Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Современные миграционные процессы в мире и в России: состояние, тенденции и проблемы правового регулирования 14
1.1. Анализ мировых миграционных процессов: их содержание и новые реалии 14
1.2. Особенности миграции населения и актуальные демографические проблемы в России 34
1.3. Международные правовые акты в сфере регулирования миграции и миграционное законодательство России 58
1.4. Права мигрантов как объект обеспечения и защиты 86
Глава 2. Система юридических механизмов обеспечения и защиты прав мигрантов в Российской Федерации 113
2.1. Обеспечение и защита прав мигрантов Уполномоченным по правам человека Российской Федерации, органами исполнительной власти и неправительственными организациями 113
2.2. Судебная защита прав мигрантов 137
Заключение 152
Список нормативных актов и литературы 157
- Анализ мировых миграционных процессов: их содержание и новые реалии
- Особенности миграции населения и актуальные демографические проблемы в России
- Обеспечение и защита прав мигрантов Уполномоченным по правам человека Российской Федерации, органами исполнительной власти и неправительственными организациями
- Судебная защита прав мигрантов
Введение к работе
Актуальность выбранной темы. Особенности развития мифационных процессов в Российской Федерации в последнее десятилетие обусловлены политическими и социально-экономическими переменами, прошедшими на всей территории бывшего СССР. В силу экономических, природных, политических и других факторов Россия продолжает оставаться центром мифационного притяжения. Особую группу населения составляют вынужденные мифанты (беженцы, переселенцы, фаждане, ищущие работу и убежище, сменившие прежнее постоянное место жительство по иным причинам). Значительную долю в структуре миграционных потоков занимают иностранные фаждане, лица без фажданства, соотечественники, проживающие за рубежом.
Правовое регулирование мифационных процессов в России охватывает широкий круг проблем: визовый и безвизовый режимы въезда и выезда, свободы передвижения и выбора места жительства, российское фажданство, правовой статус мигранта, его личные, социальные, имущественные и иные права, обеспечение и защита прав мифантов. Современные подходы к правовому регулированию миграционных процессов должны основываться на принципах, нормах и методах, определенных в международном праве и нашедших свое закрепление в национальном законодательстве. Центральным институтом в системе мифационных отношений является человек с присущими ему правами. Права человека определяют его положение в любом государстве и обществе. Конституция Российской Федерации провозглашает: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и фажданина - обязанность государства» (ст. 2).
Несмотря на то, что в России идет поступательный процесс формирования правового государства, утверждаются демократические принципы и нормы во всех сферах жизни, осуществляется законодательное
4 признание прав человека, одновременно сохраняется разрыв между законодательно закрепленными правами человека и их практической реализацией. Это в полной мере имеет отношение и к мигрантам, имеющим особый правовой статус. Для лиц, ищущих убежище на территории Российской Федерации, либо решивших избрать Россию для нового места жительства, крайне важна быстрая трудовая и социальная адаптация. Для отдельных категорий мигрантов (беженцы, вынужденные переселенцы) российским законодательством предусмотрены льготы, компенсационные выплаты, ссуды на жилье, однако получение таковых на практике остается проблематичным.
Прошедшая реорганизация системы управления в сфере миграции,
выразившаяся в упразднении Министерства по делам Федерации,
национальной и миграционной политики Российской Федерации и передачи
его основных функций Федеральной миграционной службе Министерства
внутренних дел Российской Федерации, как показывает практика, не
улучшило положение с обеспечением и защитой прав мигрантов. Одной из
причин этого является низкая эффективность юридических механизмов
обеспечения и защиты их прав. Проблемы сферы миграции нуждаются в
научно-теоретическом осмыслении. В настоящее время это большой массив
нормативных актов, противоречивость подходов, имеющих место в
международном праве и национальном законодательстве, конституционная
неопределенность полномочий органов власти, обширная
правоприменительная практика, которая не всегда обеспечивает защиту прав мигрантов. Данные обстоятельства в своей совокупности и определяют актуальность темы исследования.
Степень научной разработанности темы. В отечественной правовой науке проблемы прав человека широко исследовались как в общей теории права, так и в отраслевых юридических науках. Разработкой обозначенных проблем занимались известные советские и российские государствоведы: С.С. Алексеев, П.В. Анисимов, М.В. Баглай, П.П. Баранов, В.М. Баранов,
5 Ф.М. Бурлацкий, Л.Ш. Берекашвили, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, П.П. Глущенко, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, О.Е. Кутафин, В.Я. Кикоть, Е.А. Лукашева, В.В. Лазарев, Н. И. Матузов, О.О. Миронов, А.В. Малько, В.И. Новоселов, В.П. Сальников, Ю.И. Скуратов, М.С. Строгович, Т.Н. Радько, И.В. Ростовщиков, Ф.М. Рудинский, И.Е. Фарбер, Б.С Эбзеев и Другие.
Однако проведенные исследования в основном были посвящены теории общей концепции прав и защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации. Лишь в последнее десятилетие стало значительно больше уделяться внимание непосредственно проблемам миграции и научному анализу различных ее аспектов. Появились работы ученых-юристов В.В. Вострикова, Е.В. Галуза, В.Д. Гончаренко, А.Н. Жеребцова, Т.В. Заметиной, А.А. Зелепукина, А.П. Зливко, А.Н. Куц, Е.А. Назарова, М.В. Немытиной, С.А. Прудниковой, В.В. Радул, О.В. Ростовщиковой, Р.В. Савельева, А.В. Сокольниковой и некоторых других авторов о свободе передвижения, выбора места пребывания и жительства, правовом статусе беженцев и вынужденных переселенцев, правовом регулировании и государственном управлении миграционными процессами в России.
Вместе с тем, специального комплексного исследования проблем обеспечения и защиты прав человека в области миграции, с учетом развития миграционного законодательства в современных условиях, в рамках отдельного диссертационного исследования не проводилось. Актуальность темы, ее недостаточная научная разработанность и побудили интерес автора к настоящему диссертационному исследованию.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования современных миграционных процессов, обеспечения и защиты прав мигрантов в Российской Федерации. Предметом исследования выступает миграционное законодательство России, институты и нормы конституционного права, смежных с. ним отраслей,
регламентирующих правовой статус мигрантов, и система юридических механизмов обеспечения и защиты их прав.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в комплексном научном анализе современных миграционных процессов в мире и в России, личных и иных прав мигрантов и практической их реализацией, изучении деятельности государственных органов и неправительственных организаций по обеспечению и защите прав мигрантов. Для достижения указанной цели исследования автор поставил следующие основные задачи:
проанализировать современные миграционные процессы в мире, раскрыть их содержание и тенденции;
провести анализ миграционных процессов в России, определить состояние и особенности;
- дать сравнительную характеристику международным правовым актам
и законодательству России в сфере миграции;
- рассмотреть теоретическое понятие конституционно-правового
статуса мигранта и раскрыть содержание его прав, как объекта обеспечения и
защиты;
провести анализ деятельности Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, органов исполнительной власти и неправительственных правозащитных организаций по обеспечению и защите прав мигрантов;
исследовать судебную практику защиты прав мигрантов;
- разработать и внести предложения по совершенствованию
действующего миграционного законодательства.
Методологическая основа исследования. В диссертации использовались различные общенаучные методы исследования: диалектический — как основной способ объективного и всестороннего познания действительности, аналогии, обобщения, а также ряд частно-научных методов: исторический, логико-юридический, сравнительно-
7 правовой, структурно-функциональный, конкректно-социологический, статистический и другие, позволившие обеспечить глубокое исследование всего комплекса проблем, установить пробелы и противоречия в действующем законодательстве.
Теоретическая основа диссертации. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает необходимость обращения к научным трудам ученых: экономистов, социологов, политологов, демографов, изучающих различные аспекты миграции; отечественных ученых-юристов в области теории государства и права, конституционного права и других отраслевых юридических наук. Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, подзаконные нормативно-правовые акты, относящиеся к предмету исследования. В процессе исследования использовались международные правовые акты: Конвенции ООН, Международной Организации Труда, Европейского Совета, Содружества Независимых Государств, двусторонние договора России и другие международные документы. В работе использованы: постановления Конституционного Суда РФ, проект закона субъекта Российской Федерации, доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, научные публикации, статьи, статистические данные. Изучена практика деятельности паспортно-визовых и миграционных подразделений МВД России в нескольких субъектах Российской Федерации и материалы судебных архивов по обеспечению и защите прав мигрантов.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой целостное, логически завершенное, комплексное монографическое исследование проблем современных миграционных процессов в мире и России, в которых определяются их новые реалии, анализируется конституционно-правовой статус мигранта. Как сложное социальное явление миграция исследуется в работе на основе анализа теоретического материала, действующего миграционного законодательства и правоприменительной
8 практики, автором критически оценивается состояние системы юридических механизмов защиты прав мигрантов. На основе проведенного исследования соискателем сформулированы выводы и предложения, направленные на совершенствование миграционного законодательства, выражающие конкретную научную новизну работы.
Основные положения, выносимые на защиту. По результатам проведенного исследования автор на защиту выносит следующие основные положения:
В результате развития межгосударственных и межличностных отношений в мире сохраняется масштабность и высокий уровень миграции населения, что подчеркивает глобализацию общественных отношений в этой сфере. Миграционная политика некоторых стран (США, Испания, Украина и др.) существенно меняется, от политики ограничения и сдерживания миграционных потоков к политике большей избирательности, открытости, привлекательности и активного вовлечения иммигрантов в решение своих экономических проблем. В ближайшее десятилетие в следствии изменения климата на планете может появиться новое социальное явление -«климатические беженцы».
Регулирование демографических процессов и миграционных потоков в России становится не только главной экономической и социальной, но и идеологической и политической проблемой. В структуре взаимосвязанных элементов, раскрывающих сущность государственной внутренней политики сегодня необходимо внести коррективы относительно приоритета демографической и миграционной политики над социально-экономической политикой.
В ближайшее время необходимо разработать и принять новую (взамен действующей) Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, которая позволила бы проводить более либеральную демократическую миграционную политику, имела не полицейско-карательный и ограничительный, а более мягкий,
9 гостеприимный и привлекающий характер. Миграционные процессы должны управляться не силовым ведомством (ФМС МВД России), а социальным, возможно специально созданным или уже функционирующим, например, Министерством регионального развития РФ и его представительствами в субъектах Федерации. Необходимо начать переговоры с некоторыми странами, где высок уровень безработицы (Индия, Бангладеш, Вьетнам, Китай и др.) о добровольном контролируемом привлечении рабочей силы из этих государств и, используя её, приступить к разработке серии проектов по возрождению (освоению) регионов Сибири и Дальнего Востока.
4. В настоящее время миграционное законодательство России не
отвечает реальным миграционным процессам. Необходимо существенно
обновить действующие нормативные акты и обеспечить формирование
такого законодательства, которое отражало бы некоторые современные
российские условия и соответствовало международно-правовым нормам. К
таким условиям можно отнести: необходимость поддержания устойчивого
роста основных экономических показателей; решения чрезвычайно
серьезных проблем в демографии; завершающий этап
контртеррористической операции в Чеченской Республике; фактическое
прекращение потока беженцев и вынужденных переселенцев. Считаем
актуальным принятие единого Федерального закона «О миграции в
Российской Федерации», в целях правового регулирования всех видов
миграции.
5. Права мигрантов входят составной частью в общую систему прав
человека, требуют четкого юридического закрепления и отлаженных
механизмов обеспечения и защиты. Считаем целесообразным ввести в
научный оборот и законодательные акты понятие «мигрант», под которым
понимается лицо, осуществляющее пространственные перемещения, вне
зависимости от причин их длительности и пространственных границ. Оно
является родовым и включает в себя все категории лиц, совершающих
миграцию.
С позиций международных правовых актов права мигрантов имеют отличную от принятой в России классификацию. Наиболее полную правовую регламентацию в нашей стране получили правовые статусы двух категорий мигрантов: беженцев и вынужденных переселенцев. Для указанных видов мигрантов более всего важны личные права и свободы. Гражданство является основным элементом правового статуса личности. Необходимо внести в федеральный закон о гражданстве такие изменения, которые сняли бы все временные ограничения в получении российского гражданства для бывших граждан СССР и их потомков (при наличии знания русского языка, возможности собственных средств к существованию и др. условий).
Предлагаем внести в действующее миграционное законодательство правовой институт постоянного места жительства (ПМЖ) для иностранных граждан в Российской Федерации. Правовой статус такой категории мигрантов значительно шире, чем беженцев, трудящихся-мигрантов. Используя опыт развитых стран, следует законодательно провести амнистию нелегальным мигрантам, т.е. узаконить их пребывание на территории России. Это изменит их правовой статус и будет способствовать обеспечению и защите прав мигрантов.
Сегодня пока ещё рано говорить о полной трансформации России в государство, основанное на верховенстве закона, в котором обеспечиваются права человека и гражданина в полном объеме. Неполная реализация мигрантами гражданами России своих прав в определенной степени обусловлена объективной ограниченностью экономических возможностей государства. Учреждения в стране отраслевого профсоюза иностранных трудящихся - это веха в обеспечении и защите прав мигрантов негосударственными правозащитными организациями.
Рассмотрение в судах общей юрисдикции гражданских дел о защите прав мигрантов требует знаний не только множества российских законов, подзаконных и ведомственных актов, но и международно-правовых документов (международного права). Участники судебных разбирательств
проявляют низкие профессиональные качества, волокиту, слабую правовую информированность и низкий уровень правовой культуры. Необходимо в рамках проводимой судебной реформы ускорить создание специализированных (административных) судов, хотя бы по одному на уровне субъекта Российской Федерации.
10. Массив нормативных актов, регулирующих статус мигрантов, зачастую не совсем четкое и однозначное их изложение, а порой и противоречие, порождают на практике определённые трудности («узловые проблемы») их применения. Это нередко приводит к принятию судами неверных решений, нарушающих права мигрантов, и побуждает их обращаться в вышестоящие судебные органы. Деятельность созданной в России судебной ветви власти на федеральном и конституционном уровне отвечает общепризнанным нормам и принципам международного права, но и она не идеальна и требует некоторого реформирования.
Соискатель выносит на защиту и другие положения, имеющие как научное так и практической значение, нашедшие отражение в тексте диссертации, кратких выводах и предложениях, изложенных в заключении диссертационной работы.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что сформулированные в ней выводы и предложения в определенной степени развивают и дополняют современную науку конституционного права России и прежде всего правоотношения, возникающие в сфере миграции населения. Материалы исследования могут быть положены в основу разрабатываемой новой Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, они развивают действующий институт конституционно-правового статуса человека и гражданина, будут способствовать выработке более эффективных правовых механизмов обеспечения и защиты прав мигрантов. Положения диссертации могут иметь значение для дальнейших научных исследований, при разработке нового и совершенствовании
12 действующего миграционного законодательства. Они будут востребованы в учебном процессе при преподавании конституционного права, международного права и специальных курсов. Результаты исследования могут быть учтены в практической работе сотрудников подразделений Федеральной миграционной службы.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется выбором и применением научной методологии и комплексным характером исследования. Достоверность полученных результатов подтверждается изучением научных трудов по общей теории права, ученых-государствоведов, зарубежного законодательства, анализом и обобщением практики работы должностных лиц органов исполнительной власти в области обеспечения и защиты прав мигрантов. Соискатель опирался на аналитические материалы подразделений по делам миграции Краснодарского края и Белгородской области, социологические данные, нашедшие свое отражение в официальных документах (докладах) органов государственной власти. Автором изучалась статистическая отчетность и судебная практика по обеспечению и защите прав мигрантов в нескольких субъектах Российской Федерации (Краснодарский край, Ростовская, Белгородская и Волгоградская области). При подготовке научной работы использовались результаты эмпирических и социологических исследований, проведенных другими авторами, а также публикации в средствах массовой информации.
Апробация результатов работы. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и международного права Краснодарской академии МВД России, где проведено её обсуждение и одобрение. Выводы и результаты диссертации опубликованы автором в монографии и пяти научных статьях, они обсуждались на межвузовской научно-практической конференции «Общество, право, политика», проходившей в Краснодарском юридическом институте МВД России 30 октября 2002 г., научно-практической конференции «Право как ценность и средство
13 государственного управления обществом» в Волгоградской академии МВД России 29 апреля 2004 г. и на конференциях в других вузах.
Аналитические и иные материалы содержащиеся в диссертационном исследовании используются в учебном процессе Краснодарской академии МВД России, Южного института менеджмента в процессе преподавания дисциплин: «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право».
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка нормативных актов и литературы.
Анализ мировых миграционных процессов: их содержание и новые реалии
Рассмотрение современных миграционных процессов необходимо начать с понятийных категорий. Прежде всего, следует определиться с термином «миграция», который происходит от латинского слова « migratio» и означает перемещение, переселение. В обобщенном виде этот термин имеет несколько смысловых значений. Миграция - переселение, перемещение (населения, животных, птиц, рыб). Миграция населения — перемещение людей, связанных, как правило, со сменой места жительства1.
Нельзя сказать, что проблемы миграции населения не подвергались научному исследованию. В прошлом столетии исследования по вопросам миграции населения в нашей стране проводились, в основном, в рамках общественных наук: истории и философии, экономики, социологии, демографии, статистики и некоторых других.
В историко-философском аспекте, столкнувшись с передвижениями людей из одного государства в другое, общество пыталось воздействовать на этот процесс посредством выработки этических и правовых норм, которые вели либо к ассимиляции иностранцев, либо к их обособлению. Одним из первых, кто ввел понятие «чужестранцы» и дал их квалификацию, был древнегреческий философ Платон. В развитие идей античных ученых французский философ Ш. Монтескье обосновал важность законодательного регулирования статуса лиц, вынужденно покидающих родину2.
В XX в. проблемы миграции приобрели огромную остроту, вызвав необходимость их дальнейшего теоретического и практического осмысления. Философская мысль выработала множество теорий, дающих объяснение причинам возникновения миграционных процессов (теория народонаселения Т. Мальтуса; теория роста резервной армии пролетариата К. Маркса и др.). Сегодня сохраняет актуальность постулат В. И. Ленина о том, что капитализм создал особый вид переселения, когда промышленно развитые страны, поднимая зарплату выше среднего, привлекают наемных рабочих из отсталых стран, подвергая эти страны насильственной выучке цивилизации1.
Касаясь вопроса о том, кто именно может быть допущен в страну и на каком основании, приверженцы так называемой «теории справедливости» полагали, что проблема справедливости является центральным вопросом иммиграционной политики в отношении беженцев, и утверждали, что решение относительно распределения средств среди членов общества является одним из важнейших для государства.
Происшедшие в XX столетии коренные политические, экономические, социальные и экологические изменения имели своим следствием широкомасштабные перемещения людей во всем мире. Историю развития современной международной миграции принято подразделять на несколько этапов. В самый ранний период - с 1500-го по 1800 г. - иммиграционные процессы происходили в основном в Европе и были связаны с процессом колонизации и развитием экономики. С 1800-го по 1925 г. имело место массовое перемещение из промышленно развитых европейских стран в ряд бывших колоний. Из более чем 48 млн. эмигрантов, покинувших Европейский континент, 85 % уехали в Австралию, Аргентину, Канаду, Новую Зеландию и Соединенные Штаты. На протяжении 1930-х и 1940-х гг. происходила лишь незначительная возвратная миграция. Введение многими странами ограничительных иммиграционных законов, Великая депрессия и Вторая мировая война на время приостановили международную миграцию, но начиная с 50-х гг. XX в. Во всех странах стали происходить значительные изменения в структуре и составе миграционных потоков. По мере возрастания количества как принимающих, так и отдающих людей стран миграция приобрела по истине глобальные масштабы.
Возникла необходимость закрепить право на свободу передвижения в основополагающих международных документах, и это можно считать одним из важнейших достижений международного права XX в.
В течении 50-х гг. происходило перераспределение миграционных потоков между промышленно развитыми странами. В 60-е гг. резко возросла временная трудовая миграция; 70-е гг. характеризовались ростом миграции по причине воссоединения семей. Для 80-х гг. стало характерным увеличение потоков беженцев, а также экономической миграции. Сегодня число лиц, пересекающих границы, велико как никогда. Международная миграция населения, достигшая, по оценкам, 45 - 50 млн. человек в год, составляет одну из наиболее сложных проблем, стоящих перед всеми государствами.
Для второй половины XX столетия характерна модель, согласно которой потоки международной миграции имеют направленность из менее развитых стран юга в более развитые страны севера. По оценкам, в 80-е гг., например, из общего числа лиц, проживающих за пределами своей родины, около 60% являлись выходцами из развивающих стран. В последние десятилетия прошлого века миграционные потоки с Юга на Север были дополнены миграцией с Востока на Запад. Происшедшие в эти годы политические изменения в Восточной Европе вызвали появление значительного числа эмигрантов из этих стран, выехавших на постоянное место жительства (в дополнение к увеличению объемов также и краткосрочной, и временной трудовой миграции). После Второй мировой войны более 10 млн. человек мигрировало из Восточной Европы в Западную1. В 80-е гг. более 120 тыс. лиц, в основном из Польши и Советского Союза, эмигрировали в Канаду. За период конца 1989 г. по конец 1991 г. около 400 тыс. советских евреев переехали на постоянное место жительства в Израиль.
В дополнение к значительному числу гастарбайтеров из арабских стран и стран Азии в государствах - экспортерах нефти Персидского залива значительно возросли потоки трудовой миграции в самой Юго-Восточной Азии и Африке.
В период 50-70-х гг. наблюдался огромный приток миграции из стран Средиземноморья в Западную Европу. Швеция, Франция и Великобритания в 60-е гг. прошлого столетия являлись основными пунктами притяжения трудящихся-мигрантов. В 50-е гг. возросло число переселенцев, в основном европейцев, в Северную Америку. С конца 50-х начала 60-х гг. возросли масштабы миграции в США из стран Южной Америки. В начале 80-х гг. к ним добавились выходцы из Мексики, стран Карибского бассейна и государств в Центральной Америки. Большинство мигрантов представляло собой неквалифицированную рабочую силу.
Особенности миграции населения и актуальные демографические проблемы в России
Прежде всего, считаем необходимым уточнить некоторые понятийные категории, используемые разными авторами при исследовании проблем миграции населения. Во-первых, нами употреблен термин «миграционная политика».
В науке неоднократно высказывались различные точки зрения на данное понятие. Так, Черевичко Т.В. считает, что миграционная политика — совокупность системы законодательных актов, международных соглашений (двусторонних и многосторонних) и социальных мер по регулированию миграционных потоков, одной из важнейших составляющих которых должно стать противодействие факторам, вызывающим нежелательную миграцию1. Ранее этот же автор несколько по-иному трактовал названный выше термин (более узко). «Миграционная политика - это политика по согласованию интересов мигрантов, регионов и государства, её можно определить как особый институт отношений» .
С нашей точки зрения, данные Черевичко Т.В. определения имеют существенный недостаток. В них не раскрывается сущность такой политики и её взаимосвязь с другими социальными явлениями. Мы разделяем позицию Жеребцова А.Н., который указывает, что понятие российской миграционной политики уместно определять из понятия государственной политики, сложившегося в науке политологии. Он же выстраивает следующую цепочку взаимосвязанных элементов, которые соотносятся между собой как род и вид: государственная политика — внутренняя (внешняя) политика - социально-экономическая политика - социальная политика -демографическая политика — миграционная политика.
Миграционная политика России, как разновидность государственной социальной и демографической политики, характеризуется взаимодействием различных государственных институтов между собой и членами общества в сфере переселения и расселения населения на территории государства, оказания им (при необходимости) социальной помощи, контроля и т.д.1. В этой связи, миграционную политику России Жеребцов А.Н. определяет как разновидность государственной политики, выраженной в правовой форме, проявляющуюся во взаимодействии с различными институтами государства в сфере переселения и расселения населения на территории государства, оказания ему (при необходимости) социальной помощи, контроля, пресечения скрытого и незаконного перемещения населения и т.д., имеющую своё внутреннее организационное строение, отвечающее признакам социальной системы .
Вместе с тем, заслуживают внимания другие понятия данные Черевичко Т.В., в указанной выше работе. Он отмечает, тесная связь миграции с территорией различного уровня (государством, республикой, городом, селом и т.д.) отражается в миграционных потоках. Миграционный поток представляет собой совокупное число мигрантов, имеющих общие районы прибытия и выбытия в течение данного отрезка времени. Количественную оценку миграционных потоков позволяет получить миграционное сальдо (чистая иммиграция), которая представляет собой разность иммиграции из страны и эмиграцию в страну. В качестве отдельного миграционного потока принято рассматривать реэмиграцию — возвращение эмигрантов на родину на постоянное место жительство.
В зависимости от времени, на которое перемещается население, он выделяет постоянную, или безвозвратную миграцию, то есть миграцию на длительное время или навсегда (как правило, это внешняя миграция), и возвратную, или временную миграцию (миграция, связанная с учебой, работой). Во внутренней миграции различает миграцию городского и сельского населения, межрегиональную миграцию.
Наиболее полная классификация видов миграции дана Жеребцовым А.Н.: по причинам - добровольная или вынужденная; по типу - внешняя, внутренняя, в зависимости от правовых оснований, законная или незаконная; по целям и интересам — возвратная, безвозвратная, трудовая; по отношению к территории государства — выездная (эмиграция), въездная (иммиграция), в пределах территории (социально-экономическая миграция), транзитная; по продолжительности — постоянная или временная. Затем он подробно рассматривает приведенные виды миграции.
Что касается Российской Федерации, то особенности развития ее миграционной ситуации в последнее десятилетие обусловлены политическими и социально-экономическими переменами, имевшими место на всем постсоветском пространстве после распада СССР, и, прежде всего трансформацией межреспубликанской миграции в межгосударственную. При этом Россия продолжает оставаться центром миграционного притяжения на пространстве бывшего СССР в силу экономических и природных факторов. Вместе с тем, следует иметь в виду, что вынужденные мигранты, представляя собой одну из наиболее социально уязвимых групп населения, оказывают заметное влияние на демографическую структуру населения .
Обеспечение и защита прав мигрантов Уполномоченным по правам человека Российской Федерации, органами исполнительной власти и неправительственными организациями
Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 109) в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами1. Деятельность Уполномоченного по правам человека РФ способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства России о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на её территории иностранных граждан и лиц без гражданства. Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями принятыми по его жалобе.
Для обеспечения своей деятельности Уполномоченный создает рабочий аппарат. Он осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно—справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного. Одним из структурных подразделений аппарата является отдел по рассмотрению жалоб беженцев и вынужденных переселенцев. В соответствии со ст. 33 Закона по окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации.
Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете». На рубеже веков опубликованные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации вызывали большой интерес, внимательно изучались практиками и учеными-юристами, подвергались глубокому анализу, обобщались и комментировались. Например, Ягодин С. в своей статье указывает на то, что практически в каждой жалобе заявителя Уполномоченному дана критика законодательства о миграции . Обобщение поступивших жалоб Уполномоченному указывало, что основные требования обратившихся были связаны с не выплатами гражданам компенсаций в полном объеме за утраченное жилье и имущество при проведении антитеррористической операции в Чеченской Республике.
На новом этапе развития миграционных процессов в стране (с 2002 года) Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации также привлек внимание органов государственной власти к проблемам зашиты прав мигрантов. В частности, в Докладе о своей деятельности за 2003 год он отметил, в Конституции Российской Федерации нормы, регулирующие гражданство, отнесены к основам конституционного строя. Поэтому ожидалось, что реализация права на гражданство России будет основываться на соблюдении общепринятых норм международного права, уважительном отношении к соотечественникам, прибывшим в Россию на постоянное проживание.
Однако правоприменительная практика выявила многочисленные недостатки Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ. По информации Главного паспортно-визового управления (ГПВУ) МВД России, до вступления в силу закона в среднем российское гражданство ежегодно приобретало 300-400 тыс. человек. В первом полугодии 2003 года гражданство Российской Федерации получило всего 213 человек.
О трудностях получения российского гражданства о необходимости внести изменения в указанный закон говорилось в многочисленных выступлениях Уполномоченного. Инициативы нашли отражение в ежегодном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2003 году. Президент предложил внести в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» соответствующие изменения.
Анализ обращений, пришедших с момента вступления в силу названного закона, свидетельствует о том, что существенные просчеты отрицательно сказались на соблюдении прав и социальной защищенности отдельных групп населения России и ряда категорий иностранных граждан, переселенцев из республик бывшего СССР.
Судебная защита прав мигрантов
Необходимо отметить, что проблемы судебной защиты прав мигрантов для науки конституционного права не новы. В период с 2000 по 2003 год в научной литературе активно публиковались результаты исследований в этой области. Все они заслуживают внимания и высокой оценки. Мы с благодарностью и уважением ознакомились и изучили публикации известных ученых: Немытиной М.В., Лукашевой Е.А., Зелепукина А.А., Черевичко Т.В., Ледях И.А., а также молодых исследователей Куц А.Н., Сокольниковой А.В., Молоковой В.М., Смирнова И.С. и других авторов. Вместе с тем, в проведенных исследованиях, на наш взгляд, отмечается разрозненность, отсутствие системности, комплексности, а порой и поспешность выводов. Наше исследование проводится в условиях снятия остроты проблем вынужденной миграции и решение многих из них, нам видится по-иному.
Право на судебную защиту провозглашено в ст. 46 Конституции Российской Федерации. В части первой этой статьи записано «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод». Слово «каждому» означает, что право на защиту обеспечивается любому лицу, в том числе гражданину России, лицу без гражданства, иностранцу. При этом защите подлежат любые права и свободы, в каком бы документе они не были закреплены - в Конституции, отраслевых законах, подзаконных актах, других нормативных и индивидуальных правовых актах. Это положение соответствует смыслу ч. 1 ст. 55 Конституции, устанавливает, что сам факт перечисления в Конституции основных прав и свобод не должен толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, право на судебную защиту имеет универсальный характер, оно не знает никаких исключений и находится в полной гармонии с требованиями статьи 8 Всеобщей декларации прав человека (1948г.). Статья 18 Конституции прямо предусматривает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Анализируя положения ст. 46 Конституции России, исходя из действующего законодательства и практики его применения, можно выделить объекты обжалования: федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, другие нормативные акты федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в случаях нарушения ими прав и свобод граждан в конкретных ситуациях; правоприменительные акты органов государственной власти любого уровня, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающие конкретные права и свободы граждан; фактические неправомерные действия органов государственной власти любого уровня, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, совершаемые без соответствующего их оформления в виде документов, правоприменительных актов; бездействие органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц вопреки требованиям закона или законно вынесенным актам его применения1.
Обеспечение судебной зашиты прав всех категорий мигрантов, выражается в создании судебной системы, установленной Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О судебной системе в Российской Федерации», в четком регламентировании компетенции судов по защите прав и свобод граждан и других лиц, в установлении гарантий их самостоятельности, независимости, в определении видов судопроизводства (конституционное, гражданское, арбитражное, административное, уголовное), в конституционных демократических принципах (осуществление правосудия только судом, независимости, неприкосновенности и несменяемости судей, гласности судопроизводства и осуществление его на основе состязательности и равноправия сторон), в обеспечении каждому возможности обращение в суд за защитой своих прав и свобод, обжалования судебных решений и т.п.
Проведенные исследования судебной практики и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев в Саратовской области, Краснодарского края и некоторых других субъектов Федерации Зелепукиным А.А. и Молоковой В.М:1 позволяют выделить основные «узловые» проблемы с которыми мигранты обращались в суд за защитой своих прав. Первый узел проблем - это о признании мигрантов беженцами или вынужденными переселенцами (предоставление правового статуса или его продления). Второй — установление юридического факта (фактов). В судебной практике имели место многочисленные случаи, когда суды под различными предлогами отказывали а приеме заявлений об установлении фактов либо оставляли заявления без движения. Третий - защита материальных (имущественных) прав, вытекающих из статуса вынужденного переселенца (пособие, ссуды и др.). Четвертый - защита личных прав мигрантов (свобода передвижения, выбор места жительства и др.). Пятый — защита политических прав (избирательные права, право на замещение государственных должностей и др.). Перечисленные узловые проблемы характерны для судов общей юрисдикции первой инстанции, где рассматривались дела в соответствии с положениями гражданского права и процесса.
Конечно же первый и самый важный узел проблем — это о признании в судебном порядке мигрантов беженцами или переселенцами. Поведенный анализ судебной практики показал, что такого решения суда наши граждане ждут порой более двух лет с момента первого обращения с этим ходатайством.
Есть в судебной практике страны по этой проблеме примеры, которые взбудоражили общественность, средства массовой информации, простых людей. В Свердловской области в Верх-Исетском районном суде гражданка Узбекистана обратилась в суд с иском против паспортно-визовой службы ГУВД Свердловской области. Суть дела такова: молодая женщина (с годовалым ребенком на руках) уроженка г. Первоуральска Свердловской области, русская в четырехлетнем возрасте была увезена родителями в Узбекистан. Весной 2003 года она одна с дочкой вернулась из Узбекистана на свою родину в г. Первоуральск. Обратилась в паспортно-визовое подразделение родного города с заявлением о приёме в гражаднство России, но ей отказали и предложили вначале оформить разрешение на временное проживание, потом получить вид на жительство и только после этого начать длительную процедуру получения гражданства.
