Введение к работе
Актуальность исследования. Конституционно-правовой режим государственной границы играет в жиши страны значительную роль, поскольку он непосредственно связан с государственной, военной, политической, экономической и другими сферами безопасности Российского государства. В определенной мере отяего зависят темпы и уровень дальнейшего развития России
История России - это и история формирования ее границ. Благодаря нашим предкам мы имеем большую территорию, вмещающую в себя огромные богатства, которые могли бы быть одной из основ процветания страны и ее многонационального народа. Важнейшую роль в сохранении и приумножении наших интеллектуальных, духовных, культурных, сырьевых и иных ресурсов имеет продуманный, адекватно реагирующий на меняющуюся обстановку конституционно-правовой режим государственной границы.
В современных условиях нового этапа развития российской государственности в силу некоторых объективных и субъективных причин, когда состояние экономики страны зависит от экспорта сырьевых ресурсов, качество конституционно-правового режима государственной границы играет значительную роль в обеспечении государственного суверенитета.
Государство представляет собой единую территориальную организацию политической власти в масштабе всей страны. Сферой действия государственной власти является все население в пределах всей территории. Территориальный признак обусловливает особенности формирования аппарата государства с учетом его пространственного деления.
Осуществление государственной власти по территориальному принципу ведет к установлению ее пространственного предела— государственной границы, которая отделяет одно государство от другого. Определение понятий государственной территории и границы является важным не только для организации внутреннего устройства, но и для реализации ряда его внешних задач и функций. Например, защиты территории государства от нападения извне.
Территория представляет собой естественное условие существования государства. Она образует пространство, в пределах которого это государство властвует. Это пространство имеет границы,
Закон Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации»1 в статье 1 части 1 определяет государственную Российской Федерации как линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, которые определяют пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. На наш взгляд, согласно Закону пространственный предел действия суверенитета России определен не во всех направлениях.
Граница неразрывно связана с нршранмчными территориями, поэтому пограничная политика Российской Федерации на государственной границе дол лена быть направлена еще и на защиту приграничных территорий.
В 1996 г. Указом Президента Российской Федерации были провозглашены «Основы пограничной политики Российской Федерации», которые вводят дефиницию - «пограничное пространство»2. Пограничное пространство - это часть приграничных территорий соседних государств, их морских пространств и побережья, з пределах которых происходит процесс межгосударственного разграничения и социально-экономического взаимопроникновения. В пограничном пространстве существует разнообразная система объектов, ценностей, субъектов, интересов, которые, по нашему мненмо, не сгруппированы в четкую систему.
Указ президента РФ «Основы пограничной политики РФ» от 5 октября отношении. Их необходимо упорядочить. Нужна система политического воздействия, единая воля, объединяющая в своей структуре все органы, действующие в пограничном пространстве, которая может и должна быть сформулирована в пограничной политике. И жизненно важно, как ее концентрированное выражение, системное правовое регулирование всей совокупности пограничных отношений, возникающих как на самой границе, так и в пограничном пространстве. То есть следует иметь некую системообразующую структуру! На наш взгляд, такая структура сегодня в пограничном пространстве отсутствует. Ее роль могла бы выполнить Федеральная служба безопасности.
Таким образом, и население, и территория, и ноіраничнос пространство, и границы являются необходимыми материальными предпосылками существования государства. Не может быть государства без границ, как не может быть государства без населения. На границе происходит отрицание основных, а значит, и неосновных качеств сопредельных государств. При этом сохранение основных качеств является главной задачей государственных органов с целью недопущения утраты качественной определенности государства. Советские и российские юристы государство веды предметом своих исследований делали в основном функцию государственной границы, что было связано с существованием внешних угроз в условиях капиталистического окружения. В результате, на наш взгляд, оказалось мало теоретических работ, посвященных функции взаимодействия пограничных стран па государственной границе. Отсутствие же научных концепций в этой сфере взаимоотношений государств ведет к серьезным изъянам в формировании конституционно-правового режима границы. В диссертации сделана попытка обозначить эту проблему.
Государство представляет собой систему таких признаков, как, например, суверенитет, целостность территории, ее границ, устойчивость публичной власти, организация правового регулирования общественных отношений, наименование государства, его символы, форма государства, валюта, налоги, способ производства материальных благ, уровень экономического развития, и др. .Эти основные свойства и признаки государства должны быть устойчивыми (стабильными). В случае их утраты (захват, переворот, война) государство нередко меняет свою сущностную характеристику, и речь пойдет уже о другом государстве. Государство обязано сохранять свою устойчивость не только путем защиты своих основных качеств от посягательств извне, а и через укрепление своего суверенитет при помощи восприятия всего позитивного, что уже нашло закрепление в других странах, соответствующего природе государства и работающего на его усиление.
Суверенитет - собирательный признак государства. Он концентрирует в себе все наиболее существенные черты государственной организации общества во внутренней и внешней политике. Государство обладает суверенитетом в пределах своих границ. Это означает состояние независимости, единство и полноту в осуществлении законодательной, исполнительной и судебной властей государства, исключающих вмешательство, как любой иностранной власти, так и социальных властей внутри страны.
Обеспечение суверенитета - важнейшая задача государства. Огромную роль, особенно на нынешнем отрезке исторического пути России, в достижении этой цели играет пограничная политика государства, которая состоит из внутренней и внешней.
Внутренняя политика строится преимущественно па «мирных» способах, методах. и средствах своей реализации. В ее механизм реіулированмя заложены такие элементы, как принципы и нормы права, правоотношения, моральные ценности. В указанных в законе случаях для осуществления целей внутренней политики допускается использование принудительных мер специально созданными для этой цели формированиями. Однако сущностной характеристикой внутренней политики является то, что она, опираясь на экономические отношения в стране, должна выражать интересы и волю всего народа.
Внешняя политика вытекает из внутренней и прямо связана с ней. В своем арсенале имеет как мирные, так и военные силы и средства. Она должна строиться на принципах взаимовыгодного сотрудничества, но предполагает существование для применения в случае необходимости вооруженных сил. Однако пограничная политика но своей направленности не должна сводиться лишь к силовому давлению для достижения целей. Основное содержание пограничной політики - создание и поддержание в пограничном пространстве соответствующего конституционно-правового режима для устойчивого развития России, Эти цели могут достигаться политическими, экономическими, дипломатическими, правовыми средствами. И только в крайнем случае, силовыми (тем более, что военные возможности России сегодня ограничены). Год есть, по своей направленности, по нашему мнению, пограничная политика должна быть в большей части правовой.
Па нынешнем отрезке исторического пути России, когда угрозы безопасности ее интересам приобрели, в основном, невоенный характер, центрусштй по защите государственных интересов на границе необходимо перенести с самой границы в глубь страны, сосредоточив их в правотворческой, организационной деятельности государственных органов. В этих условиях особую роль в обеспечении зашиты государственной границы приобретает законодатель, который, если можно так сказать, становится главным пограничником.
В связи с этим особого внимания заслуживает разработка Пограничного кодекса Российской Федерации. Концептуальная идея его создания заключается в систематизации большинства (или, возможно, всех) действующих в сфере пограничного дела норм права, В него могли бы войти принципы пограничной политики России, нормы, содержащиеся в законах: «О государственной границе Российской Федерации», «О федеральной службе безопасности», «Таможенном кодексе», «О таможенном тарифе», «Об исключительной экономической зоне». «О континентальном шельфе». «О беженцах», «О вынужденных переселенцах» и другие. Принятие Пограничного кодекса способствовало бы систематизации всего пограничного законодательства, выявлению несогласованностей, пробелов в нормативном материале, которых на сегодняшний день очень много. Четко сформированные принципы пограничной политики мешали бы проникновению в систему пограничного законодательства волюнтаристских правовых решений. Правоприменитель смог бы лучше ориентироваться в нормативном материале, быстро находить нужную норму права, уяснять ее смысл в логической взаимосвязи с другими нормами права. Думается, что сегодня необходимой является именно такая кодификация, с коренной переработкой нормативного материала, регулирующего отношения в сфере государственной границы. Важным яюіястся его объединение, создание единого, внутренне систематизированного нормативно-правового акта, каковым должен стать Пограничный кодекс.
Систематизации будет способствовать и повышение роли ФСБ в деле координации деятельности заинтересованных министерств и ведомств, осуществляющих свои полномочия на государственной границе, выработке действенного механизма координации. В конечном итоге это приведет к рационализации управления, уменьшению дублирования, поднятию исполнительской дисциплины, экономии бюджетных средств, созданию благоприятных правовых условий защиты государственной границы.
Кроме того; жизнь настоятельно требует унификации нормативно-правовых актов по пограничным вопросам сопредельных государств - участников СНГ.
Раньше правовая база пограничной службы была направлена на защиту границы преимущественно силовыми средствами. Поэтому важным аспектом деятельности государственных органов должно быть, с одной стороны, продолжение формирования правовой базы демилшпаризагщи пограничной службы ФСБ, вызванной необходимостью развития всестороннего сотрудничества. С другой стороны, надо учитывать динамику постоянно меняющейся внешнеполитической обстановки: в последнее время появились симптомы, свидетельствующие о том, что угрозу внешней опасности исключать нельзя. Речь идет о наращивании военного присутствия США в непосредственной близости с границами России и на ее границах, о росте амбициозности и агрессивности США в условиях однополярно-го мира не только в планировании боевых операций, но и в реализации проектов. 21 июня 2003 года начальник Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации генерал армии Квашнин Л.В. на встрече с выпускниками военных академий констатировал появление новой угрозы безопасности России - вероятности нападения на нес извне под видом борьбы с терроризмом. С нашей точки зрения, это соответствует действительности. Война, если она состоится, может приобрести ракетно-ядерный характер, а это значительно снижает значение сухопутного элемента защиты и повышает роль противовоздушных войск.
Однако известно, что пока сапог врага не прошел по территории государства, она не может считаться завоеванной. Поэтому недооценивать роль войскового компонента защиты государственной границы также нельзя.
Если говорить о проблеме в целом, то нужно иметь конституционно-правовой режим, моментально и адекватно реагирующий на меняющуюся обстановку: экономящий силы и средства при отсутствии в них надобности, но и позволяющий быстро концентрировать их в случае появления такой необходимости. В диссертации автор попытался определить специфику совершенствования правового режима государственной границы на различных ее участках.
Процесс формирования конституционно-правового режима государственной границы можно рассматривать с точки зрения обеспечения военной, экономической безопасности личности, общества и государства, т.е. стратегической: и национальной - обеспечения объединения люден (народов, наций) для экономического, социально-политического и духовного развития.
Отсюда следует, что суверенитет государства, нормальное функционирование всех его институтов прямо или косвенно в значительной мере зависят от характера конституционно-правового режима государственной границы.
Лктуа.іьность рассматриваемой темы определяется:
1) особой значимостью отвечающего потребностям сегодняшнего развития России конститушюнно-правового режима для ее настоящего и будущего;
2) необходимостью научных исследований в области дальнейшего реформирования конституционно-правового механизма зашиты государственной границы Российской Федерации, важностью теоретической разработки оптимальных решений по ее эффективной защите в условиях сложной экономической и воєнно-политической обстановки, в условиях глобализации;
3) особенностями формирования правового режима государственной границы Российской Федерации на различных ее участках;
4) недостаточно эффективным правовым механизмом защиты экономических интересов Российской Федерации на государственной границе;
5) сложностью переориентирования правовой базы, направленной на защиту границы преимущественно силовыми средствами, на такую, которая способствовала бы развитию всестороннего сотрудничества;
6) важностью анализа последствий произошедшего упразднения Федеральной пограничной службы, как самостоятельной государственной структуры.
Актуальность темы предопределена необходимостью научного обоснования путей совершенствования конституционно-правового механизма защиты государственной границы Российской Федерации. Без теоретической правовой конструкции невозможны эффективные практические действия. Особая сложность этой задачи состоит в том, что решать се приходится как в теоретическом, так и в практическом плане, в сложнейших экономических и военно-политических условиях, изменяющих не только выработанные концепции, но и, что является в экономическом плане наиболее болезненным, практическую их реализацию.
Цель и задачи исследования состоят в комплексном анализе состояния конституционно-правового режима государственной границы Российской Федерации и разработке предложений о путях его совершенствования в современных условиях.
Предлагаемая диссертация является первым научным исследованием после упразднения Федеральной пограничной службы, как самостоятельной государственной структуры. Поставленная цель определила следующие задачи:
1. Проанализировать нормативно-правовую базу по исследуемой теме.
2. Исследовать процесс формирования конституционно-правового механизма защиты государственной границы в различных сферах, выявить недостатки.
3. Предложить конкретные рекомендации по дальнейшему совершенствованию конституционно-правового режима государственной границы России.
Объект исследования. Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, возникающих в сфере жизненно важных интересов российского государства, его суверенных прав в контурах пограничного пространства: государственной фаницы на суше. морс, реках, озерах и водоемах, а также в пунктах пропуска через государственную іранииу. в морской подводной среде, воздушном пространстве, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе. Анализ указанного объект привел к пониманию того, что в связи с зависимостью суверенитета всего российского государства от качества конституционно-правового режима государственной границы объект пограничной политики не должен ограничиваться контурами указанного пространства.
Предмет исследования - конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации, его сущность, национальные интересы России в ее пограничном пространстве.
Теоретическая и методологическая основа. При разработке темы использовались следующие научные методы: универсальный метод материалистической диалектики;
общенаучные: исторический, логический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, статистический: частиоиаучпые: формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, логического анализа нормативных актов. Исследовалась не только юридическая литература, по и работы по истории, философии, пограиологии, экономике. Содержащиеся в диссертации теоретические выводы и практические предложения основаны на анализе Конституции Российской Федерации, закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», Таможенного кодекса Российской Федерации, законов и других нормативных актов, регулирующих отношения в сфере защиты государственной фаницы.
Хронологические рамки исследования определены поставленными задачами. В работе анализируются основы законодательства о государственной границе в его развитии от первого законодательного акта «Боярского приговора о станичной и сторожевой службе», принятого 16 февраля 1571 года, идо нынешнего времени.
Научная новизна исследования. Вопросам государственного устройства, федерализма, охраны государственной фаницы посвящено большое количество работ. Данная тематика нашла отражение в трудах ученых: Бахраха Д.П., Бабурина СЛ... Габричидзе Б.II., Казанче-ва Ю.Ю.. Керимова Л. Д., Клименко БМ . Л.И., Крыловой Н.С.,Коваленко Л.И.. Лучина B.C., Порк А.А., Скуратова Ю.И., Стрекозова В.Г.. Шульженко Ю.Л.. Шеремета К.Ф.. Щербакова А.С., Юдина Ю.А.. Субботина Д.С. Головина Ю.А., Васильева А.И., Глсбова И.Н., Идри-сова РФ.. Степашина С В . и других.
В научной литературе понятие конституционно-правовой режим государственной границы не использовалось. Ученые-юристы, исследующие правовой статус государственной границы используют лишь категории «законодательство о Государственной границе», либо «правовой режим государственной границы», либо «правовые основы государственной фаницы».
Бесспорно, эти понятия должны разрабатываться юридической наукой, однако, с нашей точки зрения, существует предел их функциональных возможностей. Сегодня можно говорить о сформировании комплексного конституционно-правового института, регулирующего основы отношений на Государственной границе. Собственно, его становлению и анализу посвящена данная диссертация. Более тою. но мере дальнейшего развития пограничных отношений можно говорить о тенденции выделения новой комплексной отрасли -«пограничное право». Важнейшее значение в условиях набирающей темпы глобализации, навязываемой западными странами, приобретает правовое регулирование экономических отношений па государственной границе России. Качественный, продуманный конституционно-правовой режим экономической безопасности на государственной границе приобретает решающее, судьбоносное значение для будущего России. Промедление с его формированием может привести к непоправимым последствиям.
В диссертации автором разрабатываются и обосновываются следующие основные положения, выносимые на защиту:
определение комплексного конституционно-правового института «конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации» и его анализ, а также выявление закономерности формирования новой комплексной отрасли - «пограничное право», в которую по мере дальнейшего развития пограничных отношений может обособиться правовой институт «конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерация»;
обоснование необходимости систематизации пограничных отношений посредством, в том числе, усиления роли Федеральной службы безопасности Российской Федерации в качестве координатора деятельности различных министерств и ведомств на государственной границе а также издания Пограничного кодекса. Реализация отой цели требует, кроме того, исключить, как правило, регулирование пограничных отношений подзаконными нормативно-правовыми актами. Это возможно только на основании бланкетных статей закона;
обоснование положения о том, что основы пограничной политики Российской Федерации, утверхедеииые Президентом Российской Федерации 5 октября 1996 г. № Пр-1987 определив дефиницию «пограничная безопасность» не вполне обоснованно ограничили ее безопасностью личности, общества и государства в пограничном пространстве Российской Федерации. В современных условиях роль пограничной безопасности в обеспечении национальной, и особенно экономической безопасности, значительно шире, и, к тому же. не ограничивается только пограничным пространством. Это требует выделения экономических интересов России в качестве стратегических ориентиров формирования конституционно-правового режима государственной границы на нынешнем этане ее исторического пути, ведет к констатации того, что экономическая функция России в нынешних условиях все больше приобретает внешнеэкономический характер и реализуется через активную деятельность на государственной границе;
положение о необходимости активизация усилий ученых - государствоведов в исследовании места и роли конституционно- правового режима государствен ной границы в организации взаимодействия на ней сопредельных стран; продолжения реформирования правовой базы пограничной службы, которая раньше была направлена па защиту границы преимущественно силовыми средствами, в направлении демилитаризации пограничной службы ФСБ, вызванной необходимостью развития всестороннего сотрудничества, с одновременным повышением гибкости конституционно-правового режима, адекватно реагирующего на меняющуюся обстановку: экономящего силы и средства при отсутствии в них надобности, в то же время дающего возможность быстро мобилизовать их в случаях появления реальных угроз безопасности государства;
констатация того, что у России в последние 4-5 лет была предоставленная высокими ценами на нефть возможность выйти из экономического кризиса посредством, в том числе, сформирования соответствующего интересам общества и государства конституционно-правового режима государственной границы; а также того, что сохранение и тем более наращивание темпов добычи и количества углеводородов с целью их экспорта в условиях нынешнего состояния правового регулирования, в том числе и на государственной іранице яв. гяется невыгодным для России и ее народа;
необходимость замены административных методов регулирования вылова рыбы в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе па экономические, а также разрыва прямого криминального взаимодействия браконьеров-контрабандистов и отдельных пограничников через скорейшее введение в действие системы спутникового мониторинга; констатация того, что, обладая четвертью мировых запасов древесины и имея по этому показателю первое место в мире, Россия но размерам доходов в казну от продажи лесной продукции высоких переделов на мировом рынке при создании соответствующего правового режима экспорта леса могла бы занять монопольно высокое положение; определение в связи с этим лесопромышленного комплекса в качестве одной из приоритетных для государственной поддержки отраслей народного хозяйства, разработка стратегии развития правового регулирования перемещения ее продукции через государственную границу:
положение о необходимости формирования в пограничном пространстве, в первую очередь при помощи лесопромышленного комплекса, полосы опережающего социально-экономического развития с целью решения двуединой задачи: во-первых, изменения отношения проживающих на приграничных территориях граждан к защите государственной границы, без чего сформировать гибкий, меняющийся адекватно обстановке конституционно-правовой режим государственной границы невозможно. Во-вторых, экономическая привлекательность приграничных районов будет способствовать их заселению россиянами, что остановит процесс формирования этнических районов компактного проживания китайских граждан вдоль российско-китайской границы. Проблема их образования в пограничном пространстве России. если ее не разрешить сегодня, в будущем в условиях роста экономического и политического влияния Китая, может привести к появлению конфликтных ситуаций иа государственной границе;
положение об отрицательном в целом для России значении процессов глобализации при нынешнем состоянии конститупионно-правового режима государственной границы и о решающей роли в системе права правового института «конституционно-правовой режим государственной границы» в минимизации негативных последствий этих процессов:
обоснование необходимости изменения правовой базы миграции с целью ее легализации с учетом того, что промедление в принятии мер по дальнейшему формированию в стране соответствующего интересам общества и государства конституционно-правового режима миграции может привести к доминированию пришлого образа жизни, менталитета, языка общения над российским;
обоснование целесообразности отсрочки вступления России в ВТО из-за несовершенства, в том числе и конституционно-правового режима государственной границы.
Практическое значение диссертации. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании конституционно-правового регулирования в пограничном пространстве, при систематизации законодательства о государственной границе, при перестройке системы органов государственного управления, ведающих защитой интересов государства на государственной границе, при теоретическом обосновании принимаемых решений по государственной защите российских интересов иа Государственной границе, а также при изучении курсов теории и истории государства и нрава, конституционного и административного права, в учебном процессе в системе командирской и специальной подготовки офицеров пограничных войск, сотрудников таможенной службы, в научных исследованиях, в лекционной работе.
Апробация резул ьтатов-иселсдования: материалы исследования использованы при работе автора в рабочей группе при подготовке в Государственной Думе проекта закона «О границах субъектов Российской Федерации», переданы в Правовое управление пограничной службы ФСБ Российской Федерации. По результатам работы были сделаны доклады в Институте государства и права РАН и в ряде учебных заведений г. Москвы и России. Результаты исследования изложены в ряде опубликованных автором статей, учебных пособий и монографий. Например, «Коистнтуциопио-правовой режим государственной границы Российской Федерации», 21 п.л., М., 2003г.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и библиографии.
