Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые предпосылки и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления 11
1.1. Правовая природа государственной власти и местного самоуправления 11
1.2. Система органов государственной власти и местного самоуправления 48
1.3. Взаимосвязи и принципы взаимодействия организационно-правовых структур государственной власти и местного самоуправления: пути оптимизации 70
Глава 2. Механизм правового обеспечения регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления 117
2.1. Правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления 117
2.2. Законодательное регулирование передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления 1 42
Заключение 167
Библиографический список использованной литературы
- Правовая природа государственной власти и местного самоуправления
- Система органов государственной власти и местного самоуправления
- Правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления
- Законодательное регулирование передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления
Введение к работе
Статья 3 Конституции Российской Федерации 1993 г. установила, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. При этом народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 12 Конституции подчеркнула, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Таким образом, впервые на конституционном уровне было закреплено положение о том, что в Российской Федерации существуют две до определенной степени независимые системы социального управления: государственная власть и местное самоуправление.
«Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и интересов местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление"'.
К сожалению, можно констатировать, что в настоящее время предусмотренная Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" система местного самоуправления еще не полностью сформирована в России. Часто на местах продолжает действовать механизм управления, не отвечающий принципам самоуправления, сохраняется централизация управления, зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. Слабо проработан механизм взаимодействия органов государственной
«Об утверждении Основных положении государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации": Указ Президента РФ от 15.10.99 №1370 // Российская газета. 1999. 21 окт.
власти и органов местного самоуправления.
Становление новой российской модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления сопровождается достаточно широким вмешательством федеральных и региональных органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, во многом сохраняется экономическая зависимость местного самоуправления от государственной власти. Таким образом, самостоятельность органов местного самоуправления оказалась в большей мере формальной, нежели реальной.
В условиях стремительно меняющейся политической и экономической обстановки, постоянной реорганизации органов исполнительной государственной власти и местного самоуправления назрела необходимость создать особый механизм взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, который мог бы стать основой для реализации права населения на самоорганизацию.
Вышеизложенным и объясняется выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.
Состояние научной разработанности темы. Вопросы организации и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления (земского и городского самоуправления) в свое время исследовалось в основополагающих трудах русских юристов конца XIX - начала XX вв.: В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, И.Н. Евтихеева, Н.М. Корнукова, И.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, М.И. Свешникова и др.
В советский период проблемы организации местного самоуправления изучались в рамках науки советского строительства. Возрождение системы местного самоуправления в начале 90-х гг. привело к резкому возрастанию интереса ученых к проблемам местного самоуправления и различным аспектам его взаимодействия с органами государственной власти. В связи с этим следует отметить работы таких ученых как: С.А. Авакьяна, В.Б. Аверьянова, А.И. Азовкина, Г.В. Атаманчука, Г.В Барабашева, В.И. Васильева, В.В. Володина, Б.П. Елисеева, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюка, М.А Краснова, Ю.М. Козлова,
Е.И. Козлова, О.Е.Кутафина, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, Л.А. Лукашова, В.М. Манохина, И.И.Овчинникова, Н.А. Писарева, Н.В. Постовой, В.В Лылина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Чеботарева Г.Н., К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Вместе с тем, многие аспекты взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением не получили должного разрешения.
Объектом исследования в диссертационной работе являются правоотношения, возникающие в процессе взаимодействия систем государственной власти и местного самоуправления.
Предметом исследования выступает правовой институт взаимодействия систем государственной власти и местного самоуправления как инструмент решения вопросов государственного и местного значения.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является дальнейшая разработка и углубление правовых аспектов взаимодействия систем государственной власти и местного самоуправления, выработка на этой основе предложений по совершенствованию законодательства. Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:
выявление исторических основ формирования систем государственной власти и местного самоуправления;
исследование соотношения государственной власти и местного самоуправления как способов реализации публичной власти;
изучение органов государственной власти и местного самоуправления в качестве сложных взаимодействующих систем;
рассмотрение роли государственных органов в развитии местного самоуправления;
разработка принципов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления;
- определение основных проблем разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления;
исследование наиболее существенных проблем реализации отдельных государственных полномочий на местном уровне;
изучение прямых и обратных связей, возникающих при взаимодействии государственной власти и местного самоуправления;
выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы и практики взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования. Методологической основой исследования являются апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него ча-стнонаучные методы: логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный и системно-функциональный. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иные федеральные законодательные и нормативные правовые акты. При написании диссертации были проанализированы нормативные акты более двадцати субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и другие нормативные акты органов государственной власти и местного самоуправления.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой пробле-
мы, а также публикации в периодической печати, описывающие практику взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.
Научная новизна определяется своевременной постановкой проблемы, использованием новых идей в сфере государственного управления, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование взаимодействия систем государственной власти и местного самоуправления.
Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических, правовых и организационных вопросов взаимодействия систем государственной власти и местного самоуправления.
В работе предпринята одна из первых в российской юридической науке попыток целостного рассмотрения общетеоретических, правовых аспектов механизма взаимодействия систем государственной власти и местного самоуправления, в результате чего даются рекомендации по совершенствованию как законодательной базы, так и правоприменительной практики.
На основе анализов федеральных законов, законодательства субъектов Федерации, нормативно-правовых актов местного самоуправления критически осмыслен существующий опыт, принципы и правовые формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам разграничения и передачи полномочий. Диссертант отмечает существенные недостатки действующих в данной сфере законодательных актов: нечеткое определение принципов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, смешение правовых понятий по вопросам компетенции, отсутствие законодательного закрепления перечня передаваемых государственных полномочий.
В диссертации конкретизированы правовые формы регулирования передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
Государственная власть и местное самоуправление представляют собой сложные взаимодействующие системы, являющиеся допустимыми Конституцией способами реализации публичной власти в Российской Федерации, что не исключает возможности существования других таких способов.
Муниципальная власть - это власть особого рода, которая не является по своей природе ни государственной, ни общественной и отличается от государственной рядом сущностных признаков, которые были систематизированы диссертантом.
Взаимодействие между системами государственной власти и местного самоуправления должно, по мнению диссертанта, основываться на следующих принципах: законности, целесообразности, самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции, равноправия, недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований, согласования интересов, обеспеченности ресурсами, взаимной ответственности, гласности, которые нуждаются в законодательном закреплении.
Правовой механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления - система правовых средств регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Правовой механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления включает в себя следующие элементы:
правовые принципы, на которых основывается взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления;
правовые нормы, направленные на регулирование отношений между органами государственной власти и местного самоуправления;
правовые отношения - отношения, складывающиеся между органами государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации полномочий по собственным и совместным предметам ведения;
правовая ответственность - правоотношение, каждая из сторон которого отвечает друг перед другом по взаимным обязательствам.
5. Обосновывается необходимость и предлагается алгоритм действий по созданию целостной системы организационных и правовых положений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, а также по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
6. Наделение органов местного самоуправления отдельными госу
дарственными полномочиями должно происходить только на основе принятия
закона. Передачу отдельных государственных полномочий субъектов
Российской Федерации после принятия закона целесообразно оформлять
соглашением между органами исполнительной власти субъектов Федерации и
исполнительными органами местного самоуправления для определения
механизма реализации, контроля за исполнением переданных полномочий.
7. Ответственность органов и должностных лиц государственной власти и
местного самоуправления должна носить обоюдный характер. Органы
государственной власти должны нести ответственность за принятие
незаконных нормативных актов о местном самоуправлении, а также за
недофинансирование переданных ими органам местного самоуправления
отдельных государственных полномочий в тех случаях, когда это повлекло за
собой ущемление прав и законных интересов граждан, в том числе и права на
местное самоуправление.
Практическая значимость исследования. Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем осуществления государственной власти и местного самоуправления, реальной возможностью апробации ряда высказанных
диссертантом предложений и рекомендаций в процессе функционирования
органов государственной власти и местного самоуправления.
Положения и рекомендации исследования могут быть использованы при
ф
^ разработке федеральных законов, законов субъектов Федерации, а также
использоваться в нормотворческой деятельности органов государственной
власти и местного самоуправления.
Кроме того, содержащиеся в работе теоретические выводы и практи
ческие предложения могут быть использованы в научном анализе проблем
государственного управления и местного самоуправления, а также в учебном
процессе при изучении курсов "Конституционное право", "Муниципальное
* право", в преподавании учебных дисциплин "Государственное управление",
"Муниципальная служба", "Местное самоуправление" и др.
Апробация результатов исследования. На основе материалов ис
следования автором подготовлен и опубликован ряд научных публикаций.
Основные научные положения излагались в выступлениях на различных
региональных, областных семинарах и конференциях, на заседаниях секций
здравоохранения, образования, молодежной политики Ассоциации сибирских и
дальневосточных городов.
№ Автор участвовала в разработке проектов Закона Тюменской области "Об
административном центре Тюменской области", Устава города Тюмени и Положения "О территориальном общественном самоуправлении в городе Тюмени".
Теоретические положения диссертации используются также в процессе проведения занятий по муниципальному праву в Тюменском государственном университете.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы.
Правовая природа государственной власти и местного самоуправления
В ходе своей эволюции общество неизбежно проходит различные стадии самоорганизации. В течение развития социума и государства были разработаны и испробованы различные способы и формы управления, из которых две в настоящее время являются основными: государственное управление и местное самоуправление. Именно на основе этих форм и строится современное управление российским государством. Систему органов государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий. Гражданин государства в первую очередь - житель, и лишь потом - участник политических процессов. Почти все государственные решения, затрагивающие его интересы, проходят через местные органы власти.
В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций происходит неизбежное взаимодействие между данными управляющими структурами. Как отмечает Б.П. Курашвили: "Реальная жизнь управленческого отношения - взаимодействие сторон, реализующих свои полномочия"1. Для того, чтобы понять, как должно осуществляться на практике взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления, необходимо выяснить саму их природу, правовую сущность. Важными вопросами здесь являются: что первично -государственная власть или местное самоуправление, какова природа местного самоуправления относительно природы государственной власти, какова природа полномочий местного самоуправления, т.е. являются ли они полученными от государственной власти или присущими ему изначально.
В историческом аспекте государственная власть, на наш взгляд, является первичным явлением по отношению к местному самоуправлению. Правда, существуют и иные точки зрения на этот вопрос. Так, Н.В. Постовой в своей оригинальной работе "Местное самоуправление: история, теория, практика" отстаивает тезис о существовании местного самоуправления в догосударственный и период общественного развития России. Такой подход имеет под собой определенную теоретическую основу, суть которой заключается в понимании местного самоуправления не как специфического публично-правового института, обладающего рядом формальных юридических признаков и поэтому производного исключительно от государства, его правотворческой и правоприменительной деятельности, а как естественной формы самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными, и, прежде всего, производственными процессами. Н.В. Постовой считает, что лишь при условии наличия государства в обществе местное самоуправление становится зависимым от него1.
Предложенная им концепция до бесконечности раздвигает границы понятия местного самоуправления. В него включаются общественное, территориальное, производственное, сословное, корпоративное самоуправление, т.е. по существу все возможные формы самоорганизации населения.
В целом такая точка зрения имеет право на существование, однако, здесь хотелось бы отметить, что, на наш взгляд, форма организации общества, существовавшая у древних славян (так же как и у других народов на догосударст-венном этапе развития), все же не является местным самоуправлением в современном его понимании.
Идея местного самоуправления в современном понимании получила соответствующее терминологическое обозначение на рубеже XV1II-XIX веков. Понятие "самоуправление" стало впервые применяться именно в связи с местным самоуправлением1.
В этот период в различных странах Европы, а потом и мира начали формироваться органы местного самоуправления. Процесс этот не шел гладко, во многих странах местное самоуправление то возникало, то исчезало, объем его полномочий был неодинаков, различной была и степень зависимости органов местного самоуправления от государства. В странах с высокоразвитой демократией местное самоуправление воспринимается, в первую очередь, как необходимое разделение властей по вертикали, обеспечивающее разумное распределение усилий властных органов на всех уровнях управления обществом.
В России формирование местного самоуправления обычно связывают с земской реформой 1864 г. Историю развития местного самоуправления в Рос-сии и СССР можно условно разделить на четыре периода . Первый период (1864-1889 гг.) начинается с введения в 1864 г. Александром II земских учреждений и реформирования в 1870 г. городского самоуправления и заканчивается 1889 г. - годом введения Александром III института земских начальников. Началом земской контрреформы историки считают 1890 г.
Реформа местного самоуправления в России в середине прошлого века во многом восприняла опыт западноевропейского самоуправления. Тщательный анализ его позволил провести в целом успешно децентрализацию государственного управления и ввести на местном уровне институты власти, которые действовали до 1918г., несмотря на неоднократные попытки ограничить их деятельность.
Второй период (1889 (1890) - 1917 гг.) можно охарактеризовать как время ужесточения контроля за учреждениями местного самоуправления со стороны государства (1890 г.) и последующей некоторой либерализации местной жизни (подготовка нормативных актов после революции 1905 г.). Особо необходимо отметить подготовку и нормативное обеспечение реформы местного самоуправления на волостном уровне в 1917 г.
Третий период (1917 (1918) - 1989 гг.). К июлю 1918 г. были ликвидированы земские учреждения и городское самоуправление в России. Вопросами организации местной жизни стали заниматься Советы. Недолгий период сосуществования Советов и земских, городских учреждений показал профессиональное превосходство последних в решении вопросов местного значения. До конца 30-х годов в СССР существовала и развивалась одна из передовых школ муниципального управления1.
После введения военного коммунизма и, особенно, после перехода от нэпа к директивному планированию нейтралистские тенденции в государственном устройстве возобладали. Сформировалась идеология Советской власти, в соответствии с которой Советы образовывали систему, подчиненную снизу доверху. Советы действовали на принципах централизма, исполнительные комитеты местных Советов являлись одновременно местными органами управления и входили в систему органов государственной власти и т.д. "
Анализ положений Конституции 1978г. приводит к выводу, что местное самоуправление в те времена рассматривалось как звено единой системы государственной власти. Этот вывод следует из анализа смысла ст. 3 Конституции. Еще более показательна в этом смысле формулировка ст. 138, которая относила к функциям местного самоуправления "выполнение решений вышестоящих органов власти". Очевидно, что, если бы законодатель не относил местное самоуправление к системе органов государственной власти, ему бы не потребовалось уточнение "вышестоящих", достаточно было бы сказать: "выполнение решений органов государственной власти".
Система органов государственной власти и местного самоуправления
При осуществлении управления государством и социумом постоянно происходит взаимодействие государственной власти и местного самоуправления. Однако, естественно на практике взаимодействуют не абстрактные структуры "государство" и "местное самоуправление", а вполне конкретные государственные и муниципальные органы. Поэтому для начала необходимо рассмотреть, что же такое "орган государственной власти" и "орган местного самоуправления".
В юридической науке нет единого мнения относительно понятия и сущности такой правовой категории, как "государственный орган" или "орган государственной власти".
Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин считают, что "государственный орган является гражданином или коллективом граждан, наделенными государственно-властными полномочиями, уполномоченными государством на осуществление его задач и функции и действующими в установленном государством порядке"1.
В.Г. Стрекозов и Ю.Д. Казанчев определяют государственный орган, исходя из понятия государственного аппарата, как: составную часть государственного аппарата, образуемую в установленном законом порядке и наделенную государственно-властными полномочиями, необходимыми для осуществления функций государственной власти2. Схожей позиции придерживаются М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе: "Орган государства составная и в то же время относительно обособленная, самостоятельная часть государственного аппарата, которая участвует в осуществлении функций государства и действует от его имени и по поручению, обладает государственно-властными полномочиями, имеет соответствующую компетенцию и структуру, применяет присущие ей (органу) организационно-правовые формы деятельности"1. В других источниках под государственным органом понимается "лицо или организованная группа лиц, наделенные правом принимать властные решения".
По нашему мнению, под государственным органом следует понимать организованное государством в установленном порядке публично-правовое лицо, наделенное компетенцией по выполнению отдельных властных полномочий и функций государства или субъектов федеративного государства. Данное определение охватывает наиболее существенные признаки рассматриваемого явления. В условиях обособления системы органов местного самоуправления от системы государственных органов само понятие органа государственной власти значительно сужается: к органам государственной власти могут относиться только федеральные органы публичной власти, а также органы субъектов Российской Федерации, но не могут относиться органы местного самоуправления и иные субъекты правоотношений (предприятия, учреждения, организации, граждане).
Отмечая свойство универсальности понятия государственного органа, независимо от уровня публичной власти можно выделить общие признаки таких органов: они осуществляют властные полномочия от имени государства или государственных образований, учреждаются в особом порядке, имеют предметы собственной компетенции, в пределах которой самостоятельны относительно других государственных органов.
Высшие органы государственной власти Российской Федерации учреждаются непосредственно Конституцией Российской Федерации, причем само упоминание о государственном органе в тексте Конституции Российской Федерации придает ему конституционный статус.
Статьей 11 Конституции Российской Федерации предусматривается, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государст венная Дума), Правительство Российской федерации, суды Российской Федерации. Однако часть 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации не следует толковать ограничительно, поскольку федеральными государственными органами являются также министерства, государственные комитеты, ведомства и другие. Органы государственной власти Российской Федерации учреждаются не только Конституцией Российской Федерации, но и законами, а также решением уполномоченных на это органов государственной власти.
Порядок учреждения органов государственной власти субъектов Российской Федерации основывается на содержании части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации образуются конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами, а также уполномоченными на то органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Так, в соответствии со статьей 3 Закона Санкт-Петербурга "О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга" от 6 марта 1996 г. государственную власть в городе осуществляют - законодательный орган государственной власти - Законодательное собрание Санкт-Петербурга; исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга - Администрация Санкт-Петербурга Согласно статье 2 Закона Тверской области "О системе органов государственной власти Тверской области" от 23 ноября 1995 г. № 12 государственную власть в Тверской области осуществляют образуемые ею органы государственной власти. Законодательным (представительным) органом государственной власти области является Законодательное Собрание области. Исполнительную государственную власть в области осуществляет Губернатор области, возглавляющий администрацию области.
В то же время, органы государственной власти не являются едиными и однородными по существу, они имеют значительные отличия в зависимости от статуса, предметов компетенции и той социально-политической роли, которую они играют в государстве, обществе.
Так, Б.П.Елисеев отмечает, что Конституция Российской Федерации 1993г. включила в понятие "органы государственной власти" не только органы законодательной власти, как это было в предыдущих Конституциях, но и органы исполнительной и судебной власти1. Такое деление существует не только на федеральном, но и на региональном уровне. На практике чаще всего происходит взаимодействие органов местного самоуправления с государственными органами исполнительной власти. В связи с этим, В.Б. Рушайло, анализируя взаимоотношения органов местного самоуправления с органами исполнительной власти, дает следующее определение госоргана исполнительной власти -это "организованное в государственном порядке ведомство (учреждение), обладающее собственной компетенцией, имеющее свое организационно-структурное оформление, осуществляющее государственно-властную исполнительно-распорядительную деятельность в целях осуществления регламентированных нормами права полномочий в сфере общественных отношений".
Правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления
Государственная власть и местное самоуправление являются равноправными способами реализации публичной власти в Российской Федерации. Смысл существования местного самоуправления заключается, прежде всего, в более эффективной по сравнению с государственной властью реализации публично-правовых интересов жителей муниципальных образований за счет большей близости муниципальных структур к населению. Реализация местным самоуправлением своих полномочий должна базироваться на четком отграничении его сфер деятельности от сфер деятельности государственной власти. Только при условии разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления можно говорить о взаимодействиях данных структур.
Статья 12 Конституции РФ 1993 устанавливает, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Органы государственной власти не вправе вмешиваться в процесс реализации местным самоуправлением собственных полномочий, если данные действия не вступают в противоречие с законом. В то же время органы государственной власти вправе оказывать содействие местному самоуправлению в решении вопросов местного значения.
Прежде, чем подойти к рассмотрению вопросов о сущности и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, необходимо исследовать юридическую природу предметов введения и полномочий местного самоуправления, дать понятие правового механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Здесь следует отметить, что в мировой практике существуют два основных способа предоставления полномочий органам местного самоуправления. Для стран англосаксонской системы права характерен принцип т.н. «позитивного регулирования», который выражается в том, что полномочия местных органов исчерпывающе указываются в законодательстве. Действия, непосредственно не предусмотренные законом, могут быть признаны совершенными с превышением полномочий и отменены. Страны континентального права опираются на противоположный принцип «негативного регулирования», в соответствии с которым местные органы могут осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Не запрещенными законом при такой системе правового регулирования являются те сферы общественной деятельности, которые не оказались отнесенными к исключительной компетенции органов государственной власти. Установленную таким образом компетенцию местного самоуправления называют «остаточной компетенцией».
Каждый из подходов имеет свои достоинства и недостатки для государственной власти и местного самоуправления. Континентальная система, на первый взгляд, предоставляет больше свободы местному самоуправлению: они как бы сами определяют свою компетенцию, могут принять к рассмотрению любые вопросы, не отнесенные к компетенции других органов власти. Однако, в рамках континентальной системы органы местного самоуправления оказываются гораздо менее защищены от произвольного уменьшения объема своих полномочий: государство в любой момент по соображениям целесообразности может расширить сферу своей исключительной компетенции путем одностороннего изменения общенационального законодательства. В англосаксонской системе это сделать не так просто: нормы, устанавливающие компетенцию муниципальных образований, закрепляются, прежде всего, в их уставах, обладают самостоятельной юридической силой и не подлежат автоматическому изменению вслед за изменениями общенационального законодательства.
Какой же способ характерен для Российской Федерации? На первый взгляд, для Российской Федерации характерно сочетание обоих способов. С одной стороны Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет перечень вопросов местного значения. С другой стороны он же устанавливает, что муниципальное образование вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, т.е. как бы являющиеся остаточной компетенцией (ст. 6). Однако, представляется, что все же правовое регулирование предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации ближе к континентальному способу, т.к., в отличие от англосаксонской системы, они в конечном счете определяются федеральным законодательством, а не уставами муниципальных образований.
При этом разграничение предметов ведения - это вопрос, прежде всего, об отношениях между субъектом Федерации и местным самоуправлением. Вопрос о разграничении компетенции касается органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления.
Толкование термина «предметы ведения» в науке является спорным, хотя для российской науки и не новым. Некоторые ученые (например, И.А. Азовкин) трактовали понятие «предметы ведения» как «сферу приложения компетенции»1. К.Ф. Шеремет определял «предметы ведения» как «общественные отношения, в которых орган ... юридически компетентен» . Схожего мнения придерживаются Л.А. Лукашов и А.А. Подсумкова, которые понимают под предметами ведения муниципального образования «те сферы общественной жизни, в которых действуют органы местного самоуправления и в которых они юридически компетентны»1. Б.М. Лазарев отмечал, что «говоря о «вопросах» и «делах» в связи с проблемой компетенции, нельзя отождествлять компетенцию с самими вопросами и делами» . Другие ученые (Н.Г. Александров, ВТ. Вишняков) полагали, что «предметы ведения» - это круг вопросов, определяющих компетенцию органа власти, и в связи с этим, определяющих объем полномочий органов.
С нашей точки зрения, применительно к местному самоуправлению, предметы ведения, местного самоуправления. — это те сферы общественной жизни, на которые распространяется его юрисдикция. Таким образом, предметы ведения местного самоуправления - необходимый элемент правового статуса каждого муниципального образования.
Законодательное регулирование передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления
В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. Отношения, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния, воинским учетом, совершением нотариальных действий и т.п. крайне затруднительно регулировать органам государственной власти субъектов, не говоря уже о федеральных структурах. В принципе существуют два пути решения этой проблемы. Первый путь - это создание на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия. Второй путь - наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе законов Российской Федерации и ее субъектов.
У каждого из этих путей есть свои достоинства и недостатки. Очевидный недостаток первого пути - это необходимость создания новых управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписаться в систему управления, что неизбежно вызовет массу коллизий, связанных с дублированием органов управления, нездоровой конкуренцией, возможными попытками администрирования со стороны государственных органов. Недостаток второго пути - это невозможность построить эффективную систему исполнительной власти сверху донизу ввиду того, что органы местного самоуправления юридически от государственных органов власти отделены, и поэтому возможность давать указания органам местного самоуправления у государственной власти ограничена.
Следует отметить, что оба этих пути используются на практике. Что касается первого, то он, помимо уже отмеченной выше возможности создания единой системы вертикальной исполнительной власти, имеет следующие достоинства: 1) приближение государственной власти к населению; 2) более полное и глубокое информирование органов государственной власти о ходе дел в местных сообществах; 3) возможность комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного самоуправления, то есть внутриобластных регионов, на территории которых есть не одно местное сообщество, а, скажем, несколько или даже несколько десятков таковых.
Поэтому в отдельных субъектах Российской Федерации пошли именно по пути создания территориальных органов государственной власти, осуществляющих государственные полномочия в управленческих округах -территориальных структурах, более крупных, чем отдельное муниципальное образование, но меньших, чем весь регион. Так, в Свердловской области в 1996 году был подписан указ губернатора «О структуре исполнительных органов государственной власти», в котором предусматривалось деление области на шесть управленческих округов. В течение 1996 года были изданы специальные указы о создании четырех управленческих округов. Само по себе создание таких округов не требовало никакого законодательного оформления, т.к. речь шла лишь о перераспределении государственных полномочий, не затрагивая полномочия органов местного самоуправления. Тем не менее, формирование новых управленческих структур было решено закрепить законодательно, для чего был принят закон «Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области» от 24 декабря 1996 года № 58-03, в котором прописывались возможность создания округов и примерные их полномочия. В настоящее время в процессе законодательного оформления находится каждый из вновь созданных управленческих округов - по каждому из них должен быть принят отдельный нормативный акт. По пути создания территориальных органов государственной власти пошли и в некоторых других субъектах Российской Федерации, в частности, в Республике Карелия, где такая система самоуправления закреплена даже в республиканском законе о местном самоуправлении, в Тюменской области - в районах созданы органы государственной власти - территориальные подразделения областной администрации.
Возможность параллельного создания территориальных органов государственной власти для осуществления государственных полномочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком уровне, положительно оценивается многими учеными в качестве временной меры, допустимой, пока не окрепнет, в первую очередь финансово, местное самоуправление1. Однако в целом, на наш взгляд, все достоинства данного пути не перевешивают главного отмеченного выше недостатка: необходимости создания по сути дублирующих управленческих структур, что неизбежно сказывается на бюрократизации всей системы и, что самое важное, напрямую отражается на налогоплательщиках. Поэтому большее развитие получил все-таки второй путь - реализации отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.
Можно отметить, что и в Свердловской области, помимо создания территориальных государственных структур, использовался путь наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, причем одновременно с первым2. В связи с этим вызывает некоторое удивление п. 5 ст. 18 свердловского закона «Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области», который предусматривает возможность реализации полномочий органов территориального государственного управления органами местного самоуправления. Спрашивается: если органы территориального государственного управления будут передавать свои полномочия органам местного самоуправления, то в чем вообще заключается необходимость их создания? Территориальные государственные органы в таком случае выступают в качестве неких посреднических структур, которые, получив полномочия от областных органов управления, передают их местным органам. Конечно, закон предусматривает только возможность такой передачи. Однако при правильно проведенном разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти области и органами местного самоуправления такая необходимость вообще не должна возникнуть.
Большинство субъектов Российской Федерации используют только путь наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. Такая возможность закреплена в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые относят к предметам ведения органов местного самоуправления также и отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться в соответствии с законодательством.
