Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Уставное законодательство ульяновской области - источник конституционного iip aba российской федерации 17
1 .Региональные источники конституционного права и их юридическая сила 1.7
2. Пределы соответствия Устава Ульяновской области Конституции РФ .26
3. Законы и иные нормативные правовые акты уставного законодательства Ульяновской области .31
Глава 2. Правовой статус ульяновской области как субъекта российской федерации 37
1 .Закрепление основ конституционного строя, Российской Федерации в Ульяновской области .37
2. Конституционно-праводой статус Ульяновской области 71
3. Уставной статус Ульяновской области .89
Глава 3. Система органов государственной власти
1. Законодательная власть в; Ульяновской области..:98
2. Исполнительная власть в Ульяновской области
3. Судебная власть в Ульяновской области ...161
Заключение 174
Библиография. 186
- Пределы соответствия Устава Ульяновской области Конституции РФ
- Законы и иные нормативные правовые акты уставного законодательства Ульяновской области
- Конституционно-праводой статус Ульяновской области
- Судебная власть в Ульяновской области
Введение к работе
Актуальность темы. Современная российская правовая система состоит из двух уровней - федерального и регионального. Она выражает федеративную природу Российской Федерации.
Единство правовой системы федеративного государства обеспечивается согласованностью правовых норм федерального и регионального уровней. Это свидетельствует о том, что в каждом государстве, даже, если оно федеративное, существует единая правовая система. Субъекты федерации не имеют своей отдельной от федеративного государства правовой системы. Они имеют право только на собственное законодательство в пределах, установленных федерацией.
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., которая провозгласила республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа равноправными субъектами Российской Федерации, начался процесс бурного развития регионального законодательства. Области, ставшие по Конституции РФ субъектами федерации, стали принимать свои уставы и в соответствии с ними свое законодательство. В Российской Федерации появился новый вид законодательства – уставное законодательство.
Под уставным законодательством области мы понимаем устав и принятые по предметам собственного ведения области и компетенции области в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации областные законы, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет конституционного права России. Следовательно, в данной работе речь будет идти о законодательстве в узком его понимании, включая законы, но исключая подзаконные акты.
Уставное законодательство областей на сегодняшний день остается наименее изученным в науке конституционного права. В научных публикациях и диссертациях в научный оборот вводятся нормативные правовые акты, главным образом, федерального уровня. Поэтому уставное законодательство субъектов РФ в целом и отдельных областей, в частности, требует своего научного изучения и осмысления. Отсюда избранная нами для исследования проблема имеет свою научно-теоретическую и практическую значимость.
В научно-теоретическом плане изучение настоящей проблеме позволит глубже понять региональный уровень правовой системы Российской Федерации, особенно той ее части, которая относится к отрасли конституционного права, проследить как на уровне области в уставе и уставном законодательстве нашли свое выражение современные конституционно-правовые теории и идеи, насколько устав и уставное законодательство представляют собой единую, согласованную и непротиворечивую систему различных правовых норм.
В практическом плане изучение проблемы диссертационного исследования позволит выявить современное состояние уставного законодательства Ульяновской области, наметить основные направления его дальнейшего совершенствования и развития, рассмотреть его соответствие федеральному законодательству, выработать практические рекомендации по внесению в него изменений.
Практическая значимость диссертационного исследования особенно важна для Ульяновской области. Области сравнительно недавно стали равноправными субъектами Российской Федерации. В них отсутствует такой опыт законотворческой работы, который накопили республики за период, когда они являлись автономными образованиями в составе Российской Федерации. Поэтому уставное законодательство областей начиналось практически с «чистого листа». Лишь немногие области в России имели свои известные и признанные научные юридические школы. В Ульяновской области до недавнего времени такая школа полностью отсутствовала, да и в настоящее время ее нельзя назвать свершимся фактом. Именно этим мы объясняем существенные недостатки Устава Ульяновской области как ее учредительного акта, который нуждается в своей значительной доработке и совершенствовании. Сказанное усиливает практическую значимость диссертационного исследования, прежде всего, для Ульяновской области.
Цель представленной диссертации состоит в попытке комплексного исследования конституционно-правовых проблем уставного законодательства Ульяновской области.
В соответствии с поставленной целью определился и объект исследования – общественные отношения, урегулированные Уставом и уставным законодательством Ульяновской области.
Предметом исследования стали конституционно-правовые проблемы уставного законодательства Ульяновской области. К ним относятся: закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в Ульяновской области, определение правового статуса Ульяновской области как субъекта Российской Федерации, установление системы органов государственной власти Ульяновской области и их правового статуса. Эти проблемы составляют предмет науки конституционного права. Уставное законодательство Ульяновской области рассматривается нами как региональный источник конституционного права России, не представляющее собой так называемого регионального уставного права.
Предмет исследования определил и его основные задачи, которые состоят в следующем:
а) показать уставное законодательство Ульяновской области как источник конституционного права Российской Федерации, выявить юридическую природу и пределы соответствия Устава Ульяновской области Конституции Российской Федерации;
б) проанализировать закрепление института основ конституционного строя Российской Федерации в Уставе Ульяновской области;
в) рассмотреть конституционно-правовой статус Ульяновской области, определенный в Конституции РФ и правовой статус Ульяновской области, закрепленный на основе конституционных норм в Уставе Ульяновской области (уставный статус);
г) изучить систему органов государственной власти Ульяновской области и закрепление их правового статуса в Уставе и уставном законодательстве Ульяновской области, показать реализацию в законодательстве Ульяновской области принципа разделения властей;
д) выработать практические рекомендации для совершенствования Устава и уставного законодательства Ульяновской области по всем проблемам, рассматриваемым в диссертации.
Степень научной разработанности темы. Вопросы становления и развития конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации уже были предметом рассмотрения в юридической науке. При этом изданные по данной проблематике работы опирались на весь пласт достижений современной науки конституционного права. И это не случайно, поскольку особенностью научных работ, изучающих конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации, является то обстоятельство, что они посвящены не отдельному институту конституционного права, а охватывают значительную их часть. В этом смысле эти работы можно считать обобщающими и охватывающими региональный уровень науки конституционного права России.
Общие работы по конституционному праву составили прочный теоретический фундамент для изучения законодательства субъектов РФ. Без преувеличения можно сказать, что они для публикаций по региональной проблематике выполняют методологическую роль, поскольку используемые научные подходы при изучении проблем конституционного права на федеральном уровне в такой же степени применимы к региональному уровню. Среди работ обобщающего характера следует назвать монографии таких известных и признанных в науке конституционного права ученых как С.А.Авакьян, М.В. Баглай, О.Н. Булаков, Б.Н. Габричидзе, А.А. Белкин, А.И.Бобылев, С.И. Глушкова, В.В. Гошуляк, И.Г. Дудко, А.В. Зиновьев, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, А.Н. Кокотов, В.В. Комарова, А.Д. Керимов, Е.И. Козлова, И.А. Конюхова, О.Е. Кутафин, Е.В. Колесников, Г.Н.Комкова, В.А. Кряжков, В.О. Лучин, А.Ф. Малый, С.Э. Несмеянова, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, С.В. Поленина, Д.Л. Сурков, Ю. А.Тихомиров, Т.Я.Хабриева, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина и других. В них исследуются в обобщенном виде все основные институты конституционного права, конституционно-правовые основы современного российского федерализма, вопросы теории конституционного права. Выводы и положения работ этих ученых составили прочную научно-теоретическую базу для работ, рассматривающих региональную проблематику конституционного права. Они важны и для проведения нашего исследования.
Конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации являлось предметом исследования научных публикаций таких авторов как М.В. Доцкевич, В.А. Лебедев, И.П. Метшин, Е.Е. Никитина, Н.В. Никифорова, А.А. Петров, М.В. Плеханов, И.Н. Плешивцев, М.Г. Потапов, А.Р. Еремин, В.И.Радченко, Р.А. Ромашов, С.Л. Сергевнин, М.С. Саликов, А.С. Сучилин, А.А. Тайбаков, И.В.Титов, И.И. Урвачева, В.А. Черепанов, А.Н. Чертков и других.
В последнее время стали появляться работы, посвященные анализу конституционного (уставного) законодательства отдельных субъектов Российской Федерации. Это работы В.В. Гошуляка, И.Р. Метшина, И.Г. Дудко, А.Р. Еремина, С.Н. Чернова и других авторов. Это означает, что исследование конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации пошло вглубь. Оно охватывает все большее число регионов России.
Появились и диссертационные работы, посвященные отдельным субъектам Российской Федерации. Все это свидетельствует о том, что избранная нами для исследования проблема сохраняет свою актуальность, как для науки конституционного права, так и для юридической практики. Интерес исследователей к данной проблеме достаточно высок.
Общий анализ литературы и научных исследователей показывает, что проблемы изучения уставного законодательства Ульяновской области не нашли в них достаточного изучения. Ульяновская область осталась за пределами этих исследований и нуждается в изучении конституционно-правовых проблем ее уставного законодательства.
Методологической основой исследования стали современные учения о методологии научного исследования, использование системного, исторического, сравнительно-правового, формально-юридического и других методов исследования. Использование системного метода дало возможность обеспечить целостное восприятие уставного законодательства Ульяновской области. Исторический метод позволил выявить тенденции развития уставного законодательства области. Сравнительно-правовой метод дал возможность сравнить уставное законодательство Ульяновской области с законами других субъектов Федерации, выявить общее, особенное и отдельное в нем. Формально-юридический метод позволил уяснить смыл правовых норм, содержащихся в уставном законодательстве Ульяновской области.
Теоретическую основу диссертации составили научные труды дореволюционных, советских и современных ученых в области теории конституционного права. Они позволили выявить основные институты конституционного прав и через их рассмотрение провести анализ уставного законодательства Ульяновской области.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Устав и уставное законодательство Ульяновской области. В качестве источников права привлекались постановления Конституционного Суда Российской Федерации, носящие нормативно-интерпретационный характер и являющиеся особым видом источников права.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых в Российской Федерации исследований, комплексно освещающих конституционно-правовые проблемы уставного законодательства Ульяновской области как субъекта Российской Федерации. В нем впервые в комплексном и системном виде анализируется Устав и уставное законодательство Ульяновской области.
На основе анализа Устава и уставного законодательства Ульяновской области во взаимосвязи с наиболее актуальными теоретическими вопросами, относящимися к проблемам российского федерализма и регионального правотворчества, исследованы различные аспекты юридической природы уставного законодательства Ульяновской области, закрепление основных институтов конституционного права России на уровне субъекта Российской Федерации, выявлен конституционно-правовой и уставной статус Ульяновской области как субъекта Российской Федерации, раскрыта система органов государственной власти Ульяновской области.
В диссертации предложены обоснованные рекомендации по совершенствованию Устава и уставного законодательства Ульяновской области с целью укрепления конституционной законности в Российской Федерации.
Научную новизну диссертации выражают основные положения, выносимые на защиту:
1.Уставное законодательство области представляет собой устав и совокупность принятых по предметам собственного ведения области и компетенции области в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации областных законов, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет конституционного права России.
Уставное законодательство Ульяновской области составляет региональный уровень источников конституционного права Российской Федерации. Не все законы, принимаемые Ульяновской областью, являются источником конституционного права Российской Федерации, а только те из них, которые регулируют общественные отношения, связанные с предметом конституционного права. Это Устав и уставное законодательство (вытекающее из Устава и предусмотренное Уставом) Ульяновской области.
Другие законы и нормативные правовые акты Ульяновской области являются источниками иных отраслей российского права.
К уставному законодательству относятся также законы, не перечисленные в Уставе Ульяновской области, но регулирующие обеспечение и защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, развивающие правовой статус Ульяновской области как субъекта Федерации, устанавливающие вопросы организации и деятельности государственных органов и мировых судей Ульяновской области. Эти законы регулируют конституционно-правовые отношения и поэтому входят в уставное законодательство Ульяновской области.
2. Субъекты Федерации, включая и Ульяновскую область, не обладают государственным суверенитетом и не могут в этой связи иметь своих отраслей права. Государственная власть субъектов Федерации ограничена государственным суверенитетом Российской Федерации, и органы государственной власти субъекта РФ обладают правом на собственное законодательство и управление на территории субъекта Федерации только в тех пределах, которые установлены федеральной властью на федеральном уровне. Уставное законодательство Ульяновской области входит в состав законодательства и правовой системы России. Оно представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, принятых органами власти Ульяновской области в пределах их компетенции.
Уставное законодательство Ульяновской области является региональным источником конституционного права Российской Федерации и не представляет собой самостоятельной отрасли так называемого «регионального права». Право едино, а законодательство разноуровневое. В нашем случае речь идет о конституционном законодательстве России, которое состоит из двух уровней – федерального и уровня субъекта Федерации – Ульяновской области. И то, и другое относится к источникам одной отрасли - конституционного права Российской Федерации. Оно не составляет также самостоятельной правовой системы Ульяновской области, а входит в состав правовой системы Российской Федерации, поскольку правовую систему могут иметь только суверенные государства, а не их составные части.
3. Устав Ульяновской области обладает характером учредительного акта субъекта Федерации. Однако эта учредительность является вторичной, поскольку первичным характером обладает Конституция РФ. Поэтому правомерно говорить лишь об учредительной функции устава в рамках, определенных федеральной Конституцией, так как статус субъектов РФ определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации (ч.1 и 2 ст. 66 Конституции РФ).
4. Проведенный в диссертации анализ основ конституционного строя Российской Федерации показал, что законодатель Ульяновской области совершенно справедливо отказался от включения в Устав Ульяновской области понятия «основы конституционного строя». Это избавило от необходимости текстуально воспроизводить в Уставе первую главу Конституции Российской Федерации. В этой связи является совершенно необязательным перечисление в Уставе области всех основ конституционного строя Российской Федерации. Они и так действуют, поскольку Конституция РФ имеет высшую юридическую силу.
Однако в Уставе Ульяновской области среди основ конституционного строя желательным было бы закрепить принцип разделения властей, поскольку область согласно конституционным установлениям самостоятельно образовывает свои органы государственной власти. Что касается основополагающего конституционного принципа народовластия, то он непосредственно не закреплен в Уставе, но в Ульяновской области сложилось законодательство, касающееся правовых механизмов его реализации. Оно, за исключением закона о референдуме Ульяновской области, является достаточным.
5. Анализ муниципального законодательства Ульяновской области показывает, что законодатель пошел по пути правового регулирования частных вопросов местного самоуправления, хотя такое правовое регулирование должно начинаться с принятия базового общего закона «О местном самоуправлении Ульяновской области», который пока не принят. Поэтому областное законодательство о местном самоуправлении нуждается в своем совершенствовании.
6. Составляющими элементами правового статуса Ульяновской области являются ее конституционно-правовой и уставной статус. Конституционно-правовой статус Ульяновской области определен федеральной Конституцией и является одинаковым для всех субъектов Российской Федерации. Закрепление правового статуса в Уставе Ульяновской области является производным от конституционных норм и целиком и полностью базируется на ее положениях.
Непосредственно на основе конституционных установлений определены такие слагаемые уставного статуса Ульяновской области: равноправие Ульяновской области с другими субъектами Федерации, наличие территории Ульяновской области, возможность изменения статуса области, компетенция области по вопросам совместного ведения.
Из смысла Конституции РФ вытекают следующие слагаемые уставного статуса Ульяновской области: наличие собственных предметов ведения, административно-территориальное деление Ульяновской области, наличие административного центра области, официальные символы. Конституция РФ установила правовые рамки для субъектов Федерации в определении ими в конституциях и уставах своего правового статуса. Однако ульяновский законодатель не в полной мере учел эти конституционные установления при определении правового статуса области в Уставе Ульяновской области, и многие его слагаемые не вошли в Устав области.
7. Новеллой Устава Ульяновской области является институт отзыва депутата Законодательного Собрания избирателями в порядке и по основаниям, установленным Законом области "Об отзыве депутата Законодательного Собрания Ульяновской области», в случае его принятия. Этим Ульяновская область установила императивный депутатский мандат. На уровне субъекта Федерации депутатский мандат и должен быть императивным, поскольку депутат законодательного органа здесь выражает не столько интересы государства, как при свободном депутатском мандате, сколько интересы своих избирателей. Однако большинство субъектов Федерации установили свободный депутатский мандат, без института отзыва депутата Законодательного Собрания.
Отзыв депутата законодательного органа возможен, как при мажоритарной, так и при пропорциональной системах выборов. В случае отзыва депутата, избранного по партийным спискам, его место переходит следующему в партийном списке депутату из числа тех, кто первоначально не прошел в Законодательное Собрание Ульяновской области. Однако для этого необходимо принять указанный областной закон, который пока не принят. Поэтому реализовать установленный Уставом Ульяновской области принцип отзыва депутата избирателями практически невозможно.
8. В Уставе Ульяновской области многие вопросы, касающиеся организации и деятельности Законодательного Собрания Ульяновской области, не нашли своего отражения, хотя в конституционной теории и практике признана необходимость правового регулирования статуса законодательного (представительного) органа субъекта Федерации именно в учредительном акте субъекта РФ, которым является его конституция (устав).
9. Устав и уставное законодательство Ульяновской области в полной мере выражают юридическую природу и предназначение исполнительной власти, как власти исполняющей законы, и определяет роль и место исполнительной власти в системе разделения властей. В этой части уставное законодательство Ульяновской области вытекает из федерального законодательства, опирается на его правовые нормы и конкретизирует их.
Принятие закона «О Губернаторе Ульяновской области» завершило правовое оформление статуса Губернатора Ульяновской области и законодательство Ульяновской области в этой части является достаточным. Во многих других субъектах Федерации законы о высших должностных лицах субъектов РФ еще не приняты, хотя эта сфера требует своего правового регулирования.
Правовые нормы, регулирующие полномочия Правительства Ульяновской области в основных сферах его деятельности являются типовыми и ничем не отличаются от норм, принятых в других субъектах Федерации. Возражение вызывают только полномочия Правительства Ульяновской области в сфере международных отношений. Они нам представляются противоречащими Конституции РФ, ее статье 72, согласно которой субъекты Федерации могут вступать не в международные отношения, а только в международные связи.
10. Учреждение Уставного суда Ульяновской области позволило бы повысить роль и место судебной власти области в системе разделения властей и сделать эту ветвь государственной власти равноценной законодательной и исполнительной властям. А пока мы делаем вывод о том, что судебная власть Ульяновской области не является свершившимся фактом.
11. На основе проведенного анализа диссертант предлагает внести следующие изменения в Устав Ульяновской области:
а) определить юридическую силу Устава области и установить систему областного законодательства;
б) включить принцип разделения властей как правовую основу организации и деятельности органов государственной власти Ульяновской области;
в) больше внимания уделить судебной власти Ульяновской области, поскольку она является равноценной ветвью государственной власти и в обязательном порядке входит в правовую доктрину разделения властей;
г) определить полномочия Ульяновской области в предметах совместного ведения Российской Федерации и Ульяновской области;
д) установить основания и процедуру роспуска Законодательного Собрания Ульяновской области Губернатором Ульяновской области;
е) установить процедуры, связанные с наделением полномочиями Губернатора Ульяновской области, выражения ему недоверия, избрания и прекращения полномочий Председателя Законодательного Собрания и его заместителей.
Теоретическая значимость диссертации состоит в возможности использования ее результатов при дальнейшем научно-теоретическом изучении конституционно-правовых проблем конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, проблем организации и деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в субъектах Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации состоит в ее ориентации на совершенствование уставного законодательства Ульяновской области, в части касающейся его конституционно-правовых проблем. Материалы диссертации могут быть использованы депутатами Законодательного Собрания Ульяновской области, членами Правительства Ульяновской области, должностными лицами иных исполнительных органов в их практической работе при разработке законопроектов и внесении поправок в действующее уставное законодательство Ульяновской области. Они могут служить основой для разработки курса лекций, посвященных уставному законодательству Ульяновской области на юридических факультетах высших учебных заведений, а также использоваться при подготовке и повышении квалификации специалистов в сфере государственного и муниципального управления.
Апробация диссертации осуществлялась путем обсуждения ее результатов на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета, в выступлениях автора на научных конференциях, опубликования материалов диссертации в ряде научных статей. Результаты исследования внедрены в учебный процесс Ульяновского государственного университета.
Структура диссертации определяется ее темой и содержанием. Работа состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, библиографии. Основные выводы и предложения представлены в самом содержании работы.
Пределы соответствия Устава Ульяновской области Конституции РФ
Конституция РФ не ставит вопросов о пределах; соответствия конституций и уставов субъектов Федерации Основному закону страны, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в ка-ких не противоречить ей. Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции Российской Федерации направлено на обеспечение претворения в жизнь основных .принципов конституционного строя России; ; агименно, народовластия; /федеративного правового социального государства; разделения властей; идеологического и полити ческого многообразия; признания и гарантированное местного самоуправств ления; соблюдения и защитьі прав/и свобод человека и гражданина; призна-ния и защиты равным образом тосударственной і муниципальной, частной и иных форм собственности; прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны. Вне этого перечня субъекты Федерации самостоятельно определяют свой конституционные устои. Теоретический анализ проблемы соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции России заставляет .нас;"обратить внимание и на такой, практически не рассматриваемый в науке конституционного права вопрос, как учредительность", правовых норм,. касающихся конституционных устоев субъектов РФ. Очевидно, что правовые,нормы/.устанавливающие ос новы конституционного строя на федеральном уровне, являются учредитель-ными. Перечисление их в кЬнстйтуЦиях и уставах субъектов РФ означает по-терю ими такого качества; Не обладающие государственным суверенитетом субъекты Федерации, не вправе самостоятельно,учреждать основы конституционного строя.
Они могут только закрепить в своих конституциях и уставах основы конституционного стр6я, учр ежденньіе;!на федеральном уровне. Однако, учитывая определенную самостоятельность субъектов Федерации в рамках конституционных установлений субъекты РФ могут устанавливать свои конституционные у стрибне противоречащие федеральной конституции, обеспечивать правовое наполнениефедеральных7норм: ; В- этом случае такие правовые нормы могут ноешь;; учредительный" характер.; И такие правовые нормы имеются в учредительных актах субъектов РФ, например, положения о выражении государственными .органами субъектов РФ воли многонационального народа, о добровольном и равноправном сотрудничестве всех слоев населения и граждан всех национальностей, об учреждении в республиках государственных языков и т.п Вместе с тем учредйтельность правовых норм, регулирующих консти-туционные устои субъектов РФ не может распространяться на определение конституционно-правового статуса субъектов;Российской Федерации. Это объясняется тем, что, во-первых, конституционно-правовой статус субъектов РФ в значительной степени уже определен :Конституцией России, а во-вторых, все субъекты РФ учредила сама -Российская Федерация. Другими словами, субъект Федерации нё1 может сам себя, учредить:Однако в соответствии с Конституцией РФ-субъекты Федерации вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведёнйягопределяют свои пред-меты ведения и обладают тіоі ним всей-.полнотой государственной власти. Последнее является важнейшей: составляющей "конституционно-правового ста-туса субъекта РФ. Разумеётся нормы, определяющие эти предметы ведения, также не могут быть учредительными. Самостоятельное определение, в .конституциях и уставах собственных предметов ведения субъектами РФ показывает, что,в-данной сфере от учре дительных актов су бъектовШФЗ нельзя требовать " их соответствия Конститу ции России, которая отнесла этот вопрос к ведению; субъектов Федерации.
Здесь уместнее применить терминг не противоречие , конституции РФ. Под ним в приведенном выше случае -понимается!;уже!;Не«строгое соответствие, имеющимся в Конституции-РФ, правовым нормам, а соответствие положе ний конституций и уставов, субъектов РФ в "части, касающейся предметов собственного ведения, идеями принципам (федеративного устройства России, заложенным в федеральной Конституций. Относительно предметов ведения субъектов РФ Российская Федерацияпредоставила; им остаточные полномо чия, не регламентируя их. Не противоречие конституций и уставов субъектов РФ Конституции России в указанной сфере будет достигнуто при соблюде нии, по крайней мере, двух основных условий. Во-первых.; предметы ведения субъектов РФ не могут выходить за рамки конституционно-правового стату са субъектов Федерации. Во-вторых, предметы ведения субъектов РФ долж ны определяться вне предметов ведения РФ и предметов совместного веде ния. Следовательно, по основам конституционного строя Российской Фе-дерации, закрепленным в конституциях и уставах субъектов РФ, они должны соответствовать Конституции Российской Федерации, а по предметам ведения субъектов Федерации их учредительные акты должны не противоречить КОНСТИТУЦИИ РФ. Значительная часть конституций и уставов субъектов РФ, в том числе Устава Ульяновской области, посвящена системе органов государственной власти. Эти правовые нормы/;носят, учредительный характер, так как в соответствии с Конституцией РФ система5 органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается йміт самостоятельно/ Это означает, что субъекты РФ самостоятельно.в своих конституциях и"уставах учреждают органы государственной власти.-/Из последнего не вытекает, что в данном случае не может действовать требование соответствия или не противоречия указанных правовых норм Конституции Российской Федерации: Здесь необходимо иметь в виду два принципиально важные конституционные требования в отношении установления системы органов государственной власти субъектов РФ. Во-первых, Конституция РФ отнесла установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ к сфере совместного ведения Российской Федераций и её субъёктбв.
Законы и иные нормативные правовые акты уставного законодательства Ульяновской области
Отдельную группу региональных источников конституционного права составляют законы Ульяновской области, постановления Законодательного Собрания, Правительства и "Губернатора Ульяновской области и иные виды областных нормативно-правовых: актов. Ир общему-правилу нормативным характером в основном обладают законы, а постановления имеют в большинстве случаев индивидуальный! характер. Они касаются частных вопросов, на-пример, назначения должностных лиц Правительства Ульяновской области, принятие Законодательным Собранием Ульяновской :области решения о пуске представительного органа местного самоуправления, утверждение
Однако из этого общего правила бывают,исключения, связанные с тем, что постановлениями могут; утверждаться правила, программы, положения, которые имеют нормативный, характер, но с юридической точки зрения, как отмечается в научной литературе, ,;не могут быть самостоятельными видами нормативных правовых актовано-;вместе с законами выступают в качестве источников конституционного права.11 Законы Ульяновской" области должньг соответствовать Уставу Ульяновской области и обладают-более высокой юридической силой по отноше-нию к подзаконным актам ..Ульяновской области. Онй ірегулируют в основ-ном наиболее важные для Ульяновской области общественные отношения. Кроме того, законом Ульяновской области утверждаются различные про-граммы социально-экономйческогр развития области.: Предметом регулиро-вания законов являются социально значимые отношения; в сфере экономики, социальной сфере, образования, культуры, науки, .здравоохранения, органи зации и деятельности органов;трсударственной:,власти;; и органов местного самоуправления. Законы и иные йормативные, правовые :,актьііі/ Ульяновской области принимаются в связи с реализацией областью полномочий по предметам со-вместного ведения Российской,Федерации ,и субъектов Российской Федерации, полномочий по предметам собственного ведения: .Законы Ульяновской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации также как; и Устав Ульяновской области, должны соответствовать еще и федеральным :законам,, изданным; по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Если Ульяновская область издаст в сфере предмета совместного ведения, в порядке опережающего законотворчества свой закон, то после принятия федерального закона он должен быть приведен в соответствие с федеральным законом: Законы Ульяновской области, издан ные по предметам собственного ведения должны соответствовать только Уставу Ульяновской области.
Они;имеют; более1 высокую юридическую силу даже по отношению к федеральным; законам!, :в \случае издания таких по предметам ведения субъектов Федерации К источникам конституционного права Российской Федерации отно-сятся не только законы Ульяновской области, которые перечислены в Уставе Ульяновской области, но.и те;законы, кЬторые не перечислены в Уставе, но регулируют общественные бтнЬніения/ касающиеся предмета конституционного права. И те, и другие законьг составляют уставное законодательство Ульяновской области, которое в целом является источником конституционного права. Законы Ульяновской области; не относящиеся к уставному зако-нодательству, являются источниками других отраслей права. Устав Ульяновской области предполагает принятие следующих областных законов: закон об административно-территориальном устройстве Ульяновской области (статья 4);!закон об административном центре Ульяновской области (статья 5); законы о выборах- Законодательного ;Собрания Ульяновской области и органов местного самоуправления [(статья 8); закон о статусе депутата Законодательного,Собрания Ульяновской области (статья 10); закон об отзыве депутата Законодательного Собрания Ульяновской области (статья 10); закон о досрочном прекращении полномочий Законодательного Собрания Ульяновской области (статья 18); закон о; Правительстве Ульяновской области (ст. 24); закон об Уполномоченном по правам їчеловека в Ульяновской области (статья 30). Эти законы относятся к уставному законодательству Ульяновской области, поскольку; они перечислены- в Уставе Ульяновской Области. К уставному законодательству относятся также законы, не перечислен . ные в Уставе Ульяновской области, но регулирующие обеспечение и защиту конституционных прав и; свобод человека и гражданина,;, развивающие пра вовой статус Ульяновской области как субъекта Федерации, устанавливаю щие вопросы организации и e Te -HocTHVгосударс.твенных- органов и миро вых судей Ульяновской области; Эти законы регулируют конституционно правовые отношения и поэтому "входят в уставное законодательство Улья новской области, которое является источником конституционного права Рос сии.
Конституционно-праводой статус Ульяновской области
Любому государственному органу, к какой бы ветви власти он не относился, присуща контрольная деятельность, которая-направлена как на другие ветви власти (парламент контролирует работу правительства и при определенных условиях может выразить ему вотум недоверия исполнительные органы, в свою очередь, вправе обжаловать1 решения представительных органов власти в суде и т.п.), так и на нижестоящие звенья своей системы (внутриведомст-венный контроль). Причем! подобного". рода деятельность не является основной функцией государственнЬгоіоргана;;Кроме;тогоj!у любого государства есть универсальная контрольная, функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти;"Органы контрольной тшасти независимы в осуществлении своих функіщй ігв процессе этого осуществления не подчи нены никаким другим органами Их " независимость от других ветвей власти, что является одним из важнейших признаков обособления отдельной ветви власти, закреплена в конституциях Однако; и с-этой точкой зрения трудно согласиться. В приведенных "аргументах,к1. органам: контрольной власти сле дует отнести прокуратуру, Очётную палату и;Уполномоченного по правам человека. Но ведь эти органы : не пред ставляют!едйной системы. Они дейст вуют независимо друг от друга и никак между собой не связаны. Кроме того, Счетная палата и Уполномоченной по правам человека не имеют своих под разделений на местах. Если все эти рассуждения применить к моделям разделения властей на уровне субъектов федераций,1 то из предложенного исследователями перечня органов, не вписывающихся схему разделения властей,;следует исключить прокуратуру как федеральный: іорган,- Центральный/: банк; РФ. Что касается глав субъектов федераций;ого;-на;региональном уровне,рни включены в ис полнительную власть.
Уполномоченные по правам человека в тех субъектах федерации, где они имеются; счетные/палаты;, .избирательные комиссии субъектов федерации являются единичными органами и не имеют своей сис темы, позволяющей вести речь о ветви власти. Поэтому .на уровне субъектов федерации, в отличие от; федерального уровня,: .в полной мере применима классическая триада властей:. законодательная, исполнительная, судебная ветвивласти. В Уставе Ульяновской области принцип разделения властей выражает 1) Законодательное Собрание Ульяновской, области.; высший и единст Ульяновской области; 2) 3) Правительство Ульяновской области -;:высший, исполнительный орган государственной власти Ульяновской области; f/i - //---V/ 4) иные органы государственной власти ;;Удьяновской области, обра В эту правовую норму не; включена/судебная "власть1. А между тем она является равноценной ветвью государственной власти /и: вобязательном по рядке входит в доктрину разделения властей/ Судебная власть в Ульяновской области представлена мировыми, судьями. Это означает, что приведенная статья Устава нуждается ВчСв судьи не могут быть просто отнесены к иным государственным "органам, как, например, Счетная палата, Избирательная комиссия и т. ,п,, поскольку судебная власть на конституционном уровне- вошла- в классическую /триаду разделения вла В юридической науке сделан вывод о том, что1 принцип разделения властей в чистом виде не существует. Каждое государство имеет свои особенности в реализации этого принципа. Вместе с тем отчетливо наблюдается тенденция, согласно которой государственные власти не всегда уравновешивают друг друга.
В особенности это касается законодательной и исполнительной властей. В отношениях между, ними неизбежно доминирует испол нительная власть . Это связано с тем, что исполнительная власть оказывает решающее воздействие на законодательный процесс, поскольку подавляю-щее большинство принимаемых законов имеют не парламентское, а прави-тельственное происхождение. Кроме того, исполнительная власть наделена управленческими функциями и поэтому менее всего открыта для общества. В ряде случаев при принятии управленческих решений, особенно связанных с государственной тайной, так должно и быть. Имеются и другие причины до минирования исполнительной власти. Все это вместе взятое создает объек-тивные предпосылки такого доминирования. В этих условиях задача других ветвед власти должна состоять не в том, чтобы пытаться «встать вровень» с исполнительной властью. Сделать это, как отмечается в научной литературе, в принципе невозможно". Задача, vHa наш взгляд, состоит в усилении кон-трольных функций законодательной1 власти с тем, чтобы она могла уравно-вешивать исполнительную власть. И арбитром в этом уравновешивании вы-ступает именно судебная власть. Поэтому такое важное звено в системе раз-деления властей не должно быть пропущено или отнесено к иным государст-венным органам, как это сделано в Уставе Ульяновской области. Одной из основ конституционного строя Российской Федерации явля ется признание и гарантирование местного самоуправления, его самостоя-тельности в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ).
Судебная власть в Ульяновской области
Регистрация кандидата, областного списка кандидатов, выдвинутых политической партией, федеральный список кандидатов которой на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы .Федерального Собрания Российской Федерации допущен к распределению депутатских манда-тов, осуществляется без сбора-подписей избирателей -и, внесения избиратель ного залога. Статья 51 Закона установила,] что; кандидат, политическая партия, вы двинувшая областной список кандидатов, вправе назначить доверенных лиц. Кандидат вправе назначить /до; 20 доверенных лйц ! Политическая партия вправе назначить до 170 "доверенных ;Лйц.; Указанные лица регистрируются окружной избирательной комиссией. Доверенными лицами не могут быть граждане Российской Федерации,1 являющиеся кандидатами, лица, замещаю-щие государственные или1 выборные муниципальные должности, главы местных администраций, работники "аппаратов избирательных комиссий. Госу-дарственные и муниципальные-служащие могут, быть "назначены доверенны-ми лицами при условии их освобождения;от исполнения служебных обязан ностей на период исполнения полномочий доверенного лица. Этим регио нальный законодатель установил, заслон для привлечения административного ресурса при проведении избирательной кампании .и поставил кандидатов и областные списки кандидатов в равные условия при проведении агитации, что вытекает из основополагающих принципов .избирательного права.
Закон предоставляет право .кандидатам в депутаты.:,Законодательного Собрания Ульяновской области снять свою кандидатуру! до дня голосования. Кандидат, выдвинутый в .составе областного списка; кандидатов, не позднее чем за 15 дней до дня голосования,.а при наличии вынуждающих к тому об-стоятельств не позднее чем за-1," день до дня голосования;- кандидат, выдвину тый непосредственно, не no3 He.e;/4eM- 3a 5v Heft; )io днятолрсования, а при на личии вынуждающих к тому обстоятельств не позднее чем за 1 день до дня голосования вправе представить в.Избирательную комиссию, соответствую щую окружную избирательную комиссию письменное.?, заявление о снятии своей кандидатуры. Под ббетбятеліств ами, вБінуждаюіцйми зарегистриро ванного кандидата снять св6ю]кандйдату;ру, а политическую партию отозвать выдвинутого ею зарегистрированногб;, кандидата, понимаются-- ограничение зарегистрированного кандидата ; судом, в дееспособности, тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья, зарегистрированного кандидата, его близких родственников. К указаннымдобстоятельствам ртноеи (назначе ние) зарегистрированного- кандидата" на :государственную или муниципаль ную должность. Под обстоятельствами, вынуждающими политическую пар тию отозвать областной список кандидатов ; понимается3 "выбытие по вынуж дающим к тому обстоятельствам-(в томі .числе- в связйхЬ-.смертью) кандида тов, занимавших первые, 3-места.в областном списке;кандидатов, или более чем 50 процентов кандидатов из областного списка.кандидатов. дню голосования : одномандатном избирательном округе бу дет зарегистрирован только один кандидатки не будет ни одного зарегист рированного кандидата, либо {в; областном избирательном округе останется зарегйстрйрованньЬс Ъбластных? спйск ов)кандидатов" голосование Глава 11 анализируемого закона регулирует порядок подсчета голосов избирателей, определение.;итЪгов,::и результатов,голосования по выборам депутатов
Законодательного (Оо брания Ульяновской области.1 К распределению депутатских-мандатов1 допускаются зарегистрирован ные областные списки кандидатов каждый из.которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по обла стному избирательному округу, при условии, что,таких спи было не ме нее двух и за все эти списки оылб; подано в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании лр; областному изби рательному округу. В этом случае даные областные; списки кандидатов к уча распределении депутатских мандатов по "областному избирательному нее голосов избирателей, принявших участие в голосовании по областному избирательному округу, к" распрёдёленйю депутатЬких мандатов допускаются указанные областные списки кандидатов, а также,последовательно в порядке убывания числа поданных1- голосов йзбйрателёй/рбластные списки кандидатов, получившие менее 7, но; более 5! процентов: голосов избирателей, при-нявших участие в голосований по областному, избирательному округу, до то-го, как общее число голосов; избирателей, поданных за, областные списки кандидатов, допущенные к распределению, депутатских,мандатов, не превы сит в совокупности 50 процентов. голосов избирателей; принявших участие в голосовании, и к рас пр ёлён ; ,дёпу:татских мандатові будет допущено не менее двух областных списков кандидатов;
