Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формулировка научной задачи обеспечения реализации права на местное самоуправление посредством судебной защиты 19
1.1. . Негативные явления, препятствующие осуществлению конституционного права на местное самоуправление 19
1.2. Сущность научной задачи совершенствования судебной защиты для обеспечения деятельности муниципальных образований и частные задачи исследования 28
Глава 2. Теоретические и методические основы решения научной задачи
2.1. Понятийно-категориальный аппарат исследования . 37
2.2. Нарушения прав местного самоуправления и способы их устранения в механизме судебной защиты 58
2.3. Методология исследования 87
Глава 3. Эффективность судебной защиты права на местное самоуправление 99
3.1. Осуществление права на судебную защиту посредством конституционного судопроизводства 99
3.2. Процессуальные особенности реализации права на защиту в судах общей юрисдикции и арбитражных судах 115
3.3.Оценка эффективности судебной защиты права на местное самоуправление. 133
Заключение 154
Список использованных источников 161
- Негативные явления, препятствующие осуществлению конституционного права на местное самоуправление
- Понятийно-категориальный аппарат исследования
- Нарушения прав местного самоуправления и способы их устранения в механизме судебной защиты
- Осуществление права на судебную защиту посредством конституционного судопроизводства
Введение к работе
Актуальность решаемой научной задачи обусловлена необходимостью устранения негативных тенденций, возникающих в связи с обеспечением местного самоуправления гарантиями, судебной защиты. Сущность этой ситуации состоит в противоречии между потребностью в эффективных способах зашиты конституционного права на местное самоуправление и действующим правовым механизмом, не обеспечивающим его надлежащей судебной защиты.
Местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. В качестве наиболее приближенного к населению уровня публичной власти, оно призвано решать основные вопросы жизнедеятельности граждан, учитывая особенности и конкретные условия каждой территории. В послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что без дееспособного местного самоуправления невозможно эффективное функционирование власти в целом1. Решение социальных задач, обеспечение участия в управлении публичными делами, создание условий для достойной жизни человека начинается с этого института гражданского общества.
Современное состояние муниципальных образований характеризуется недостаточностью материально-финансовых ресурсов, зависимостью от органов государственной власти субъектов Федерации, неспособностью решения всех стоящих перед ними задач. Действующее законодательство о местном самоуправлении не в полной мере обеспечивает гражданам право на местное самоуправление.. Несмотря на то, что на федеральном уровне создана нормативно-правовая база для организации и деятельности местного самоуправления, в России еще существуют территории, население которых не может полностью реализовать свое конституционное право на осуществление местного самоуправления. В ряде случаев органы местного самоуправления не имеют возможности
См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Россия должна быть сильной и конкурентноспособной» // Российская газета. 21)02. 19 апреля.
осуществлять свои полномочия, в частности, по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению муниципальной собственностью2. Финансовое положение 97% муниципальных образований является кризисным3. Доля местных доходов в консолидированном бюджете России снизилась до 11,8 % 4. На этом фоне происходило снижение и доли их расходов: с 30,5 % в 1999 году до 23, 2 % в 2003 году. Превышение расходов над доходами в этот период превысило 11 процентных пунктов. В результате местные бюджеты имеют устойчивый, не покрываемый доходами дефицит5. Снижение уровня жизни населения и неверие в возможности эффективного управления на местном уровне обусловили необходимость реформирования отношений в сфере местного самоуправления и принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года6.
Признание и гарантирование местного самоуправления на конституционном уровне предполагает обязанность государства по обеспечению его функционирования. Одной из гарантий является судебная защита, которая занимает особое место в системе гарантий прав граждан, в том числе и права на местное самоуправление. К компетенции суда относится разрешение любых споров, связанных с защитой прав и свобод человека. «Судебная власть - не отрасль или ведомство, а такая же опора государства, как законодательная и исполнительная ветви власти. Только сильное и авторитетное правосудие обеспечит эффективность усилий остальных ветвей власти, а главное - действительную защиту прав граждан»7. Местное самоуправление является основой конститу-
2 См.: Стенограмма парламентских слушаний «Проблемы законодательства в области местного самоуправле
ния» 19 января 2001 года // Местное право. 2001. №2-3. С. 5-49.
3 См.: К вопросу об оценке доходов местных бюджетов в рамках реализации реформы местного самоуправления
// Муниципальная власть. 2004. № 1. С.23
4 См.: Добрынина Е. Три заветных слова. Местному самоуправлению не хватает финансов, демократии и ответ
ственности // Российская газета. 2003. 12 ноября.
5 См.: Доклад Конгресса муниципальных образований Российской Федерации «Местное самоуправление в со
временной России: итоги и перспективы» //Местное право. 2003. № 11-12. С.39.
6 См.: Российская гаїїета. 2003. 8 октября.
7 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию//Российская газета. 1996. 27 февра
ля.
ционного строя и неотъемлемым институтом гражданского общества и демократического, правового государства. Значимость данного института требует принятия государством эффективных мер по его обеспечению дополнительными гарантиями защиты. Этим обусловлено введение в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации самостоятельного производства по делам, возникающих из публичных правоотношений.
После принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации (далее по тексту РФ) и осуществления конституционной реформы в науке появилось большое количество работ, посвященных проблематике местного самоуправления. В них исследовались общетеоретические вопросы, касающиеся предмета отрасли муниципального права, общих принципов его организации, территориальных и финансовых основ деятельности, взаимодействия с органами государственной власти, а также отдельные аспекты правовой защиты8. Авторами не ставилась задача комплексного рассмотрения вопросов обеспечения реализации прав местного самоуправления с помощью правосудия.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена:
возрастающей ролью местного самоуправления в демократическом правовом государстве;
потребностями в обеспечении его действенного функционирования;
необходимостью создания эффективного механизма его судебной защиты; ^недостаточностью научных исследований правовой защиты местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования являются общественные от-
См.; Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права (предмет, принципы, режимы, конструкции, система). Автореф. дисс.докт. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003; Красовская А.А. Компетенция органов местного самоуправления в Российской Федерации в финансовой сфере (конституционно-правовое исследование). Автореф. дисс....канд. юрид. наук. -Екатеринбург, 2003;ЖаромскихД.Г. «Конституционноеправо на осуществление местного самоуправления и его защита органами конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации. Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. -Тюмень. 2001.
ношения, возникающие по поводу реализации права на судебную защиту местного самоуправления.
Предметом исследования являются нормы, регламентирующие порядок, судебной защиты местного самоуправления, пути (способы) его совершенствования и обеспечения эффективности, а также их реализация посредством деятельности судебных органов власти. Вводятся следующие ограничения предметной области:
временные - период 1995 -2004 г.г.;
при изучении правового регулирования местного самоуправления в зарубежных государствах в качестве нормативных актов исследовались только конституции;
в качестве решений Конституционного Суда РФ, конституционных судов республик в составе РФ исследовались постановления',
в диссертации не рассматривается деятельность мировых судей;
-при выявлении способов судебной защиты в судах общей юрисдикции и арбитражных судах указанные суды рассматривались в качестве судов первой инстанции.
Научная задача правового регулирования судебной защиты местного самоуправления состоит в разрешении противоречивой ситуации, сложившейся между потребностью в эффективных способах защиты конституционного права на местное самоуправление и действующим правовым механизмом, не обеспечивающим его надлежащей судебной защиты.
Содержательная формулировка научной задачи.
В условиях децентрализации публичной власти для обеспечения гарантий местного самоуправления требуется посредством логико-эвристических методов (с использованием статистической обработки фактических и эмпирических данных) выявить эффективность реализации права на судебную защиту местного самоуправления в Конституционном Суде РФ, конституционных (уставных) судах субъектов Федерации, судах общей юрисдикции, арбитражных судах,
уточнить категориальный аппарат и выработать новые предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства в данной сфере.
Целью диссертационного исследования является решение актуальной научной задачи, находящей свое выражение в повышении эффективности судебной защиты права на местное самоуправление, в обосновании теоретическими методами и в выработке новых практических рекомендаций, направленных на её совершенствование.
Для решения научной задачи поставлены следующие частные задачи: 1. Разработать основные положения, раскрывающие сущность и содержание института судебной зашиты местного самоуправления, включающие:
а) уточненный понятийный (категориальный) аппарат - в части определе
ния (уточнения) следующих базовых категорий: «система гарантий местного
самоуправления»; «правовая защита местного самоуправления»; «право на су
дебную защиту местного самоуправления», «судебная защита местного само
управления», «эффективность судебной зашиты местного самоуправления»,
«институт права на судебную защиту местного самоуправления», «механизм
судебной защиты местного самоуправления»;.
б) систематизированные эмпирические данные об оценке эффективности
судебной защиты: реальные факты, полученные посредством исследования ре
шений Конституционного Суда РФ, касающихся деятельности местного само
управления, работы судов общей юрисдикции, арбитражных судов по рассмот
рению дел, связанных с нарушениями прав местного самоуправления;
в) научно-методический аппарат: методические средства и приёмы описа
ния, объяснения и прогнозирования явлений и процессов; система критериев
эффективности механизма судебной защиты местного самоуправления; частная
методика оценки степени конфликтности отношений, возникающих по поводу
реализации права на местное самоуправление; логико-эвристические методы (с
использованием статистической обработки фактических и эмпирических дан-
ных) для формулирования предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего порядок реализации права на судебную защиту, и повышению эффективности судебной защиты.
Исследовать нормы законодательства, регулирующие механизм судебной защиты местного самоуправления, и выявить способы защиты.
Обобщив практику судебных органов, проанализировать реализацию права на судебную защиту в органах конституционного контроля, судах общей юрисдикции, арбитражных судах:
Оценить эффективность судебной защиты местного самоуправления.
С использованием разработанных положений найти решение поставленной научной задачи (в виде предложений и рекомендаций) для повышения эффективности судебной защиты местного самоуправления.
Методологические основы диссертационного исследования. При решении поставленной общей научной задачи и частных задач использовались следующие методы; формально-юридический, исторический, сравнительно-сопоставительный, диалектический, системного анализа, абстрагирования, анализа и синтеза, функционального анализа, статистический, методы разрешения конфликтов (структурный и динамический анализ), морфологический анализ.
Методологической основой для выработки научных понятий (категорий) являлись законы традиционной (общей) логики.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды представителей общей теории государства, права и правовых систем: . С.С.. Алексеева, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, В.Н. Кудрявцева, Р.З. Лившица, А.В: Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.С. Пиголкина, В.О. Халфиной, Д.М. Чечота.
В основу рассмотрения вопросов реализации права на судебную защиту местного самоуправления были положены научные исследования в области конституционного и муниципального права таких ученых, как А.С. Автономов, И.В. Бабичев, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, Г.В, Барабашев, Т.М. Бялкина, В.И.
Васильев, Н.В. Витрук, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, Т.Д. Зражевская, Е.М. Ко-вешников, А.Е. Козлова, А.Н. Костюков, О.Е. Кутафин, Н.В. Лазебная, Ж.И. Овсепян, Й.И. Овчинников, В.В. Пылин, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.И Фадеев, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, АН. Широков, Е.С. Шугрина.
При исследовании понятийно-категориального аппарата, а также способов правовой и судебной защиты использовались труды следующих ученых С.Н. Братуся, В.М. Жуйкова, В.П. Грибанова, Ю.К. Толстого, Е.А. Суханова, А.В. Цихоцкого.
Нормативную основу исследования составляют:
на международном уровне: Европейская Хартия местного самоуправления: принята Советом Европы от 15 октября 1985 года; Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества от 20 октября 1994 года;
на федеральном уровне: Конституция РФ 1993 года, федеральные конституционные и федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Конституционного Суда РФ, другие нормативно-правовые акты9;
на уровне субъекта Федерации: конституции (уставы) субъектов Федерации в части регламентации полномочий конституционных (уставных) судов;
законодательные акты зарубежных стран: конституции 23 государств.
Эмпирической основой исследования являются судебная практика (решения Конституционного Суда РФ, конституционных судов республик, судов общей юрисдикции, арбитражных судов), статистические данные о работе судов общей юрисдикции в Воронежской области; материалы юридической печати.
Полученные научные результаты и их научная новизна.
Впервые в отечественной юридической науке на уровне диссертационной работы исследуется реализация права на судебную защиту местного самоуправ-
В диссертации дается анализ нормативных актов Российской Федерации по состоянию на 1.05.2004г.
ления с применением количественно-качественных методов оценки её эффективности:
1. Разработаны основные положения, раскрывающие сущность судебной
защиты местного самоуправления, включающие в себя:
1.1. Уточненный категориальный (понятийный) аппарат:
-уточнены понятия: «система гарантий местного самоуправления»; «правовая защита местного самоуправления»; «право на судебную защиту местного самоуправления», «судебная защита местного самоуправления», «институт права на судебную защиту местного самоуправления»;
-предложены новые определения понятий: «эффективность судебной защиты местного самоуправления»; «механизм судебной защиты местного самоуправления».
Эмпирическую основу - зафиксированные, логически обобщенные и систематизированные данные о деятельности Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов, судов общей юрисдикции, арбитралсных судов по защите нарушенных прав местного самоуправления.
Научно-методический аппарат, основанный на использовании новой совокупности методов научного познания, описывающих объект, задачи и предмет исследования в динамике развития. Впервые при рассмотрении судебной защиты права на местное самоуправление применены методы морфологического анализа и разрешения конфликтов (структурный и динамический анализ).
При исследовании механизма судебной защиты права на местное самоуправление выявлены его уровни. Это позволило сделать вывод о том, что, при осуществлении защиты местного самоуправления, суды должны исходить из приоритета прав населения как первичного субъекта местного самоуправления над правами органов местного самоуправления.
Установлена новая классификация функций судебной защиты местного самоуправления в зависимости от направленности на достижение результата: 1)
восстановительная; 2) обеспечительная; 3) предупредительная; 4) информативная; 5) компенсационная; 6) идеологическая.
На основе рассмотрения судебной практики осуществлена классификация типичных нарушений прав местного самоуправления по следующим основаниям: 1) по субъектам, чьи права нарушены; 2) по субъектам, нарушившим права; 3) по содержанию нарушенного права; 4) по способу нарушения; 5) по виду нормативно-правового акта, которым нарушено право; 6) по характеру действий. Данная классификация положена в основу разработки алгоритма судебной защиты.
Систематизированы существующие способы судебной защиты с помощью метода морфологического анализа; на основе полученной информации сделаны выводы о том, что правоприменители имеют достаточное количество средств для эффективной реализации права на судебную защиту местного самоуправления.
С помощью методов структурного и динамического анализа выявлены и оценены условия эффективности судебной защиты местного самоуправления, в основе которых - нахождение баланса интересов государства, местного сообщества, личности.
Выявлено отсутствие судебной статистики о количестве дел, связанных с нарушениями законодательства о местном самоуправлении и обоснована необходимость включения в статистические отчеты о работе судов общей юрисдикции строки, предусматривающей эти данные.
Проанализированы результаты реализации права на судебную защиту в конституционных (уставных) судах, судах общей юрисдикции, арбитражных судах.
Обоснованы предложения, направленные на повышение эффективности судебной защиты права на местное самоуправление:
9.1. В Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» дополнить:
статью 84, регламентирующую право на обращение в Конституционный Суд РФ, закрепив в качестве субъектов, имеющих право на обращение с запросом о проверке конституционности указанных в ч.2 ст. 125 Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, органы местного самоуправления по вопросам, относящимся к их ведению.
ч.2 ст. 3 пунктом «г», предусматривающим в качестве полномочия Конституционного Суда РФ разрешение споров о компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
9.2. Статьи 27 ГПК РФ и 34 АПК РФ, регламентирующие компетенцию Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ соответственно, дополнить полномочиями по рассмотрению споров между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
9.3. В статье 46 ГПК РФ предусмотреть самостоятельную часть, регламентирующую порядок обращения в суд за защитой публичных интересов. Закрепить в ней следующие положения: «Органы, подавшие заявления в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц, пользуются всеми процессуальными правами и несут все процессуальные обязанности истца. Суд не принимает отказ органа от предъявленного им иска, если это противоречит закону и нарушает права и интересы неопределенного круга лигрг,
Дополнить часть 4 статьи 53 АПК РФ следующим положением: «Суд не принимает отказ органа, обратившегося в суд, от предъявленного им иска, если это противоречит закону и наруишет публичные интересы».
В Федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепить обязанность органов местного самоуправления обращаться в суд за защитой прав муниципальных образований в случае нарушения территориальных и организационных основ местного самоуправления и предусмотреть ответственность за её невыполнение.
Новые практические результаты и их значимость
Практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальной задачи повышения эффективности судебной защиты местного самоуправления, обеспечения гарантий реализации прав муниципальных образований.
Разработан методический аппарат количественно-качественной оценки эффективности судебной защиты местного самоуправления. Его использование повышает обоснованность и достоверность предлагаемых рекомендаций.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности органов государственной власти при; подготовке на федеральном и региональном уровнях мер, призванных обеспечить и.повысить эффективность гарантий.местного самоуправления, в правоприменительной деятельности органов местного самоуправления при реализации права на судебную защиту.
4.Материал диссертационного исследования может быть использован в учебном процессе при подготовке курсов лекций и специальных дисциплин: «Конституционное право Российской Федерации)), «Муниципальное право Российской Федерации», «Конституционное правосудие», «Защита прав и свобод человека и гражданина».
Основные положения диссертации, выносимые на защиту
Гарантией реализации местного самоуправления является судебная защита как способ реального обеспечения конституционного права граждан на местное самоуправление, состоящий из предусмотренной законом совокупности процессуальных действий, осуществляемых органами судебной власти и направленных на восстановление нарушенного или оспариваемого права.
Эффективность судебной защиты местного самоуправления - это способность государства посредством правосудия обеспечивать достижение цели -восстановление нарушенных или оспариваемых прав местного самоуправления и беспрепятственное их осуществление.
Механизм судебной защиты местного самоуправления включает в себя следующие структурные элементы: 1) судебный орган; 2) субъекты, заинтересованные в защите права на местное самоуправление; 3) нарушенное или оспариваемое право; 4) способы (средства) судебной защиты; 5) действия по реализации этих способов (средств); 6) цель - восстановление нарушенного права местного самоуправления.
В зависимости от субъектов права на судебную защиту выделяется два уровня судебной защиты: 1) первичный: судебная защита муниципального образования как коллективного субъекта местного самоуправления и гражданина как индивидуального субъекта местного самоуправления; 2) вторичный: судебная защита органов и должностных лиц местного самоуправления.
Сущность судебной защиты как гарантии местного самоуправления проявляется в-её функциях: 1) восстановительная ~ восстановление нарушенных прав местного самоуправления; 2) обеспечительная - обеспечивает беспрепятственное осуществление местного самоуправления в дальнейшем; 3) предупредительная- способствует предупреждению нарушений прав местного самоуправления; 4) информативная- решения суда позволяют выявить неполноту и пробелы правового регулирования в сфере местного самоуправления; 5) компенсационная- возмещение вреда, причиненного гражданам незаконными действиями органов государственной власти и органов местного самоуправления; 6) идеологическая - влияние судебных решений на обеспечение правового порядка функционирования. местного самоуправления, формирование правосознания органов местного самоуправления и населения в духе соблюдения и исполнения законодательства о местном самоуправлении.
Выявленные с помощью морфологического анализа способы судебной защиты показали возможные пути (средства) их использования:
1) в деятельности Конституционного Суда РФ: право муниципального образования как территориального объединения граждан обращаться с жалобой на неконституционность закона, нарушающего права местного самоуправления;
2) в деятельности судов общей юрисдикции в качестве суда первой инстан
ции;
-в краевых, областных судах: рассмотрение бюджетных споров между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; дел об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными; о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; -в районных судах: рассмотрение споров между муниципальными образованиями;
3) в деятельности арбитражных судов субъектов РФ:
-рассмотрение экономических споров между субъектами РФ и муниципальными образованиями; споров о создании, реорганизации и ликвидации организаций; между акционером и акционерным обществом, участниками иных хозяйственных товариществ и обществ, вытекающими из деятельности хозяйственных товариществ и обществ, за исключением трудовых споров {специальная подведомственность). Если муниципальные образования владеют акциями или долями в хозяйственных обществах, они вправе защищать свои права в арбитражном суде.
На основе типизации нарушений и систематизации способов судебной защиты предложен и обоснован алгоритм судебной защиты нарушенного права, состоящий из следующих этапов: 1) уяснение содержания нарушения; 2) выбор цели; 3) определение процессуальной правоспособности истца; 4) соблюдение порядка и условий обращения; 5) обжалование решения суда.
В результате оценки эффективности судебной защиты местного самоуправления делается вывод: 1) о невозможности его эффективной защиты в случае неполноты и противоречивости законодательства; 2) о недостаточном применении способов судебной зашиты муниципальными образованиями.
9. Причиной нарушения прав местного самоуправления является дисба
ланс интересов государства, местного сообщества и личности. С помощью ме
тодов разрешения конфликтов (структурного и динамического анализа) уста
новлена способность системы к достижению баланса и наличие достаточного
потенциала для этого. Разрешение конфликтной ситуации возможно при актив
ности всех субъектов системы. Совершенствование правового регулирования в
сфере местного самоуправления, формирование необходимой для его развития
законодательной базы и активное участие местного сообщества в осуществле
нии правовых предписаний являются необходимыми условиями для обеспече
ния реализации прав местного самоуправления и повышения эффективности их
судебной защиты.
10. Защита прав и законных интересов местного самоуправления должна
быть не только правом, но и обязанностью органов, которым доверено народом
осуществление публичной власти. Закрепление обязанности органов и должно
стных лиц местного самоуправления, выражающих и представляющих интере
сы всего населения, обращаться в суд в случае нарушения прав муниципального
образования в территориальной и организационной сферах и установление от
ветственности за ее невыполнение позволит гарантировать местному сообщест
ву реализацию его прав.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные итоги работы диссертанта на диссертацией опубликованы в 7 научных работах, в том числе 6 печатных, общим объемом 2,9 п.л.
Апробация также осуществлялась в следующих формах:
1. Внедрение результатов диссертационного исследования в практическую деятельность в качестве преподавателя кафедры конституционного и международного права юридического факультета Воронежского государственного университета при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право Российской Федерации».
2. Участие в разработке «Заключения Института регионального законода
тельства Воронежской области» на проект «Доктрины развития Воронежской
области» по вопросам судебной защиты права на местное самоуправление
(часть 2, с. 206-220).
3. Доклады на научно-практических конференциях, проводимых на
юридическом факультете Воронежского государственного университета в
2001-2004 г.г.
Негативные явления, препятствующие осуществлению конституционного права на местное самоуправление
Местное самоуправление является одной из фундаментальных основ системы народовластия и рассматривается как неотъемлемый институт гражданского общества, демократического, правового государства. Признание местного самоуправления в качестве основы конституционного строя означает, что оно является значимой частью существующей организации власти, её базисом, позволяющим соблюдать баланс в системе сдержек и противовесов. Местное самоуправление представляет собой «основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления...»10.
Европейская Хартия местного самоуправления" провозгласила,- что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по возможности в конституции страны. Сущность, цели, задачи местного самоуправления состоят в том, чтобы помочь государству доходить до нужд каждого человека, эффективно решая на местном уровне широкий спектр вопросов непосредственно затрагивающих интересы населения. Конституция РФ V закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, признает и гарантирует его организационную самостоятельность (ст. 12).
Многоаспектный характер отношений в сфере местного самоуправления позволяет рассматривать его не только как одну из основ конституционного строя, но и как форму осуществления народом публичной власти. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 года13 признает местное самоуправление в качестве формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Данное определение местного самоуправления соответствует принципу разделения власти не только по горизонтали (на законодательную, исполнительную, судебную), но и по вертикали - федеральную, региональную, местную. Юридической основой для такого разделения является статья 3 Конституции РФ, согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В статье 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и осуществляется гражданами как путем прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. Российское законодательство рассматривает местное самоуправление, прежде всего, как публичную деятельность на-селения. В этом имеется расхождение с принципом, закрепленным в Европейской Хартии, в соответствии с которым местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Реализация публичной власти гражданами происходит через совокупность прав и свобод. Право на осуществление местного самоуправления не включено во вторую главу Конституции РФ, посвященную непосредственно правам и свободам человека и гражданина.
Рассматривая в совокупности содержание Конституции РФ, молено сделать вывод о том, в ней декларируется конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления как комплекс конкретных прав: -право на самостоятельное осуществление местного самоуправления в пределах собственных полномочий (ст. 12 Конституции РФ);
- право на осуществление местного самоуправления путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления (ст. 3, 32 130 Конституции РФ); -право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст.32 Конституции РФ);
- право на участие в местных референдумах (ст. 130 Конституции РФ);
-право граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ);
-участие граждан в решении вопроса об изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ст.131 Конституции РФ); -право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст.130 Конституции РФ);
-право органов на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка (ч.1 ст.132 Конституции РФ);
-право на наделение отдельными государственными полномочиями только с одновременной передачей необходимых для их осуществления финансовых и материальных ресурсов (ч.2 ст.132 Конституции РФ); -право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ).
Конституционное содержание права граждан на местное самоуправление составляет первый, основополагающий уровень правовой регламентации данного института. Право граждан на местное самоуправление составляет основу всей системы муниципальных прав, то есть личных, политических, социально-экономических прав, осуществляемых на местном уровне1". Нормативное содержание федерального и регионального законодательства предопределяется именно этим конституционным правом. В Федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 3 закрепляется, что права граждан на осуществление местного самоуправления реализуются посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, иных форм прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления. Таким образом, конституционное право на местное самоуправления включает в себя, во - первых, совокупность субъективных политических прав, реализуемых в системе муниципального управления и обеспечивающих гражданам возможность участия в управлении делами государства на местном уровне.
Понятийно-категориальный аппарат исследования
Основу любой науки составляет понятийно-категориальный аппарат. С его помощью осуществляется процесс познания законов существования и развития конкретной действительности37.
В науке отсутствуют единые подходы к понятиям «гарантии», «гарантии местного самоуправления», «защита», «правовая защита», «судебная защита».
Термин «гарантия» буквально означает обеспечение осуществления чего-либо, выполнения каких-либо обязательстве В юриспруденции гарантии выступают комплексным явлением и представляют собой систему социально-экономических, политических, нравственных, юридических, организационных предпосылок, условий, средств и способов, создающих равные возможности для осуществления своих прав, свобод и интересов3 . Под гарантиями прав человека понимаются правовые средства, обеспечивающие реализацию того или иного права человека и. гражданина.40 Более широкое определение гарантий прав и свобод человека и гражданина включает в себя совокупность средств, способов и процедур, содержащих условия, на которых личность может реально защищать и отстаивать на законном основании предусмотренные Конституцией РФ, законодательными шегами и текущим законодательством свои права и интересы, признаваемые, соблюдаемые всем обществом и защищаемые государством.41
Обеспечение реализации конституционного права на местное самоуправление осуществляют гарантии местного самоуправления, под которыми понимают «условия, средства, предпосылки, способы, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав муниципальных образований»"2. Некоторые авторы предлагают более общее определение гарантий и понимают их как совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию права на местное самоуправление43.
В Российской Федерации функционирует гарантии общего и специально-юридического характера (см.:рис.1). К общим относятся экономические, политические, духовные гарантии.
В широком смысле гарантии местного самоуправления представляют собой совокупность экономических, политических, организационных, идеологических, социальных и правовых условий и средств, обеспечивающих осуществления конституционного права на местное самоуправление,
В основу экономических гарантий входят: свобода экономической деятельности, разнообразие и равноправие форм собственности, включая муниципальную; наличие собственных финансовых и материальных ресурсов, необходимых для решения вопросов местного значения (местный бюджет, земельные участки, муниципальные предприятия).
Политическими гарантиями местного самоуправления являются осуществление населением своей власти в пределах собственных полномочий, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, полнота и гарантарованностъ прав, закрепленных в Конституции РФ:
К организационным гарантиям относится возможность участвовать в делах государства как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Организационными формами местного самоуправления являются местный референдум, местные выборы, территориальное общественное самоуправление и другие.
Социальные гарантии местного самоуправления связаны с социальной политикой государства и заключаются в мерах по созданию условий для улучшения жилищных условий, защите трудовых прав, социальном страховании и предоставлении социальных льгот.
Идеологические гарантии включают в себя систему культурных и идеологических ценностей; общий уровень общественного сознания населения муниципального образования; политическая и правовую культуру общества, проживающего на конкретной территории44.
Специально юридическими гарантиями является совокупность установленных законом средств и способов, направленных на охрану и обеспечение прав и свобод личности4 .
Под юридическими гарантиями местного самоуправления понимается вся совокупность правовых средств и способов, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации и муниципально-правовыми актами, обеспечивающих реализацию конституционного права на местное самоуправление и его защиту.
Юридические гарантии местного самоуправления классифицируются по следующим основаниям: 1) в зависимости от уровня их правового регулирования; -государственные, которые в свою очередь различаются в зависимости от вида нормативно-правового акта, в котором они закреплены: а) конституционные (ст.133 Конституции РФ). Конституционные гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления и являются важнейшим условием полного и эффективного выполнения им своих задач и функций1 5. б) федеральные ( ст. ст. 43-46 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде рации»).
Нарушения прав местного самоуправления и способы их устранения в механизме судебной защиты
Понятие «механизма судебной защиты местного самоуправления» позволяет выявить его структурные элементы: 1)судебный орган; 2) субъекты, заинтересованные в защите прав местного самоуправления; 3) нарушенное или оспариваемое право; 4) способы (средства) судебной защиты; 5) действия по реализации этих способов (средств); 6) цель - восстановление нарушенного права местного самоуправления.
Поскольку «судебные гарантии с точки зрения юридической являются наивысшими»84, то судебная защита занимает главенствующее место среди многообразия средств правовой защиты местного самоуправления. Это обусловлено, прежде всего, высоким статусом суда как органа государственной власти, который основывается на принципе разделения властей. Главное в этом принципе организации власти то, что место суда в системе органов государственной власти определяется его статусом органа самостоятельной ветви, входящей в систему сдержек и противовесов, обязанной обеспечить защиту прав и свобод человека и гражданина в случаях возникновения споров, в том числе и от решений и действий органов государственной власти. Будучи изначально незаинтересованным, компетентным, объективным органом, суд приспособлен для механизма снятия противоречий, ослабления напряженности в обществе, достижения социальных компромиссов. Область защиты прав человека оказывается той сферой, где возможности судебной защиты выступают наиболее отчетливо .
Для выполнения конституционной обязанности по обеспечению прав и свобод граждан Конституция России наделяет суд широкой компетенцией. При этом суд разрешает все вопросы самостоятельно, без обращения к иным органам, подчиняясь только Конституции РФ и руководствуясь законом (стЛ20), Эти конституционные положения повышают эффективность судебной защиты. Значимая роль суда в обеспечении прав местного самоуправления отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года № 14-П; «Необходимость,участия федерального суда как беспристрастного арбитра в решении возникшего конфликта,., предопределяет уровень защищенности конституционного права на местное самоуправление» .
Суды выступают «как гаранты равенства сторон ...и баланса интересов..., обеспечивая тем самым судебную заіщлу прав и законных интересов сторон» (выделено мною -Н.И.).
Субъектами, заинтересованными в защите, являются субъекты, чьё право на местное самоуправление нарушено или оспаривается, а также прокурор, общественные объединения, органы местного самоуправления, обращающиеся в защиту интересов прав муниципального образования. Особый статус субъектов, обладающих правом на местное самоуправление, обусловлен их положением в системе управления обществом, их правами и обязанностями, отвечающими социальной роли этих лиц в механизме народовластия на местном уровне Особенности правового положения этих субъектов обусловлены:
1) участием в процессе осуществления местного самоуправления, в решении вопросов местного значения;
2) правом принятия решения властного характера (юридическая значимость и сила действий и решений субъектов муниципального права различна), например, властными полномочиями наделены органы местного самоуправления, их должностные лица, население (в соответствии с ч.2 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения, принятые на местном референдуме обладают высшей юридической силой);
3)деятельностью муниципальных образований, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, регулируемой с помощью муниципально-правовых предписаний 9.
При выявлении субъектов местного самоуправления, обладающих правом на судебную защиту, диссертант использовал такие классификации субъектов права на осуществление местного самоуправления как первичные и вторичные, коллективные и индивидуальные90.
К первичным коллективным субъектам нрава на местное самоуправление относят местное сообщество, к первичным индивидуальным - отдельных граждан - членов местного сообщества. Вторичными субъектами местного самоуправления являются выборные и другие органы, должностные лица, муниципальные служащие. Понятия «местное сообщество» в российском законодательстве не существует. Вместо него используется такой термин как «муниципальное образование».
Термин «муниципальный» (муниципальное образование, муниципальная собственность) в своей основе имеет слово «муниципалитет», что в переводе с немецкого означает самоуправляемая община. Толковый словарь русского языка толкует его так: «Община - самоуправляющаяся организация жителей какой-нибудь, территориальной .единицы» 1. Понятие «муниципальное образование» впервые употребляется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года. «Муниципальное образование» является собирательным понятием, обозначающим городское, сельское поселение, а также иную населенную территорию, в пределах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления.
Законодатель связывает содержание данного термина с населением, которое проживает на его территории. Понятие «население» не имеет нормативного определения. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», используя данное понятие, приравнивает права граэюдан на местное самоуправление к правам населения (ч.3,4 ст.8).
Осуществление права на судебную защиту посредством конституционного судопроизводства
Конституционное правосудие занимает особое место среди способов защиты прав. Это объясняется спецификой деятельности органов конституционного контроля и особенностью юридической силы итоговых решений, принимаемых ими.
Судебный конституционный контроль - это официальная деятельность специально уполномоченного Конституцией и развивающими её иными актами органа (органов), которая осуществляется посредством особой процедуры в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции на всей территории РФ, предупреждения существования в правовой системе неконституционных актов, толкования Конституции1 \
Осуществление конституционного контроля направлено на охрану нормативного акта высшей юридической силы - Конституции РФ. Для этого они обладают специальной компетенцией — конституционной юрисдикцией, осуществляемой посредством самостоятельного судопроизводства - конституционно Г01й6 Особенностями юридической силы итоговых решений Конституционного Суда РФ является то, что они окончательны и не подлежат обжалованию; действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами; юридическая сила постановления о признании акта не конституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же кта; акты или их отдельные положения, признанные неконституционными утрачивают силу;, решения судов, основанные на таких актах, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены; решения Конституционного Суда РФ обязательны для всех представительных, исполнительных, судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Эти особенности позволяют считать решения Конституционного Суда РФ источниками права167.
Итоговыми решениями по вопросам, связанным с защитой прав местного самоуправления, являются постановления и определения. Постановления принимаются по вопросам, указанным в ч.2 и 3 ст.87 Федерального конституционного закона «О Конституционтюм Суде Российской Федерации», Обязывающая сила присуща резолютивной части, а также мотивировочной - поскольку она но сути является разъяснением формулировок первой168. Положения мотивировочной части определений, вынесенные в связи с разъяснением решений, являются их. неотъемлемой частью и являются источниками материальных норм. Иные определения не порождают прямых правовых последствий, но являются официально высказанной правовой позицией. Правовые позиции «приобретают характер.., норм, но ими не становятся...приобретают характер прецедента по своей юридической силе, но таковыми по своей природе не являются»169.
В результате анализа постановлений Конституционного Суда РФ, касающихся прав местного самоуправления (см.: Приложение б./.), выявлены нарушения таких прав граждан как: изменение границ территорий с учетом мнения населения; самостоятельное определения территориальных основ; самостоятельное осуществление местного самоуправления в пределах собственной комгетенции; наделение государственными полномочиями в порядке установленном законом; самостоятельное формирование, утверждение, исполнение местного бюджета; избирать и быть избранными; реализацию институтов непосредственной демократии; самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления; участие в формировании представительного органа; на судебную защиту.
Решения Конституционного Суда РФ формируют теоретическую основу для законодательства в сфере местного самоуправления. Его правовые позиции определяют правосознание правоприменителя, в том числе в сфере осуществления правосудия. Право на судебную защиту не должно ограничиваться. Судебный порядок разрешения конфликтов между органами государственной власти и органами местного самоуправления предопределяет уровень защищенности конституционного права на осуществление местного самоуправления. Отказ в восстановлении нарушенных прав ущемляет не только их, но и право на судебную защиту. Суды «не вправе ограничиваться формальной оценкой соответствия закона субъекта Федерации,,, нормам федерального законодательства», а должны по каждому рассматриваемому ими делу реально обеспечивать эффективное восстановление в,., правах»170.
Значение правовых позиций конституционного Суда РФ для защиты прав местного самоуправления заключается в том, что они:
1) формируют «доктрину осуществления права на местное самоуправле ние»171, предопределяя направления развития федерального и регионального законодательства.
2) стимулируют обязанность субъектов правотворчества руководствоваться ими при принятии нормативных правовых актов. Изданный по предметам ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ нормативный акт является предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ в случае его противоречия Конституции РФ? федеральным законам.и другим нормативно-правовым актам;
3) Используются в практике для аргументации позиции правоприменителя.
4) Разрешают возникающие конституционно-правовые коллизии относительно организации и функционирования местного самоуправления.
В деятельности Конституционного Суда РФ реализуются восстановительная и предупредительная функции судебной защиты. Восстановление нарушенного права происходит при признании нормативно-правового акта, нарушающего права, местного самоуправленияа неконституционным. Предупреждение его нарушения в дальнейшем заключается в том, что решения становятся обязательными как для федерального законодателя, так и для представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов РФ при регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления. Однако современный уровень исполнения актов органов конституционного контроля не достаточно эффективен. Существуют следующие трудности в исполнении решений Конституционного Суда РФ: ]) неоперативное исполнение решений, требующих законодательного или подзаконного нормативного регулирования. Чаще всего проходит более года, когда рекомендация Конституционного Суда реализована; 2) органы исполнительной власти не всегда отменяют в установленном порядке положения нормативных актов основанных на признанных неконституционными законах; 3) по вопросам конкретного нормоконтроля исполнение решений осуществляется лишь в отношении авторов жалобы, к которым закон применен или подлежит применению 7Z;
