначения на должность заместителей Председателя Правительства РФ с одновременным занятием должности министра Российской Федерации2. Нельзя признать правильной имевшую место практику введения должностей членов Правительства, которые не предусмотрены Конституцией Российской Федерации. Речь идет, если так можно выразиться, о двойных должностях. Например, Заместитель Председателя Правительства РФ - Министр финансов РФ или Заместитель Председателя Правительства РФ - Министр сельского хозяйства РФ. Подобные должности в различных вариациях существовали и прежде. Однако подобную практику следует признать достаточно сомнительной с точки зрения юридической формы, т.е. введение де-юре совершенно новой конституционной должности. Если же говорить о содержании, то само по себе совмещение должности заместителя Председателя Правительства РФ и федерального министра представляется вполне оправданным и юридически допустимым. Таким образом подчеркивается значимость того или иного направления деятельности Правительства РФ. Действительно, финансы или сельское хозяйство исключительно важны для экономики нашей страны. Придание соответствующим федеральным министрам вице-премьерских полномочий или наоборот, закрепление за вице-премьерами непосредствен ного руководства важнейшими федеральными министерствами, выглядит логично и закономерно, тем более в условиях переходной экономики современной России.
Что касается сугубо юридической формы, то в данном случае ее вряд ли можно признать правильной. Думается, следовало бы не вводить указом новую должность заместителя Председателя Правительства РФ - федеральный министр, а осуществлять указом Президента РФ возложение исполнения обязанностей того или иного федерального министра на соответствующего заместителя Председателя Правительства РФ. В этом случае сохранялась бы замещенной одна конституционная должность - заместителя Председателя Правительства РФ, а должность федерального министра была бы де-юре не замещена. Известны случаи, когда Президент РФ возлагал обязанности федерального министра на должностных лиц, не имеющих полномочий заместителя Председателя Правительства. Так, например, Указом Президента РФ от 31 декабря 2003 г. № 1551 временное исполнение обязанностей министра внутренних дел РФ было возложено на его первого заместителя - начальника службы криминальной милиции1.
Проблема совмещения государственных должностей нашла отражение в научной литературе, в частности, в работе А.А. Гришковца «Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации». Как справедливо пишет автор, лица, замещающие государственные должности Российской Федерации во многом оказались вне правового поля2.
Коллективная конституционно-правовая ответственность Правительства Российской Федерации
Институт ответственности органов государственной власти Российской Федерации, в том числе органов исполнительной власти, является одним из наиболее проблематичных институтов конституционного права, как с точки зрения юридического содержания, так и с точки зрения унификации и корректности используемой в соответствующих нормах законодательства и научной литературе, посвященных этому вопросу, терминологии. В настоящее время он, как и многие другие институты конституционного права Российской Федерации, находится в стадии своего становления. Несмотря на очевидную важность, институт ответственности органов государственной власти и их должностных лиц до настоящего времени по настоящему не исследован. Особенно это касается вопросов ответственности органов исполнительной власти Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в частности. Более того, по мнению Л.А. Морозовой в нашей стране практически отсутствует ответственность высших должностных лиц государства, а такого рода ответственность должна существовать в любом демократическом государстве, не говоря уже о государстве, которое объявляет себя правовым. В Российской Федерации вопросы конституционной ответственности лиц, занимающих руководящие посты в федеральных органах исполнительной власти, Конституцией РФ решаются настолько неполно и противоречиво, что перевод этой ответственности из сферы формально-юридической в сферу практическую является проблематичным и фактически нереальным . А ведь ответственность вообще является одним из основных социальных институтов современного общества: чем выше уровень ответственности всех субъектов социального общения, тем выше степень его потенциальных возможностей.
При этом проблемы юридической ответственности традиционно широко разрабатываются отраслевыми юридическими науками и общей теорией права. Ведь юридическая ответственность - это важнейший институт любой правовой системы и необходимый элемент механизма действия права. Основное предназначение этого института материального права - это обеспечение реального действия права, предупреждение и пресечение правонарушений и преступлений, устранение и компенсация ущерба, причиняемого ими личности, обществу и государству. В этой связи решение важнейших проблем юридической ответственности, в том числе и в ее теоретическом аспекте, является важнейшим условием деятельности органов государственной власти и их должностных лиц и формирования в Российской Федерации правового государства.
В научном мире существуют различные подходы к пониманию юридической ответственности. Некоторые считают, что юридическая ответственность с момента её возникновения всегда была ответственностью за прошлое, за противоправное деяние, которое было совершено. Иначе пришлось бы признать, что лицо, не совершившее преступление, уже несет правовую ответственность. «Ни научные соображения, ни тем более интересы практики не дают оснований для пересмотра взгляда на юридическую ответственность как последствие правонарушения»1. По мнению P.O. Халфиной, «юридическая ответственность может быть только ретроспективной» и, чтобы не утратить ее специфику, соответствующее понятие должно применяться лишь для обозначения отрицательных последствий для лица или организации, допустивших противоправный поступок2. С.Н. Братусь определяет юридическую ответственность как «исполнение обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения». Это «состояние принуждения к исполнению обязанностей». Поэтому, добровольное исполнение любой юридической обязанности никогда нельзя рассматривать формой ответственности». Основное назначение ответственности - государственное принуждение к реальному исполнению обязанностей...». Угроза принуждения в случае нарушения обязанностей, заложенная в юридической норме, реализуется через ответственность. Это то общее, что свойственно всем видам ответственности как категории общей теории права, Другая, общая для всех видов ее черта -государственное осуждение нарушителя норм права1.
Л.С. Явич считает, что юридическая ответственность - это разновидность социальной ответственности, предусмотренная санкциями норм права. Её специфический характер проявляется в том, что она связана с государственным принуждением и представляет собой юридическую обязанность правонарушителя претерпевать лишения личного и имущественного характера за упречное с точки зрения закона поведение . Подобной позиции придерживается Н.С. Малеин, характеризующий юридическую ответственность тремя признаками: государственное принуждение, осуждение правонарушения и его субъекта, наличие неблагоприятных последствий для нарушителя. По его мнению, отсутствие хотя бы одного из них свидетельствует об отсутствии ответственности3.
В настоящее время в научной литературе стал выделяться еще один вид юридической ответственности - конституционная ответственность. О конституционной ответственности писали С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, Т.Д. Зражев-ская, Ю.Н. Еременко, Н.М. Колосова Б.М. Лазарев, Ф.М. Рудинский и др. Но необходимо признать, что до сих пор еще нет общепризнанного понятия юридической ответственности, как нет единого понятия конституционной ответственности4. Тем не менее, в юридической литературе последних лет вниманиє к проблемам конституционно-правовой ответственности заметно возросло. Предпринимаются попытки выделить ее сущностные признаки. А.А. Кон-драшев, например, к их числу относит: государственное и общественное осуждение в виде угрозы применения или непосредственного использования принудительных мер (преимущественно организационного характера), состоящее в лишении властных полномочий, утрате юридической силы правового акта, роспуске государственного органа или приостановлении его работы или прекращении деятельности общественного объединения и т.п.; совершенное противоправное деяние, то есть конституционное правонарушение, с важнейшими его условиями - объективной противоправностью и виной; особая процедура установления и возложения ответственности управомоченным на то государственным органом (органами); установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения.
Индивидуальная ответственность члена Правительства Российской Федерации: политико-правовые аспекты
Как уже говорилось ранее, важнейшим принципом деятельности любого органа государственной власти, а том числе и Правительства Российской Федерации, является принцип ответственности за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Соответственно, этот принцип лежит и в основе деятельности всех федеральных министров, входящих в состав Правительства РФ. Конечно, здесь возникает сложный вопрос о сочетании персональной, единоличной ответственности федеральных министров и Правительства Российской Федерации как коллегиального органа исполнительной власти. Различие форм осуществления ответственности, конкретных ее объектов и оснований в рамках общей основы обуславливает то обстоятельство, что названное сочетание носит характер взаимодополнения, а не взаимоисключения. Поэтому установление в Конституции ответственности каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело оказывает все более глубокое влияние на законодательство в целом и практику в плане усиления дифференциации оснований и форм персональной и коллективной ответственности.
Принцип ответственности призван стимулировать добросовестное и правильное выполнение членами Правительства РФ своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением мер ответственности. Решения, которые разрабатываются и принимаются членами Правительства, должны отвечать требованиям целесообразности, законности, соответствия положениям правовых актов управления. Поэтому подготовке и принятию таких решений нужно придавать особо важное значение. За неисполнение и ненадлежащее исполнение федеральным министром возложенных на него обязанностей, превышение должностных полномочий, а равно несоблюдение установленных федеральным законодательством ограничений, связанных с его должностным положением, к нему могут и должны применяться меры соответствующей персональной ответственности \
Вообще, традиционно в юридической науке выделяются следующие виды персональной ответственности: - уголовно-правовая - применяется к лицу за совершение преступления деяния, предусмотренного нормами уголовного права; - административно-правовая - наступает за совершение административных проступков-деяний, предусмотренных законодательством об административных правонарушения; - гражданско-правовая - наступает за совершение гражданского проступка и состоит в применении мер воздействия, имеющих, как правило имущественный характер; - материальная ответственность за материальный ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации2. - дисциплинарная - наступающая за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за нарушение трудовой, воинской, служебной дисциплины;
Институт персональной ответственности члена Правительства Российской федерации имеет существенные особенности. Во-первых, Председатель Правительства Российской Федерации и федеральные министры - это должностные лица, обладающие особым правовым статусом, определяющимся тем, что в соответствии с Реестром государственных должностей в Российской Федерации министр Российской Федерации занимает государственную должность Российской Федерации . Соответственно, федеральный министр не является государственным служащим и на него не распространяется действие федерального закона от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 18.02.1999 N 35-ФЗ, от 07.11.2000 N 135-ФЗ, от 27.05.2003 N 58-ФЗ)1 и федерального закона «О системе государственной службы в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 11.11.2003 N 141-ФЗ)2. На федеральных министров также не будет распространяться действие Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», вступающего в силу с 1 февраля 2005 года.3 Поэтому, персональная ответственность члена Правительства Российской Федерации имеет свои существенные особенности, определяемые особым правовым статусом федерального министра как должностного лица, замещающего государственную должность Российской Федерации.
Во-вторых, приходится констатировать, что в настоящее время ни Конституция Российской Федерации, ни соответствующее федеральное законодательство не содержат специальных норм, устанавливающих персональную ответственность членов Правительства Российской Федерации. Для сравнения, например, законодательство СССР в статье 16 Общего положения о Министерствах, определявшего правовой статус министров, специально закрепляло положение о том, что «министр СССР несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и обязанностей»4.
Но, тем не менее, несмотря на то, что Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом исполнительной власти и несет соответствующую коллективную ответственность за надлежащее выполнение своих обязанностей, установленных Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» 5, анализ определенных норм данного Закона позволяет говорить, что на федеральных министров распространяется персональная ответственность за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Это объясняется тем, что федеральные министры занимают государственные должности в соответствии с Конституцией Российской Федерации с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Так, в соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, а федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.
При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству Российской Федерации, а по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента Российской Федерации, и Президенту Российской Федерации (ст. 16 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). В соответствии со статьей 38 данного Закона члены Правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат, что также является одной из форм персональной ответственности федеральных министров.
