Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. STRONG Право на осуществление местного самоуправления: понятие, содержание,
субъекты, система гарантий STRONG
1. Понятие права на осуществление местного самоуправление 21
2. Субъекты права на осуществление местного самоуправления 41
3. Особенности органов местного самоуправления как субъектов права на осуществление местного самоуправления 52
4. Особенности должностных лиц органов местного самоуправления как
субъектов права на осуществление местного самоуправления 71
5. Понятие и система гарантий права на осуществление местного самоуправления 76
Глава 2. Особенности реализации, охраны и защиты права на осуществление местного самоуправления при формировании территориальных основ местного самоуправления
1. Значение выявления признаков муниципального образования, гарантирующих определение территориальных пределов права осуществление на местное самоуправление 93
2. Установление критериев формирования разных типов муниципальных образований как гарантия права на осуществление местного самоуправления 109
3. Гарантии выявления и учета мнения населения 132
Глава 3. Контроль за органами местного самоуправления и должностными лицами как гарантия права на осуществление местного самоуправления
1. Понятие и виды контроля и надзора за органами местного самоуправления и должностными лицами 151
2. Особенности государственного контроля на уровне местного самоуправления 165
3. Особенности муниципального контроля 180
4. Особенности общественного контроля на уровне местного самоуправления 201
Глава 4. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц как гарантия права на осуществление местного самоуправления
1. Понятие и виды юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц 214
2. Особенности применения мер конституционно-правовой ответственности 229
3. Особенности применения мер муниципально-правовой ответственности 266
4. Особенности дисциплинарной ответственности в муниципальном праве 293
5. Особенности административной и уголовной ответственности 308
6. Особенности гражданско-правовой ответственности 325
Глава 5. Защита права на осуществление местного самоуправления
1. Понятие и формы защиты права на осуществление местного самоуправления. 336
2. Особенности использования конституционного правосудия для защиты права 363
на осуществление местного самоуправления
3. Проблемы использования международно-правовых механизмов защиты 377
права на осуществление местного самоуправления
Заключение 397
Библиография 403
- Понятие права на осуществление местного самоуправление
- Значение выявления признаков муниципального образования, гарантирующих определение территориальных пределов права осуществление на местное самоуправление
- Понятие и виды контроля и надзора за органами местного самоуправления и должностными лицами
- Понятие и виды юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимая в стране реформа местного самоуправления касается многих аспектов местного самоуправления. Действующее законодательство претерпело достаточно существенные изменения в сфере обеспечения территориальной, организационной, финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ) содержит довольно существенные новации, требующие теоретического осмысления, анализа складывающейся правоприменительной практике; это касается и новых гарантий права па осуществление местного самоуправления.
В настоящее время отсутствует легальное определение гарантий права на осуществление местного самоуправления, исчерпывающий список механизмов реализации, охраны, защиты и восстановления нрава на осуществление местного самоуправления. Анализ имеющихся нормативных актов, того как они реализуются на практике, позволяет оценить реально существующую систему гарантий нрава на осуществление местного самоуправления.
Реформа местного самоуправления осуществляется в несколько этапов. Первым этапом было формирование территориальных основ местного самоуправления в соответствии с требованиями нового федерального закона. К настоящему времени этот этап практически во всех субъектах закончился. Практика реализация Федерального закона № 131-ФЗ требует надлежащего изучения и осмысления, особенно в части реализации права на осуществление местного самоуправления.
В настоящее время имеется более 25 тысяч муниципальных образований, в то время как к началу реформ их было чуть более 12 тысяч. Назначено или избрано огромное количество новых муниципальных служащих, выборных должностных лиц. Они не всегда успевают ознакомиться с действующим законодательством, обладают необходимым уровнем знаний. Поэтому резко возросло число нарушений, совершаемых органами местного самоуправления, их должностными лицами. Это, в свою очередь, приводит к необходимости усиления контроля на уровне местного самоуправления.
Существуют разные виды контроля за органами местного самоуправления и их должностными лицами. Наиболее традиционным является государственный контроль. В Федеральном законе № 131-ФЗ по-новому регулируются взаимоотношения органов го-
сударствешюй власти и органов местного самоуправления при осуществлении контрольных функций. В частности, предусматривается, что органы государственной власти могут осуществлять контроль только на основании Конституции и закона.
Изменение концепции Федеральною закона № 131-ФЗ в части регулирования вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления привело к усилению самостоятельности органов местного самоуправления, в том числе в части осуществления контрольных полномочий. Появился новый контрольный орган муниципального образования, призванный осуществлять контроль за местным бюджетом и муниципальной собственностью.
И Федеральном законе в от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Федеральный закон № 154-ФЗ), и в Федеральном законе № 131-ФЗ предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством, населением, а также физическими и юридическими лицами. Внесены довольно существенные коррективы в механизмы привлечения к ответственности, уточнешл основания, процедуры. Повысилась роль судебных процедур, опосредующих применение мер ответственности. Особенно серьезные изменения коснулись конституционно-правовой и муниципально-нравовой ответственности. Уже есть примеры применения новых механизмов. Например, распущены представительные органы в городе Елец Липецкой области, Петрозаводске Республики Карелия; отрешен от должности мэр Барабинска Новосибирской области. Эти и другие примеры дают хорошую основу не только для теоретического анализа новых мер ответственности, но и анализа практики их реализации.
Одной из наиболее эффективных форм защиты является судебная защита. Защита нрава на осуществление местного самоуправления в суде имеет двоякое значение. С одной стороны, это право граждан, с другой - гарантия местного самоуправления, так как именно она превращает правовые возможности в реальные социальные блага. Следует отметить и определенное повышение правовой грамотности граждан, которые, в отличие от органов местного самоуправления все чаще обращаются в суды за защитой права на осуществление местного самоуправления. Кроме того, граждане осуществляют довольно действенный контроль за тем как органы местного самоуправления, должностные лица выполняют свои обязанности.
Степень научной разработанности темы. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды ведущих ученых но проблемам теории права, конституционного нрава, нрав человека, муниципального права, отраслевым наукам. Среди них труды С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, II.В. Витрука, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, А.Н. Дементьева, M.IO. Дитят-ковского, Ю.А. Дмитриева, А.Р. Еремина, А.А. Замотаева, Т.Д. Зражевской, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, В.В., Комаровой, Г.П. Комковой, А.Н. Костюкова, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.А. Максимова, Н.А. Михалевой, СВ. Парутто, С.Э. Несмеяновой, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешнна, А.Н. Писарева, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, А.А. Сергеева А.Я. Сливы, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Тоиорнина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Н.А. Шевелевой, К.Ф. Шеремета и др.
Право на осуществление местного самоуправления исследовалось в работах С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, И.В. Бабичева, А.С. Бурмистрова, В.И. Васильева, Е.В. Гриценко, А.Р. Еремина, Д.Г. Жаромских, О.Е. Кутафина, В.А. Максимова, А.А. Сергеева. Гарантиям местного самоуправления посвящены исследования Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Е.В. Гриценко, А.Р. Еремина, В.П. Каншцева, Н.М. Колосова, М.Н. Кудилинского, Ю.А. Свирина, В.И. Фадеева, А.В. Черненко, Н.А. Шевелевой и некоторых других исследователей.
Территориальные основы местного самоуправления, особенности их законодательного регулирования и проблемы правоприменительной практики получили освещение в работах В.И. Васильева, А.Н. Дементьева, А.А. Замотаева, Е.А. Кодиной, И.В. Колпакова, Э.Э. Маркварта, В.В. Невинского, Н.Л. Пешина, Л.Г. Рагозиной, А.С. Сало-маткина, И.В. Стародубровской, Н.С. Тимофеева, СВ. Шипова, А.Н. Широкова, СИ. Юрковой.
Особенности контроля на муниципальном уровне освещались, например, в исследованиях В.П. Беляева, Е.Ф. Берковича, A.M. Багмет, МЛО. Дитятко в с ко го, С.А. Коршунова, Л.О. Куленко, СВ. Нарутто, СВ. Пылина. Вопросы юридической ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц, а также вопросы конституционной и муниципальной ответственности освещались в работах С.А. Авакьяна, И.А. Алексеева, Н.С Бондаря, В.И. Васильева, В.А. Виноградова, И.В. Выдрина, Т.Д. Зра-
жевской, А.Р. Еремина, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова П.М. Колосовой, Е.Г. Кольцовой, А.А. Кондрашева, А.Н. Костюкова Д.А. Липннского, СИ. Некрасова, И.И. Овчинникова, А.А. Сергеева, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, СЕ. Чаннова, Г.Н. Чеботарева, II.H. Черногора и других исследователей. По вопросам юридической ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц за последние иять-семь лег защищено около 30 кандидатских и две докторских диссертации (И.А. Алексеев, Н.Н. Черногор).
Вопросы судебной защиты местного самоуправления исследовались в работах Б.А. Горохова, А.Н. Дементьева, Д.Г. Жаромских, А.А. Замотаева, И.А. Кокина, И.В. Кокорева, В.А. Кряжкова, И.В. Лазебной, В.А. Максимова, М.А. Митюкова, С.Э.Несмеяновой, И.В. Новиковой, В.В. Саладникова, А.А. Сергеева, В.А. Сивицкою, В.И. Фадеева, М.А. Якутовой и некоторых других авторов.
По ни одна из вышеназванных работ не посвящена комплексному анализу гарантий права на осуществление местного самоуправления, проблем правоприменительной практики, совершенствования действующего законодательства по указанному вопросу.
Методологическая основа. В работе использовались как общенаучные методы познания (диалектико-матерналистический, системный, социологический), так и специальные (сравнительного правоведения, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному).
Источниковедческую основу исследования составили научные труды российских авторов по теории права, конституционному праву, муниципальному праву, теории прав человека, отраслевым наукам. Достаточно значительную группу источников составляют научные и научно-популярные статьи.
Большое внимание уделялось аналитическим и информационным обзорам по вопросам местного самоуправления, которые готовили органы государственный власти (Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Совет Федерации Федеральною Собрания РФ, Счетная палата РФ, Общественная палата РФ, Министерство регионального развития РФ).
В работе использовались нормативно-правовые акты федерального уровня, субь-ектов РФ, правовые акты муниципальных образований. Значительную группу источников составляют судебные решения, акты правоприменительных органов, в том числе авторский перевод некоторых материалов Европейского суда по правам человека (далее -
ЕСПЧ). В ходе проведения исследования было использовано более 100 решений Конституционного Суда РФ, органов конституционного правосудия в субъектах РФ, около 30 решений арбитражных судов РФ по разным федеральным окруїам, более 100 решений судов общей юрисдикции.
Объектом данного диссертационного исследования являются общественные от-ношения, возникающие в области осуществления нрава на местное самоуправление, га-рантированности его реализаций, охраны, защиты и восстановления.
Предмет исследования составляют конституционные и иные юридические нормы РФ, содержащиеся в федеральных нормативных актах, нормативных правовых актах субъектов РФ, муниципальных правовых актах, нормы международно-правовых актов, решения Европейского суда по правам человека, органов конституционного правосудия, арбитражных судов, судов общей юрисдикции, которые затрагивают различные аспекты права человека на осуществление местного самоуправления, гарантии его реализации, охраны, защиты и восстановления.
Цель исследования заключается, прежде всего, в уяснении конституционного со-
*
держания права на осуществление местного самоуправления, особенностей его реализации, охраны, защиты и восстановления, а также анализ правоприменительной практики по вопросам фактического использования населением, гражданами, органами местного самоуправления гарантий права на осуществление местного самоуправления.
Для достижения указанной цели необходимо разрешить следующие задачи:
определить право на осуществление местного самоуправления, выявить субъектов его осуществления;
исследовать систему гарантий права на осуществление местного самоуправления;
исследовать гарантии реализации, охраны, защиты и восстановления нрава на осуществление местного самоуправления в сфере формирования территориальных основ местного самоуправления;
проанализировать особенности контроля деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц как гарантии права на осуществление местного самоуправления;
проанализировать особенности юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц как гарантии права на осуществление местного самоуправления;
- исследовать особенности судебной защиты и иных форм защиты права на осуществление местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании теоретических и практических аспектов конституционного права человека и гражданина на осуществление местного самоуправления.
Новизна обусловлена анализом новейших нормативных и доктринальных источников, а также сопоставлением их со складывающейся судебной практикой Европейского суда по правам человека, органов конституционного правосудия, арбитражных судов, судов общей юрисдикции. Впервые использованы в научном исследовании многие судебные решения, выполнен авторских перевод некоторых материалов Европейского Суда по правам человека. Именно правоприменительная практика является одним из показателей полноты и действенности гарантий, предусмотренных действующим законодательством.
В работе предложен авторский подход к системе гарантий конституционного нрава на осуществление местного самоуправления; особый акцент сделан па контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц, применение к ним мер юридической ответственности. В работе впервые рассматриваются гарантии права на осуществление местного самоуправления при формировании территориальной основы местного самоуправления; дается комплексное освещение права на судебную защиту, включая обращение в Европейский суд но правам человека.
В рамках обозначенных целей и поставленных задач сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Следует различать «право на местное самоуправление» и «право на осуществление местного самоуправления». Термин «право на осуществление местного самоуправления» используется и в федеральных законах, и в решениях Конституционного Суда РФ, причем последний рассматривает это право как конституционное, и в иных нормативных актах, хотя легальное определение отсутствует. Право на осуществление местного самоуправления может реализовываться как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Если местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя, не может быть ограничено (статья 133 Конституции РФ), то право на осуществление местного самоуправления может быть ограничено в порядке части 3 статьи 55 Конституции РФ.
Понятие права на осуществление местного самоуправление
Термин «местное самоуправление» является довольно многозначным. В научной литературе принято рассматривать местное самоуправление как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами; деятельность граждан но самостоятельному разрешению вопросов местного значения; форму народовластия, то есть способ осуществления народом принадлежащей ему власти; одну из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением; одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властеіі по горизонтали), определяет систему управления (деление властей но вертикали). В последнее время в связи с проведением административной реформы, реформы местного самоуправления появляется новая характеристика местного самоуправления как института организации гг предоставления услуг граждан
Такая многозначность, безусловно, оказывает влияние на понимание того, что рассматривается под «нравом на местггое самоуправление», «правом на осуществление местного самоуправления» . Во второй главе Конституции РФ не содержится прямое установление таких нрав. Хотя гграво граждан на осуществление местного самоуправления и не названо в числе прав и свобод человека гг гражданина, содержащихся в главе 2 Конституции РФ, данное право является конституционным гго смыслу части 2 статьи 3, части 2 статьгг 32, статей 130—133 Конституции РФ и реализуется гражданами путем референдумов, выборов, иных форм прямого волеизъявления3. Кроме того, в статье 133 Конституции РФ речь ггдет о запрете гга ограничение гграв местного самоуправления. Таким образом, в самой Конституции РФ фактически предусмотрены комплексные права местного самоуправления.
Федеральный законодатель достаточно быстро высказал свою позицию по рассматриваемому вопросу, отнеся права местного самоуправления к числу конституционных. Так, уже в июне 1994 года Государственная Дума принимает постановление, в котором урегулировала отдельные вопросы обеспечения конституционных прав населения на местное самоуправление4. Чуть позже, в 1996 году Государственная Дума приняла новое постановление, в котором фактически уточнила формулировку самого права на местное самоуправление - уже речь идет о праве населения на самостоятельное решение вопросов местного значення5. Однако это право по-прежнему называется конституционным. В ноябре 1999 года в Государственную Думу группой депутатов был внесен проект федерального закона "Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местпою самоуправления"6. Федеральные законы 1995 и 2003 годов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержат отдельные статьи, посвященные праву граждан РФ на осуществление местного самоуправления.
Определенный интерес представляет анализ позиции Конституционного Суда РФ по рассматриваемому вопросу, того, как формулирует Конституционный Суд данное право, что под ним понимает и относит ли его к числу конституционных.
Еще в 1996 году Конституционный Суд РФ, рассматривая закрепленные в Конституции РФ права, уже назвал право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (статья 3, часть 2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (статья 130, часть 2) . Причем в особом мнении судья Конституционного Суда РФ Э.М. Аметистов раскрыл что понимается под нравами граждан на самоуправление ел еду ю іцим образом: самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочии (статья 12); самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местного самоуправления (стать 130); осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиции (статья 131); запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией (статья 133).
В 1997 году в постановлении но «Удмуртскому делу» Конституционный Суд РФ поднял вопрос о невозможности лишения населения конституционного нрава на осуществление местного самоуправления, подразумевая под ним право на самостоятельное решение вопросов местного значения . Однако в особом мнении судьи Н.В. Витрука отмечается, что Конституция РФ в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" не закрепляет право граждан на создание местного самоуправления. Конституция весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (часть 2 статьи 130, статья 131). В них говорится о праве на осуществление местного самоуправления. Эго подтверждает, что источником создания и реорганизации местного самоуправления является Конституция и закон, а не соглашение и воля населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного самоуправления.
Значение выявления признаков муниципального образования, гарантирующих определение территориальных пределов права осуществление на местное самоуправление
Согласно части 1 статьи 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Термин «муниципальное образование» был раскрыт в Федеральном законе № 154-ФЗ. В статье 1 Федерального закона № 154-ФЗ муниципальное образование определялось как городское, сельское носеление, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В этом определении фактически перечислены признаки муниципального образования. Таким образом, муниципальным образованием является населенная территория, в пределах которой: - осуществляется местное самоуправление; - имеется муниципальная собственность; - имеется местный бюджет; - имеются выборные органы местного самоуправления.
Иногда в качестве признаков муниципального образования называют: население, территория, решение вопросов местного значения, муниципальная собственность, местный бюджет, выборные органы. Некоторые исследователи группируют указанные критерии, выделяя организационные (наличие местного самоуправления, его выборных ор I п 1 ганов) и материальные (наличие муниципальной собственности и местного бюджета) .
Замотаев А.А. обращает внимание, что иод населенной территорией в данном случае понимается территория, имеющая постоянное население, и каким-либо образом используемая этим населением. Понятие населенной территории не следует путать с понятием селитебной территории - территории, занятой строениями, предназначенными для жилья. Смешению этих понятий способствует довольно часто употребляемый термин «заселенная территория», который в одних случаях используется как синоним населенной, а в других - селитебной территории
Отсутствие на практике одного или нескольких элементов, характеризующих муниципальное образование, не является достаточным основанием для того, чтобы какое-либо административно-территориальное образование исключалось из разряда муници 1 -і -у пальных образований . Вместе с тем для того, чтобы какое-либо территориальное образование приобрело статус муниципального, прежде всего, необходимо определить территории и границы муниципальных образований в каждом субъекте РФ .
В новом федеральном законе термин «муниципальное образование» определяется иначе, признаки муниципального образования не перечисляются. В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, вместо того, чтобы определить что такое муниципальное образование, законодатель оіраничился перечислением разных видов муниципальных образований.
Однако, несмотря на такой подход законодателя, ученые формулируют определение и называют признаки муниципального образования, основываясь на новом законе. Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева муниципальное образование - это населенная территория, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения. Обязательными признаками каждого муниципального образования, по мнению ученых, является175: - наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ; - наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления; - наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; - наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления; - наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления); - право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.
При рассмотрении споров о территориальных основах местного самоуправления, судам довольно часто приходится делать вывод о наличии или отсутствии муниципального образования. Как правило, суды ограничиваются констатацией «муниципальное образование есть», или «муниципального образования нет». Так, в определении Верховного Суда РФ от 19 октября 2005 года по делу № 8-Г05-14 указывается, что город Рыбинск не являлся самостоятельным муниципальным образованием, а входил совместно с Рыбинским районом в состав муниципального образования "Рыбинский муниципальный округ" - в административных границах города Рыбинска и Рыбинского района.
Понятие и виды контроля и надзора за органами местного самоуправления и должностными лицами
Контроль (от англ. control) - проверка, а также наблюдение с целью проверки. Контроль предполагает проверку соответствия некоторого полученного продукта деятельности, осуществленного действия или применяемых средств и методов деятельности, запланированным или предусмотренным правилами (императивными нормами: технологиями, стандартами, техническими условиями и пр.). Но сама деятельность контроля не имеет отдельного продукта, она всегда направлена на то, что хотя бы частично уже существует или создается другими процессами.
Таким образом, контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. Сущность контроля за деятельностью органов власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебноіі власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины290.
Конституционная формула о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает, что местные самоуправляющиеся структуры полностью самостоятельны и не подпадают под контрольную и надзорную деятельность государства . Это вытекает из того, что муниципальные образования не могут существовать независимо от государства, находясь на его территории и руководствуясь издаваемыми им нормативными правовыми актами. Кроме того, органы местного само управления и муниципальные должностные лица осуществляют свою деятельность в рамках единой государственной политики, в рамках закона.
В статье 15 Конституции РФ указывается на обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции РФ и законов, иными словами закреплен принцип соблюдения законности. К формам обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления относится: выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать устав муниципального образования и т.д. В части 2 статьи 132 Конституции РФ предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями, которые подконтрольны государству не только по мотивам законности, но и целесообразности.
В статье 8 Европейской хартии местного самоуправления устанавливается, что любой административный контроль (используется терминология Хартии - ЕЛИ.) за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.
Как правило, ссылки на основные положения Хартии присутствуют в решениях органов конституционного правосудия292. Так, в разных решениях указывалось, что пределы ограничения самостоятельности и контроль за органами местного самоуправления допустимы только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией и законом
(статьи 4, 8 Хартии) , что степень вмешательства контролирующего органа должна быть соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить (статьи 6 и 8 Хартии)
Условия и порядок контроля определяются соответственно федеральными законами и законами субьектов РФ. При этом непременным условием эффективности кон-троля является его адекватность . Достижение "соразмерности контроля" означает, что необходимо избежать не только его избытка, но и недостатка, а это требует иснользова ния как прямых, так и косвенных методов .
Хотя административный контроль за органами местного самоуправления по действующему российскому законодательству прямо не предусмотрен, его необходимость вытекает из некоторых правовых положений . Так, Федеральный закон № 154-ФЗ относил к полномочиям федеральных органов государственной власти контроль за соблюдением федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления (пункт 1 статьи 4), контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных полномочий РФ (пункт 5 статьи 4), а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ - контроль за соблюдением законов субъектов РФ о местном самоуправлении (пункт 1 статьи 5), контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных полномочий субъектов РФ (пункт 6 статьи 5).
Понятие и виды юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц
Европейская хартия местного самоуправления определяет местное самоуправление как право и реальную возможность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел, действуя самостоятельно и под свою ответственность (часть 1 статьи 3). Тем самым формулируются некоторые принципы деятельности муниципальных органов, в частности возможность возложения ответственно-сти на эти органы как результат определенной оценки их деятельности . Причем, поскольку орган или должностное лицо местного самоуправления предпринимают в соответствии со своими функциями определенные действия, которые могут повлечь за собой не только позитивные, но н негативные последствия, они должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства и населения муниципального образования, физических и юридических лиц, т.е. влекущие юридическую ответственность за нарушение этих интересов .
Конгресс местных и региональных властей Совета Европы в Резолюции № 171 (2004) о местной и региональной демократии в РФ, принятой на заседании 26 мая 2004 года, специально отметил, что дальнейшее развитие местного самоуправления предполагает, в частности, уточнение процедуры привлечения к ответственности и санкций в отношении выборных органов местного самоуправления (представительного органа, руководителя муниципалитета или главы администрации), для того чтобы они носили исключительный характер .
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления одновременно выступает гарантией реальности местного самоуправления, характеризует законность деятельности местного самоуправления и одновременно защиту интересов населения, является принципом организации и деятельности местного самоуправления, направлением деятельности государства в этой сфере. Вместе с тем институт ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления призван обеспечить всестороннюю защиту интересов не только населения и отдельных лиц, но и государства. С этой стороны, институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления нуждается в особом государ ственно-иравовом механизме реализации .
Эта важная мысль была сформулирована Конституционным Судом РФ более 10 лет назад. Так, в постановлении Конституционного Суда от 16 октября 1997 года384 указывалось, что ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц является мерой защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления от возможных злоупотреблений. Конституционный Суд подчеркнул, что чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения н значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.
О природе юридической ответственности в научной литературе высказываются противоречивые суждения. Некоторые авторы рассматривают ее только как негативную (ретроспективную), т.е. ответственность за противоправное деяние, которое совершено в прошлом. Ее специфика проявляется в том, что она связана с государственным принуждением и представляет собой юридическую обязанность правонарушителя претерпеть лишение личного и имущественного характера за совершенное правонарушение . Исключительно ретроспективный взгляд на юридическую ответственность разделяют далеко не все ученые. Все большее признание получает широкое понимание юридической ответственности, имеющей сложную структуру, включающую два аспекта: ретроспективный и позитивный
