Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Совет Европы как политико-правовой институт, субъект европейского права .
1. Цели, структура, функции Совета Европы и его органов 14
2. Россия и Совет Европы: двухсторонние интересы. Рекомендации-обязательства России, вступившей в Совет Европы 45
3. Основы права Совета Европы. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и другие правовые акты Совета 73
Глава II. Конституционный механизм обеспечения прав человека в России в свете Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года и дополнительных протоколов к ней .
4. Международное и конституционное право о правах человека. Генезис Европей ской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 91
5. Инкорпорация норм Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод в российское законодательство 114
6. Российское законодательство и правоприменительная практика в свете стандартов Совета Европы 140
Глава III. Взаимодействие России и Совета Европы в области контрольных механизмов по соблюдению прав человека. Конституционные вопросы сотрудничества в сфере защиты национальных меньшинств и в социальной области .
7. Действия в Совете Европы и России контрольного механизма Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и протоколов к ней 154
8. Осуществление прав российских граждан в свете Рамочной Конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств 174
9. Конституционные проблемы сотрудничества России и Совета Европы в области реализации принципов и норм Европейской Социальной Хартии и Конституции Российской Федерации 196
Глава IV. Региональные аспекты реализации стандартов Совета Европы в области прав человека в России .
10. Конституционный механизм имплементации норм Совета Европы о правах человека в законодательство субъектов Российской Федерации 204
11. Конституционные проблемы развития местного самоуправления, реализации прав российских граждан в свете Европейской Хартии местного самоуправления 215 12. Приграничное сотрудничество российских регионов в контексте принципов и
норм Совета Европы 235
Заключение 253
Список использованных источников и литературы 262
- Цели, структура, функции Совета Европы и его органов
- Международное и конституционное право о правах человека. Генезис Европей ской Конвенции о защите прав человека и основных свобод
- Действия в Совете Европы и России контрольного механизма Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и протоколов к ней
- Конституционный механизм имплементации норм Совета Европы о правах человека в законодательство субъектов Российской Федерации
Введение к работе
1. Актуальность темы исследования
Сотрудничество между Советом Европы и СССР, Россией ведет свой отсчет с 1989 года, когда Парламентская Ассамблея Совета Европы установила связи с Верховным Советом СССР, предоставив ему статус «специально приглашенного». В январе 1992 года решением Бюро Ассамблеи этот статус был передан Верховному Совету Российской Федерации. 7 мая 1992 года Россия подала заявку на вступление в СЕ в качестве полноправного члена. Официальная церемония приема Российской Федерации в Совет Европы состоялась 28 февраля 1996 года. Этому предшествовала большая и весьма сложная работа, проделанная парламентом, президентскими и правительственными структурами по вступлению России в Совет Европы.
В настоящее время Российская Федерация, являясь полноправным членом Совета, активно работает во всех институтах этой международной организации в области защиты прав и свобод человека.
Актуальность темы исследования обусловлена, с одной стороны, тем, что согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Таким образом, Конституция Российской Федерации 1993 года, во-первых, иначе, чем это было в ранее действующем законодательстве, решает проблему соотношения правовой системы Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: они являются составной частью правовой системы России.
Во-вторых, в основе правовой государственности в Российской Федерации лежат не только принципы, закрепленные отечественным законодательством, но и общепризнанные стандарты, принятые в международном сообществе. Для это-
го они должны быть признаны самой Российской Федерацией, без чего эти прин
ципы и нормы не могут считаться частью национальной правовой системы и
порождать юридические обязательства для Российского государства, его органов
Ik и должностных лиц. При этом источниками общепризнанных принципов и норм
международного права являются как обычные, так и специальные конвенции; международный обычай и общие принципы, права, признанные цивилизованными народами.
В-третьих, ныне действующая Конституция идет значительно дальше в признании приоритета международных договоров Российской Федерации перед нормами отечественного законодательства, поскольку в случае коллизии между ними приоритет отдается международному договору, нормам международного права. Правоприменители в пределах своей компетенции не только вправе, но и обязаны применить правила международных договоров для разрешения конкретных дел, и что очень важно — физические и юридические лица вправе прибегать к нормам международного права для защиты своих прав1.
Приведенные выше положения в полной мере относятся к проблеме соотно
шения и взаимодействия российской правовой системы и принципов, норм та-
Ш кой международной организации, как Совет Европы, претендующий сегодня на
«головного разработчика» европейского права в области прав человека2.
Сегодня Совет Европы (далее — СЕ) является одной из наиболее авторитетных и представительных организаций, объединяющих в своем составе 40 европейских государств, включая Российскую Федерацию.
Для сравнения, например, следует отметить, что Европейский Союз включа
ет 15 стран, Организация Североатлантического договора (НАТО) — 16 госу
дарств, Западно-Европейский Союз —14 и т. д. По количеству стран-участниц
Совет Европы может сравниться с Организаций по Безопасности и Сотрудниче-
'{^Ш ству в Европе (ОБСЕ) — 53 государства, и в какой-то мере с Организацией Объе-
диненных Наций (ООН) — 185 (на 1 марта 1995 г.).
С другой стороны, вступление России в 1996 году в Совет Европы, ратификация Российской Федерацией в 1998 году Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (далее — ЕКПЧ) и дополнительных
1 См.: Научно-практический Комментарий к Конституции Российской Федерации /Под ред. В. В. Лазарева. — М. Издательство «Спарк», 1997. — С. 90—91.
2См.: М. Дженис, Р. Кэй, Э. Брэдли. Европейское право в области прав человека. (Практика и комментарии) /Пер. с англ. — М.: «Права человека», 1997. — С. X'—XIII.
протоколов к ней, а также других основополагающих документов СЕЛ влечет для нашей страны серьезные юридические последствия, в т. ч. в вопросах реального соблюдения прав и свобод человека.
Ратифицировав Конвенции СЕ, Российская Федерация взяла на себя ряд обязательств.
Во-первых, привести свое законодательство и правоприменительную практику в соответствие с ЕКПЧ и другими правовыми актами Совета Европы.
Во-вторых, признала обязательную юрисдикцию контрольных органов ЕКПЧ — Европейского Суда и Европейской Комиссии по правам человека, преобразованных с 1 ноября 1998 года в действующий на постоянной основе единый орган — Европейский Суд по правам человека (далее — ЕСПЧ).
В-третьих, предоставила с 5 мая 1998 года право российским гражданам непосредственного обращения, при условии исчерпания национальных средств защиты своих прав и свобод (пункт 3, ст. 46 Конвенции РФ), в Европейский Суд по правам человека в Страсбурге. При этом обращение в ЕСПЧ возможно независимо от позиции российских властей. Суд вправе принять такое обращение к рассмотрению на основе индивидуальной жалобы, если даже имеет место возражение со стороны государства2. Вместе с тем, Европейским Судом приветствуется и мирное соглашение между заявителем и государством-ответчиком.
В-четвертых, Российская Федерация разрешила Европейскому Комитету по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (далее — антипыточный Комитет) посещение любого места в пределах своей юрисдикции, где содержатся лица, лишенные свободы органами публичной власти3 (с 1 сентября 1998 г.) и представила для работы на постоянной основе в этом Комитете своего представителя.
1 В феврале 1996 года Государственная Дума ФС РФ приняла Федеральный Закон «О при
соединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы», а в феврале 1998 года ратифици
ровала Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод вместе с дополни
тельными Протоколами к ней (за исключением Протокола № 6 относительно отмены смертной
казни) и Европейскую Конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающе-4
го достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 года; в марте 1998 года российским
Парламентом была ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления от 17 октяб
ря 1985 года; в июне 1998 года Государственная Дума ФС РФ ратифицировала Рамочную Конвен
цию о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 года. См: Собрание законодательства
Российской Федерации.— 1996.— № 9. С. 774; 1998.— № 13. С. 1466; 1998.— № 15. С. 1695.
2 См.; Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и законодатель
ство и правоприменительная практика Российской Федерации (сравнительный анализ). — Рус
ская версия. — Изд.-е Совета Европы. — М, 1997. — С. 3.
3 См.: Право Совета Европы и Россия. Сборник документов и материалов. — Изд-е 2-е,
доп. — Краснодар, 1996. — С. 257.
В-пятых, Россия является объектом и субъектом процесса мониторинга за соблюдением прав и свобод человека, действующего в рамках Парламентской Ассамблеи и Кабинета Министров Совета Европы;
В целом, Российской Федерации, как и многим другим государствам — членам СЕ, еще предстоит инкорпорировать в свое отечественное законодательство, правоприменительную практику ряд принципов и норм Совета Европы, а также, не подменяя действующей в стране судебной системы, распространить юрисдикцию нового Европейского Суда по правам человека. Это во многом будет способствовать реализации статьи 2 Конституции Российской Федерации, провозглашающей, что «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина — обязанность государства».
Степень научной разработанности и круг использованных источников
Диссертационная работа выполнена на базе изучения и использования значительного научного материала отечественных и зарубежных ученых, пятидесятилетней практики Совета Европы, многолетнего личного участия диссертанта в деятельности Совета.
Правовую основу диссертации составляют Конституция и законодательные акты Российской Федерации, Конституции Республик, Уставы краев и областей Российской Федерации, Устав Совета Европы, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года, другие Конвенции, Хартии и рекомендации Совета Европы, материалы Комиссии и Европейского Суда по правам человека.
В наибольшей мере, по мнению автора, в предыдущие годы были разработаны вопросы деятельности Европейской Комиссии и Европейского Суда по правам человека, правового статуса и реализации в странах-членах Совета Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и дополнительных протоколов к ней, институционные механизмы и процедура контроля за соблюдением прав человека в рамках данной международной организации.
Диссертант же сосредотачивает свое внимание на конституционно-правовых вопросах взаимодействия России и Совета Европы как в области контрольных механизмов по соблюдению прав человека, включая такие сферы как защита национальных меньшинств и социальная область, так и рассматривает региональные аспекты реализации стандартов Совета Европы в области прав человека в Российской Федерации.
Речь идет, в том числе, о конституционных проблемах реализации прав российских граждан в свете Европейской Хартии местного самоуправления, Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств, Европейской Социальной Хартии и других Конвенций Совета Европы.
При подготовке диссертационного исследования автор использовал работы специалистов в области отечественного конституционализма, теории государства и права, прав и свобод человека местного самоуправления: С. С. Алексеева, М. В. Баглая, М. И. Байтина, В. В. Борисова, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, Л. Д. Воеводина, Г. А. Гаджиева, В. Д. Зорькина, В. Б. Исакова, В. Т. Кабышева, В. Н. Кудрявцева, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, О. О. Миронова, Н. А. Михалевой, ф. М. Рудинского, В. Н. Синю-кова, Ю. А. Тихомирова, Б. С. Эбзеева и др. Специалистов в области международного права, функционирования институтов Совета Европы: Л. Б. Алексеевой, В. М. Жуйкова, В. А. Карташкина, А. И. Ковлера, Ю. М. Колосова, С. Ю. Кошкина, В. И. Кузнецова, В. В. Лазарева, Н. И. Лукашука, Е. А. Лукашевой, Ю. Н. Малеева, В. А. Туманова, Б. Н. Топорнина, Ю. Л. Шульженко, Л. М. Энти-на, М. Л. Энтина и других, исследующих значение международной защиты прав человека, основываясь на опыте деятельности Совета Европы, Европейского Суда по правам человека в Страсбурге.
Существенную помощь при разработке диссертационного исследования автору оказал доклад «Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и законодательство и правоприменительная практика Российской Федерации» (1997), выполненный российскими экспертами на базе Института Европейского права МГИМО(У) и Института государства и права РАН в рамках Программы сотрудничества Совета Европы, Европейской Комиссии и Российской Федерации, а также работы зарубежных авторов в области европейских стандартов, защиты прав человек Э. Брэдли, Э. Гортрайана, Д. Гомиена, С. Грира, Р. Давида, М. Джениса, К. Жоффре-Спинози, Л. Зваака, Р. Кей, Л. Мэрдока, Р. Рисдала, Д. Харриса, Т. Хартли и др.
Цель, задачи и объекты исследования
Исходя из актуальности темы и степени разработанности проблемы, автор поставил целью осуществить комплексный анализ конституционно-правовых
проблем сотрудничества Российской Федерации и Совета Европы в области соблюдения прав и свобод человека, соответствия российского законодательства и правоприменительной практики требованиям ЕКПЧ и других Конвенций СЕ, инкорпорации правовых стандартов этой международной организации в отечественное законодательство. Указанная цель достигается путем разрешения следующего комплекса задач,;
изучения структуры и функций Совета Европы, основных направлений его деятельности по защите прав и свобод человека, этапов сотрудничества РФ и СЕ в этой области;
выявления двухсторонних интересов на путях взаимодействия России и Совета Европы, отмечающего в 1999 году свое 50-летие;
раскрытия содержания понятия «право Совета Европы», классификации прав и свобод человека в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод;
исследования конституционных, законодательных механизмов обеспечения прав человека в России под углом зрения данной Конвенции, а также дополнительных протоколов к ней;
анализа взаимодействия России и Совета Европы в области контрольных механизмов и инструментов по соблюдению прав человека, работы Европейского Суда по правам человека, парламентского мониторинга за соблюдением этих прав; включая права национальных меньшинств;
обоснования важности и возможностей развития местного самоуправления, реализации прав российских граждан в русле Европейской Хартии местного самоуправления; приграничного сотрудничества регионов Российской Федерации в контексте принципов и норм Совета Европы;
разработки путей совершенствования и конкретных рекомендаций сотрудничества России и Совета Европы на современном этапе, в т. ч. парламентского механизма участия РФ в структурах Совета.
Объектом диссертационного исследования являются как отношения между Россией и Советом Европы по вопросам установления и правового закрепления прав и свобод человека, так и проблемы сотрудничества Российской Федерации с ведущими институтами Совета Европы по поводу их повседневного соблюдения, правоприменительной практики.
Методология исследования
Методологической основой исследования являются, прежде всего, комплексный, системный подход к анализу конституционно-правовых проблем взаимодействия России и Совета в области соблюдения прав и свобод человека и сопоставление Конституции РФ, национального законодательства и практики с правовыми стандартами Совета Европы. Применение разнообразных методов исследования (сравнительно-правового, структурно-функционального, формально-юридического, конкретно-социологического) способствовало современному обращению к проблемам конституционного, международного, муниципального и других отраслей права. Теоретические обобщения и выводы проведены на основе конституционно-правового и политического анализа сотрудничества Российской Федерации с Советом Европы, а также с учетом личного участия диссертанта в деятельности законодательных органов власти России с 1990 года, в т. ч. в составе делегации Съезда народных депутатов РСФСР, а затем Федерального Собрания РФ в Парламентской Ассамблее Совета Европы с 1992 года по настоящее время.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является первой в современной отечественной литературе системной разработкой конституционно-правовой проблемы сотрудничества России и Совета Европы в области прав и свобод человека посредством комплексного анализа ее различных аспектов: проведен анализ функций и права Совета Европы, деятельности его основных институтов; реализовано комплексное рассмотрение рекомендаций — обязательств, взятых Российской Федерацией при вступлении в СЕ; исследован процесс инкорпорации норм Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года в конституционное российское законодательство, правоприменительную практику; выполнено исследование взаимодействия России и Совета Европы в области контрольных механизмов, институтов по соблюдению прав человека (автор подробно анализирует работу Европейского Суда по правам человека и складывающегося парламентского мониторинга за соблюдением этих прав в странах — членах СЕ, (включая РФ); проведен анализ процесса и тенденций конституционно-правового сотрудничества России и Совета Европы в области реализации принципов и норм Европейской Социальной Хартии, Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств, Европейской Хартии местного самоуправления, а также развития трансграничного (приграничного) сотрудничества российских регионов в контексте принципов и норм Совета.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
разработка этапов сотрудничества Российской Федерации и Совета Европы;
цели, структура и органы Совета Европы, основные направления деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина; участие в его работе Российской Федерации;
функции Совета Европы, включая регулятивную (правотворческую), прогностическую, методологическую, мировоззренческо-аксиологическую, защиты прав и свобод человека в государствах — членах СЕ;
интересы Совета Европы по приему Российской Федерации в состав данной международной организации; интересы России при вступлении в Совет Европы и в период последующей работы в нем, в т. ч. осуществление правовой реформы в стране с учетом опыта и действующих правовых норм Совета;
анализ условий-рекомендаций присоединения РФ к СЕ, перечисленных в Заключении ПАСЕ № 193 (1996), их учет в процессе приведения российского законодательства в области прав человека в соответствие со стандартами Совета Европы;
основы права и складывающейся правовой системы Совета Европы; механизм «работы» ЕКПЧ и других основополагающих Конвенций СЕ; в т. ч. в Российской Федерации; классификация прав и свобод человека, установленная Европейской Конвенцией;
конституционный механизм обеспечения прав человека в России в свете Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года и дополнительных протоколов к ней (за исключением протокола № 6 о запрещении смертной казни), включая проблемы статуса и инкорпорации норм ЕКПЧ в Конституцию РФ и законодательство, правоприменительную практику. Диссертантом рассматриваются: единство и различия ЕКПЧ и Всеобщей Декларации прав человека; генезис Европейской Конвенции о защите прав человека; порядок осуществления права граждан России на подачу индивидуальных жалоб в контрольные органы Совета Европы, высказываются предложения по изменению и дополнению Конституции РФ рядом положений ЕКПЧ, включая «никто не должен содержаться в рабстве или в подневольном состоянии» (ст. 4 ЕКПЧ); «задержанное лицо незамедлительно доставляется к судье, судебное разбирательство в течение разумного срока» (ст. 5 ЕКПЧ); «никто не может быть лишен свободы лишь на том основании, что он не в состоянии выполнять какое-либо договорное обязательство» (ст. 1 Протокола № 4 к ЕКПЧ); процессуальные гарантии прав человека и т. д.;
принципы и процедура парламентского мониторинга за соблюдением прав человека в государствах — членах СЕ, в т. ч. по инициативе и при участии представителей Федерального Собрания Российской Федерации. Диссертант подчеркивает, что он должен быть последовательным и постоянным, направленным на улучшение положения дел с правами человека; не дискриминационным и конф-ронтационным, уважающим традиции страны, национальное законодательство; квалифицированным, компетентным, основанным не на личных представлениях и пристрастиях докладчиков, а на стандартах Совета Европы;
предложения по совершенствованию правоприменительной практики в РФ на основе норм ЕКПЧ, рекомендаций доклада по сопоставлению российского законодательства со стандартами СЕ, включая сокращение 10-дневного срока ареста до предъявления обвинения; незамедлительная доставка к судье задержанного; установление предельного срока нахождения лица на стационарной психиатрической или медицинской экспертизе; реальное обеспечение участия защитника в уголовном деле с момента задержания подозреваемого или его первого допроса; введение суда присяжных не только в девяти регионах РФ, но и по всей стране; установление справедливых размеров компенсации за незаконное осуждение и незаконный арест; строгое соблюдение принципа состязательности в суде; раскрытие содержания понятия «разумный срок судебного разбирательства» и т. д.;
некоторые особенности осуществления прав российских граждан в свете Рамочной Конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств;
конституционно-правовые вопросы сотрудничества Российской Федерации и Совета Европы в области реализации принципов и норм Европейской Социальной Хартии;
региональные аспекты применения в России стандартов Совета Европы в области прав человека, включая конституционный механизм имплементации норм СЕ о правах человека в законодательство субъектов Российской Федерации; развитие местного самоуправления с учетом принципов и норм Европейской Хартии местного самоуправления, Рамочной Европейской Конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными административными единицами или местными органами власти включая участие РФ в деятельности Конгресса местных и региональных властей Европы;
выводы и рекомендации, связанные с реформированием Совета Европы на современном этапе развития, совершенствованием парламентского механизма участия России в его структурах, имея в виду в т. ч. дальнейшую ратифика-
цию Российской Федерацией Конвенций Совета Европы в интересах совершенствования правопорядка и защиты прав граждан; разработку новых правовых документов Совета Европы с участием Российской Федерации, поддержку обучающих и иных программ Совета, совместную подготовку кадров, инициирование процедур контроля со стороны СЕ за положением наших соотечественников в странах Балтии и т. д.
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена прежде всего комплексным анализом конституционно-правовых вопросов полноправного участия Российской Федерации в деятельности авторитетной европейской организации — Совета Европы, изучением конституционных механизмов обеспечения прав и свобод человека в России в свете ратифицированных парламентом Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и других основополагающих правовых актов Совета, взаимодействием России с действующими в рамках Совета Европы контрольными механизмами и институтами по соблюдению прав человека. В диссертации разрабатываются предложения по инкорпорации принципов и норм Совета Европы в Конституцию и законодательство РФ, включая защиту национальных меньшинств, рассматриваются наиболее значимые аспекты реализации стандартов Совета Европы на уровне республик, краев и областей России, а также местного самоуправления.
Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, представляют новое направление и вклад в развитие юридической науки. Они имеют важное значение для оптимизации взаимодействия Российской Федерации и Совета Европы по широкому кругу вопросов и могут быть использованы в законотворческом процессе депутатов Государственной Думы ФС РФ и региональных законодательных (представительных) органов, работе исполнительной власти. Автор вводит в научный оборот основополагающие Конвенции СЕ. Ряд рекомендаций непосредственно касается повышения эффективности работы институтов Совета Европы, деятельности делегации Федерального Собрания РФ в Парламентской Ассамблее Совета Европы. Основные положения диссертации также могут быть использованы в ходе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях конституционного и международного права, политологии и некоторых других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы отражены в опубликованных научных трудах автора, в его выступлениях на сессиях российского парламента и парламентских слушаниях в 1996—1998 гг., в т. ч. при рати-
фикации Устава и Конвенций Совета Европы; в 1992—1998 гг. в процессе участия в работе ряда комиссий ПАСЕ (политической, по контролю за соблюдением обязательств государствами — членами СЕ, по культуре и образованию и других), а также в докладах, с которыми он выступал на различных парламент-ских слушаниях и научно-практических конференциях в Москве в 1992—1998 гг., г. Саратове — «Права человека в России и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод», 29—30 октября 1996 года,- в ходе международной конференции в Саратовской Государственной Академии права — «Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации», в ноябре 1997 года, и на международной конференции, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека в октябре 1998 года; в г. Краснодаре — «Стратегические задачи местного самоуправления на новом этапе российских муниципальных реформ», в мае 1998 года, а также на сессиях законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. Результаты исследований автора по теме диссертации использованы в его практической работе на протяжении 1994—1999 гг. в качестве заместителя руководителя — ответственного секретаря и руководителя делегации Федерального Собрания РФ в Парламентской Ассамблее Совета Европы, а также в ходе неоднократных выступлений, встреч со студентами крас- " м нодарских высших учебных заведений, преподавательской деятельности на ка- ^^ федре общественных наук в Краснодарском высшем командно-инженерном учи- ; Ц лише ракетных войск.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включа-щих двенадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы, а также приложения.
Цели, структура, функции Совета Европы и его органов
5 мая 1999 года Совет Европы отмечает свое пятидесятилетие. В 1949 году десять западноевропейских стран1 решили объединиться в региональную международную организацию для послевоенной реконструкции Европы, решения триединой задачи: — политической: защищать и укреплять демократию, права и свободы человека, верховенство закона; — культурной: приумножать общее европейское достояние, культурное наследие, богатые своим многообразием традиции; — социальной: обеспечить реализацию основных потребностей, социально-экономических прав граждан в странах — членах Совета
Сегодня Совет Европы объединяет 40 государств3, Россия — 39-я страна, принятая в эту организацию. Государства — члены Совета Европы: Австрия, Албания, Андорра, Бельгия, Болгария, бывшая Югославская Республика Македония, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Лихтенштейн, Люксембург, Мальта, Молдова, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Российская Федерация, Румыния, Сан-Марино, Словакия, Словения, Соединенное Королевство, Турция, Украина, Финляндия, Франция, Хорватия, Чешская Республика, Швейцария, Швеция, Эстония.
Государствами со статусом «специально приглашенных» являются: Беларусь, Босния-Герцеговина, Армения (с января 1996 г.), подали заявку на вступление также Грузия и Азербайджан.
Ни одна из европейских структур не имеет в своем составе такого количества участников. Совет Европы сосредоточивает свое внимание на проблемах гуманитарного, правового и социально-экономического сотрудничества стран-участниц, на взаимодействии в сфере культуры, экологии и информации. Большое внимание уделяется Советом Европы региональным конфликтам (например, в свое время боснийскому кризису и путям его преодоления, ситуации на Кипре і и т. д.), в целом актуальным вопросам международной политики. Работа СЕ ве-Ідется на межправительственном, межпарламентском уровнях, через местные орга ны власти и неправительственные организации.
Основные органы СЕ — Комитет Министров, Парламентская Ассамблея, Конгресс местных и региональных органов власти Европы и Секретариат.1
Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) является одним из главных органов СЕ. Она наделена консультативными функциями (до 1974 г. называлась Консультативной ассамблеей). Уполномочена обсуждать любые вопросы, входящие согласно Уставу в компетенцию Совета Европы, и представлять соответствующие заключения в виде резолюций или рекомендаций, которые могут адресоваться как Комитету Министров СЕ, так и непосредственно правительствам стран-членов. Для принятия резолюций или решений по процедурным вопросам норму большинства определяет сама ПАСЕ.2
Именно ПАСЕ, изучив все обстоятельства, взвесив «обязательства и договоренности», рекомендует Комитету Министров приглашать или не приглашать ту или иную страну в Совет Европы.
В ПАСЕ входят делегации от всех государств — членов Совета Европы. Количество представителей от каждой страны пропорционально численности ее населения (Англия, Италия, Франция, ФРГ, Россия — по 18 мест, а Лихтенштейн, Сан-Марино и Андорра — по 2 места). Они избираются или назначаются национальными парламентами из числа своих депутатов. Лишить их мандата может только ПАСЕ. Представители не должны быть членами правительств своих стран. Они имеют своих заместителей, которые, в случае необходимости, могут выступать на заседаниях и даже принимать участие в голосовании.
Полномочия представителей действуют в течение одной сессии ПАСЕ, которая разбивается на четыре раунда. Как правило, ПАСЕ заседает в штаб-квартире Совета Европы (г. Страсбург). Организуются также выездные сессии («мини-сессии»).
Согласно установившейся практике, в делегациях различных стран, в т. ч. и РФ, места распределяются пропорционально численности партийных фракций в национальном парламенте. Считается, что члены ПАСЕ представляют не сами страны, а своих избирателей, и поэтому при голосовании они руководствуются не национальными, а партийными интересами. Однако на практике это выглядит далеко не так. Зачастую члены ПАСЕ — представители различных партий, фракций в делегациях занимают консолидированную позицию, отвечающую, в первую очередь, национально-государственным интересам своей страны. На них оказывается определенное «воздействие» со стороны национальных парламентов и правительств с целью принятия необходимых политико-правовых решений (например, в деле урегулирования боснийского кризиса, кипрской проблемы, вступления стран в СЕ и т. д.). Это во многих случаях облегчает работу по принятию резолюций и решений, дает возможность проводить встречи и обсуждения как в рамках партийных групп, так и национальных делегаций.
Российский опыт вступления (особенно на последнем этапе) свидетельствует о том, что большое количество двусторонних встреч национальных делегаций в ПАСЕ (Россия — Великобритания, Россия — Франция, Россия — Германия и т. д.) дало положительные результаты.
В ПАСЕ имеются следующие партийные группы (фракции): социалистов, христианских демократов (европейская народная партия), европейских демократов (консерваторов), либеральных демократов и реформаторов, объединенных европейских левых партий. Российские парламентарии работают во всех из них.
Международное и конституционное право о правах человека. Генезис Европей ской Конвенции о защите прав человека и основных свобод
Немалый теоретический и практический интерес в ходе изучения Совета Европы как политико-правового института представляют собой Конвенции Совета, во многом лежащие в основе складывающегося в настоящее время права Совета Европы. Изучение данного права, вбирающего в себя многие достижения европейской правовой мысли, может способствовать, по мнению автора, развитию системы прав человека в России, основ местной демократии, регионального сотрудничества, соблюдению прав национальных меньшинств и т. д., нацеливает отечественного законодателя на инкорпорацию ряда правовых стандартов Совета Европы в российское законодательство и правоприменительную практику1.
При этом надо отличать право Совета Европы и право Европейского Союза (ЕС). Учредительные документы ЕС (Договор о Европейском Союзе и др.) датируются 1992 годом. «В настоящее время право Европейского Союза выступает в качестве единого нормативного регулятора общественных отношений на территории 15 государств Западной Европы, «связывает» поведение и деятельность органов государственной власти и институтов гражданского общества свыше 300 млн. граждан, причем не только в экономической (как принято иногда считать), но и во многих других областях: образования, научных исследований и др. При этом источники и нормы права Европейского Союза имеют высшую юридическую силу по сравнению с законодательством государств-членов; непосредственно наделяют граждан (и юридических лиц) правами и обязанностями, защита которых возлагается прежде всего на судебные органы государств — членов Европейского Союза»2.
По утверждению авторов издания «Основы права Европейского Союза», ЕС имеет особую «правовую природу», поскольку был создан на основе Европейского Экономического Сообщества в форме международной (межгосударственной) организации и «по характеру своей компетенции, порядку формирования и деятельности руководящих органов выступает наднациональной (надгосударствен-ной) организацией политической власти, которая обладает «реальными полномочиями, вытекающими из ограничения суверенитета или передачи компетенции» от государства к институтам Европейского Союза. Европейский Союз, сохраняя в своем устройстве элементы международной организации, обладает многими федеративными чертами.
Совет Европы, в отличие от Европейского Союза, с одной стороны, объединяет в своем составе, как уже указывалось выше, большее количество стран и населения, проживающего на его территории. В поле его деятельности находятся в т. ч. и страны Центральной и Восточной Европы, Российская Федерация. С другой стороны — Совет Европы отражает несколько иную, в отличие от ЕС, степень интеграции государств-членов со всеми вытекающими отсюда последствиями (иная компетенция руководящих органов, отсутствие федеральных черт, степень влияния на политическую, экономическую, духовную жизнь стран и т. д.). Он также имеет свою ярко выраженную сферу деятельности — защита прав и свобод человека, национальных меньшинств, развитие самоуправления граждан, приграничного сотрудничества и социальное измерение. Совет Европы придает важное значение укреплению взаимоотношений с Европейским Союзом.
Однако в праве Совета Европы и праве Европейского Союза есть и общие черты. Их субъектами выступают не только государства, но и индивиды, имеющие право на отстаивание своих прав в наднациональном Европейском Суде, наряду с судебными органами государств — членов ЕС и СЕ. Право Европейского Союза и право Совета Европы все чаще выступают в качестве нормативного регулятора общественных отношений в государствах-членах, своего рода законодателями «правовой моды» в этих странах, во многом влияют в целом на развитие европейского права, различных его отраслей, направлений.
ЕС присоединился к семи конвенциям Совета Европы, однако до сих пор не подписал Европейскую конвенцию по правам человека (ЕКПЧ), ввиду того, что не является международным юридическим лицом. При этом Амстердамский договор содержит многочисленные ссылки на ЕКПЧ. Совет Европы выражает пожелание, чтобы ЕС присоединился к Европейской конвенции прав человека, Европейской культурной конвенции и Европейской социальной хартии, учитывая значительные масштабы деятельности Евросоюза в данных областях, а также к конвенциям СЕ в сфере уголовного правосудия и сотрудничества между правоохранительными органами и Уставу Совета Европы. Одним из мотивов данного пожелания является опасение Совета Европы возможного дублирования функ ции между Европейским судом, который в соответствии с Амстердамским договором уполномочен рассматривать иски физических лиц к Евросоюзу в случае нарушения ЕС их фундаментальных прав, и Европейским судом по правам человека, являющимся частью системы СЕ.
По мнению Б. Топорнина, «европейское право — понятие многозначное. Во-первых, это отрасль права, имеющая свой предмет и методы регулирования. Во-вторых, европейское право представляет собой учебную дисциплину... В-третьих, европейское право выступает как наука, созидающая основы европейского права, его историю, внутренние закономерности функционирования, взаимосвязи с другими отраслями права, структуру европейского права и согласование его компонентов между собой, пути повышения эффективности, тенденции развития.
В праве сообществ успешно сосуществуют идеи и нормы континентального и общего права, принципы суверенитета и национальности, взаимосогласованность, с одной стороны, с международным, а с другой — с национальным правом.
Под европейским правом в широком смысле понимается, как правило, правовое регулирование отношений в Европе, охватывающих организацию и деятельность практически всех европейских международных организаций, всю совокупность экономических, социальных, политических, научных отношений. Речь, таким образом, идет о региональном праве, являющемся в своей основе ни чем иным, как международным правом. Европейское право в узком смысле — это право европейских сообществ, дополненное в определенной мере правовым регулированием всего Европейского Союза. Такое право уже во многом отошло от международного права и представляет собой особый правовой феномен»1.
Европейское право служит главным регулятором интеграции, отражает и воплощает ее результаты и потребности.
Действия в Совете Европы и России контрольного механизма Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и протоколов к ней
Вступив в Совет Европы и ратифицировав Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, а также протоколы к ней (вкл. Протокол № 11 о реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией), Российская Федерация признала обязательную юрисдикцию Европейской Комиссии и Европейского Суда по правам человека в Страсбурге.
Тем самым Россия стала участником созданного Советом Европы контрольного механизма за соблюдением прав и свобод человека, включающего, по мнению автора, как работу Единого Европейского Суда по правам человека, Комитета Министров СЕ (которые бесспорно имеют приоритет в этой системе), так и деятельность Парламентской Ассамблеи в лице, в первую очередь, Комитета по мониторингу и Бюро ПАСЕ.
Одним из центральных звеньев контрольного механизма за соблюдением прав человека является Европейский Суд. Рассмотрим специфику его деятельности именно в этом ключе.
Во-первых, юрисдикция Суда (согласно ст. 45 ЕКПЧ) распространяется на все дела, касающиеся толкования и применения Европейской Конвенции по правам человека и, как показывает практика работы Суда, он весьма расширительно толкует права и свободы человека, не допуская при этом каких-либо изъятий этих прав со стороны государств — членов Совета Европы.
Согласно ЕКПЧ «решения Суда должны быть мотивированными» (ст. 51), окончательными (ст. 52), страны — члены СЕ обязуются выполнять решение Суда по любому делу, в котором они являются сторонами (ст. 53). Надзор за их выполнением осуществляет Кабинет Министров (ст. 54).
Во-вторых, контрольный механизм СЕ предоставляет дополнительные возможности российским гражданам по защите своих прав, поскольку ЕКПЧ наделяет их правом непосредственного обращения в Суд2, что также соответствует ст. 46 (п. 3) Конституции РФ «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в международные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».
Правда, по мнению, группы российских независимых экспертов по сопоставлению национального законодательства и практики со стандартами СЕ, на исследование которых мы уже ссылались, не вполне ясным остается вопрос об исчерпании этих национальных средств защиты. В тех случаях, когда имеются основания для обращения в Конституционный суд, этот путь обжалования также должен быть исчерпан3. Однако перечень этих случаев ими не приводится. Очевидно, что последней «исчерпывающей инстанцией» в нашей стране выступает Верховный Суд — «высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, который осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики» (ст. 126 Конституции РФ).
В-третьих, согласно ст. 13 Европейской Конвенции по правам человека «каждый человек, чьи права и свободы, изложенные в настоящей Конвенции, нарушены, располагает эффективными средствами правовой защиты перед государственными органами, даже если такое нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве». Тем самым ЕКПЧ укрепляет процессуальные права личности, включая право подачи жалобы в соответствующие национальные инстанции на действия исполнительной власти, ее органов и должностных лиц.
Данная и другие статьи Европейской Конвенции хорошо корреспондируются с целым рядом Конституционных положений (содержатся, например, в ст. 45—50; ст. 52—54), призванных обеспечить права и свободы человека. Так, ст. 45 Конституции РФ гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, уточняет, что «каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом».
Статья 46 провозглашает гарантии судебной защиты прав и свобод человека, право обжаловать в суд «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц».
Статьи 47 и 48 Конституции России указывают на то, что «никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом» и «каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи», на что обращается внимание и в ЕКПЧ.
Конституция Российской Федерации содержит в себе и нормы, направленные на защиту прав потерпевших от злоупотреблений властью и преступлений; компенсацию причиненного ущерба; пересмотр дела вышестоящим компетентным судом и т. д.
В-четвертых, вместе с тем, в возникшем споре гражданин — государство «Европейская Конвенция (ст. 32, 47) предусматривает и фактически поощряет мировое соглашение» — «суд может принять дело к рассмотрению только после того, как Комиссия удостоверится в безрезультативности усилий по дружествен ному урегулированию дела, и в течение трехмесячного срока, предусмотренного статьей 32» (ст. 47 ЕКПЧ).
Для такого решения необходимо исправить или заменить соответствующие нормы национального законодательства, что, в свою очередь, может не избавить государство — член СЕ от выплаты потерпевшему денежной компенсации (ст. 50 ЕКПЧ)1.
Вероятнее всего, с созданием Единого Европейского Суда процедура мирового соглашения, «дружественного урегулирования» получит развитие. И России предстоит освоить эту процедуру в связи с предстоящими обращениями граждан в данный суд.
В-пятых, после 5 мая 1998 года — даты вступления в силу права на индивидуальные жалобы в Европейский суд для российских граждан, правоохранительные судебные органы России, руководствуясь п. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете норм международного права, должны на практике применять в «спорных ситуациях» стандарты Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Для этого они, как минимум, должны быть глубоко изучены самими судьями и работниками правоохранительных органов.
Тем более что, по справедливому утверждению В, Исакова, «раздел Конституции Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина создавался с учетом международно-правовых документов и полностью соответствует международным обязательствам Российской Федерации в области прав человека»2, да и сами эти нормы являются непосредственно действующими (ст. 18 Конституции РФ).
Конституционный механизм имплементации норм Совета Европы о правах человека в законодательство субъектов Российской Федерации
Ратификация Государственной Думой ФС РФ основополагающих документов Совета Европы: Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод; Европейской Хартии местного самоуправления; Европейской Конвенции о предотвращении пыток; Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств и т. д. значительно актуализирует проблему соответствия правовых актов субъектов Российской Федерации стандартам Совета Европы в области нрав человека, имплементации этих норм в Конституции республик, Государственные Уставы краев и областей.
С одной стороны, по мнению диссертанта, решение этой задачи в значительной мере облегчается уже наличием в подавляющем большинстве «региональных Конституций» норм в области прав человека (совпадающих или отличных от Конституции РФ). С другой стороны, осложняется из-за отсутствия конституционного механизма имплементации норм Совета Европы в законодательство субъектов Российской Федерации и несоответствия «местных конституций» действующей Конституции Российской Федерации, а также весьма слабого представления в субъектах РФ о целях, задачах, правовых актах Совета Европы. Как считают составители сборника «Уставы краев, областей, городов федерального значения... Российской Федерации», регламентация прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в публикуемых уставах осуществляется с разной степенью подробности, однако обычно этому посвящаются специальные главы, как, например, в Уставе (Основном Законе) Белгородской области, Уставе Нижегородской области, Уставе (Основном Законе) Тамбовской области, Уставе — Основном Законе Читинской области, Уставе Ярославской области, Уставе (Основном Законе) Ханты-Мансийского автономного округа. Иногда это отдельные статьи как в Уставе Архангельской области, Уставе Тюменской области, Уставе — Основном Законе города Москвы, Уставе Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
Человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью в Уставе Иркутской области (преамбула и статья 1), Уставе Курганской области (преамбула, статьи 2 и 24), Уставе (Основном Законе) Оренбургской области (статья 9), Уставе Пермской области (пункт 1 статьи 4) и других.
Уставы субъектов Российской Федерации достаточно бережно относятся к историческому составу населения в этих субъектах, защите прав национальных меньшинств, малочисленных этнических групп. Как указывается в пункте 3 статьи 7 Устава Нижегородской области, для реализации, в частности, совместных полномочий Российской Федерации и области по защите прав национальных меньшинств на основе соответствующего федерального закона в регионе может быть образована служба государственного уполномоченного по правам человека. Пункт 1 статьи 21 Устава (Основного Закона) Тамбовской области гарантирует в области права лиц, относящихся к национальным и иным меньшинствам, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами и законами области.
Согласно статье 5 Устава — Основного Закона Читинской области на территории области признаются и обеспечиваются права коренных народов, этнических общностей и казачества на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций в соответствии с принципами Конституции Российской Федерации.
В пункте 2 статьи 9 Устава Усть-Ордынского Бурятского автономного округа отмечается, что в округе создаются условия для сохранения и развития бурятского языка и языков народов, проживающих на его территории.
Из стремления, в частности, обеспечить защиту интересов коренных малочисленных народов Севера принят, согласно его преамбуле, Устав (Основной Закон) Ханты-Мансийского автономного округа. В пункте 2 статьи 1 этого Устава подчеркивается, что Ханты-Мансийский автономный округ является исконным местом проживания коренных малочисленных народов ханты и манси и носит соответствующее этим народам наименование. Указывается также, что округ гарантирует права коренных малочисленных народов Севера в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Уставом, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (пункт 3 статьи 2 Устава (Основного Закона)1.
Например, согласно статье 9 Устава Красноярского края в крае оказывается содействие сохранению и развитию национальных и этнических обычаев и традиций народов, населяющих его территорию, защищаются права, среда обитания, традиции и образ жизни коренных малочисленных народов.
Глава 4 Устава Ростовской области посвящена казачеству. Донское казачество признается исторически сложившейся общностью в составе многонационального населения Ростовской области (статья 23 указанного Устава), имеющей самобытные традиции и культуру. Казачьи общества (войсковые и иные) образуются из потомков донских казаков и иных граждан, а станичные и хуторские казачьи общества являются формами территориального общественного самоуправления (статья 24 Устава Ростовской области)2.
Важнейшим условием определения прав и свобод человека в уставах субъектов Российской Федерации является соблюдение в них положения, зафиксированного в части 2 статьи 6 Конституции Российской Федерации: «Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации»3.
Согласно статье 3 Устава Омской области права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью; права и свободы, закрепленные в федеральной Конституции, защищаются и обеспечиваются на территории области; Омская область вправе устанавливать дополнительные гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Права и свободы личности определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти и местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (пункт 2 статьи 8 Устава Сахалинской области).
. Статья 9 Устава Калужской области говорит о гарантированности на территории области прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией Российской Федерации, дополнительно гарантируя бесплатное среднее (полное) общее и среднее специальное образование, минимально необходимое бюджетное обеспечение в сфере культуры, образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, государственный контроль за качеством окружающей природной среды, здравоохранения, образования и социального обеспечения. Защита прав и свобод человека и гражданина согласно этому же уставу осуществляется через референдум, выборы органов законодательной, исполнительной власти и местного самоуправления, законы и иные нормативные правовые акты области, специальные органы по защите прав и свобод человека, правоохранительные и судебные органы, систему образования, здравоохранения, социального обеспечения, поощрение предпринимательской и иной экономической деятельности, развитие учреждений науки и культуры, поощрение искусства, фольклора, народных промыслов и ремесел, а также поощрение деятельности адвокатуры и нотариата1.
Между тем, составители сборника справедливо указывают на то, что «вызывает сомнение конституционность таких, например, записей, содержащихся в статье 3 Устава (Основного Закона) Ставропольского края и отнесенных статьей 13 этого Устава к основополагающим: «Жители Ставропольского края обладают преимуществом перед другими лицами, находящимися на территории Ставропольского края, в реализации отдельных прав, обеспечиваемых за счет материальных, финансовых, природных и иных ресурсов Ставропольского края» (часть четвертая), «Законы Ставропольского края могут предусматривать для граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства использование отдельных прав и свобод при условии постоянного проживания на территории Ставропольского края» (часть седьмая). Сама глава 2 Устава, трактующая соответствующие вопросы, касается только жителей Ставропольского края и называется «Права и свободы жителей края и их обеспечение».
