Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года признала и гарантировала местное самоуправление, как одну из основ конституционного строя. Его специфика состоит в том, что местное самоуправление обладает одновременно признаками государственной и общественной власти, осуществляет важные управленческие функции. Сущность местного самоуправления заключается в том, что многие вопросы оно должно решать при активном участии граждан с привлечением институтов гражданского общества. Одной из основных черт муниципального самоуправления в России является его организационная обособленность, которая выражается в отсутствии прямого подчинения самоуправлепческих структур государственным органам, в их невключении в систему государственной власти.
Однако в последние годы в теории и практике постепенно осознается невозможность противопоставления местного самоуправления государственной власти, признается наличие определенного единства между ними. Хотя с формально-юридической и структурно-организационной точек зрения органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, с функциональной точки зрения они находятся в системе государственно-властных отношений.
Данное положение определяет необходимость научного исследования основных параметров взаимодействия местного самоуправления с государственной властью, а также формирования однозначных подходов в понимании места и роли местного самоуправления в системе публичной власти. Это связано с тем, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление не только как один из уровней публичной власти и институт гражданского общества, но также как механизм реализации государственных задач. Без изучения организационных и правовых форм осуществления муниципальными органами государственной, в первую очередь исполнительной, власти этого добиться невозможно.
В современной юридической литературе в качестве управленческой, как правило, рассматривается лишь деятельность исполнительных муниципальных органов. Однако данный подход не отражает правовую природу местного самоуправления, которое необходимо рассматривать в контексте управления в широком смысле, а также с учетом того факта, что ведущее место среди полномочий органов местного самоуправления занимают полномочия исполнительно-распорядительного характера, реализуемые в рамках административного нормотворчества.
В широком смысле к организационным формам, посредством которых осуществляется местное самоуправление, относятся: формы непосредственной
демократии, органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление. В узком смысле под организационными формами осуществления местного самоуправления следует понимать деятельность различных муниципальных органов, наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и делегированных им государственных полномочий.
Однако специфика этой деятельности и характер ее правовых форм остаются недостаточно исследованными в научной литературе, что с учетом становления в рамках действия Федерального закона от 6 октября 2003 года № І31-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» системы муниципальных органов, представляется важным и актуальным.
Степень научной разработанности темы. Исполнительная власть и местное самоуправление являются постоянными объектами научных исследований. В юридической литературе XIX - нач. XX в. вопросы исполнительной власти и местного самоуправления рассматривались многими учеными: В. П. Безобразовым, А. И. Васильчиковым, Л. А. Велиховым, Б. В. Веселовским, А. Д. Градовским, В. В. Ивановским, Ф. Ф. Кокошкиным, Н. М. Коркуновым, Н. И. Лазаревским, В. Н. Лешковым, М. И. Свешниковым,
B. И. Сергеевичем, В. М. Хвостовым, Б. Н. Чичериным, Г. Ф. Шершеневичем и др.
Сущность исполнительной власти в советский и постсоветский период (государственного управления в советский период) изучали и изучают
A. П. Алехин, К. В. Арановский, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Вельский,
C. Н. Братановский, В. А. Власов, Б. Н. Габричидзе, В. Я. Гельман,
Н. А. Игнатюк, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, В. М. Манохин,
Ю. Н. Старилов, В. Ф. Халипов, В. Е. Чиркин, В. А. Юсупов и др. При этом
И. Л. Бачило, В. А. Власов, Ю. М. Козлов проводили исследование
функциональных особенностей исполнительной ветви власти. Комплексное
изучение исполнительной власти в рамках рассмотрения общего представления о
государственной власти осуществляли К. В. Арановский, Д. Н. Бахрах,
B. Е. Чиркин.
В зарубежной юридической науке общими вопросами функционирования исполнительной власти занимаются французские исследователи Г. Брэбаи, Ж. Ведель, Р. Драго, Ж. Л. Шабо. В основе исследований Ж. Веделя и Р. Драго лежит изучение проблемы функционирования исполнительной власти, рассмотрения ее основных принципов. Ж. Л. Шабо изучал проблему ограничения деятельности исполнительной (государственной) власти.
Среди исследователей проблем местного самоуправления необходимо назвать следующих: С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, Е. Г. Анимицу, Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашева, А. А. Безуглова, А. А. Белкина, Н. С. Бондаря, И. А. Василенко, В. И. Васильева, Н. В. Витрука, И. В. Выдрина,
5 Л. В. Гильченко, Н. И. Грачева, Е. В. Гриценко, IO. А. Дмитриева, Н. А. Емельянова, А. Р. Еремина, В. В. Еремяна, А. А. Замотаева, А. Н. Кокотова, В. Д. Карповича, Е. М. Ковешникова, Е. И. Колюшина, И. А. Конюхову, М. А. Краснова, О. Е. Кутафшш, А. В. Мадьярову, Т. Н. Михееву, Т. Г. Морщакову, Е. Л. Незнамову, И. И. Овчинникова, В. А. Пертцика, А. И. Писарева, А. Е. Постникова, Н. В. Постового, А. А. Сергеева,
A. С. Соломаткшш, Ю. А. Тихомирова, А. А. Уварова, В. И. Фадеева,
B. Е. Чиркина, К. Ф. Шеремета, Е. С. Шугрину и др.
В последние годы отдельные аспекты муниципальной власти, организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, осуществления им своих полномочий активно разрабатываются учеными, что находит свое отражение в целом ряде диссертационных исследований, среди авторов которых следует назвать, например, В. А. Баранчикова, Р. Б. Булатова, Т. М. Бялкину, Л. П. Волкову, М. Ю. Дитятковского, А. Р. Еремина, А. В. Колесникова, М. В. Коростелеву, А. Н. Костюкова, С. Э. Маслей, М. М. Мокссва, Т. В. Мокину, В. С. Мокрого, В. С. Мышкина, С. С. Мялковского, О. В. Олейникова, Н. Л. Пешина, А. А. Сергеева, Л. Б. Соболеву, Н. А. Тарасьяна, Н. С. Тимофеева, П. Н. Черногора, И. В. Чехун, Е. С. Шугрину и многих других.
Однако работ, посвященных определению организационных и правовых форм осуществления местным самоуправлением исполнительной (в том числе государственной) власти, относительно немного. Отсюда и недостаточная разработанность данных вопросов в научной литературе, и, соответственно, нечеткость или проблемность их законодательного закрепления.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в Российской Федерации в ходе осуществления местным самоуправлением исполнительной власти.
Предметом диссертационного исследования являются организационные и правовые формы осуществления местным самоуправлением исполнительной власти в Российской Федерации.
Цель диссертации состоит в комплексном конституционно-правовом и теоретико-правовом исследовании проблем соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, определении организационных и правовых форм осуществления муниципальными органами исполнительной власти в Российской Федерации,
Для достижения указанной цели решались следующие задачи:
проведение общего теоретико-методологического и структурно-функционалыюго анализа исполнительной власти в Российской Федерации;
рассмотрение вопроса о соотношении местного самоуправления с публичной властью, государственной властью, государственным управлением, местным управлением.
определение места и роли местного самоуправления в системе единой
исполнительной власти в Российской Федерации; выявление общего и особенного в деятельности органов муниципального управления и органов государственной власти;
выявление и раскрытие правовой природы и статуса органов местного самоуправления;
исследование конституционно-правовых основ статуса представительных и исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации;
выявление и анализ проблем, а также определение основных принципов разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;
раскрытие правовой природы и анализ правовых форм осуществления исполнительной власти местным самоуправлением в Российской Федерации;
разработка и предложение рекомендаций но совершенствованию законодательного закрепления организационных и правовых форм самоуправления На местах при осуществлении ими исполнительной власти в России.
Методологическая основа исследования. В работе использовались как общенаучные методы познания (диалектико-материалистический, системный), так и специальные (формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, исторический, статистический и др.).
Использование методов в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть обобщающие закономерности предмета исследования и рассмотреть его в различных ракурсах, учитывая детали, что в конечном итоге дало возможность решить поставленные автором задачи.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых прошлого и современности в области конституционного и муниципального права, административного права, теории государственного управления, политологии. В процессе выполнения диссертации автор опирался па многочисленные научные публикации по проблематике исследования в периодических научных изданиях.
Нормативно-правовую основу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации (Волгоградская, Иркутская, Московская, Сахалинская области, Кабардино-Балкарская Республика, Краснодарский край, Республика Татарстан, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и других), правовые акты местного самоуправления. Использована судебная практика Консти гуционного суда Российской Федерации.'
Эмпирическая база исследования. При подготовке диссертации
7 использовались постановления и определения Конституционного суда Российской Федерации по вопросам применения норм Конституции Российской Федерации 1993 г. и других конституционно-правовых норм, посвященных организации и деятельности органов местного самоуправления.
В целях обобщения и формулирования выводов проведено исследование нормотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления в Волгоградской, Псковской, Рязанской областях, Краснодарском крае и в целом ряде других субъектов Российской Федерации, а также анализировались статистические данные о деятельности органов прокуратуры Волгоградской, Курской и Оренбургской областях по надзору за соответствием законодательству муниципальных правовых актов за период с 2007 по 2009 год.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней проведено комплексное исследование сущностных свойств исполнительной власти в процессе ее осуществления органами местного самоуправления. Определена система органов местного самоуправления как особая подсистема локального характера в системе публичной власти Российской Федерации, осуществляющая преимущественно исполнительно-распорядительную (административную) деятельность на территории муниципальных образований. Исследованы организационные и правовые формы осуществления органами местного самоуправления исполнительной власти в Российской Федерации. Выявлены правовые признаки органа местного самоуправления.
Сформулированы предложения по изменению федерального законодательства России, направленные на более точное нормативное определение органа местного самоуправления в соответствии с основополагающими конституционными положениями и его собственной управленческой природой. Проведен анализ и определена юридическая природа актов органов местного самоуправления как особого вида локальных актов управления.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы новизны:
1. Исполнительная власть не тождественна государственному управлению. Государственное управление осуществляется системой органов государственной власти, а также органов местного самоуправления, действующих в пределах делегированных им государственных лолномочий. Исполнительная власть выступает одной из подсистем единой системы государственной власти, занимает по отношению к пей производное, подчиненное положение, носит подзаконный характер и осуществляется различными органами, звеньями и уровнями аппарата публичной власти в нормотворческой, правоприменительной и контрольно-надзорной формах.
-
Местное самоуправление и его публично-властные прерогативы имеют двойственную политико-правовую природу и происхождение: общественную и государственную. При этом государственная природа имеет преобладающее значение. Муниципальные органы учреждаются государством, выполняют задачи и функции, изначально присущие государственным структурам, действуют в формах и методами, свойственными государственным органам, осуществляют управленческие функции по их уполномочию, находятся с ними в тесной взаимозависимости и под их правовым и финансовым контролем. Система органов местного самоуправления юридически, функционально и в значительной степени организационно находится в единстве с системой государственной власти. Поэтому их противопоставление как различных видов или подсистем публичной власти неправомерно и контрпродуктишю как с практической, так и научной точек зрения.
-
Содержание компетенции местного самоуправления, полномочий его органов в рамках этой компетенции свидетельствует о преимущественно исполнительно-распорядительном (административном) характере их деятельности. Это относится и к представительным органам местного самоуправления. Их нормотворческие полномочия имеют подчиненное и вспомогательное значение по отношению к правотворчеству федеральных и региональных органов государственной власти и действуют лишь на локальном (местном) уровне. Содержание и форма правовых актов представительных органов местного самоуправления укладывается в рамки административного нормотворчества.
-
В соответствии с законодательством органам местного самоуправления передается осуществление и реализация отдельных государственных полномочий. Анализ содержания этих полномочий и практика их выполнения также свидетельствует об их исполнительно-распорядительном (административном) характере. Муниципальные правовые акты, принимаемые представительными органами местного самоуправления, направлены на исполнение положений федерального и регионального законодательства, осуществление отдельных государственных полномочий, установление порядка и определение субъектов такого осуществления, контроль за их реализацией. Следовательно, деятельность муниципальных органов (как представительных, так и исполнительных) и в данном аспекте не выходит за рамки исполнительно-распорядительной, сугубо административной деятельности. Это подтверждается анализом содержания законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы передачи этих полномочий.
5. Органы местного самоуправления по своему функциональному
назначению и направленности деятельности являются по существу
административными, исполнительно-распорядительными звеньями системы
публичной власти. В основе классификации муниципальных органов па
9 представительные и исполнительные находится порядок образования и организационно-правовые формы их деятельности. Относительно содержания управленческой деятельности представительных органов, вопросов, ими решаемых, правового содержания и формы издаваемых ими актов, - анализ показывает, что они носят преимущественно исполнительно-распорядительный, административный характер.
-
Принцип организационной самостоятельности местного самоуправления; закрепленный в ст. 12 Конституции Российской Федерации 1993 г., не является основанием для исключения органов местного самоуправления из единой государственной системы власти и управления. Во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления присутствуют отношения вертикального типа, характеризующиеся наличием правового, функционального и определенного организационного единства.
-
Муниципальные органы по своей политико-правовой природе во многом эквивалентны органам государственной власти, они формируются в соответствии с теми же принципами, действуют в том же правовом режиме, в тех же формах и теми же методами. Это предопределяет необходимость более точного и конкретного законодательного регулирования организационно-правовых форм самоуправленческой деятельности в современной России. Прежде всего, необходимо законодательное закрепление следующих признаков органа местного самоуправления:
а) орган публичной власти муниципального образования;
б) действующий на основе федерального законодательства,
законодательства субъектов Российской Федерации и устава муниципального
образования;
в) формально-юридически не входящий в систему органов государственной
власти, по осуществляющий некоторые государственно-властные полномочия;
г) обладающий собственными полномочиями и полномочиями,
делегированными ему органами государственной власти;
д) полномочия которого имеют исполнительно-распорядительный
(административный) характер;
е) осуществляющий свою деятельность исходя из интересов населения с
учетом исторических и иных местных традиций.
8. В действующем законодательстве прослеживается тенденция развития
местного самоуправления к достижению большего соответствия основам
организации государственной власти, при этом степень участия населения по
непосредственному решению вопросов местного значения уменьшается. Вопрос
установления общих принципов организации системы органов местного
самоуправления из предмета совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов фактически превратился в сферу исключительного ведения
Российской Федерации. В связи с этим необходимо расширить полномочия
10 субъектов Федерации по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления. Указанное в первую очередь касается наделения субъектов Федерации правом самостоятельно, своим законом разграничивать вопросы местного значения между муниципальным районом и поселениями, входящими в его состав, определять полномочия органов местного самоуправления городского округа, муниципального района и поселения по их решению, а также устанавливать порядок формирования, компетенцию и сроки полномочий органов местного самоуправления, в том числе исполнительных.
9. В федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г., в иных
нормативных актах, регламентирующих деятельность органов местного
самоуправления, не говорится о необходимости использовать принцип
разделения властей на муниципальном уровне. Тем не менее, целесообразно
установление на муниципальном уровне принципа разграничения компетенции
представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
При разграничении компетенции между представительными и исполнительными органами муниципальной власти необходимо исходить из следующих принципов: представительные органы определяют общий характер деятельности исполнительных органов, устанавливают правила локального значения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и контролируют их исполнение; определяют формы и сроки отчетности исполнительных органов перед населением и представительным органом соответствующего уровня; осуществление оперативного управления на территории муниципального образования входит в исключительную компетенцию исполнительных органов; представительные органы местного самоуправления не вмешиваются в текущую, оперативную деятельность исполнительных органов.
10. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления
необходимо рассматривать как особую разновидность локальных актов
управления. Они являются актами правореализации (правоприменения), так как
нормотворчество муниципальных органов носит местный характер. Это в
значительной степени относится и к уставу муниципального образования,
положения которого сводятся в основном к воспроизведению норм федерального
и регионального законодательства во всех значимых вопросах местного значения,
включая определение внутренней организации органов местного самоуправления,
их правового статуса, взаимоотношений и т. д. Здесь практически отсутствуют
оригинальные правовые нормы, учитывающие территориальные, исторические и
иные местные особенности. Юридические нормы общего характера
формулируются муниципальными представительными органами в достаточно
редких случаях, когда по вопросам местного значения отсутствует государственная
правовая регламентация (местное налогообложение, лицензирование), или когда
вопросы местного значения урегулированы федеральным и региональным
1!
законодательством в самом общем виде и требуется их конкретизация применительно к данному муниципальному образованию (например, установление процентной ставки налога), либо в случаях наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нормотворческого характера (установление отдельных элементов налогообложения по федеральному налогу). Но и в этих случаях содержание и форма этих актов не выходит за рамки административного нормотворчества.
11. Систему органов местного самоуправления можно определить как особую
подсистему публичной власти локального характера, осуществляющую
преимущественно исполнительно-распорядительную (административную)
деятельность на территории муниципальных образований в формах и способами, установленными федеральным и региональным законодательством, в интересах населения муниципального образования.
Теоретическая значимость исследования обусловлена тем, что полученные выводы и сделанные обобщения способствуют развитию ряда разделов науки конституционного права, муниципального права, теории государства и прана, административного права. Это касается, в частности, тех разделов, которые посвящены вопросам определения понятия «исполнительная власть», понятия «местное самоуправление», системе органов местного самоуправления, взаимодействию представительных и исполнительных органов местного самоуправления между собой и с органами государственной власти.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в дальнейших исследованиях по данной проблематике в рамках наук конституционного, муниципального и административного нрава.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в нормотворческой деятельности различных органов и уровней государственной власти и местного самоуправления. Они могут способствовать изучению положительного опыта государственно-правового строительства, развитию и взаимодействию институтов государственной власти и местного самоуправления. Это немаловажно для успешной трансформации современной России в демократическое, правовое и социальное государство.
Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, административного права.
Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованных автором научных работах, а также в выступлениях на Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях» (Уфа, 2009 г.), VI11 Международной научно-практической конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (Москва,
12 2008 г.), Международной конференции «Современное общество: актуальные проблемы и тенденции развития» (Волгоград, 2007 г.) и круглом столе «Региональные особенности состояния правопорядка, уровня правосознания и защищенности граждан» (Волгоград, 2002 г.).
Диссертация прошла обсуждение и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права».
Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное (государственное) право Российской Федерации» и «Муниципальное право России» в Волгоградском институте экономики, социологии и права и в Волгоградском кооперативном институте (филиале) Российского университета кооперации.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих 7 параграфов, заключения, а также библиографического списка использованных источников.
