Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы гарантий местного самоуправления
1.1. Гарантии прав местного самоуправления: понятие, содержание, функции и особенности 13
1.2. Гарантии и права местного самоуправления, их виды, соотношение и характеристика 30
1.3. Конституционно-правовые гарантии прав местного самоуправления в зарубежных странах 78
Глава 2. Юридические гарантии местного самоуправления: теория и практика
2.1. Конституционно-отраслевые и иные нормативно-правовые гарантии местного самоуправления 95
2.2. Судебная форма защиты прав местного самоуправления как юридическая гарантия 150
Заключение 176
Список использованной литературы и нормативных источников
- Гарантии прав местного самоуправления: понятие, содержание, функции и особенности
- Гарантии и права местного самоуправления, их виды, соотношение и характеристика
- Конституционно-отраслевые и иные нормативно-правовые гарантии местного самоуправления
- Судебная форма защиты прав местного самоуправления как юридическая гарантия
Введение к работе
Актуальность темы исследования Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 12). В её 133 статье закреплены такие важнейшие гарантии местного самоуправления, как право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Гарантированное право населения страны на местное самоуправление создает ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. Такой подход предполагает совершенствование законодательства, рациональное разграничение полномочий между различными уровнями власти, соответствие полномочий материально-финансовым ресурсам.
Однако практика осуществления местного самоуправления показывает, что, несмотря на вышеуказанные конституционные установления, в стране не создана система гарантий для решения местным сообществом вопросов местного значения в полном объеме. Оценивая состояние местного самоуправления в России, можно констатировать бедственное положение экономики и финансов большинства муниципальных образований, низкий уровень развития муниципальной инфраструктуры, остроту социальных проблем, отсутствие единых подходов со стороны государственной власти при предоставлении финансовой поддержки органам местного самоуправления. В практической деятельности местного самоуправления не редки случаи, когда права населения, органов управления муниципальных образований нарушаются.
Предпринимаемые в последнее время меры по укреплению вертикали власти, могут повлечь возврат к теории местного самоуправления как к децентрализованному государственному управлению, осуществляемому на муниципальном уровне. Об этой тенденции свидетельствуют и некоторые положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, в котором (в отличие от прежней редакции) отсутствует глава, посвященная гарантиям местного самоуправления. Фактически упразднен один из институтов муниципальной отрасли права, конкретизирующий конституционный принцип гарантированности местного самоуправления. Проводимые в стране административная и муниципальная реформы направлены на разграничение полномочий между различными уровнями власти, но это не означает, что государственные органы должны вмешиваться в решение вопросов, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления. Однако в стране существует проблема присвоения "не своих" предметов ведения властными структурами субъектов Федерации в отношении муниципальных образований. Не решение этой проблемы ведет к снижению ответственности органов местного самоуправления, отчуждению граждан от власти, потере у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.
Перечисленные проблемы дополнительно актуализируют тему диссертационного исследования. Потребность в настоящем научном исследовании ещё более возрастает, учитывая то, что до настоящего времени в науке муниципального права нет специальных монографических работ, посвященных проблемам гарантий и защиты прав местного самоуправления. Таким образом, выбор темы исследования обусловлен проводимыми в стране реформами, научно-практической значимостью и актуальностью.
Степень научной разработанности темы исследования. Интерес к науке муниципального права с каждым годом возрастает. На рубеже столетия появилось значительное количество научных работ, темой исследования которых является анализ действующего законодательства о местном самоуправлении и практика его применения. Существенный вклад в развитие науки и отрасли муниципального права внесли такие российские учёные, как С.А. Авакьян, П.В. Анисимов, В.И. Авсеенко, Н.С. Бондарь, М.В. Баглай, С.Н. Бочаров, Н.И. Грачев, В.Г. Игнатов, В.Т. Кабышев, В.А. Кудин, М.Н. Козюк, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Е.Н. Незнамова, A.M. Лимонов, А.В. Мингес, Ж.И. Овсепян, В.А. Ржевский, В.В. Пылин, Н.В. Постовой, А.С. Прудников, Ю.М. Прусаков, В.Д. Симухин, А.П. Солдатов, В.В. Таболин, М.Н. Тарасенко, В.И. Фадеев, Н.М. Чепурнова, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шургина, Б.С. Эбзеев, В.А. Юсупов и др.
В последние годы различным аспектам науки муниципального права посвящали свои исследования такие авторы, как А.П. Алексеев, Е.В. Железнякова, М.В. Коростелева, А.К. Куранов, Г.Г. Маркарян, Т.В. Мокина, С.В.Михнева, А.Н. Нифанов, Н.В.Павлов, С.Г. Пилипенко, А.А. Солдатов, О.В. Олейников, Г.З. Фахрисламова, Ю.Н. Царев, А.В. Юсупов и др.
Однако проблемы, связанные с обеспечением и защитой прав местного самоуправления, специально не исследовались. Фактически, несмотря на имеющиеся научные работы, вопросы гарантий и защиты прав местного самоуправления до настоящего времени не получили самостоятельного и полного научного освещения. В ходе исследования изучалось законодательство, обеспечивающее гарантии прав местного самоуправления в зарубежных странах. Отсутствие научных трудов, специально посвященных институту гарантий местного самоуправления, их системному исследованию, обусловило цель и задачи настоящей диссертационной работы.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации конституционно закрепленного института гарантий местного самоуправления в условиях современной России.
Предметом исследования выступают положения Конституции Российской Федерации, международное, федеральное и региональное законодательство, муниципальные правовые акты, регулирующие правовой институт гарантий местного самоуправления и практика их реализации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе системного анализа, исследовать теорию и практику реализации института гарантий местного самоуправления, разработать и внести предложения по совершенствованию его нормативно-правовой регламентации и действующего законодательства.
Для достижения указанной цели в ходе исследования предполагалось решить следующие задачи:
раскрыть содержание основных понятий, используемых в правовом институте гарантий местного самоуправления;
дать развернутую характеристику видам гарантий прав местного самоуправления и их правовому регулированию;
изучить опыт реализации гарантий прав местного самоуправления в зарубежных странах;
- исследовать конституционно-отраслевые и иные нормативно- правовые гарантии, обеспечивающие организационно-правовую и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления;
- проанализировать теорию и исследовать практику судебной защиты прав местного самоуправления;
разработать и внести предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой регламентации института гарантий местного самоуправления и действующего законодательства.
Методологическую основу исследования составляют как общенаучные методы познания: диалектический, логический, структурно-системный, функциональный, так и ряд частно-научных методов познания (сравнительно-правовой, статистический, формально-логический и другие).
Теоретическая и эмпирическая база исследования. Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых правоведов, специалистов в области теории государства и права, конституционного и муниципального права. В процессе работы над диссертацией изучались научные публикации, статьи, статистические данные, публикации в периодической печати по проблемам темы исследования.
Нормативную базу исследования составили Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, уставы муниципальных образований. В качестве эмпирической основы использовалась практическая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления Краснодарского края, Республики Адыгея, Ставропольского края, Ростовской и некоторых других областей, статистические и иные материалы, судебные постановления, вынесенные по делам о защите прав местного самоуправления.
Научная новизна работы состоит в том, что это одно из первых комплексных исследований, посвященных проблемам института гарантий и защиты прав местного самоуправления, проведенное в условиях начавшейся реформы местного самоуправления. Автором выработан новый подход к пониманию гарантий местного самоуправления, предложены авторские определения гарантий, уточнена и расширена классификация их видов, исследована практика реализации гарантий местного самоуправления в условиях обновленного законодательства, внесены предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой регламентации этого института и действующего законодательства.
Положения, выносимые на защиту:
1. Принятое в муниципальном праве понимание системы гарантий местного самоуправления (общие и специальные юридические) в новых правовых условиях следует рассматривать в широком и узком смысле слова. Соискателем уточнены формулировки понятий «общие гарантии местного самоуправления» и «юридические гарантии местного самоуправления» в следующей редакции.
Общие гарантии местного самоуправления - основы, условия и средства, обусловленные сложившимися господствующими общественными отношениями экономического, политического и социального характера, направленные на обеспечение устойчивости и стабильности в организации деятельности местного самоуправления, создание возможности для дальнейшего его развития и реализации прав, которые не связаны с конкретными юридическими механизмами функционирования местного самоуправления.
Юридические гарантии местного самоуправления — это триада правовых категорий: принципа, метода и правовых средств, закрепленных в Конституции Российской Федерации, действующем законодательстве, уставах муниципальных образований для обеспечения фактического, т.е. реального осуществления местного самоуправления, эффективной защиты его прав в случае их нарушения.
2. Существующая классификация гарантий местного самоуправления слабо разработана юридической наукой, а проблемы реализации гарантий требуют повышенного внимания и своевременного правового разрешения. Устоявшаяся классификация общих гарантий (экономические, политические, социальные, культурно-идеологические) подвергнута переосмыслению, по мнению автора, местному самоуправлению присущи информационные и международные гарантии. Уточнена и расширена классификация юридических гарантий местного самоуправления. По различным критериям их следует определять как конституционные, отраслевые, региональные, локальные. Автор считает возможным также деление гарантий на: гарантии правого положения (статуса), гарантии реализации, гарантии охраны и гарантии защиты, формальные и реальные гарантии, опосредованные и непосредственные. По критерию субъектности гарантии местного самоуправления могут различаться в зависимости от видов субъектов муниципального права (их около десяти).
3. В России наметились тенденции ухода от формально провозглашенных гарантий местного самоуправления, так как российское государство объективно заинтересовано в развитии института местного самоуправления. Нынешний этап гарантированности местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие политические, социально-экономические, духовные проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов и решений.
Реализация конституционной гарантии местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, даже при наличии положительного опыта, не позволяет говорить о решении этой проблемы в масштабе России. Существующая незавершенность в объемах и сроках передачи государственными органами полномочий муниципальным образованиям, законодательная неопределенность в межбюджетных отношениях муниципального уровня может повлечь споры между органами местного самоуправления муниципального района (города) и органами сельского (поселкового) муниципального образования.
Проведя сравнительное исследование двух федеральных законов о местном самоуправлении, автор считает, что в обновленном законе произошло значительное сужение правового поля, то есть объема правового регулирования круга общественных отношений, ранее сложившихся как институт гарантий прав местного самоуправления, приведшее к фактической его ликвидации. Сложившаяся ситуация, по мнению диссертанта, противоречит положениям Конституции Российской Федерации (ст. 133). Соискатель аргументирует свою позицию о необходимости вернуть институционные гарантии местного самоуправления, существовавшие в тексте прежнего федерального закона, в текст федерального закона № 131-ФЗ, добавив туда и редакцию ст. 78.
6. Наступивший этап реального реформирования местного самоуправления невозможен без детальной разработки законодательного регулирования. Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления в современных условиях в полном объеме не реализуются. Рассмотренные диссертантом проблемы гарантий финансово-экономической самостоятельности позволили ему сделать вывод: в России при формируемой многоуровневой системе местного самоуправления такие гарантии еще не действуют. К построению экономически эффективной многоуровневой системы местного самоуправления необходимо двигаться постепенно (поэтапно).
Судебная форма защиты прав местного самоуправления как правовая гарантия обеспечивается всеми видами судопроизводства (конституционным, гражданским, административным и уголовным). По мнению соискателя, необходимо внести изменения в ГПК Российской Федерации, предусматривающие дополнительные гарантии для обеспечения прав населения муниципального образования, связанных с ускоренным и квалифицированным рассмотрением дел в защиту коллективных исков и коллективных заявлений (обращений) граждан.
Следует завершить создание во всех субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) судов, призванных разрешать споры о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимо ввести специализацию судей арбитражных судов по вопросам муниципально-правовых отношений.
Теоретическая и практическая значимость результатов работы. Теоретическое значение исследования состоит в том, что сформулированные в ней положения и выводы в определенной степени развивают науку муниципального права. В ходе исследования автору удалось определить новое содержание понятий, используемых в правовом институте гарантий местного самоуправления, уточнить и расширить классификацию видов гарантий, определить пути совершенствования правовых основ различных видов судопроизводств, обеспечивающих защиту прав местного самоуправления. Выводы исследования могут быть использованы при издании научной и учебно-методической литературы, преподавании муниципального и конституционного права. Практическая значимость научной работы заключается, прежде всего, в том, что положения, выводы и предложения соискателя могут быть учтены при разработке и совершенствовании федеральных и региональных законов, в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления, в деятельности судебных органов.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется выбором научных методов и комплексным характером исследования, анализом и обобщением практики деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Проведенное исследование основывается на репрезентативном эмпирическом материале. В процессе исследования анализировалась современная практика обеспечения гарантий прав местного самоуправления в Краснодарском крае, Республике Адыгея, Ставропольском крае, Ростовской области и некоторых других субъектах Российской Федерации. Достоверность полученных результатов научной работы подтверждается изучением научных трудов, исследованиями других авторов, практической деятельностью судов, статистическими данными. Совокупность избранных методов исследования на теоретическом и практическом уровнях обеспечила достоверность полученных результатов научной работы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Работа выполнена на кафедре конституционного и международного права Краснодарской академии МВД России, где было проведено ее обсуждение и рецензирование. Результаты исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях: «Актуальные социальные и правовые проблемы развития транзитивного общества» (2004 г.), проведенной в Краснодарской академии МВД России, «Право как ценность и средство государственного управления» (2004 г.), проведенной на базе Волгоградской академии МВД России.
Материалы и выводы научного исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплин «Муниципальное право России» и «Конституционное (государственное) право России» в Краснодарской академии МВД России, Южном институте менеджмента, а также в практической деятельности Арбитражного суда Краснодарского края. Основные выводы диссертационного исследования отражены автором в пяти научных публикациях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных источников.
Гарантии прав местного самоуправления: понятие, содержание, функции и особенности
В условиях проводимой муниципальной реформы понимание реальности гарантий прав местного самоуправления выходит на новый качественный уровень, имеет немаловажное теоретическое и практическое значение. Гарантия в переводе с французского garantir означает «обеспечивать». Толковый словарь русского языка трактует гарантию как ручательство, порука, в чем-нибудь, обеспечение1. Нельзя сказать, что в современных научных и иных источниках гарантиям местного самоуправления не уделялось внимания. Наоборот они довольно широко освещались учеными-государствоведами (Авсеенко В.И., Бабун Р.В., Бондарь Н.С., Бочаров С.Н., Кудин В.А., Кутафин О.Е., Прудников А.С., Симонов A.M., Пылин В.В., Фадеев В.И., Шугрина Е.С. и др.) в различных изданиях2.
Однако глубокого системного анализа реального положения дел с обеспечением прав местного самоуправления не проводилось. Фактически освещения сводились к комментированию конституционных положений и действующего Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Большинство ученых существующие проблемы местного самоуправления в своих работах не отражали, в изданиях фактически отсутствовали элементы критики. А между тем, по инициативе администрации Президента России в 2000-2003 гг. в стране была проделана большая работа по изучению проблем реализации действующего с 1995 г. вышеуказанного закона и поиску действенных механизмов развития местного самоуправления, отвечающего объективным реалиям.
Изученный опыт подтвердил, что современная структура государственной власти в России может быть эффективной лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного самоуправления. Проведенные исследования показали, что, несмотря на сыгранную законом большую роль в возрождении и развитии в России местного самоуправления, он оказался весьма не совершенным, не содержал законодательного регулирования механизма его реализации, не в полной мере учитывал специфику современного этапа развития российского общества, его исторические традиции, в отдельных случаях закон просто был «оторван» от жизни.
Так, например, в 2004 г. в стране при наличии более чем 155 тысяч адщминистративно-территориальных единиц юридически было оформлено чуть более 11,5 тыс. муниципальных образований. В большинстве субъектов Российской Федерации муниципальные образования либо вообще не были организованы, либо функционировали только на уровне районов, городов и сельских округов. При таком подходе подавляющая часть населенных пунктов была лишена какой-либо политической автономности и практически полностью - экономической самостоятельности1. Попытки внести в закон о местном самоуправлении 1995 г. необходимые дополнения и изменения из-за их многочисленности оказались невозможными, поэтому в 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ1, который должен был вступить в действие в полном объеме с 1 января 2006 г. Новый закон положил начало проведению в стране муниципальной реформы. Её главная цель - приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей. Для достижения этой цели необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.
Выступая на XIII сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации Президент России В.В.Путин в своем докладе отметил, что десять лет назад Конституция Российской Федерации четко определили гарантии и основы местного самоуправления как самостоятельности института власти в стране. Нашим стратегическим ориентиром оставалась и остается сильная и дееспособная местная власть. Однако достичь эту цель на практике оказалось гораздо сложнее, чем ее заявить. Нужно было учиться работать принципиально в иных условиях, формировать новые, действененные механизмы, анализировать и быстро преобразовывать собственный опыт. И для этого нам всем потребовались согласие общества консолидация власти, политическая воля. Да и многое стало понятным только тогда, когда приступили к практической работе.
Вы знаете:, обращаясь к участникам сессии конгресса, президент подчеркнул, в последние два года была проведена большая работа. Мы приступили к разбору законодательных завалов, определились с правами и обязательствами муниципалитетов, вплотную подошли к решению вопросов их собственности и финансовой обеспеченности. Тем самым наметили пути к избавлению от длительного противостояния местной и региональной властей. Я сказал: наметили пути. Не решили еще пока эту проблему.
Обновленный закон об общих принципах организации местного самоуправления сегодня многое расставляет по своим местам. Он направлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности пред народом. В целом - на то, чтобы сделать жизнь более предсказуемой и обеспеченной1.
В современной литературе встречаются различные определения гарантий прав местного самоуправления. Так, в издании Юридического института МВД России авторы считают, что гарантии местного самоуправления - это условия и средства, позволяющие обеспечить реализацию и эффективную правовую защиту прав местного самоуправления2. По мнению Фадеева В.И. система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую зашиту . Это мнение разделяет и Шугрина Е.С. в своем издании . Группа авторов во главе с профессором Бондарем Н.С. полагает, что гарантии местного самоуправления представляют собой систему средств и институтов, обеспечивающих реальные возможности реализации гражданами их прав на местное самоуправление. Одновременно это также своеобразный механизм ограничения государственной власти, которая всегда стремиться к усилению своего влияния на местном уровне, включая сферу местного самоуправления5.
Гарантии и права местного самоуправления, их виды, соотношение и характеристика
Группа ученых Прудников А.С., Кудин В.А., Лимонов A.M. и др. перечень общих гарантий политических, экономических, культурно-идеологических (духовных) дополняют организационными гарантиями. К юридическим гарантиям они относят правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления; институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; порядок рассмотрения обращения органов местного самоуправления; судебную защиту прав местного самоуправления и др. (т.е. полный перечень не приводят) .
Предложенный другой группой ученых-государствоведов (Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др.), перечень общих гарантий местного самоуправления совпадает с позицией Кутафина О.Е. и Фадеева В.И.3. Обе группы ученых делят общие гарантии на экономические, политические, социальные и духовные. Что касается юридических гарантий, то коллективом авторов во главе с профессором Бондарем Н.С. предложено считать таковыми конкретные требования, адресованные всем возможным субъектам муниципально-правовых отношений, в том числе: 1. Запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ, ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г.). 2. Обязательность рассмотрения обращения органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями (ст. 45 Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г.). 3. Государственная защита юридической силы актов местного самоуправления (ст. 44 Федерального закона 1995 г.). 4. Судебная защита местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ, ст. 46 Федерального закона 1995 г.). 5. Прокурорский надзор, другие средства защиты местного самоуправления внесудебными органами государственной власти (ст. 129 Конституции РФ, ст. 51 Федерального закона 1995 г., ст. 77 Федерального закона 2003 г.).
Кроме того, вышеуказанные авторы выделяют более частные юридические гарантии местного самоуправления: организационные гарантии (самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления, организационное обособление местного самоуправления от органов государственной власти и т.д.); финансово-экономические гарантии (право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, обеспечение муниципальной собственностью, необходимой для решения вопросов местного значения, обеспечение минимального местного бюджета и т.п.)1.
В отличие от названных выше ученых, Постовой Н.В. подходит к классификации гарантии местного самоуправления упрощенно. Он считает, что все гарантии можно разделить лишь на экономические, организационные и правовые1. Пылин В.В. общие гарантии местного самоуправления вообще не рассматривает, уделив особое внимание только правовым гарантиям, он не разделяет их на виды . Ковешников Е.М. к общим гарантиям местного самоуправления относит достигнутый уровень развития страны, т.е. те экономические, политические, социальные, духовные отношения, которые сложились в обществе. Специальные юридические гарантии он, также, как и Пылин В.В., не разделяет на виды3.
Есть и другие точки зрения на понятие «гарантий местного самоуправления». Например, профессор Князев С.Д. под гарантированностью понимает обязательство государства в лице региональных и федеральных органов не только не препятствовать законной деятельности различных управленческих структур, но и благоприятствовать ей (вовремя принимать нужные законы), способствовать защите интересов местного самоуправления. Он также выделяет общие (экономические, политические, социальные) и юридические гарантии.
Таким образом, в муниципальном праве сложились различные понимания гарантий местного самоуправления, их классификации. И все же большинство ученых считают, что все гарантии делятся на две большие группы: общие и специальные юридические. Критерием общих гарантий местного самоуправления являются сферы жизнедеятельности. Юридические гарантии также подразделяются на виды, при этом критерии их классификации, как показало исследование, самые разные: различные по предмету регулирования: нормы-принципы, конкретная правовая норма, совокупность норм, правовые институты, требования, факторы и другие средства.
Проводимое исследование говорит о том, что существующая классификация гарантий местного самоуправления слабо разработана юридической наукой, а проблемы реализации гарантий требуют повышенного внимания и своевременного правового разрешения. Как нам представляется, с точки зрения формы закрепления правовые гарантии местного самоуправления делятся на конституционные, отраслевые, региональные (установленные в законодательстве субъектов Российской Федерации) и локальные (установленные в Уставах муниципальных образований). Считаем возможным, также, внести предложение о необходимости подразделения юридических гарантий на гарантии правого положения {статуса), гарантии реализации, гарантии охраны и гарантии защиты прав местного самоуправления. Первые из них закреплены в нормах права, как бы в форме «статики», вторые - находят отражение в процессе правоотношений, т.е. в «динамике», а действия третьих и четвертых проявляются в тех случаях, когда нарушается нормальный, чёткий ритм реализации правового положения (статуса) субъекта гарантий. Первых двух юридических гарантий по существу оказывается недостаточно, они «не срабатывают» вообще или частично, им не хватает их воздействующего качества. Иногда нужно более жесткое принуждение, заключающееся во вступлении в действие юридических гарантий охраны или защиты. Как точно замечает А. Гайнетдинов, «под гарантиями охраны прав ... следует понимать нормы, устанавливающие контрольно-надзорные функции государственных органов и общественных организаций ... гарантии защиты имеют непосредственную задачу восстановления уже нарушенных прав, устанавливают и предоставляют меры и средства для их восстановления1.
Гарантии положения (статуса) могут носить формальный характер и редко использоваться, гарантии реализации - это реальность повседневной жизни, гарантии охраны и защиты - это не просто реальность, а реальность в определенных условиях (противодействие, воспрепятствование). Учитывая это, можно подразделить гарантии местного самоуправления на формальные и реальные. Конечно же, все вида гарантий взаимосвязаны, их подразделение необходимо для того, чтобы выделить, оттенить воздействие и собственное правовое регулирование каждого из них.
Группа ученых Прудников А.С., Кудин В.А., Лимонов A.M. и др. перечень общих гарантий политических, экономических, культурно-идеологических (духовных) дополняют организационными гарантиями. К юридическим гарантиям они относят правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления; институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; порядок рассмотрения обращения органов местного самоуправления; судебную защиту прав местного самоуправления и др. (т.е. полный перечень не приводят) .
Предложенный другой группой ученых-государствоведов (Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др.), перечень общих гарантий местного самоуправления совпадает с позицией Кутафина О.Е. и Фадеева В.И.3. Обе группы ученых делят общие гарантии на экономические, политические, социальные и духовные. Что касается юридических гарантий, то коллективом авторов во главе с профессором Бондарем Н.С. предложено считать таковыми конкретные требования, адресованные всем возможным субъектам муниципально-правовых отношений, в том числе: 1. Запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ, ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г.). 2. Обязательность рассмотрения обращения органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями (ст. 45 Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г.). 3. Государственная защита юридической силы актов местного самоуправления (ст. 44 Федерального закона 1995 г.). 4. Судебная защита местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ, ст. 46 Федерального закона 1995 г.). 5. Прокурорский надзор, другие средства защиты местного самоуправления внесудебными органами государственной власти (ст. 129 Конституции РФ, ст. 51 Федерального закона 1995 г., ст. 77 Федерального закона 2003 г.).
Кроме того, вышеуказанные авторы выделяют более частные юридические гарантии местного самоуправления: организационные гарантии (самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления, организационное обособление местного самоуправления от органов государственной власти и т.д.); финансово-экономические гарантии (право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, обеспечение муниципальной собственностью, необходимой для решения вопросов местного значения, обеспечение минимального местного бюджета и т.п.)1.
В отличие от названных выше ученых, Постовой Н.В. подходит к классификации гарантии местного самоуправления упрощенно. Он считает, что все гарантии можно разделить лишь на экономические, организационные и правовые1. Пылин В.В. общие гарантии местного самоуправления вообще не рассматривает, уделив особое внимание только правовым гарантиям, он не разделяет их на виды . Ковешников Е.М. к общим гарантиям местного самоуправления относит достигнутый уровень развития страны, т.е. те экономические, политические, социальные, духовные отношения, которые сложились в обществе. Специальные юридические гарантии он, также, как и Пылин В.В., не разделяет на виды3.
Есть и другие точки зрения на понятие «гарантий местного самоуправления». Например, профессор Князев С.Д. под гарантированностью понимает обязательство государства в лице региональных и федеральных органов не только не препятствовать законной деятельности различных управленческих структур, но и благоприятствовать ей (вовремя принимать нужные законы), способствовать защите интересов местного самоуправления. Он также выделяет общие (экономические, политические, социальные) и юридические гарантии.
Таким образом, в муниципальном праве сложились различные понимания гарантий местного самоуправления, их классификации. И все же большинство ученых считают, что все гарантии делятся на две большие группы: общие и специальные юридические. Критерием общих гарантий местного самоуправления являются сферы жизнедеятельности. Юридические гарантии также подразделяются на виды, при этом критерии их классификации, как показало исследование, самые разные: различные по предмету регулирования: нормы-принципы, конкретная правовая норма, совокупность норм, правовые институты, требования, факторы и другие средства.
Проводимое исследование говорит о том, что существующая классификация гарантий местного самоуправления слабо разработана юридической наукой, а проблемы реализации гарантий требуют повышенного внимания и своевременного правового разрешения. Как нам представляется, с точки зрения формы закрепления правовые гарантии местного самоуправления делятся на конституционные, отраслевые, региональные (установленные в законодательстве субъектов Российской Федерации) и локальные (установленные в Уставах муниципальных образований). Считаем возможным, также, внести предложение о необходимости подразделения юридических гарантий на гарантии правого положения {статуса), гарантии реализации, гарантии охраны и гарантии защиты прав местного самоуправления. Первые из них закреплены в нормах права, как бы в форме «статики», вторые - находят отражение в процессе правоотношений, т.е. в «динамике», а действия третьих и четвертых проявляются в тех случаях, когда нарушается нормальный, чёткий ритм реализации правового положения (статуса) субъекта гарантий. Первых двух юридических гарантий по существу оказывается недостаточно, они «не срабатывают» вообще или частично, им не хватает их воздействующего качества. Иногда нужно более жесткое принуждение, заключающееся во вступлении в действие юридических гарантий охраны или защиты. Как точно замечает А. Гайнетдинов, «под гарантиями охраны прав ... следует понимать нормы, устанавливающие контрольно-надзорные функции государственных органов и общественных организаций ... гарантии защиты имеют непосредственную задачу восстановления уже нарушенных прав, устанавливают и предоставляют меры и средства для их восстановления1.
Гарантии положения (статуса) могут носить формальный характер и редко использоваться, гарантии реализации - это реальность повседневной жизни, гарантии охраны и защиты - это не просто реальность, а реальность в определенных условиях (противодействие, воспрепятствование). Учитывая это, можно подразделить гарантии местного самоуправления на формальные и реальные. Конечно же, все вида гарантий взаимосвязаны, их подразделение необходимо для того, чтобы выделить, оттенить воздействие и собственное правовое регулирование каждого из них.
Конституционно-отраслевые и иные нормативно-правовые гарантии местного самоуправления
Следовательно, указанная конституционная норма гарантирует: осуществление гражданами права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы местного самоуправления (ст. 3, ст. 130 основного закона); гражданам Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32 основного закона); признание и защиту муниципальной собственности (ст. 8 основного закона); самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12 основного закона); самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 основного закона); осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций (ст. 131 основного закона); самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 основного закона); изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление с учётом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131 основного закона); органам местного самоуправления самостоятельность в управлении муниципальной собственностью, формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов, осуществлении охраны общественного порядка, а также в решении иных вопросов местного значения (ст. 132 основного закона).
Кроме того, руководствуясь конституционной нормой, изложенной в ст. 12 Конституции Российской Федерации, следует считать, что в стране земля и другие природные ресурсы гарантировано, могут находиться в муниципальной собственности (ст. 9 основного закона); органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ст. 15 основного закона), органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24 основного закона); граждане Российской Федерации имеют гарантированное право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 основного закона); граждане Российской Федерации имеют гарантированное право обращаться лично, а также направлять индивидуальное и коллективное обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 основного закона); органы местного самоуправления должны поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище (ст. 40 основного закона); малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно должно гарантированно предоставляться бесплатно или за достойную плату из муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ст. 40 основного закона); медицинская помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться гарантированно бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений (ст. 41 основного закона); в нашем государстве гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях (ст. 43 основного закона); каждому гарантируется право на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в муниципальном образовательном учреждении (ст. 43 основного закона); решения и действия (или бездействия) органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд (ст. 46 основного закона).
Основные полномочия местного самоуправления всё же закреплены в статьях 130-133 Конституции Российской Федерации. При этом в ст. 133 закрепляются конкретные нормы-гарантии, устанавливающие, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется: правом на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Что касается реализации прав местного самоуправления на судебную защиту, мы исследуем эту гарантию в следующем разделе настоящей работы.
Поэтому сначала рассмотрим конституционную гарантию местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. По закону о местном самоуправлении 1995 г. финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации.
Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств (ст. 38).
Обратим внимание, что реализация органами местного самоуправления решений органов государственной власти могла быть лишь в пределах передаваемых для этих целей компенсационных средств. Такой порядок финансирования осуществления отдельных государственных полномочий, компенсации дополнительных расходов органам местного самоуправления просуществовал около 10 лет. Обосновывая необходимость проведения реформы местного самоуправления, руководитель - администрации Президента Российской Федерации Д. Козак в своем докладе (октябрь 2002 г.), касаясь этой проблемы, отметил, что одна из самых острых проблем -несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленных конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления... Развернулась практика массированной передачи функций органов государственной власти на исполнение органам местного самоуправления без обеспечения их ресурсной базой. Это тормозит решение острейших социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию без ответственности.
Парадоксально, подчеркивает в своем докладе Д. Козак, но предусмотренный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральный закон, определяющий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, до сих пор не принят, а в ряде регионов введены регулирующие этот вопрос местные нормы, весьма различающиеся между собой. Между тем стихийное наделение органов местного самоуправления этими полномочиями в рамках отраслевых законов федерального уровня продолжается.
Судебная форма защиты прав местного самоуправления как юридическая гарантия
Как справедливо отмечает в своей монографии профессор Чепурнова Н.М., «закрепление принципа разделения властей, признание судебной власти самостоятельной ветвью государственной власти со всеми свойственными ей атрибутами расширило сферу её функционального воздействия на общественные отношения далеко за пределы только осуществления правосудия и повлекло изменения полномочий судебной власти»1, поэтому суду принадлежит особая роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления.
Ст. 133 Конституции Российской Федерации гарантирует местному самоуправлению право на судебную защиту. Конституционную норму о судебных гарантиях конкретизировал федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г. В частности, его ст. 46 определяла круг субъектов, обладающим правом на судебную защиту местного самоуправления. Это, во-первых, граждане, проживающие на территории муниципального образования; во-вторых, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.
Дословно ст. 46 «Судебная защита местного самоуправления» имеет следующую формулировку: «Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявить в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий учреждений и организаций, а также общественных объединений». Важным с правовых позиций является то, что в тексте статьи 46 дан перечень видов правовых актов, нарушающих права местного самоуправления, которые могут быть признаны недействительными, это акты: а) органов государственной власти и государственных должностных лиц; б) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; в) предприятий, учреждений и организаций; г) общественных объединений. В вышеуказанной статье обозначена и форма судопроизводства, в рамках которого должна осуществляться защита прав местного самоуправления - исковое производство.
Нельзя считать, что редакция статьи 46 была идеальной и охватывала весь комплекс правового регулирования прав местного самоуправления на судебную защиту. Она, к примеру, не охватывала институт обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободу граждан в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. (с последующими изменениями)1. Не отражены в тексте ст. 46 и вопросы обеспечения прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Однако всё это не давало повода для того, чтобы данная статья была упразднена в новой редакции федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. К сожалению, это произошло. Как уже отмечалось ранее, ст. 46 вместе со статьями 43, 44 и 45 (входящими в гл. 6 «Гарантии местного самоуправления») не вошла в текст новой редакции федерального закона о местном самоуправлении. В федеральном законе № 131-ФЗ сохранена текстуально лишь ст. 52 редакции прежнего федерального закона местном самоуправлении «Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления».
В ней, в частности, закреплено: «Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке». Данный текст полностью вошел в ст. 78 новой редакции федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Мы считаем, что необходимо вернуть институционные гарантии местного самоуправления, существовавшие в тексте прежнего федерального закона о местном самоуправлении, закрепленные в виде главы 6, и ввести их в текст редакции федерального закона № 131-ФЗ, добавив туда и редакцию ст. 78.
В результате упразднения в новой редакции федерального закона о местном самоуправлении института гарантий наиболее незащищенными среди субъектов муниципальных правоотношений оказались граждане, проживающие на территории муниципального образования — члены местного сообщества. Причин здесь несколько. Во-первых, жители муниципального образования, как правило, разобщены. Во-вторых, чаще всего нарушаются права и интересы не всех жителей муниципального образования и его какой-то части (жилого микрорайона, улицы, квартала, многоквартирного дома и т.п.). В-третьих, как показывает практика, нередко права и законные интересы местного сообщества нарушаются и ущемляются органами местного самоуправления и государственными органами. И это вопреки тому, что закреплено в ст. 18 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Зачастую граждане ведут многолетнюю тяжбу за свои права и законные интересы, вынуждены обращаться, не находя поддержки в судах муниципального уровня, в другие инстанции (например, к президенту страны, в правозащитные организации).
Наглядным свидетельством сложного поиска защиты своих прав является анализ письменных жалоб и обращений граждан, проведенный Комиссией по правам человека при главе администрации Краснодарского края за два прошедших года. Так, например, в 2003 году в указанную выше комиссию по правам человека обратилось 1616 граждан. По числу полученных жалоб и обращений Несмотря на то, что не все виды жалоб и обращений преследовали цель защитить права и интересы местного самоуправления, т.е. могли носить индивидуальный характер, все равно можно сделать неутешительный вывод о том, что на первом месте среди категорий наиболее распространенных нарушений прав граждан в Краснодарском крае являются нарушения в сфере судебных органов (судебная защита прав и свобод человека); третье, пятое и шестое место занимают жалобы на действия (бездействия) работников муниципальных образований либо жалобы на действия (бездействия) работников правоохранительных органов и прокуратуры, нарушающие права граждан. Таким образом, проведенное исследование Комиссией по правам человека показало, что в судебных органах, призванных защищать права и интересы местного самоуправления, чаще всего и нарушаются права граждан. В правоохранительных органах, осуществляющих контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, не обеспечивается должным образом гарантии охраны прав членов местного сообщества.
В процессе проводимого нами исследования было выявлено множество обращений жителей муниципальных образований, которые отстаивали свои коллективные права в различных инстанциях, но так и не получили их защиты. Вот лишь несколько примеров, которые получили общественный резонанс благодаря средствам массовой информации. В городе Ейске в декабре 2005 года прошел митинг у здания районной администрации. Его провели фермеры Ейского и некоторых других соседних районов. Выступающие подвергли критике местных чиновников, при попустительстве которых набирает силу процесс обезземеливания крестьян, и расхищаются природные ресурсы. На митинге прозвучала информация о том, что под видом нужд для местного строительства за 15 лет планируется вывести 750 тысяч кубометров морской ракушки с Камышеватской косы Азовского моря.
