Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Закрепление основ конституционного строя Российской Федерации и института основных прав и свобод человека и гражданина в уставном законодательстве Пензенской области 11
1. Закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в Пензенской области 11
2. Институт основных прав и свобод человека и гражданина в уставном законодательстве Пензенской области 46
ГЛАВА II. Правовой статус Пензенской области как субъекта Российской Федерации 65
1. Конституционно-правовой статус Пензенской области 65
2. Правовой статус Пензенской области, закрепленный в Уставе Пензенской области 84
ГЛАВА III. Система органов государственной власти Пензенской области 103
1. Законодательная власть в Пензенской области 103
2. Исполнительные органы государственной власти Пензенской области 138
3. Судебная власть Пензенской области 157
Заключение 169
Список источников права и научной литературы 173
- Закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в Пензенской области
- Институт основных прав и свобод человека и гражданина в уставном законодательстве Пензенской области
- Конституционно-правовой статус Пензенской области
- Законодательная власть в Пензенской области
Введение к работе
Актуальность темы. После заключения Федеративного договора 1992г. и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. простые административно-территориальные единицы Российской Федерации, какими являлись области, были признаны равноправными субъектами Российской Федерации. Они получили право на формирование своих органов государственной власти, право на собственное законодательство и управление в пределах предметов собственного ведения. С этого времени начался процесс перехода областей из простых административно-территориальных образований к субъектам Российской Федерации. За последние десять лет области приняли свои уставы и сформировали в значительной части уставное законодательство, которое является одним из источников конституционного права Российской Федерации.
Утверждение областей в качестве равноправных субъектов Российской Федерации актуализовало изучение их уставов и уставного законодательства. Это означает, что избранная нами для исследования проблема имеет свою научно-теоретическую и практическую значимость.
В научно-теоретическом плане изучение настоящей проблеме позволит глубже понять региональный уровень правовой системы Российской Федерации, особенно той ее части, которая относится к отрасли конституционного права, проследить как на уровне области в Уставе и уставном законодательстве нашли свое выражение современные конституционно-правовые теории и идеи, насколько Устав и уставное законодательство представляют собой единую, согласованную и непротиворечивую систему различных правовых норм. Это означает, что избранная для исследования проблема имеет свою научно-теоретическую значимость для науки конституционного права России.
В практическом плане изучение проблемы диссертационного исследования позволяет выявить современное состояние уставного законодательства Пензенской области, наметить основные направления его дальнейшего со-
вершенствования и развития, рассмотреть его соответствие федеральному законодательству, выработать практические рекомендации по внесению в него изменений.
Степень разработанности темы. Вопросам становления и развития конституционного и уставного законодательства в юридической науке посвящено значительное количество научных работ. Их условно можно разделить на две группы. К первой - относятся научные работы, рассматривающие конституционно-правовые проблемы законодательства субъектов Федерации. Их авторы исследуют конституционно-правовые основы российского федерализма, вопросы теории конституционного права. В эту группу следует отнести работы таких известных и признанных в науке конституционного права ученых как С.А.Авакьян, М. В. Баглай, О. Н. Булаков, Б.Н. Габричидзе,
A. А. Белкин, А.И.Бобылев, С. И. Глушкова, В. В. Гошуляк, И. Г. Дудко, А.
B. Зиновьев, В.Д. Зорькин, Т. Д. Зражевская, В. Т. Кабышев,'Л. М. Карапе-
тян, А.Д. Керимов, Е. И. Козлова, И. А. Конюхова, О. Е. Кутафин, Е. В. Ко
лесников, Г.Н.Комкова, В. А. Кряжков, В. О. Лучин, А. Ф. Малый, Л. А.
Нудненко, Ж.И. Овсепян, С. В. Поленина, Д. Л. Сурков, Ю, А. Тихомиров,
Т.Я.Хабриева, Г. Н. Чебатарев, В. Е. Чиркин и других. Выводы и положения
работ этих ученых составили прочную научно-теоретическую базу для про
ведения нашего исследования.
Ко второй группе работ следует отнести книги, статьи, диссертации тех ученых, которые специально изучают конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации, изучают законодательство конкретного субъекта Российской Федерации. Это работы таких исследователей как М. В. Доцкевич, В. А. Лебедев, И. П. Метшин, Е. Е. Никитина, Н. В. Никифорова, А. А. Петров, И. Н. Плешивцев, М. Г. Потапов, А. Р. Еремин, В.И.Радченко, Р. А. Ромашов, С. Л. Сергевнин, М. С. Саликов, А. С. Сучи-лин, А. А. Тайбаков, И. В.Титов, И. И. Урвачева, В. А. Черепанов, С. Н. Чернов, А. Н. Чертков и других.
Общий анализ литературы и научных исследователей показывает, что проблемы изучения уставного законодательства Пензенской области не нашли в них достаточного изучения. Пензенская область осталась за пределами этих исследований и нуждается в изучении конституционно-правовых проблем ее уставного законодательства.
Цель представленной диссертации состоит в попытке комплексного исследования конституционно-правовых проблем уставного законодательства Пензенской области.
В соответствии с поставленной целью определился и объект исследования — общественные отношения, урегулированные Уставом и уставным законодательством Пензенской области.
Предметом исследования стали конституционно-правовые проблемы уставного законодательства Пензенской области. К ним относятся: закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в Пензенской области, закрепление института основных прав и свобод человека и гражданина в уставном законодательстве Пензенской области, определение правового статуса Пензенской области как субъекта Российской Федерации, установление системы органов государственной власти Пензенской области и их правового статуса. Эти проблемы составляют предмет науки конституционного права.
Предмет исследования определил и его основные задачи, которые состоят в следующем:
а) проанализировать закрепление основ конституционного строя Рос
сийской Федерации в Уставе Пензенской области;
б) выявить институт основных прав и свобод человека и гражданина в
уставном законодательстве Пензенской области и определить перспективы
его дальнейшего совершенствования и развития;
в) рассмотреть конституционно-правовой статус Пензенской области,
определенный в Конституции РФ и правовой статус Пензенской области, за
крепленный на основе конституционных норм в Уставе Пензенской области;
г) изучить систему органов государственной власти Пензенской облас
ти и закрепление их правового статуса в Уставе и уставном законодательстве
Пензенской области, показать реализацию в законодательстве Пензенской
области принципа разделения властей;
д) выработать практические рекомендации для совершенствования Ус
тава и уставного законодательства Пензенской области по всем проблемам,
рассматриваемым в диссертации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых в Российской Федерации исследований, комплексно освещающих конституционно-правовые проблемы уставного законодательства Пензенской области как субъекта Российской Федерации. В нем впервые в комплексном и системном виде анализируется Устав и уставное законодательство Пензенской области.
Научную новизну диссертации дополняют основные положения, выносимые на защиту:
Уставное законодательство Пензенской области прошло этап своего становления и является во многих случаях достаточным. Оно позволило утвердиться Пензенской области равноправным субъектом Российской Федерации.
Пензенская область как субъект Российской Федерации не может устанавливать своих основ конституционного строя. Она только закрепляет основы конституционного строя Российской Федерации в своем учредительном акте. Такое закрепление основ конституционного строя носит вторичный, а не учредительный характер, поскольку основы конституционного строя вытекают из суверенитета государства, которым субъекты Федерации не обладают.
Институт основных прав и свобод человека и гражданина в Уставе Пензенской области закреплен в самом общем виде с упором на гарантии их защиты. Уставное законодательство Пензенской области касается незначительного количества политических и социально-экономических прав граждан
и находится в зачаточном состоянии. Обращает на себя внимание отсутствие в Пензенской области института Уполномоченного по правам человека. Поэтому уставное законодательство в сфере прав и свобод человека и гражданина нуждается в своем дальнейшем развитии и совершенствовании.
Пензенская область, исходя из правового статуса области как субъекта Федерации, формирует свои органы государственной власти. Применительно к субъекту Федерации, на наш взгляд, нельзя вести речь о государственной власти субъекта РФ, поскольку субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом. Поэтому было бы целесообразнее говорить о государственной власти Российской Федерации, которая наделила органы государственной власти субъекта РФ отдельными предметами ведения и полномочиями.
Принцип разделения властей закреплен в Уставе Пензенской области на основе соответствующей конституционной нормы. Однако в настоящее время в юридической науке в дополнение принципа разделения властей получила свое развитие концепция взаимодействия властей. Поэтому в учредительных актах субъектов Федерации, на наш взгляд, следовало бы вести речь не только единстве и разделении государственной власти, но и о взаимодействии ее различных ветвей. Также следовало бы включить в Устав Пензенской области правовую норму о том, что Пензенская область самостоятельно формирует свои органы государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, в Уставе Пензенской области желательным было бы усилить контрольные функции законодательной власти с тем, чтобы она могла уравновешивать исполнительную власть.
Система органов государственной власти Пензенской области представлена Законодательным Собранием, Правительством, иными органами исполнительной власти Пензенской области, мировыми судьями.
7. Законодательное Собрание Пензенской области избирается на осно
ве пропорциональной и мажоритарной системы выборов. Однако, на наш
взгляд, пропорциональная система выборов на региональном уровне введена
преждевременно и диктовалась политической целесообразностью - необхо
димостью развития многопартийной системы, которая должна формировать
ся не волевым путем, а в ходе становления гражданского общества, одной из
целей которого является развитие политической системы.
В субъектах Федерации депутатский мандат должен быть императивным. В законодательном органе государственной власти субъекта РФ депутат должен выражать интересы избирателей, а не государства. Поэтому на региональном уровне желательно предусмотреть институт отзыва депутата избирателями. Пропорциональная система выборов исключает введение такого института в уставном законодательстве Пензенской области. Если же его ввести только для депутатов, избираемых по мажоритарной системе выборов, то будет нарушен принцип равенства депутатов Законодательного Собрания, поскольку один депутат может быть отозван избирателями, а другой депутат, избранный по пропорциональной системе выборов, — нет.
Становление парламента в Пензенской области в связи с тем, что только 6 из 45 депутатов Законодательного Собрания работают на постоянной профессиональной основе, находится только на начальной стадии.
Контрольные полномочия Законодательного Собрания Пензенской области ослаблены. Оно лишено возможности влиять на процесс формирования Правительства Пензенской области, чем созданы правовые предпосылки доминирования исполнительной власти.
8. Наделение полномочиями Губернатора Законодательным Собранием
Пензенской области свидетельствует о том, что в федеральном и региональ
ном законодательстве сделан только первый шаг к формированию на уровне
субъекта Федерации парламентской формы правления. Логическим заверше
нием этого процесса должно стать формирование Правительства Пензенской
области Законодательным Собранием по предложению Губернатора и лик-
видация института роспуска Законодательного Собрания Губернатором Пензенской области. Однако для этого требуется внесение изменений в федеральное законодательство.
9. Судебная власть Пензенской области представлена только мировыми судьями. В этой связи она не может быть полноценной ветвью государственной власти, поскольку мировой судья не может отменять правовые акты законодательной и исполнительной власти и уравновешивать тем самым другие ветви власти. Учреждение Уставного суда Пензенской области позволило бы повысить роль и место судебной власти в системе разделения властей и сделать эту ветвь государственной власти равноценной законодательной и исполнительной ветвям.
Источниками права при написании диссертации стали Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Устав и уставное законодательство Пензенской области. В качестве источников права привлекались постановления Конституционного Суда Российской Федерации, носящие нормативно-интерпретационный характер и являющиеся особым видом источников права.
Методологической основой исследования стали современные учения о методологии научного исследования: диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного в уставном законодательстве Пензенской области, общенаучные и частнонаучные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Теоретическая значимость диссертации состоит в возможности использования ее результатов при дальнейшем научно-теоретическом изучении конституционно-правовых проблем конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, проблем организации и деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в субъектах Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации состоит в ее ориентации на совершенствование уставного законодательства Пензенской области, в части касающейся его конституционно-правовых проблем. Материалы диссертации могут быть использованы депутатами Законодательного Собрания Пензенской области, членами Правительства Пензенской области, должностными лицами иных исполнительных органов в их практической работе при разработке законопроектов и внесении поправок в действующее уставное законодательство Пензенской области. Они могут служить основой для разработки курса лекций, посвященных уставному законодательству Пензенской области на юридических факультетах высших учебных заведений, а также использоваться при подготовке и повышении квалификации специалистов в сфере государственного и муниципального управления.
Апробация диссертации осуществлялась путем обсуждения ее результатов на заседаниях кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного педагогического университета им. В.Г. Белинского, в выступлении автора на Всероссийской научно-практической конференции (Пенза, 2005 г.), опубликования материалов диссертации в ряде научных статей. Результаты исследования внедрены в учебный процесс Пензенского государственного университета и Пензенского государственного педагогического университета.
Структура диссертации определяется ее темой и содержанием. Работа состоит из введения, трех глав (семи параграфов), заключения и списка источников права и научной литературы. Основные выводы и предложения представлены в самом содержании работы.
Закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в Пензенской области
Пензенская область стала субъектом Федерации в процессе конституционно-правовых реформ начала 90-х годов XX столетия. Федеративный договор 1992 г., а затем Конституция РФ 1993 г. распространили принцип федерализма на всю территорию Российской Федерации и ранее не имеющие статуса субъектов Федерации - края, области, города федерального значения, включая и Пензенскую область, его получили. Часть 1 статьи 5 Конституции РФ установила, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Часть 2 этой же статьи закрепила, что край, область, город федерального значения, автономная область имеют свой устав и законодательство. Это означает, что устав является учредительным актом области как субъекта Федерации.
Устав Пензенской области был принят Законодательным Собранием Пензенской области 10 сентября 1996 года. В преамбуле Устава говорится о том, что он в соответствии с Конституцией Российской Федерации и с учетом мнения населения Пензенской области, его истории, культуры и традиций определяет статус Пензенской области как равноправного субъекта Российской Федерации и создает правовые основы для ее всестороннего развития.
Первая глава Устава «Статус и административно-территориальное устройство Пензенской области. Общие положения» содержит основополагающие правовые нормы, характеризующие Пензенскую область как равноправный субъект Российской Федерации. Их анализ показывает, что «Общие положения» Устава берут свое начало в основах конституционного строя Рос сийской Федерации (глава I Конституции РФ). Именно эти положения Конституции Российской Федерации составляют прочную правовую базу для конституций и уставов субъектов РФ.
Конституционный строй является сравнительно новым понятием в науке конституционного права. Впервые он был закреплен в первой главе Конституции Российской Федерации 1993 года.
С этого времени началось интенсивное изучение в российской юридической науке основ конституционного строя. Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин под ним понимают «форму (или способ) организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство».1 Н. А. Михалева рассматривает конституционный строй как «общественный строй, в котором функционирует правовое государство с республиканской формой правления, установлен демократический политический режим, признается приоритетное положение личности, незыблемость частной собственности, разделение властей, верховенство права и закона». В. Т. Кабышев отмечает, что конституционный строй - это «система господствующих экономических и социально-политических отношений в их конституционной форме, воплощающих суверенитет народа, свободы и права человека и определяющих сущность общества в целом». По мнению В. В. Мамонова конституционный строй представляет собой «систему конституционных отношений, закрепленных народом в Конституции РФ и определяющих статус человека, форму государства, его политический режим, взаимоотношения между властями, положение в мировом сообществе».4 Н. С. Бондарь под конституционным строем понимает правовую категорию, представляющую собой государственно-правовое выражение формирующегося в России гражданского общества. Ю. А. Дмитриев и М. П. Авдеенкова опре деляют конституционный строй как способ организации государства и общества, взаимоотношений человека, общества и государства, который обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство.
Все существующее в науке многообразие мнений по поводу основ конституционного строя позволяет нам раскрыть содержательную сторону основ конституционного строя, которая сводится к тому, что они представляют собой совокупность главных принципов устройства государства и общества, взаимоотношений человека и государства, в которых соблюдаются права и свободы граждан, а государство действует в соответствии с Конституцией.
Нетрудно заметить, что основы конституционного строя вытекают из суверенитета государства. Это означает, что субъекты Федерации не вправе устанавливать свои основы конституционного строя, хотя в конституциях республик такое понятие содержится. В последних, как правило, перечисляются основы конституционного строя Российской Федерации. Все основы конституционного строя Российской Федерации едины, а повторение их в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации производны.
Субъекты Российской Федерации, как справедливо отмечают отдельные исследователи, не обладают собственным суверенитетом, основы их конституционного строя прямо вытекают из основ конституционного строя Российской Федерации и не могут быть иными.
Институт основных прав и свобод человека и гражданина в уставном законодательстве Пензенской области
Институт прав и свобод человека и гражданина является одним из основных институтов конституционного права. Предмет конституционного права, пишет О. Е. Кутафин, образует отношения, имеющие основополагающее значение для тех сфер, в которых они складываются. Их особенность состоит в том, что они могут складываться во всех сферах жизни общества и государства. Однако ими охватывается не весь комплекс общественных отношений в соответствующей сфере, а только те из них, которые являются базовыми для всех других отношений в этой сфере и предопределяют содержание всех остальных отношений в данной сфере1. Относительно прав и свобод человека и гражданина базовыми являются те общественные отношения, которые выражают главные принципы, характеризующие правовое положение личности, а также основные права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Конституция Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод относит к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71). Защиту прав и свобод Конституция РФ перечислила в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «б» ч. 1 ст.72).
Устав Пензенской области институт прав и свобод человека и гражданина закрепил в самом общем виде, указав, что на территории Пензенской области гарантируется защита и осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации (ст. 5).
Это общее положение Устава Пензенской области потребовало своей конкретизации в текущем областном законодательстве, в котором в соответствии с конституционными установлениями должны быть определены гарантии осуществления и защиты того или иного конституционного права на территории Пензенской области.
На сегодняшний день в области принят и вступил в законную силу ряд законов Пензенской области, касающихся политических и социально-экономических прав граждан.
Из законов, относящихся к политическим правам граждан, следует назвать закон Пензенской области от 3 июня 2003 г. № 474-ЗПО «О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в органы государственной власти Пензенской области, органы местного самоуправления»1 и закон Пензенской области от 8 сентября 2004 г. № 658-ЗПО «О порядке уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Пензенской области»2.
Закон Пензенской области «О порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в органы государственной власти Пензенской области, органы местного самоуправления» определяет порядок рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в Пензенской области.
Граждане и юридические лица имеют право на личные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эти обращения оформляются в письменном виде. В ходе встреч должностных лиц с гражданами к ним могут поступать устные обращения, которые требуют устного ответа. Обращения, поступившие в орган и к должностному лицу, подлежат регистрации и рассмотрению в течение 15 дней, а в случаях, требующих дополнительного изучения, 30 дней со дня обращения. Не подлежат рассмотрению анонимные обращения, обращения, содержащие нецензурные выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц, по содержанию лишенные смысла, содержащие запросы архивных данных, сведений конфиденциального характера. Запрещается рассматривать обращения, которые не входят в компетенцию органов и должностных лиц Пензенской области. Последние обращения направляются в соответствую щие органы, в компетенции которых рассмотрение поднятого в обращении вопроса (ст. 4).
Неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений, нарушение сроков рассмотрения обращений, принятие заведомо необоснованного решения, предоставление недостоверной информации либо разглашение сведений о частной жизни гражданина влекут за собой ответственность виновных должностных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пензенской области (ст. 6).
Закон возложил ответственность на органы и должностных лиц проводить учет, анализ и обобщение вопросов, содержащихся в обращениях, проверять состояние дел по рассмотрению обращений и устранять причины и условия, порождающие нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Органы и должностные лица должны систематически отчитываться о работе по рассмотрению обращений перед соответствующими органами законодательной или исполнительной власти, представительному органу местного самоуправления или в порядке подчиненности (ст. 8).
Анализируемый закон Пензенской области не устанавливает виды обращений граждан и юридических лиц и не дает их определений. Юридическая практика показывает, что такими видами являются: предложение, заявление, жалоба, которые имеют свои критерии их разграничения. Предложение — такой вид обращения, который не связан с нарушением прав граждан. Заявление - обращение гражданина с просьбой о реализации принадлежащего ему права, предусмотренного законодательством. Жалоба - обращение гражданина с требованием о восстановлении права или законного интереса, нарушенного действиями юридических или физических лиц.
Конституционно-правовой статус Пензенской области
Правовой статус субъекта Федерации в научных исследованиях характеризуется неодинаково. Авторы коллективной монографии «Федерализм: теория, институты, отношения» выделяют следующие признаки правового положения субъекта Федерации: 1) субъекты Федерации - это системообразующие элементы Федерации; 2) субъекты Федерации обладают государственной властью; 3) субъекты Федерации обладают самостоятельностью в пределах конституционных установлений и ее конституционными гарантиями; 4) законодательно установленное и фактически существующее обязательное участие субъектов Федерации в федеральных делах; 5) субъекты Федерации подлежат контролю со стороны федеральной власти, и в отношении них может быть использовано федеральное принуждение; 6) субъекты Федерации вправе заключать соглашения и союзы с другими субъектами данной Федерации, иметь международные связи с составными частями других государств1.
С. Н. Чернов выделяет следующие элементы статуса субъекта Федерации: 1) статическая составляющая статуса субъекта РФ, которая выражает его положение как субъекта публичного права; 2) функциональная составляющая статуса субъекта РФ, выражающаяся в его предметах ведения и полномочиях; 3) юрисдикционная составляющая статуса субъекта РФ, характери зующая его подконтрольность Федерации и его ответственность2.
По мнению И. А. Умновой содержание конституционно-правового статуса субъектов Федерации складывается из следующих основных элементов: 1) принципы конституционно-правового статуса; 2) основные признаки государственности; 3) права и обязанности; 4) ответственность субъектов Российской Федерации1.
Различные точки зрения, существующие в юридической науке на вопросы правового статуса субъекта Федерации, вызваны тем, что современное российское законодательство не дает конкретного определения субъекта Российской Федерации и его конституционно-правового статуса. Тем не менее, формулировку данного понятия можно вывести из общего смысла конституционных норм хотя бы потому, что Конституция РФ устанавливает слагаемые правового статуса субъектов Российской Федерации.
В этой связи нам необходимо четко разграничить термины «правовой статус субъекта РФ» и «конституционно-правовой статус субъекта РФ». И тот, и другой термины употребляются в Конституции Российской Федерации. В ч. 2 ст. 66 Конституции РФ определяется, что статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Статья 137 Конституции РФ устанавливает, что изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
Как видно, в первом случае, употребляя термин «правовой статус», Конституция РФ определила, что он устанавливается и Конституцией РФ и уставом субъекта РФ. Во втором случае, употребляя термин «конституцион но-правовой статус» Конституция РФ фактически ограничилась тем, что он устанавливается в Конституции Российской Федерации. Поэтому, по нашему мнению, «правовой статус субъекта Федерации» понятие более широкое. Исходя из смысла ст. 66 Конституции РФ под статусом субъекта Федерации понимаются те основы его правового положения, которые урегулированы на двух уровнях - федеральном и субъекта Федерации. Конституционно-правовой статус субъекта Федерации регулируется только на федеральном уровне - в Конституции РФ и исходя из смысла ст. 137 Конституции РФ -федеральными конституционными законами. Следовательно, понятие «конституционно-правовой статус субъекта РФ» более узкое и может рассматриваться как составная часть правового статуса субъекта Федерации.
В теории права категория «статус субъекта права» понимается как совокупность, система, комплекс основных прав и обязанностей, принадлежащих субъектам права, независимо от участия субъекта в конкретных правоотношениях1.
Используя это определение, можно сделать вывод о том, что конституционно-правовой статус субъекта Федерации как научная категория представляет собой установленные нормами Конституции РФ и федеральными законами права, обязанности и ответственность субъекта Федерации. Правовой статус субъекта Федерации - это совокупность установленных Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта Федерации прав, обязанностей и ответственности субъекта Федерации.
Если исходить из этих определений, то приведенные выше различные мнения по поводу правового статуса субъекта Федерации могут рассматриваться как слагаемые правового статуса субъекта Федерации, выражающие не понятие этого термина, а его содержание. Применительно к нашему исследованию, если мы говорим о конституционно-правовом статусе Пензенской области, то речь идет о содержании этого статуса, его слагаемых, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
Законодательная власть в Пензенской области
Законодательным (представительным) органом государственной власти в Пензенской области является Законодательное Собрание Пензенской области. Основы его статуса определены в ст. 4 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Конкретизация положений федерального закона содержится в главе III Устава Пензенской области.
Федеральный закон в части, касающейся основ правового статуса субъекта Федерации, закрепил, что указанный орган является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Не менее 50 процентов депутатов законодательного органа субъекта РФ избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. Срок полномочий депутатов не может превышать пяти лет. Законодательный орган субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Расходы на обеспечение деятельности законодательного органа предусматриваются в бюджете субъекта РФ. Управление и (или) распоряжение законодательным органом субъекта РФ или отдельными депутатами средствами бюджета субъекта РФ, в какой бы то ни было форме, не допускается. Законодательный орган субъекта РФ является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Заседания законодательного органа субъекта РФ являются открытыми, за исключением случаев, установленных законодательством (ст.4).
Одновременно с этими императивными нормами, жестко регламентирующими основы правового статуса законодательного органа субъекта Фе дерации, федеральный законодатель в этой же статье указанного закона установил и диспозитивные нормы, предоставляющие региональному законодателю возможность выбора. К числу диспозитивных норм необходимо отнести самостоятельность субъекта Федерации в определении наименования законодательного органа с учетом исторических, национальных и иных традиций, числа депутатов законодательного органа, числа депутатов, работающих на профессиональной основе, правомочности заседания законодательного органа.
На основе федерального законодательства Устав Пензенской области закрепил следующие основы правового статуса Законодательного Собрания: 1. Законодательное Собрание Пензенской области состоит из 45 депутатов и является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти области. 2. Из 45 депутатов Законодательного Собрания 22 депутата избираются по одномандатным избирательным округам, 23 депутата - по областному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за список кандидатов в депутаты Законодательного Собрания, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками. 3. Срок полномочий Законодательного Собрания составляет пять лет. 4. Законодательное Собрание является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов (ст. 17).
Следует отметить, что Устав Пензенской области юридически верно определил основы правового статуса Законодательного Собрания, не дублируя при этом императивные нормы указанного выше федерального закона, остановившись только на правовом наполнении диспозитивных норм этого же зщакона.
Законодательное Собрание Пензенской области является выборным органом. Порядок проведения выборов депутатов Законодательного Собрания урегулирован федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67 - ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законом Пензенской области от 23 июня 2003 г. №471 - ЗПО «О выборах депутатов Законодательного Собрания Пензенской области»2.
В данной работе нет необходимости анализировать положения федерального законодательства, касающегося проведения выборов. По этому во-просу в юридической науке имеется обширная научная литература . Отметим лишь, что выборы являются формой непосредственного и прямого волеизъявления граждан, осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, определенными федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации и имеющими целью определения представителей народа (населения) субъектов РФ, которые в составе законодательного органа государственной власти будут решать от имени народа (населения) вопросы государственного значения. Граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста, участвуют в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы являются обязательными при формировании законодательных органов субъектов Российской Федерации.
При проведении выборов в законодательные органы субъектов РФ применяются две основные системы - мажоритарная: выборы проводятся по одномандатным округам, и пропорциональная: выборы проводятся по одному округу и спискам, выдвигаемым избирательными объединениями и блоками. Применение этих двух систем призвано уменьшить число негативных сторон каждой из них. При мажоритарной системе выборов значительная часть голосов избирателей, отданных за кандидатов, не прошедших в законодательный орган государственной власти, теряется и никак не учитывается при формировании указанного органа.
