Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Институциональная теория и построение системы органов государственной власти Российской Федерации 20
1. Институциональная теория в право- и государствоведении 20
2. Институты государственной власти: функциональное предназначение 49
3. Централизация и децентрализация государственной власти в контексте теории институционализации 77
4. Эффективное государство - цель институционализации органов государственной власти 98
Глава II. Теория и практика институционализации президентской власти в Российской Федерации
5. Институт Президента Российской Федерации и институт президентской власти в Российской Федерации в отечественной модели государственной власти 111
6. Институционально-функциональные аспекты реализации компетенции Президента Российской Федерации 126
7. Элементы президентской власти в Российской Федерации 152
8. Становление президентской власти в Российской Федерации как условие государственного развития 168
Глава III. Институциональные реформы в системе исполнительной власти в Российской Федерации 180
9. Институты исполнительной власти в Российской Федерации 180
10. Институционализация исполнительной власти как задача административной реформы в Российской Федерации 199
11. Федерализация системы исполнительной власти Российской Федерации 217
Глава IV, Институционализация органов законодательной и судебной власти 242
12. Институты парламентаризма в системе органов государственной власти 242
13. Конституционное правосудие как институт разрешения противоречий между органами государственной власти 261
14. Контрольные функции органов государственной власти как элемент институционализации 276
Глава V. Институционализация государственной службы 289
15. Государственная служба как социальный институт 289
16. Правовое регулирование реформирования государственной службы 314
17. Система управления государственной службой в Российской Федерации 343
Заключение 359
Список использованных нормативных правовых источников, документов и научной литературы 370
- Институциональная теория в право- и государствоведении
- Институт Президента Российской Федерации и институт президентской власти в Российской Федерации в отечественной модели государственной власти
- Институты исполнительной власти в Российской Федерации
- Институты парламентаризма в системе органов государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Общепризнанной является убежденность, что Россия - потенциально одна из богатейших стран мира. В то же время, Россия, населенная в своем большинстве неплохо образованными и способными людьми, обладающая так до сих пор и неподсчитанными природными богатствами, опирающаяся на тысячелетнюю историю и великую культуру, лишь в перспективе может войти в число стран, обеспечивающих своему народу достойную жизнь. Чем можно объяснить подобное несоответствие? В том числе и несовершенством системы управления великой страной. В чем же это несовершенство состоит, если Россия обладает всем необходимым для демократического правового государства набором государственных органов, достаточно обширной системой нормативного правового регулирования их деятельности?
Существующий в России набор органов государственной власти сегодня еще не сложился в эффективно функционирующую систему государственных институтов. Многие из этих органов далеко не по всем критериям соответствуют своим зарубежным аналогам. За европейскими понятиями и названиями органов, которые мы употребляем, нередко не существует соответствующих этим понятиям объектов.
Очевиден цивилизационный выбор России, конституционно закрепившей в качестве цели построение демократического правового социального государства. Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила необходимый для государственного развития каркас институтов власти, тем самым выполнив возложенную на нее учредительную функцию в обоих ее пониманиях: во-первых, были образованы новые дотоле неизвестные властные институты; во-вторых, уже существовавшие получили подтверждение своей легитимности и были наполнены новым содержанием. Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила в стране демократическую модель организации государственной власти с учетом принципа разделения властей в его функциональном понимании. Но в том и состоит особенность конституционного регулирования, что конституция и развивающие ее нормативные акты закрепляют по преимуществу формальные правовые институты -правовые статусы и организационные структуры.
Последнее десятилетие XX века охарактеризовалось формированием системы государственной власти в стране, соответствующей историческим традициям управления и способной адекватно ответить на современные вызовы. Однако, лишь спустя десятилетие после принятия действующей Конституции Российской Федерации было осознано, что необходимо не просто сформировать те или иные органы власти, а превратить их в государственные институты, эффективность функционирования которых в минимальной степени была бы обусловлена субъективными особенностями, волей и способностями того или иного государственного деятеля. Этот процесс может быть определен как процесс институционализации органов государственной власти Российской Федерации. В ходе институционализации и конституционно-правового обеспечения этого процесса закрепленные в праве правовые статусы и организационные формы наполняются содержанием, практикой деятельности, которые им конституционно предписаны.
Именно этот аспект реформирования системы государственной власти России не получил своего должного научного осмысления. Он ни в коей мере не оспаривает и не ставит под сомнение «роль личности в истории», но на поступательное развитие государства и общества можно надеяться только тогда, когда сформирована система власти, устойчивая к негативным внешним воздействиям и способная обеспечить воспроизводство власти при любых условиях.
При анализе существующей в стране системы государственной власти можно утверждать, что лишь институт президента Российской Федерации в значительной степени соответствует требованиям, предъявляемым к категории «институт государственной власти». Хотя и здесь следует признать, что эффективность функционирования Президента Российской Федерации как института главы Российского государства, во многом, определяется способностями, желаниями, а то и физическими возможностями конкретного государственного деятеля.
Что же касается других институтов президентской власти, институтов парламента, институтов исполнительной и судебной власти, то процесс институционализации их государственно-властной практики еще впереди. В этих целях необходимо существенно изменить работу государственных институтов всех ветвей власти, модернизировать структуру исполнительной власти, сделать государственный аппарат более эффективным. Многое в решении этих
стратегических задач зависит от повышения роли института президентства Российской Федерации в системе разделения власти, в использовании всех ветвей власти, обеспечения их взаимодействия и сотрудничества в реализации курса на стабилизацию и устойчивое развитие России как федеративного государства.
Рассматривая институционализацию органов государственной власти как сеть горизонтальных и вертикальных связей между различными элементами и уровнями единой системы государственной власти, надлежит признать, что простого наличия всего перечня привычных для развитых государств видов и наименования органов явно недостаточно. О сложившейся институционализации органов государственной власти свидетельствует лишь та ситуация, когда эти органы выполняют возложенные на них согласно теории разделения властей функции вне зависимости от целого перечня факторов, носящих как объективный, так и субъективный характер. Собственно институционализация государственно-властных отношений и позволяет вести речь о правовом государстве.
При изучении институтов государственной власти Российской Федерации приходится преодолевать как объективные трудности, связанные с основными тенденциями развития управленческих процессов на территории современной России, так и препятствия, носящие очевидный субъективный характер, среди которых, прежде всего, следует отметить неразработанность категориального аппарата. Главным и наиболее опасным заблуждением является трактовка института государственной власти лишь как элемента в системе разделения властей, вне анализа институционально-функционального аспекта деятельности государственной власти. При опоре на данное заблуждение разработка концепции институционализации органов государственной власти России с неизбежностью сводится к набору неких эмпирических сведений о системе органов государственной власти, о реорганизациях в ней, что само по себе полезно, но явно недостаточно, так как подобная констатация не содержит механизмов разрешения проблем эффективности деятельности государственной власти.
Необходимость анализа современного состояния институтов государственной власти Российской Федерации, потребность разработки мер по совершенствованию системы правового регулирования государственной власти обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Развитию взглядов на институты принадлежит особое значительное место в истории право- и государствоведения. В истории юридической мысли категория «институт» понимается как феномен, призванный обеспечить преемственность системы государственной власти, последовательного нормативного регулирования общественной жизни.
Следует признать, что анализ государственных институтов привлекает все большее внимание ученых-конституционалистов разных стран мира, таких как: Дж.Марч, Дж.Олсен, Д.Риччи, М.Леви, Е.Остром, Т.Моу, Р.Бейтс, Р.Гудин, Р.Графстейн, Р.Джепперсон, Т.Коулб, К.Шепсл, ССтейнмоу, К.Телен и др. Наряду с американцами Дж.Гэлбрейтом, Р.Томасом, О.Уильямсоном, Д.Кэмпбеллом, У.Пауэллом и П.Ди Маггио, М.Дугласом и У.Стриком, взгляды ииституционализма развивали во Франции Ж.Бюрдо, Б.Бади, П.Бирнбаум, М.Дюверже ,Фр. Перру, в Швеции Г, Мгордаль, в Германии одним из наиболее ярких последователей институционализма является А. Геленц. Особое внимание при подготовке диссертационного исследования уделено изучению работ таких зарубежных ученых, как Т. Гоббс, Р.Дарендорф, Э.Дюркгейм, М.Вебер, Р, Мертон, Д.Норт, М.Ориу, Т. Парсонс, К.Поппер, А. де Токвиль, Ю. Хабермас и др.
До начала 1990-х гг. теория институционализма не получила в отечественном правоведении ни должного применения, ни даже надлежащего освещения. Хотя институциональные подходы нашли свое место в трудах выдающихся российских государствоведов второй половины XIX - начала XX вв. - СМ. Соловьева, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, К.П. Победоносцева, Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, А,А. Кизеветера и других. В 1929 г. в СССР был осуществлен перевод «Основ публичного права» М.Ориу с предисловием Е.Б.Пашуканиса. Анализу взглядов М.Ориу посвятил свое диссертационное исследование Е.А.Воротилин.
Кризис государственных институтов, пришедшийся в России на конец 80-х гг. XX в., обусловил внимание к теории институционализма не только среди отечественных философов и социологов, но и юристов-теоретиков права, прежде всего, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, В,С, Нерсесянца, С.А.Авакьяна, Н.М. Казанцева, О.Э. Лейста, О.И. Геиисаретского, Б.Н.Габричидзе, Особое влияние на развитие институционализма на постсоветском пространстве оказали работы казахстанского исследователя А.А. Матюхина.
Однако, до настоящего времени осуществляемый в юридических отечественных исследованиях анализ проблем обществоведения не осуществлялся как институциональный, а применение методов институциоиализма редко используется как элемент системного изучения общества и государства. Особенно ярко недостаточность институциональных наработок отечественного научного знания проявилась, когда страна подошла к институциональным изменениям в системе государственной власти.
В то же время глубокому научному анализу были подвергнуты советской и российской юридической наукой проблемы конституционного и государственного строительства. При подготовке диссертационного исследования автор опирается на труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного права, административного права, политических и правовых учений, прежде всего: А.С. Автономова, Г.В.Атаманчука М.В, Баглая, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, Н.С. Бондаря, К.Ф. Гуценко, Б.П. Елисеева, И.А. Исаева, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, B.C. Комаровского, В.Ы. Кудрявцева, Д.Б.Левина, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашевой, И.И. Лукашука, В.О. Лучина, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, М.Ю.Мизулина, А.Ф.Ноздрачева, Г.В. Осипова, В.А. Ржевского, Б.А. Страшуна, М,С. Строговича, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой, Н.А. Ушакова, Б.С. Эбзеева, В.Ф. Яковлева и др.
Нормативно-правовую основу работы составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), решения органов конституционного правосудия, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.
Вопросы деятельности органов государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации исследуются на основе анализа достижений конституционно-правовой науки в контексте современного состояния системы государственной власти. При этом особенно важны взаимообусловленность и взаимозависимость уровня развития научных представлений о системе
государственной власти и реального положения во властных структурах. В диссертации использованы материалы обсуждения в Правительстве Российской Федерации, Федеральном Собрании Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов.
Цель и задачи исследования. Диссертация преследует цель представления концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации, конституционно-правового обоснования совершенствования системы государственного управления в стране в условиях проведения административной реформы. В ходе исследования определена и логически обоснована взаимосвязь методологических положений и возможностей концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации с положениями конституционного права России и, главное, - их соответствие потребностям современной российской государственно-правовой практики.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач:
представить теоретико-правовые аспекты становления теории институционализма, значение институциональной теории в право- и государствоведении, ее роль в построении системы органов государственной власти Российской Федерации;
рассмотреть научные взгляды и представления на процессы становления и развития институтов государственной власти, разработанные отечественными и зарубежными исследователями;
охарактеризовать функциональное предназначение институтов государственной власти в контексте утверждения эффективного государства - цели институционализации органов государственной власти;
обосновать институционалызо-функциональный анализ деятельности органов государственной власти как методологическую основу реформирования системы государственной власти в России;
проанализировать конституционно-правовые основы формирования института Президента Российской Федерации и института президентской власти в Российской Федерации в отечественной модели государственной власти;
исследовать теорию и практику институциоиализации президентской власти в Российской Федерации, а также институционально-функциональные аспекты реализации компетенции Президента Российской Федерации;
охарактеризовать становление президентской власти в Российской Федерации как условие эффективного государственного развития, проанализировать элементы президентской власти в Российской Федерации;
исследовать институциональные реформы в системе исполнительной власти в Российской Федерации, поиск оптимальной модели создания органов управления регионами Российского государства, проанализировать правовую эффективность государственного управления;
представить институционализацию органов исполнительной власти как задачу административной реформы в Российской Федерации, изучить вопросы федерализации системы исполнительной власти Российской Федерации, обобщить опыт становления парламентских институтов в системе органов государственной власти, роль конституционного правосудия в процессе институциоиализации государственной власти;
исследовать исторически сложившиеся принципы построения государственного аппарата Российского государства по «вертикали» и «горизонтали» и проанализировать государственную службу как социальный институт.
Итогом проведенного исследования выступает обоснование институционализации органов государственной власти Российской Федерации, а также представление конкретных предложений, направленных на разрешение ряда актуальных проблем государственного строительства России.
Объект диссертационного исследования образуют конституционно-правовые и административные отношения, характеризующие становление и развитие системы органов государственной власти Российской Федерации. Это: осуществление государственной власти посредством взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, реформирование государственно-правовых институтов, становление института президента Российской Федерации и новой структуры органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Аналитический потенциал изучения проблематики институционализации органов государственной власти устройства Российской Федерации позволяет охарактеризовать современное состояние осуществления этой системой имманентно присущих ей функций, выявить перспективы развития государства, охарактеризовать условия формирования тех юридических рамок, в которых функционируют само государство и его составные части, органы государственной власти, институты гражданского общества, субъекты экономической деятельности, юридические и физические лица.
Предметом исследования являются: а) история и теория институционализма, анализ возможностей применений институциональных подходов при характеристике системы органов государственной власти Российской Федерации; б) уяснение причин и потребностей институционализации органов государственной власти Российской Федерации; в) характеристика институциональных реформ в системе исполнительной, законодательной и судебной властей Российской Федерации; г) изучение практики институционализации президентской власти в Российской Федерации..
Основное внимание в диссертации уделено реформированию на федеральном уровне, но при этом предполагается, что следует проводить параллельные реформы посредством стимулирования институциональных реформ в субъектах Российской Федерации. Система институтов государственной власти Российской Федерации исследуется как конституционно-правовая модель, изученная и описанная при помощи научных понятий и категорий, отражающих исторический и современный опыт России. В диссертации изучены как теоретические вопросы проведения институционально-функционального анализа органов государственной власти Российской Федерации, так и практические проблемы реформирования государственной власти.
Методология исследования. Диагностика состояния системы и перспектив развития государственной власти Российской Федерации предполагает использование различных методов. Методологической основой исследования является, прежде всего, институционально-функциональный подход к анализу различных аспектов становления и развития органов государственной власти Российской Федерации, В диссертации разрабатывается институционально-
функциональная модель деятельности системы государственной власти в Российской Федерации.
При современном уровне развития научных методов институциональные подходы приводят к определенности в понимании, что такое государственная власть, в чем ее предназначение, где пределы ее деятельности, в каких формах эта деятельность осуществляется. Современный этап развития государственно-правовой науки характеризуется обогащением правовых подходов достижениями социологии.
В ходе исследования системы государственной власти России применялись следующие основные методы: количественные (эмпирико-аналитические, сциентистские и качественные (нормативно-онтологические, делающие акцент на феноменологической природе конституционно-правовых явлений); персоналистские (рассматривают государственно-властные отношения как отношения личности и государства), институциональные (рассматривающие институты и нормы в качестве основных единиц существования государства и общества); социально ориентированные (утверждающие социальную природу государства и права).
Исследование различных аспектов концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации обусловило использование таких методов научного познания, как: сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-системный, теоретико-прогностический и др. Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, административного, муниципального и других отраслей права.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является одной из первых в современной отечественной литературе монографической разработкой проблемы институционализации государственной власти. В диссертации представлена авторская концепция институционализации органов государственной власти Российской федерации как фактора совершенствования системы государственного управления, исследованы вопросы становления и развития институтов президентской власти, органов исполнительной, законодательной и судебной власти.
Научная новизна заключается также в:
обосновании функционально-институционального анализа как метода совершенствования государственной власти и проведения административной реформы в России и представлении институционально-функциональной модели формирования и деятельности конституционно-правовых институтов, органов государственной власти;
анализе представлений об эффективном государстве и конституционных полномочий органов государственной власти;
раскрытии конституционно-правового содержания административной реформы посредством выделения первоочередных задач по оптимизации системы исполнительной власти;
разработке юридически обоснованной концепции институционализации контроля и надзора в деятельности органов исполнительной власти, выделении специфики президентского контроля;
утверждении необходимости институционализации государственной службы и становления системы управления государственной службой.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых нашла отражение научная новизна работы:
Обосновывается авторская концепция институционализации органов
государственной власти Российской Федерации и анализируются конституционно-
правовые и административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе
учреждения, становления и совершенствования государственных институтов,
органы государственной власти, а также вопросы правового режима, структуры,
организации и механизмов осуществления ими властных функций.
Институционализация - тенденция, свойственная стабильным обществам и
государствам, которые предпочитают развитие и реформирование уже сложившихся
институтов и систем революционным преобразованиям. На основе проведенного
анализа диссертантом дано определение институционализации органов
государственной власти как процесса формирования, учреждения каких-либо новых
государственных и общественных институтов в качестве устойчивых форм
организации деятельности людей; процесса определения и закрепления социальных
норм, правил, статусов и ролей, приведения их в систему, которая
способна действовать ради удовлетворения общественной потребности.
Процесс институционализации заключается в оформлении государственной власти
как системы институтов, деятельность которых четко регламентирована правовыми нормами,
В научный оборот вводится институционально-функциональная модель формирования и деятельности конституционно-правовых институтов, органов государственной власти, которая предстает как совокупность ряда ведущих элементов. Среди них: а) конституционно-правовые нормы как учредительная основа создания и функционирования системы органов государственной власти (в контексте преобладающей в отечественном правоведении концепции юридического позитивизма и нормативизма этот элемент получает основополагающее значение); б) конституционно-правовые институты, включающие, наряду с нормами, отношения и структуры; в) правоотношения, возникающие в процессе формирования, становления и деятельности государственных институтов, органов государственной власти; г) государственное мышление или государственное правосознание - позволяющее субъекту конституционно-правовых отношений, следуя концепции, предполагающей наделение субъекта права некоей идеей и волей, осознанно соотносить правоотношения и нормы права (в данном контексте государственное мышление опирается на процесс выработки стратегии государственного развития и предполагает использование такого явления, какое получило известную популярность под именем национальных (государственных) интересов); д) функциональное распределение полномочий в рамках теории разделения властей (правотворческая, исполнительно-распорядительная, судебная, контрольно-надзорная виды государственной деятельности); е) механизмы применения правовых норм государственными и негосударственными институтами; ж) правовая и управленческая культура.
Процесс функциональной внституционализации органов государственной власти включает в себя ряд моментов: 1) одним из необходимых условий появления институтов государственной власти служит соответствующая социальная потребность; 2) государственный институт образуется на основе государственно-правовых и административных связей, взаимодействий и отношений конкретных лиц, индивидов, социальных групп, органов государственной власти. Государственные институты рассматриваются как организованные социальные системы, характеризующиеся устойчивостью структуры, интегрированностью их
элементов и определенной изменчивостью их функций; 3) важнейшим элементом институционализации является организационное оформление института. Государственный институт представляет собой совокупность лиц, учреждений, снабженных определенными материальными средствами и выполняющими определенную социальную функцию. Итак, каждый государственный институт характеризуется наличием цели своей деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими достижение такой цели, набором социальных позиций и ролей, типичных для данного института,
Институционализм предполагает раскрытие двух основных аспектов
изучаемого феномена: институт статуса и институт процедуры. Эти аспекты
органично взаимосвязаны, поскольку, с одной стороны, правоустаиовление статуса
выражается в полномочиях на выполнение определенных процедур, действий, а, с
другой, - процессуальные регуляторы, регламентирование процедур представляется
как результат реализации статуса (например, статус органа государственной власти,
государственного служащего и т.д.).
Статус государственного органа, органа государственной власти или должностного лица характеризируется его функциональным назначением, управленческим профилем, структурно-функциональными качествами и особенностями, его наименованием, определением принадлежности к видам и уровням государственной власти, положением в иерархии государственных органов. Процедурная институционализация государственной власти выражается в правовом урегулировании механизмов принятия и реализации властных решений.
Диссертант приходит к выводу о строго последовательных этапах
продолжения конституционной и административной реформы. При
определении ее целей необходимо решить, можно ли осуществить
перераспределение полномочий, не затрагивая текст Конституции, т.е. сделать
плавный переход к новому состоянию институтов государственной власти либо на
основе разработки необходимых законов, подписания политических соглашений
между субъектами государственной власти, либо на основе серьезного
совершенствования самого Основного закона, федерального законодательства и
законодательства субъектов Федерации. Значительную часть этой работы следует
осуществить, прежде всего, путем принятия вытекающих из Конституции
федеральных законов и в первую очередь федеральных конституционных законов, а
также путем внесения изменений и дополнений в федеральные конституционные законы о Правительстве Российской Федерации и Конституционном Суде Российской Федерации. В перспективе необходимо также рассматривать вопрос о повышении ответственности Правительства Российской Федерации перед Федеральным Собранием Российской Федерации, имея ввиду влияние на Правительство парламентского большинства и (или) согласование Президентом отставок и назначений Председателя Правительства и основных федеральных министров с Государственной Думой и Советом Федерации Российской Федерации.
Для институционализации органов государственной власти необходим закон о федеральных органах исполнительной власти. Несомненно, с помощью пакета упомянутых законов можно серьезно скорректировать полномочия и взаимоотношения органов государственной власти. Но они не могут касаться многих определяющих моментов их взаимоотношений, поскольку основные первичные правовые нормы в этой области (как материальные, так и процессуальные) достаточно жестко зафиксированы в Конституции,
Вопросы распределения полномочий между Президентом Российской Федерации и системой президентской власти, Правительством Российской Федерации и системой исполнительной власти, палатами Федерального Собрания, контрольными и судебными органами — центральный вопрос дискуссий по институционализации системы государственной власти. Однако разбросанность и конъюнктурность многих предложений в этой области не дает возможности соединить «несоединимое» в рамках единой концепции, При этом, ключ к модернизации системы государственной власти в России, укрепления российской государственности - в проведении институциональных реформ органов власти.
Диссертант обосновывает необходимость признания Российской Федерации в качестве президентской республики, по крайней мере, на среднесрочную историческую перспективу. На институт Президента Российской Федерации, как и на нынешнее устройство государственной власти России в целом, накладывает отпечаток незавершенность процесса институционализации органов государственной власти, отсутствие четких организационно-управленческих моделей решения возникающих коллизий. В институт президентства включаются, наряду с нормами и отношениями, структурные подразделения, обеспечивающие выполнение Президентом Российской Федерации своих функций. К подобным
структурным элементам диссертант относит элементы президентской власти. Это: Администрация Президента Российской Федерации, Совет безопасности, полномочные представители Президента в органах государственной власти и в федеральных округах.
Меры по рационализации объемов президентского правотворчества, особенно в форме указов, должны быть тесно увязаны с развитием форм воздействия Президента Российской Федерации на законодательную власть, работу обеих палат Федерального Собрания, с расширением возможностей его участия в законодательном процессе. В диссертации рассматриваются формы воздействия Президента Российской Федерации на процесс правотворчества и предлагаются некоторые рекомендации, в частности: а) установить пределы правотворческой деятельности Президента Российской Федерации посредством включения в текст Конституции Российской Федерации закрытого перечня вопросов, по которым Президент Российской Федерации может принимать нормативные акты; 6} установить конституционное положение, согласно которому, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации могут быть изданы только в правовой форме указов; в) распространить юрисдикцию Конституционного Суда Российской Федерации на все нормативные правовые акты Президента Российской Федерации; г) предоставить Президенту Российской Федерации право объявлять тот или иной вносимый им на рассмотрение Государственной Думы законопроект внеочередным, а законопроекты, внесенные другими субъектами права законодательной инициативы, срочными; д) уточнить юридическое значение ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, установить обязательность содержащихся в нем установок, заданий и поручений в части проведения законодательных работ.
Институционализацня исполнительной власти невозможна без принятия федерального закона о системе федеральных органов исполнительной власти, в котором будут конкретизированы определения видов органов исполнительной власти (министерство-служба-агентство), приведенные в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 20 мая 2004 г.). Особая роль в процессе институционализации исполнительной власти отводится
диссертантом административным регламентам, которые должны найти свое законодательное закрепление.
Федеральные и территориальные органы государственной власти регулируют свою деятельность на основе разрабатываемых и принимаемых ими самостоятельно административных регламентов. Очевидно, что нежелание связывать себя определенными законодательно процедурными требованиями обусловлено тем, что иметь собственный регламент и обладать возможностью произвольно по собственному усмотрению его изменить намного удобнее для того или иного органа власти. Нежелание федеральных органов государственной власти «связывать» себя законодательно определенными и закрепленными процедурами принятия решений диссертант демонстрирует на примере Правительства Российской Федерации. Предметом административной регламентации должны стать процедуры взаимодействия органов исполнительной власти между собой, с гражданами и организациями при существенном повышении информационной открытости деятельности власти.
Исследуя институты парламентаризма в системе органов государственной власти, диссертант предлагает изменить порядок формирования Совета Федерации. При действующем порядке формирования Совет Федерации не является палатой парламента в традиционном понимании, так как отсутствует необходимый для парламента элемент выборности. Совет Федерации не отражает' интересов и воли населения субъектов Федерации даже опосредованным путем (через органы законодательной и исполнительной власти) субъектов Федерации и тем самым не может претендовать (по всем демократическим канонам) на палату парламента. Необходима действительно глубокая реформа и выбор одного из известных демократических вариантов, например США (сенат), или ФРГ (бундесрат).
Совершенствование институтов государственной власти тестю связано с реформой государственной службы. Как публично-правовой институт государственная служба получает свою реализацию через институты различных отраслей права. Единый институт государственной службы должен включать в себя нормативно-правовое регулирование осуществления деятельности всех уровней осуществления властных полномочий: а) федеральная государственная власть; б) власть субъектов Российской Федерации (в том числе муниципальная
власть); в) местная государственная власть или местное самоуправление. Диссертант обосновывает потребность создания специального органа управления государственной службой - Федерального агентства но делам государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что разработка дельной концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации является определенным вкладом в развитие теории и практики конституционного права, а также политических и правовых институтов юридической науки. Высказанные в диссертационном исследовании суждения являются теоретическим подходом к решению практических задач становления эффективного государства и институтов государственной власти. Процесс институционализации позволяет систематизировать представления о государстве и праве, осуществить комплексное исследование государственной деятельности как вида профессиональной деятельности, государственной службы как инструмента служения государству и обществу.
Теоретическое значение диссертации состоит в представлении концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации. Выявленные закономерности становления и развития институтов государственной власти России позволят учесть их в дальнейших конституционно-правовых исследованиях. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов государственной власти России формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов реформирования системы государственного и регионального управления.
Институциональный анализ полномочий государственных органов, проведенный для комплексной оценки их законодательной и организационной обеспеченности, для выявления полноты правового обеспечения функционирования государственного аппарата, может способствовать повышению эффективности деятельности органов государственной власти России, а также совершенствованию системы органов, участвующих в осуществлении государственных функций. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе
преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и истории государства и права, конституционного права, административного права, политологии и некоторых других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения разрабатываемой автором диссертации концепции ияституционализации включены в учебники, учебные пособия, методические разработки, отражены в опубликованных монографиях, брошюрах и научных статьях.
Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности при преподавании конституционного и административного права Российской Федерации, правового обеспечения государственной службы, а также в выступлениях на международных и всероссийских научных конференциях.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих семнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Институциональная теория в право- и государствоведении
Российское государство на протяжении всей новейшей истории находится в состоянии непрерывных институциональных изменений в системе государственной власти, обусловленных революционными изменениями общества, преобразованиями самой Российской государственности и новыми вызовами для страны.
Общим становится понимание, что в современных условиях формирование в России сильного, дееспособного, демократического государства, стабильность общества и устойчивое развитие экономики невозможны без широкой поддержки целей и действий власти, без социальной консолидации как необходимого условия нормального функционирования институтов демократии, гражданского общества и государственной власти. Обеспечить консолидацию общества в вопросе о доверии институтам власти возможно лишь при условии, что реальным приоритетом государственной политики и экономики станет благополучие, безопасность и достойная уровень жизни граждан. Важно осознание государственными институтами и государственными служащими своего предназначения как сервисной службы, как инструментов оказания услуг обществу, корпорациям, гражданам. Для получения подобной поддержки органы государственной власти должны утвердиться и фактически, и в массовом сознании как институты, сформированные народом и обществом для достижения общегосударственных целей. Это невозможно без завершения процессов институционализации власти.
Роль поддержки населения для развития государственно-правовых и управленческих систем четко выразил Р.Арои: «Представления граждан о режиме -составная часть и его достоинств, и недостатков. Режим, о котором плохо отзываются все граждане, можно отнести к разложившимся уже потому, что он не может заручиться поддержкой управляемых. Во-вторых, отказ граждан поддерживать режим выражается в значительном количестве голосов, отдаваемых партиям, которые заявляют о своей враждебности режиму... Третья, очевидная для всех специфическая черта разложения - неустойчивость правительств»1.
Согласно подходу К. Поппера, разделяемого большинством исследователей власти и общества, современное открытое демократическое общество с эффективной рыночной экономикой «...может нормально функционировать лишь при условии, что они, граждане, доверяют друг другу, как это свойственно людям, и знают, что требуется от них: честность, порядочность и истина. В обществе должна существовать элементарная степень взаимного доверия. Однако ничто не приведет к этой цели быстрее, чем доверие к власти закона - ... т. е. доверие к правовым институтам государства и к чиновникам, несущим ответственность за исполнение закона».
Поддержка гражданами государственных институтов предполагает: а) адекватное понимание целей, намерений, программ действий органов государственной власти; б) доверие к ним; в) участие граждан в реализации программ, решении насущных проблем и вопросов совместно с органами власти. Доверие граждан институтам государства - исходный момент взаимопонимания и взаимодействия власти и населения.
Анализ состояния в этой сфере был положен в основу специального исследования, проведенного в сентябре - октябре 2003 года Российской академией государственной службой при Президенте Российской Федерации под руководством В.С.Комаровского и В.Э.Бойкова .Согласно полученным данным, уровень доверия населения к властным институтам (равно как и общественным) был и остается низким. Лишь Президенту России, церкви, службе безопасности и отчасти общественным организациям граждане нашей страны чаще доверяют, чем не доверяют. Ко всем остальным структурам власти, включая федеральное правительство, Государственную Думу, Совет Федерации, суды, прокуратуру, милицию, органы местного самоуправления и региональной власти большинство населения страны относится чаще с недоверием, чем доверием. Особенно большое недоверие испытывают граждане по отношению к политическим партиям и движениям: 60,7%о им не доверяют, тогда как доверяют всего 11,5%, у 27,8% не выработана позиция по этому вопросу.
При сравнении полученных данных с результатами исследования 1996 года можно отметить лишь одно кардинальное изменение: более чем десятикратный рост доверия к Президенту России, что, по-видимому, частично повлияло и на рост доверия к Федеральной службе безопасности.
Институт Президента Российской Федерации и институт президентской власти в Российской Федерации в отечественной модели государственной власти
К институту президентства обращаются исследователи различных общественных наук. Институт президентства в виду своей значимости для развития Российской государственности выступает в качестве предмета многочисленных исследований, В ходе анализа складыватотся совершенно разнообразные позиции о понятии «президент», различным содержанием наполняется институт президентства.
Институт президента имеет сложную структуру и характеризуется системой норм и процедур, направленных на решение конкретных государственных задач. Это - совокупность конституционных норм, предметно и функционально определяющих правовой статус выборного главы государства, регулирующих его положение в системе государственных органов, предусматривающих порядок избрания, замещения и отстранения от должности.
В юридических науках понятие «президент» проецируется на понятие «институт президента», «институт президентства», который определяется как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти. Политология предпочитает рассматривать институт президента как институт, реализующий
властные функции, как совокупность властных полномочий главы государства в сфере осуществления государственного управления. При этом, очевидно, что политология обогащает правовые представления об институте президента и институте президентства, так как наполняет формально-юридические взгляды, конституционно-правовые нормы реальным содержанием, оценивающим деятельность конкретных глав государств, трансформацию государственно-правовых институтов в ходе государственно-правового развития.
Особую роль институт президента приобретает как ведущий элемент выработки государственно-правовой стратегии развития страны. Общепризнанным пониманием института президентства становится представление, включающее в содержание этого института не только президента как главу государства, как высшее должностное лицо в государстве (а в ряде стран и как главу исполнительной власти), но и конституционно-правовые принципы и конституционно-правовые нормы, регулирующие функционирование президентской власти. К институту президентства относят также прецеденты, возникшие в результате деятельности главы государства; конституционную практику; реальный объем полномочий, сложившийся в результате соотношения политических сил в государстве; а также структурные подразделения
Президент Российской Федерации - глава Российского государства, принимает участие в осуществлении каждой из разновидностей единой государственной власти своих функций, непосредственно взаимодействуя с органами законодательной, исполнительной и судебной власти.
Институт главы государства имеет важнейшее значение в любой стране. Именно в зависимости от объема полномочий главы государства, системы его избрания и ещё ряда важных характеристик сегодня и производится классификация государств (монархия или республика, абсолютная, дуалистическая или парламентарная монархия, президентская, президентско-парламентская, парламентская республика и т.д.). Без изучения института главы государства невозможно говорить о серьезном исследовании системы государственной и политической власти той или иной страны. Именно в особенностях института главы государства максимально ярко и четко отражается специфика политического режима той или иной страны, особенности ее политического и исторического развития, ее политической культуры.
Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации определен понятием «глава государства». Практически во всех странах (монархических, республиканских, парламентских, президентских и т.д.) глава государства - это высшее должностное лицо (в ряде случаев - коллективный государственный орган), занимающее официально высшую (в старом ПОНЯТИИ -верховную) ступень в иерархии институтов государственной власти.
Статус Президента Российской Федерации многогранен, сложен и достаточно динамичен. В отличие от предыдущей Конституции России, в которой содержалось прямое упоминание о президенте как о «главе исполнительной власти в Российской Федерации», действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. избелсала прямого закрепления за президентом статуса главы исполнительной власти. Однако, это не означает ослабления взаимосвязей между институтом президента и исполнительной властью. Напротив, целый ряд новых норм, введенных в Конституцию Российской Федерации, значительно расширил возможности Президента по контролю за деятельностью органов исполнительной власти, а ряд наиболее ответственных структур исполнительной власти напрямую подчинен главе государства (Совет Безопасности, «силовые» министерства и ведомства).
Институт президентства - и его функциональное продолжение в так называемой президентской ветви власти - представляет собой институционально и функционально автономную подсистему государственно-политической системы власти. По сложившейся мировой практике институту президента, как правило, присущи некоторые общие черты: - президент является выборным главой государства, который может возглавлять систему исполнительной власти либо быть арбитром в системе разделения властей; - в организационном аспекте президент никому не подчинен и обладает высокой степенью независимости от каких-либо других государственных органов, что, конечно, не снимает с него обязанности действовать на основе и во исполнение законов; - пост президента имеет ярко выраженный политический характер, ему принадлежит важная роль в формировании политики государства, верховного политического руководства государственными делами; - как высшее должностное лицо в государстве президент наделен особо важными полномочиями, среди которых право издания подзаконных нормативных актов.
Институты исполнительной власти в Российской Федерации
Новая доктрина тройственного разделения властей произвела существенные изменения в понятиях. «Органы государственного управления» были заменены понятиями «исполнительная власть» и «органы исполнительной власти». Иными словами расширились властные полномочия исполнительной власти, Правительство, хотя юридически продолжает считаться высшим органом управления, однако приобрело статус и функции одного из ВЬЇСШИХ органов государственной власти, т.е. стало волеформирующим политическим учреждением. В соответствии с ныне действующими конституционными нормами правительство имеет широкие полномочия для вынесения важнейших политических решений, связывающих и законодателя. У него появился ряд новых функций относящихся к так называемому политическому планированию. Оно получило право вторгаться в сферу законодательства, разрабатывая и формируя многие законопроекты, которые затем проходят через парламент.
Тем самым, центральными институтами системы государственной власти, посредством которого выражается, обеспечивается и осуществляется властное воздействие на общественные отношения стали институты исполнительной власти -система органов, в которой сосредоточена государственная власть и которые, используя ее потенциал, реализуют государственное управление общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью. Здесь надлежит рассмотреть отличие таких явлений, как государственный аппарат, государственный орган, орган государственной власти,
Для понимания статуса органа исполнительной власти необходимо четко определить, что представляет собой орган государственной власти как более широкое родовое понятие по отношению к понятию органа исполнительной власти.
Под государственным аппаратом понимают систему органов, через которые осуществляется государственная власть, выполняются основные функции и достигаются стоящие перед государством цели и задачи. Следует различать государственные органы и органы государственной власти. При этом необходимо иметь в виду, что понятие «государственные органы» является более широким, нежели понятие «органы государственной власти».
Главное предназначение государственного аппарата - осуществлять государственную власть. Государственный аппарат является основой всей организационной структуры государственного управления, в состав которой помимо людей, организаций, созданных им, входят также материальные и технические средства.
По численности государственный аппарат составляет незначительный процент населения страны (5-7%). Но это та структура, от состояния и активности которой зависят общественные явления, отношения и процессы, поведение и деятельность чуть ли не каждого человека. При слабом, инертном, маломощном государственном аппарате обычно разваливается само государство, да и вся система экономической, социальной и духовной деятельности.
Государственный аппарат включает в себя органы государственной власти, т.е. организационные структуры, через которые непосредственно осуществляется государственная власть (органы законодательной, исполнительной и судебной власти) и органы, обеспечивающие государственно-властную деятельность, т.е. организационные структуры, которые не имея властных полномочий, осуществляют функции (координационные, аналитические, информационные и иные), способствующие эффективной реализации задач органов государственной власти.
Государственным органом, обеспечивающим выполнение государственно-властных функций является самостоятельная структурная часть государственного аппарата, на которую законодательством Российской Федерации и ее субъектов, возложены специальные государственные функции и соответствующие полномочия, обеспечивающие деятельность органов государственной власти. Статус некоторых органов данного вида вытекает из Конституции Российской Федерации (Администрации Президента Российской Федерации, Совет Безопасности, Уполномоченный по правам человека). Они, как правило, не наделены полномочиями по изданию подзаконных нормативно-правовых актов, однако являются объектами правоприменительной деятельности. Полномочия государственных органов, обеспечивающих выполнение государственно-властных функций, направлены на обеспечение деятельности множества органов государственной власти в какой-либо специфической функциональной области. Следует учитывать, что в основе построения и функционирования государственного аппарата лежат объективные и субъективные факторы, которые определяют специфику как внутреннего его строения, так и формы и методы воздействия на общественные процессы. Состояние государственного аппарата есть следствие развитости государства, государственного управления, в конечном счете, самого общества. Усложнение функций государства неизбежно требует соответствующей адаптации государственного аппарата, чтобы выполнить эти функции. Единство государства предопределяют наличие системности в построении государственного аппарата, которая базируется на единой экономической основе функционирования аппарата, единой политической и правовой базе существования и функционирования государственного аппарата, единых принципах его построения.
К числу объективных факторов, воздействующих на деятельность государственного аппарата, относится действие экономических закономерностей, в числе которых можно назвать соответствие спроса и предложения, учет показателей цены и т.п. К субъективным факторам относится деятельность человека, проявляющаяся через деятельность органов государственной власти, степень организованности аппарата, а также разработки и исполнения управленческих решений, степень использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов,
В последние годы многие функции, выполнявшиеся ранее государственным аппаратом, переданы для исполнения иным структурам: местному самоуправлению, бюджетным учреждениям, коммерческим банкам, отдельным структурам гражданского общества и др. Ряд этих структур входят в политическую систему общества, а также в состав государственного механизма, выступающие как более широкие явления по отношению к государственному аппарату. Некоторые из названных структур (местное самоуправление, бюджетные учреждения) имеют ту же экономическую базу, что и государственный аппарат, они являются специфическим продолжением государства, поэтому анализ деятельности государственного аппарата должен учитывать системную его связь с вышеназванными структурами. В отличие от названных структур, государственный аппарат в своей деятельности выступает от имени государства.
Институты парламентаризма в системе органов государственной власти
Одним из наиболее распространённых, часто употребимых в науке конституционного права, некоторых других отраслях обществоведения понятий является понятие парламентаризма. Само понятие «парламентаризм» привлекает своей неоднозначностью. Пытаясь систематизировать возможные подходы к парламентаризму, можно насчитать десятки его различных пониманий: и как средства функционирования системы государственной власти, и как метода принятия государственно-правовых решений, и как практики политической борьбы, и как политического режима, и как организации законодательной власти, и как политико-правовой доктрины,
В отечественной обществоведческой науке прочно утвердилось представление о том, что парламент выражает всеобщую волю (волю народа), понимаемую, обычно (хотя и не всегда), как воля большинства. Это мнение в тех или иных вариациях воспроизводится, в многочисленных трудах по конституционному праву, политологии и др. В частности, В.Е.Чиркин пишет: «Современный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа,...»1. И.П.Рыбкин считает, что в условиях парламентаризма суверенная воля народа находит своё воплощение в высшем представительном учреждении, которое гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан.2 А.М.Осавелюк подчёркивает, что «парламент рассматривается как выразитель интересов и воли народа (нации), то есть всей совокупности граждан данного государства». Р.В.Енгибарян и Э.В.Тадевосян также полагают, что парламент является выразителем воли народа, его суверенитета. . Испанский философ Хосе Ортега-и-Гассет писал: «Судьба демократии при любой ее форме и развитости зависит от мелкой технической детали - процедуры выборов. Остальное второстепенно. Если избирательная система успешна и отвечает действительности, все идет хорошо; если нет, то, как бы ни радовало остальное, все идет плохо»
На необходимости повышения значимости российского парламента в политической системе страны, существенного усиления названных функций настаивают ныне многие государственные деятели, учёные-юристы.
По мнению И.М.Степанова, «парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента 8 целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка»4. А.А, Мишин считает, что парламентаризм - «это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента»5. В юридическом энциклопедическом словаре утверждается, что парламентаризм - «система организации и функционирования верховной государственной власти буржуазии, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента» . Авторы монографии «Общая и прикладная политология» полагают, что парламентаризм - это «система государственного руководства обществом, характеризующаяся чётким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам».
Отвергая трактовку парламентаризма как разновидности формы правления, М.А.Могунова рассматривает его как разновидность государственного режима, при котором обеспечено не только юридическое, но и фактическое верховенство высшего представительного учреждения, подчинённость и подконтрольность ему правительства. Она, в частности, пишет: «В действительности, парламентаризм -это не форма, а метод осуществления государственной власти, особый режим, определяемый реальными взаимоотношениями, складывающимися между законодательной и исполнительной властями в каждом конкретном государстве, при котором ведущую роль играет парламент».
Эти и многие другие определения, отражающие суть понимания парламентаризма отечественными учеными, на наш взгляд, страдают рядом недостатков. Во-первых, парламентаризм в них в значительной степени отождествляется с другими фундаментальными понятиями науки конституционного права - формой государственного правления и формой государственного режима. Однако, парламентаризм неправомерно рассматривать исключительно как определённую форму правления и (или) как определённый государственный режим. Содержание этого понятия включает в себя и некий, чрезвычайно значимый идеолого-мировоззренческий аспект, систему представлений и убеждений, аксиологических установок, ценностных ориентации относительно должной организации и должного функционирования государственного механизма.
