Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Устав субъекта Российской Федерации: конституционно-правовой анализ и предпосылки развития 12
1.1. Общая характеристика уставов субъектов Российской Федерации 12
1.2. Правовое регулирование сферы совместного ведения в уставе субъекта Российской Федерации 27
1.3. Развитие уставного законодательства Астраханской области... 47
Глава 2. Правовые основы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в уставном законодательстве Астраханской области 66
2.1. Уставные нормы, касающиеся деятельности органов законодательной власти Астраханской области 66
2.2. Правовой статус высшего должностного лица в уставном законодательстве Астраханской области 85
2.3. Организационно-правовые основы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей Астраханской области как субъекта Российской Федерации 104
Заключение 121
Библиографический список 125
Приложения 147
- Правовое регулирование сферы совместного ведения в уставе субъекта Российской Федерации
- Уставные нормы, касающиеся деятельности органов законодательной власти Астраханской области
- Правовой статус высшего должностного лица в уставном законодательстве Астраханской области
- Организационно-правовые основы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей Астраханской области как субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется современным этапом конституционного развития России. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года положило начало развитию уставного законодательства субъектов Российской Федерации.
За период с 1993 года субъектами Российской Федерации приняты уставы, являющиеся одним из источников конституционного права Российской Федерации. Все они в настоящее время претерпели значительные изменения. Это обусловлено прежде всего кардинальными изменениями федерального законодательства. На смену нормативным правовым актам, предоставлявшим право самостоятельного правотворчества органам государственной власти субъектов Федерации, пришла система федерального законодательства, определяющая статус, организацию и деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, которая потребовала пересмотра уставов субъектов Российской Федерации.
Принятые уставы субъектов Российской Федерации по многим характеристикам не отличаются друг от друга.
В настоящее время уставы субъектов Российской Федерации занимают важнейшее место в системе регионального законодательства. Это объясняется тем, что они являются актом высшей юридической силы субъекта Российской Федерации, выражающим волю и интересы народа данного субъекта, претворяющим ее в жизнь. Поэтому избранная для исследования проблема имеет научно-теоретическую значимость для науки конституционного права России.
Дальнейшее совершенствование уставного законодательства субъектов Российской Федерации необходимо с точки зрения современных тенденций и предпосылок развития регионов в целях
оптимизации правового регулирования развивающихся общественных отношений в условиях принципиального обновления всех сторон жизни.
В связи с этим возникла необходимость теоретического осмысления современного федерального законодательства, регулирующего предметы совместного ведения, поскольку от принципов, заложенных в нем, и полноты правового регулирования зависит содержание уставного законодательства субъекта Российской Федерации.
Кроме того, получила четкое выражение современная тенденция развития федеративных отношений в условиях укрепления вертикали власти. В связи с этим представляется очевидной значимость изучения этой категории во всех ее аспектах с целью выработки предложений и рекомендаций по повышению эффективности взаимодействия различных уровней государственной власти.
Таким образом, государственно-правовая реальность, наметившиеся тенденции ее развития, необходимость совершенствования федерального и регионального законодательства определили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В современной отечественной юридической литературе исследованию в области федерализма, правовому положению регионов, различным аспектам организации и взаимодействия органов государственной власти посвятили свои труды представители науки конституционного права и других отраслевых юридических дисциплин: С.А. Авакьян, В.Г. Анненкова, П.А. Астафичев, Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, С.Н. Бабурин, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, А.В. Васильев, Н.В. Витрук, В.В. Володин, В.И. Васильев, Г.А. Гаджиев, А.Г. Голубев, М.В. Глигич-Золотарева, В.В. Гошуляк, Н.М. Добрынин, Р.В. Енгибарян, Т.В. Заметина, К.А. Ишеков, Л.М. Карапетян, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, Е.В. Колесников, Г.Н. Комкова, И.А. Конюхова, P.M. Кочкаров, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.В.
5 Лазарев, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, В.М. Манохин, Д.Н.Миронов, Ф.Х. Мухаметшин, Ж.И. Овсепян, В.И. Радченко, М.С. Саликов, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, В.А. Ту-манова, Т.Я. Хабриева, СМ. Шахрай, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, Г.Н.Чеботарев, Б.С. Эбзеев и другие.
По вопросам, связанным с конституционно-правовым статусом отдельных субъектов Российской Федерации, в последнее время были защищены несколько диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук - Д.И. Артемовой, И.А. Деминым, Ф.М. Ибрагимовым; доктора юридических наук - В.Г. Анненковой, А.Н. Чертковым и другими.
Научные труды перечисленных авторов, безусловно, представляют значительный интерес, в них получили квалифицированную оценку многие важные проблемы правового положения регионов. Однако для полного и всестороннего представления об уставном законодательстве субъекта Российской Федерации необходимо учитывать особенность ситуации, складывающейся в Российской Федерации в настоящее время, которая состоит в том, что при неизменности правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, федеральное законодательство постоянно модифицируется. Это обусловливает развитие уставного законодательства субъектов Российской Федерации.
Все это свидетельствует о необходимости дальнейших исследований в области этой важной и интересной проблемы, требующей комплексного анализа.
Цель диссертационного исследования состоит в выработке предложений по совершенствованию норм федерального законодательства, регулирующих организацию и деятельность субъектов Российской Федерации, и формулировании рекомендаций, направленных на совершенствование уставного законодательства субъектов Российской Федерации.
6 Реализация поставленной цели диссертационного исследования предполагает выполнение ряда задач, в числе которых наиболее значимыми являются следующие:
- рассмотрение истории развития уставного законодательства
субъектов Российской Федерации и анализ опыта его функционирования с
точки зрения применения в современных условиях России;
- исследование теоретических и законодательных основ уставного
законодательства субъектов Российской Федерации, выработка
предложений по его совершенствованию;
- выработка практических рекомендаций по дальнейшему
совершенствованию федерального и регионального законодательства в
части регулирования предметов совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов как экономической основы развития субъектов
Российской Федерации;
- правовая оценка особенностей правового статуса высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации в целях дальнейшего
совершенствования данного института;
- рассмотрение организационно-правовых основ взаимоотношений
законодательной и исполнительной властей субъекта Российской
Федерации, формулирование практических рекомендаций по устранению
коллизий федерального законодательства, вызывающих напряжение во
взаимоотношениях властей.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией уставного законодательства субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования выступает уставное законодательство (на примере Астраханской области).
Методологическую основу настоящей работы составляют современные общенаучные и специальные методы познания. В числе
7 общенаучных - диалектический, исторический, логический, структурно-системный, функциональный методы. Из специальных методов диссертантом использовались методы моделирования, толкования норм права.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляет конституционно-правовое законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, включая федеральные законы, которые пока еще не были предметом специальных научных исследований; судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации; различные справочные и аналитические материалы; труды отечественных и зарубежных авторов, содержащиеся в книгах, журнальных статьях, материалах научных конференций, семинаров, в научных докладах и отчетах.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые комплексно исследуются наметившиеся тенденции развития уставного законодательства субъектов Российской Федерации в условиях разграничения предметов ведения и полномочий, а также современные противоречия, пробелы и коллизии законодательства, регулирующего данные правоотношения. Автор формулирует ряд новых предложений и рекомендаций по совершенствованию федерального и уставного законодательства субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. Автором предлагается ввести в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
8 Федерации» следующее определение устава области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа:
Устав области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа - это Основной Закон субъекта Российской Федерации, определяющий его статус, принимаемый им самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации, устанавливающий систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничивающий полномочия между ними, определяющий административно-территориальное устройство, экономические и финансовые основы данного субъекта Российской Федерации, закрепляющий положения, составляющие основу регионального законодательства, а также иные положения, отнесенные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством к ведению субъекта Российской Федерации.
2. Все уставы субъектов Российской Федерации имеют строго выверенный предмет собственного правового регулирования, определенные пределы действия, они обладают высшей юридической силой и составляют правовую основу законодательства субъекта Российской Федерации.
Однако уставы субъектов Федерации связаны общими принципами федерального законодательства. Поэтому вопрос, насколько реализуется потенциал уставов субъектов Российской Федерации, стоит достаточно остро. При этом стабилизирующая роль уставного законодательства субъектов Российской Федерации не вызывает сомнений. В связи с этим, по мнению автора, необходимо исключить излишнюю детализацию в федеральном законодательстве в сфере совместного ведения, предоставив право субъектам Российской Федерации в основных законах регионов развивать положения федерального законодательства в данной сфере правового регулирования, таким образом устанавливая экономические
9 основы его развития, а также основы обеспечения условий максимально полной реализации прав, законных интересов жителями соответствующего субъекта Федерации и повышения уровня социально-правовых гарантий их прав с учетом специфики субъекта Федерации и возникающих у его населения потребностей, сохранив тем самым сущность устава субъекта Российской Федерации как основного политико-юридического документа.
3. На основе анализа соотношения федерального и уставного
законодательства субъектов Российской Федерации в сфере совместного
ведения выявлены проблемы правового разграничения полномочий
Российской Федерации и ее субъектов и установлено несовершенство
механизма передачи полномочий от федеральных органов исполнительной
власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Автором предлагается продолжить работу над действующим федеральным
законодательством путем отнесения отдельных полномочий к
собственным полномочиям органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, закрепляемых в уставах субъектов Российской
Федерации; полномочий, которые необходимо передать органам
государственной власти субъектов Российской Федерации с
предоставлением субвенций из федерального бюджета на их
осуществление; полномочий, которые необходимо исключить из
компетенции органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, поскольку они относятся к предмету исключительного
ведения Российской Федерации.
4. На основе исследования теоретических и законодательных основ
уставного законодательства автором предлагается совершенствовать
положения уставов субъектов Российской Федерации, касающиеся
деятельности органов законодательной власти субъектов Российской
Федерации (установление конкретного срока полномочий регионального
10 парламента, детальной регламентации контрольных полномочий парламента в региональном законодательстве).
5. Представленный анализ положений федерального законодательства
и уставного законодательства Астраханской области позволяет определить
не только особое место Губернатора Астраханской области в системе
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и
необходимость корректировки отдельных положений, касающихся
правового статуса высших должностных лиц субъектов Российской
Федерации.
Так, процедура назначения губернаторов требует уточнения. Губернаторы могут быть переназначены только после истечения их срока полномочий по закону, иначе это будет некорректно по отношению к избирателям.
6. Раскрывая организационно-правовые основы взаимоотношений
законодательной и исполнительной властей, автор приходит к выводу, что
разграничение компетенции между органами государственной власти
является основной характеристикой принципа разделения властей, а
отсутствие надлежащего правового регулирования такого разграничения
приводит к напряжению во взаимоотношениях между органами
государственной власти субъектов Федерации.
В связи с этим автором предлагается устранить коллизии федерального законодательства, которые находят свое выражение, например, в регулировании порядка утверждения программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и иных региональных программ, а также порядка предоставления жилых помещений из государственного жилищного фонда субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования подтверждается сделанными в ходе его научными выводами и
11 разработанным на его основе Основным Законом Астраханской области -Уставом Астраханской области, а также возможностью использования его результатов при продолжении работы по совершенствованию положений вновь принятого Устава Астраханской области, по разграничению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при реализации положений федерального законодательства в сфере разграничения полномочий между уровнями власти.
Апробация результатов исследования нашла свое отражение при разработке и принятии Устава Астраханской области. Основные результаты исследования излагались на региональных конференциях: Всероссийской научно-практической конференции (Саратов, 15 декабря 2005 г.), посвященной проблемам соотношения прав человека, гражданского общества и безопасности государства; Всероссийской научно-практической конференции (Саратов, 30-31 января 2007 г.), посвященной проблемам качества государственного и муниципального управления как фактора конкурентоспособности российских регионов; научно-практической конференции (Астрахань, 7 мая 2007 г.), посвященной правовой реформе в России (федеральный, региональный и муниципальный уровни), а также на совещаниях и в научных публикациях автора.
Структура диссертации определяется ее темой и содержанием. Работа состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, библиографического списка и приложений. Основные выводы и предложения представлены в самом содержании работы и приложениях к ней.
Правовое регулирование сферы совместного ведения в уставе субъекта Российской Федерации
Конституция Российской Федерации, унифицировав конституционно -правовой статус субъектов Федерации, наделила их общими конституционно - правовыми признаками. Предусмотренный частью 4 статьи 5 Основного закона принцип равноправия всех субъектов Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти заключается в том, что субъекты Федерации, реализуя свой статус, обладают равными правами и возможностями. Равноправие предполагает «гарантированный минимум равных прав и обязанностей территории для признания ее субъектом Федерации и возможность приобретать и осуществлять одни и те же права и обязанности, в том числе дополнительные, при наличии одинаковых условий», то есть «создание режима их равных правовых возможностей» .
Конституционные положения о компетенции субъектов Российской Федерации конкретизируются Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым определен перечень так называемых собственных полномочий субъектов Федерации и делегированных полномочий, финансирующихся из федерального бюджета путем предоставления целевых субвенций, а также Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , установивший разграничение полномочий применительно к отраслевому законодательству.
В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют прямое действие на территории Российской Федерации и, следовательно, не нуждаются в дополнительном «подкреплении» законами субъектов Российской Федерации. Однако федеральные законы не могут заменить правовые акты субъектов Российской Федерации в силу необходимости детализации норм федерального законодательства применительно к условиям соответствующего субъекта Федерации30.
Вот почему в условиях федеративного устройства нашего государства его законодательная система имеет два уровня: федеральный и субъектов Российской Федерации. Но эти уровни законодательства взаимосвязаны, и попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства. Это единство выражается, прежде всего, в общих целях и принципах законотворчества, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий31.
Отрасли права, отнесенные статьей 72 Конституции к предметам совместного ведения, состоят как из федеральных нормативных актов, так и из нормативных актов субъектов Федерации и базируются на общем предмете и методе правового регулирования. Правовые акты субъектов Федерации можно рассматривать как структурный компонент правовой системы России. Нормы права субъектов Федерации имеют общие черты с федеральными нормами, проявляющиеся в схожести структуры, внешней формы выражения, единстве принципов, предмете и методе правового регулирования. Вместе с тем нормы субъектов Федерации имеют и ряд особенностей. Они действуют только на территории субъекта Федерации, в их содержании отражается специфика соответствующего субъекта, они определяются предметом ведения (совместным или субъекта Федерации), а также особенностями предмета и метода правового регулирования32.
Следует отметить, что законы субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения являются не столько дополнительным звеном, способствующим созданию комплексного механизма реализации федерального закона, сколько важным элементом самого механизма регулирования в сфере совместного ведения, который «снимает» известную абстрактность общефедеральных норм, наполняя их спецификой региональной практики правоприменения33.
По мнению Е.И. Козловой, несмотря на свои характерные черты, каждый основной закон субъекта должен отражать принципы федеральной Конституции, что выступает непосредственной юридической основой обязанности всех органов государственной власти каждого конкретного субъекта их соблюдать, включать в их охрану не только федеральные механизмы защиты, но и те, которые есть на уровне субъектов Федерации. Имеет значение и то обстоятельство, что через конституции и уставы субъектов положения федеральной Конституции, реализуемые на региональном уровне, становятся более близкими и понятными населению субъекта34.
Основные законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения являются важным элементом системы регулирования данных правоотношений. Основное их назначение состоит в обеспечении условий максимально полной реализации прав и законных интересов жителями соответствующего субъекта Федерации, в повышении уровня социально-правовых гарантий их прав и свобод с учетом специфики субъекта Федерации и возникающих у его населения потребностей.
Уставные нормы, касающиеся деятельности органов законодательной власти Астраханской области
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года положило начало развитию современной российской парламентской системы.
Конституция Российской Федерация провозгласила принцип единства системы государственной власти (часть 3 статьи 5), который необходимо анализировать с учетом принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Считаем верным суждение, что принцип единства органов государственной власти субъектов Российской Федерации провозглашен на конституционном уровне только для исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Подтверждением настоящей точки зрения, разделяемой и другими исследователями (В.Г. Анненкова82, И.А. Умнова83, А.В. Павлушкин84), является тот факт, что из сферы ведения Федерального Собрания Российской Федерации в значительной мере исключены исполнительные и распорядительные функции, характерные для бывшего Верховного Совета Российской Федерации. Федеральное Собрание не является теперь вышестоящим органом для иных представительных органов Российской Федерации85.
Данный вывод чрезвычайно важен для понимания организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Формирование и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия с федеральными органами государственной власти регламентируются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
До принятия федерального закона был издан ряд указов Президента Российской Федерации, касающихся организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» в целях укрепления основ народовластия и обеспечения поэтапной конституционной реформы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации было установлено провести выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации в период с декабря 1993 г. по март 1994 года. Данным Указом Президента Российской Федерации также утверждено Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Указ Президента Российской Федерации «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в Российской Федерации»87 внес уточнения относительно законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, согласно которым количество депутатов, работающих на штатной оплачиваемой основе, не может превышать двух пятых от общего числа депутатов. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации» признал недопустимым нарушение Конституции Российской Федерации и федеральных законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации при разработке и принятии конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
6 марта 1994 года астраханцы избрали депутатов Астраханского областного Представительного Собрания первого созыва в количестве 29 человек.
Создание новых органов государственной власти Астраханской области и их деятельность в этот период явились важным шагом в развитии региона, поскольку в отсутствие четко установленных общих принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации их формирование и деятельность основывались на собственной интерпретации конституционных принципов построения системы органов государственной власти. Устав Астраханской области , принятый значительно позже - в 1997 году, подвел черту под начальным этапом реформирования структуры управления в области. С принятием Основного закона была решена важная задача - создана надежная основа эффективной деятельности органов государственной власти и управления.
Правовой статус высшего должностного лица в уставном законодательстве Астраханской области
Важность губернской должности отмечалась еще в работах крупнейших дореволюционных русских ученых - государствоведов и административистов. А.Д. Градовский писал: «значение губернатора в местной администрации таково, что всякое существенное изменение в этой должности неизбежно должно отразиться на положении всех других установлений»102.
Анализ участия губернатора в государственной деятельности с точки зрения функций, осуществляемых главой региональной администрации (правительства) прошлых лет, позволяет сделать вывод, что он оставался высшим в регионе должностным лицом на протяжении всего времени существования этого органа власти в досоветский период нашей истории.
По мнению Голубева А.Г., если внимательно проанализировать Общее губернское учреждение, а именно раздел о губернаторах, то выделяются функции губернатора, присущие ему как «начальнику губернии». Главной обязанностью губернаторов названо «попечение о благе жителей всех состояний управляемого ими края», что расшифровывается как «охрана общественного спокойствия и безопасности всех и каждого», принятие мер для сохранения «народного здравия», обеспечение продовольствием в губернии, «доставление страждущим и беспомощным надлежащего призрения». Перечисленные функции выглядят как общие слова, но их дополняет более конкретная формулировка: в обязанности губернатора включен «высший надзор за скорым исполнением всех законных постановлений и требований». Следует также учесть, что губернатор возглавлял все губернские совещательные учреждения, так или иначе связанные со сбором статистических данных о губернии, охраной ее природных ресурсов, деятельностью различных слоев населения губернии, а в особом присутствии судебной палаты принимал участие по «пререканиям» (спорам) между «судебными и правительственными местами».
Таким образом, под общим руководством губернией уже в то время понимается обнародование и высший надзор губернатора за исполнением в губернии законодательных актов и постановлений правительства; издание в пределах предусмотренных этими актами полномочий распоряжений по вопросам общественной безопасности и благосостояния; координация в этих целях деятельности губернских органов различных ведомств103.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года исполнительные органы государственной власти в силу действия принципа разделения властей перестали организационно подчиняться представительным органам. В соответствии с Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации104, систему исполнительной власти возглавил глава администрации (губернатор) - высшее должностное лицо области. Позже в Уставе Астраханской области эти положения нашли свое отражение.
В настоящем диссертационном исследовании не раскрывается правовой статус исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, их место в системе органов государственной власти Российской Федерации, поскольку указанные особенности являются предметом исследования значительного числа отечественных ученых, достаточно полно осветивших данную проблему.
Отметим лишь то, что в отличие от законодательной власти, органы которой не имеют жесткой вертикали подчиненности, исполнительная власть работает в единой системе и вне рамок этой системы она существовать не может.
Сегодня при анализе и реализации федерального законодательства, которое вводит понятие - исполнительная власть субъекта Российской Федерации, возникают новые вопросы: каковы роль и значение института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации? О месте высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе разделения властей.
В наши дни положения, касающиеся статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, регулируются принятым в 1999 году Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который был призван определить место, роль и ответственность высших должностных лиц (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в системе этой власти. Этот Федеральный закон не только положил начало реформе всей исполнительной власти, но и обеспечил, по нашему мнению, стабильность функционирования исполнительной власти и ее руководителей в Российской Федерации.
В систему исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации входят: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и иные органы исполнительной власти. Типология органов исполнительной власти зависит от вида субъекта Российской Федерации, наименования и вида высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации.
Федеральный законодатель отождествляет понятия «руководитель высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации» и «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации». Согласно статье 22 Устава Астраханской области, Губернатор Астраханской области является высшим должностным лицом Астраханской области. Законом Астраханской области «О статусе Губернатора Астраханской области»105 развиваются уставные нормы в отношении статуса Губернатора Астраханской области, а также устанавливаются правовые, социальные гарантии и принципы его деятельности.
Губернатор Астраханской области является высшим должностным лицом Астраханской области, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Астраханской области - Правительство Астраханской области и несет персональную ответственность за надлежащее исполнение Правительством области возложенных на него полномочий.
Следует обратить внимание на следующую юридическую конструкцию, существующую в системе исполнительных органов государственной власти Астраханской области.
Организационно-правовые основы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей Астраханской области как субъекта Российской Федерации
Основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации установлены статьей 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В настоящее время взаимоотношение законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации занимают особое место при реализации одной из основ конституционного строя Российской Федерации - принципа разделения властей, поскольку, как совершенно верно констатирует И.А. Демина, применительно к субъектам Российской Федерации Конституция Российской Федерации не дала и не могла дать исчерпывающие ответы на вопросы, касающиеся взаимодействия властей, и урегулировала их в самом общем, предельно обобщенном виде, предоставляя самим субъектам Российской Федерации устанавливать свою систему органов государственной власти.
Важно при этом учесть, что проблема разделения властей, как справедливо отмечается в литературе, острее всего проявляется во взаимоотношениях законодательных и исполнительных органов государственной власти. Судебная власть в системе разделения властей стоит как бы особняком, имеет особые функции и значительно более специфичные характеристики в сопоставлении с другими ветвями власти. Поэтому вполне оправданным является специальный анализ проблемы взаимодействия, прежде всего, двух ветвей власти - законодательной и исполнительной. Этот анализ не должен рассматриваться как принижение роли судебной власти, которая, на уровне субъектов федерации имеет федеральные корни. При этом усматривается как бы двухсторонняя связь: с одной стороны, принцип разделения властей лежит в основе взаимоотношений законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; с другой стороны, само разделение властей не является самоцелью. Оно имеет как бы подчиненное значение по отношению к региональным механизмам взаимодействия соответствующих ветвей власти .
Взаимодействие органов государственной власти, вытекающее из конституционного принципа единства государственной власти, в субъектах Федерации базируется прежде всего на идее «сдержек и противовесов», присущей принципу разделения властей.
Основываясь на положениях Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», можно выделить следующие формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти регионального уровня:
1) взаимный обмен нормативными правовыми актами;
2) реализация права законодательной инициативны и иное участие органов исполнительной власти в законодательном процессе;
3) организационное взаимодействие, которое проявляется в возможности участия законодательного органа в формировании органов исполнительной власти;
4) взаимодействие в сфере государственного управления;
5) осуществление взаимного контроля и применение мер ответственности;
6) взаимодействие при разрешении споров между ветвями власти.a
Указанные формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти находят свое выражение в Уставе Астраханской области.
Так, совместная нормотворческая деятельность Губернатора Астраханской области и Государственной Думы Астраханской области осуществляется на основе примерной программы законодательной деятельности Государственной Думы Астраханской области.
В соответствии со статьей 32 Устава Астраханской области право законодательной инициативы в Государственной Думе Астраханской области принадлежит Губернатору Астраханской области. Исполнительные органы государственной власти Астраханской области согласно статье 13 Закона Астраханской области «О нормативных правовых и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области»127 осуществляют разработку проектов законов Астраханской области и постановлений Государственной Думы Астраханской области на плановой основе для их последующего внесения Губернатором Астраханской области в порядке законодательной инициативы.
Планы законодательных инициатив Губернатора Астраханской области утверждаются распоряжением Губернатора Астраханской области и включаются в указанную программу законодательной деятельности Государственной Думы Астраханской области, утверждаемую постановлением Государственной Думы Астраханской области.
Статьей 37 Устава Астраханской области предусмотрено, что постановления и распоряжения Губернатора Астраханской области, а также постановления и распоряжения Правительства Астраханской области направляются в Государственную Думу Астраханской области в день их подписания.
