Введение к работе
Актуальность исследования
В ходе строительства Российской государственности весьма остро встает вопрос о роли краевого, областного уровня в системе властных структур и таких больших территориальных образований в национально-государственном устройстве России. Необходимость создания условий для экономической и политической свободы, как важных предпосылок процветания населения, определяют подходы к определению функций и компетенции краевых, областных органов власти и управления. При этом сложность конструирования властных структур на данном уровне объясняется рядом обстоятельств. В царской России статус региональных образований - губерний, определялся,в основном, интересами центральной власти. В советский период, принятый в I960 году Закон "О краевом, областном Совете", закрепил их роль в проведении политики центральной власти,по отношению к нижестоящим Советам. Основными рычагами властвования устанавливался принцип демократического централизма и право реализации почти всей компетенции нижестоящих Советов .
С другой стороны, краевые, областные Советы, относясь по конституционному праву к системе местных Советов, не могли по своему статусу создавать достаточно оперативно и самостоятельно условия для эффективного функционирования нижестоящих представительных и исполнительных органов. Такое положение консервировало командно-административную систему, абсолютизировало
См.: Закон РСФСР "О краевом, областном Совете народных депутатов". - Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980, № 48.
нейтралистские начала в государственном властвовании.
Кроме того, включение краевых, областных Советов в систему местных Советов порождало дополнительную проблему, которая все более проявляется с расширением самостоятельности органов местного самоуправления. Политико-юридическое понимание категории "местный Совет" обязательно соотносится с наличием у данного Совета подчиненной территории - сельсовета, поселка, города, района. Включение в состав административно-территориальных единиц краев и областей приводит к ситуации, когда у одной территории появляются два Совета: местный и краевой, областной. С становлением президентской республики соотнесение местных федеральных органов управления с краевыми, областными приобрело еще большую актуальность.
В такой ситуации закономерно обращение ученых-правоведов, практических работников к проблеме управления краем, областью. Теоретическая мысль, депутаты, работники администраций испытывают потребность в конкретных взглядах, рекомендациях по правовому статусу краев, областей, основным управленческим функциям краевого, областного уровня государственной власти; их взаимоотношениям с местным самоуправлением и возможной их структуре. Начальный этап реализации Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" выявляет ряд объективных трудностей становления представительной и исполнительной властей краевого, областного уровня, недостатки законодательного обеспечения этого процесса. Все это требует теоретического осмысления для последующих научных выводов и применения в практике государственного строительства.
Состояние научной разработки темы
Реализация краевым, областным уровнем государственной власти основной функции проведения политики центра на местах не позволяла исследовать отечественными учеными-правоведами проблем управления краем, областью с точки зрения отнесения их к государственно-территориальным образованиям. Лишь в последнее время, с усилением процессов федерализации и регионализации, эти вопросы получают все большее отражение в теоретической мысли. Однако, приходится отмечать, что государст-воведение пока не выработало в прогнозном аспекте значимых концепций и идей в отношении правового статуса краев, областей и управления такими регионами. Это нашло отражение в Законе РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов краевой, областной администрации". В частности, можно отметить как положительное явление, признание законодателем краевых, областных Советов народных депутатов, краевой, областной администрации органами государственной власти и управления, а не местного самоуправления. В то же время.правовой статус края, области, с точки зрения национально-государственного устройства,остается прежним. Они являются административно-территориальными единицами. Данное положение вызывает,пока неразрешенные законодательством,болезненные противоречия краевого, областного уровня с федеральным и местным самоуправлением. В связи с этим, нынешнее законодательство о краевом, областном звене - не последнее слово в преобразовании представительных и исполнительных органов этого уровня. Практика его применения подскажет многие новые направления развития теоретической мысли и законотворчества. Конечно, на эти процессы будут оказывать самое непосредственное влияние позиции
самих краевых, областных Советов и администраций, стабильность сохранения курса на укрепление демократических начал управления в самом государстве.
Изучение специальной литературы показывает, что практически все работы об управлении краем, областью, их правовом статусе, как территорий, формах их взаимодействия с федеральными и местными органами власти и управления, опубликованы в виде журнальных статей, либо существуют в отдельных исследованиях в фрагментарном плане. Глубокое изучение многогранной проблематики управления краем, областью в системе разделения властей фактически только начинается. Специального монографического исследования пока нет. В то же время, актуальность темы вызывает потребность объединения усилий ученых-правоведов, обществоведов, практических работников для раскрытия управленческого потенциала представительной и исполнительной власти краев, областей в интересах создания сильного правового Российского государства и эффективно функционирующей системы местного самоуправления.
Предмет исследования
Актуальность и сложность темы определили предмет, цель и за
дачи исследования. В качестве предмета исследования выступает
комплекс государственно-правовых проблем управления краем, обла
стью в настоящих условиях в т.ч.: государственно-
правовой статус края, области; функций и признаки представитель
ной и исполнительной властей; организационно-правовые вопросы
управления краем, областью; принципиальная структура управления
краем, областью; функциональные обязанности органов и должностных
лиц краевой, областной администрации; организационные и правовые
вопросы деятельности краевой, областной администрации.
Цель и задачи исследования
Целью исследования является комплексный анализ государственно-правовых проблем управления краем, областью и обоснование самостоятельной роли краевых, областных органов государственной власти и управления на современном этапе развития общества, все более возрастающей их роли в реализации политической и экономической реформы на микроуровне, а также выработке практических рекомендаций по организационно-правовым вопросам управления краем, областью. Исходя из намеченной цели поставлены следующие задачи исследования:
проанализировать исторический опыт функционирования губернского правления в России ХУШ-ХІХ вв, его взаимодействия с земствами;
кратко рассмотреть эволюцию исполнительных органов Советов народных депутатов в советский период;
исследовать некоторые проблемы государственно-правового статуса края, области;
определить место и роль представительной и административной властей края, области в новых условиях;
проанализировать организационно-правовые формы управления краем, областью;
рассмотреть принципиально возможные структуры управления краем, областью функциональные обязанности органов и должностных лиц краевой, областной администрации и организационные, правовые вопросы деятельности краевой, областной администрации.
Теоретическую и шчощтоітепуі основу диссертации составляет диалектическая теория исследования общества, права, демократии.
Новизна и комплексность проблемы вызвали необходимость использования работ не только по теме исследования, но и литературы по истории российской государственности и права, по философии, экономике, общей теории государства и права, отечественному и зарубежному государствоведению и управлению.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, текущее республиканское законодательство, нормативные акты России XIX вв, регулировавшие деятельность губернских учреждений и ведомств. Эмпирическую базу исследования составили практика Свердловского областного Совета, администрации Свердловской и некоторых других областей,ряда местных Советов Свердловской области, материалы социологических исследований,публикации периодической печати, статданные. Диссертант использовал также личный опыт работы в аппарате местных и областного Советов, аппарате областной администрации.
В своем исследовании диссертант опирался на работы ученых-правоведов С.А.Авакьяна, И.А.Азовкина, Г.В.Атаманчука, Г.В.Бара-башева, Д.Н.Бахраха, К.С.Вельского, И.Ф.Бутко, Б.Н.Габричидзе, Л.А.Григоряна, И.П.Ильинского, М.И.Кукушкина, О.Е.Кутафина, В.А.Кряжкова, Б.М.Лазарева, В.Т.Прохорова, Ю.И.Скуратова, А.Я.Сливы, С.В.Соловьевой, К.Ф.Шеремета и др.
При обосновании своей точки зрения автором были исп-л> зоь -і труды зарубежных авторов.
В процессе исследования применялись конкретно-исторический, системный, сравнительный, социологический, логический и др.методы познания.
Научная новизна работы заключается в том, что данная диссертация является одной из первых попыток изучить проблемы становлені:
системы управления регионами при переходе к президентской республике. Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, анализ практических решений по организационным структурам управления краями, областями, позволили выработать ряд самостоятельных выводов, положений, рекомендаций. Основные элементы новизны заключаются в следующем:
на основе конкретно-исторического анализа губернского правления в России ХУШ-ХІХ вв. и эволюции исполнительных органов в советский период,показаны проблемы государственно-правового статуса края, области и их разрешение путем признания значительной части их государственно-территориальными образованиями, субъектами федерации;
проанализированы функции, признаки представительной и исполнительной властей на уровне края, области; выделены принципы разграничения их компетенции с органами местного самоуправления;
сформулирован вывод об отнесении краевых, областных Советов к органам государственной власти, а не местного самоуправления ;
выявлены проблемы управления краем, областью
и даны конкретные предложения по организационной структуре управления краем, областью; обосновано включение в структуру администрации края, области (где имеются необходимые предпосылки превращения в государственно-территориальные образования) правительств;
- сформулированы организационно-правовые формы работы адми
нистрации края, области, функциональные обязанности органов и
должностных лиц; принципы взаимоотношений администрации с краевым,
областным Советом;
выделены особо вопросы защиты главы краевой, областной администрации в гражданско-правовой, государственно-правовой и административно-правовой сферах;
на основе обобщения практического материала даны предложения об изменениях и дополнениях Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования его результатов при решении актуальных проблем, возникающих при разработке и функционировании системы управления краем, областью.
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении исследований в области государство ведения и управления, преподавании правовых дисциплин, повышения квалификации работников госаппарата.
Апробация результатов исследования
Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации изложены в опубликованных автором статьях. Результаты исследования внедрены в виде организационной структуры и организационных форм деятельности в Свердловской областной администрации. Они получили отражение в выступлениях диссертанта перед практическими работниками администраций Свердловской области.
Цель и задачи исследования обусловили структуру работы.Она включает в себя введение, три главы, заключение, приложения и список литературы и материалов.
