Содержание к диссертации
Введение
Глава I Конституционализм как социальное явление
1 Конституционализм как политико-правовой режим 12-32
2 Идеологические, психологические, поведенческие основания конституционализма .. ...33-66
3 Становление конституционализма в России 67-106
Глава II Проблемы и перспективы современного конституционного развития России
1 Совершенствование конституционно-правового положения индивидов .. 109-131
2 Единство государственной власти и территориальная децентрализация ...132-144
3 Конституционализм форма правления и политический режим... 145-163
Заключение ...164-165
Висок использованных источников... 166-178
- Конституционализм как политико-правовой режим
- Идеологические, психологические, поведенческие основания конституционализма
- Совершенствование конституционно-правового положения индивидов
- Единство государственной власти и территориальная децентрализация
Введение к работе
Актуальность темы исследования
События, происходящие в нашей стране на протяжении последних
полутора десятков лет, вызвали необходимость пристального изучения и
исследования конституционализма. Полтора десятилетая назад казалось, что,
усовершенствовав законодательство, государство вступит в пору расцвета:
повысится уровень жизни, произойдет переход многих отраслей хозяйства с
экстенсивного пути развития на интенсивный, культура будет изобиловать
новейшими достижениями и т.д. Одной из важнейших задач государственной
политики считалось культивирование «глобальных» конституционных идей —
идеи прав человека, идеи демократии, идеи федерализма. Однако практическое
воплощение этих идей выявило огромные пробелы как в нормативно-правовой
базе, так и в правосознании россиян. Поэтому в последние годы перед
конституционно-правовой теорией встала задача объяснения и преодоления
проблем, связанных с реализацией идей конституционализма. Было бы
преждевременно говорить о цельной программе совершенствования
конституционно-правового законодательства, борьбы с правовым нигилизмом,
массовыми нарушениями закона, резким расслоением общества, предложенной
конституционно-правовой теорией. На первый план выдвигаются проблемы
поиска баланса между гуманизацией законодательства и усилением
эффективности механизма правоприменения, совершенствования
конституционно-правового положения индивидов, повышения степени ответственности органов государственной власти перед населением, концентрации и деконцентрации государственно-властных полномочий, центраянзации и децентрализации, защиты и обеспечения интересов отдельного человека и государства в целом, сохранения единства страны и некоторые другие.
Задачи эти вряд ли удастся разрешить, опираясь на положение о том, что конституционные идеи являются тем новшеством для России, которое за
несколько лет (или - десятилетий), по мере становления гражданского общества и правового государства, станет органичным элементом как правовой системы, так и правосознания. Существует реальная угроза того, что конституционные идеи, подкрепляемые лишь законодательными изменениями, будут столь же «далеки от народа», как теоретические разработки почти двухвековой давности (примерами могут служить конституционные проекты Г.Р.Державина, М.М.Сперанского, П.И.Пестеля, Н.М.Муравьева и др.)
Наша история подсказывает, что становление подлинного конституционализма в России - удел деятельности множества поколений, в том числе - будущих. Главная причина такой временной растянутости -игнорирование конституционных идей индивидуальным, групповым, массовым сознанием. Вполне возможно, что для достижения эффекта в закреплении конституционных идей нужны некие "зацепки" в сознании и психологии людей. В роли таких «зацепок» нередко выступают идеи, стереотипы, чувства, уже укоренившиеся в правосознании. Обзор и анализ их позволяет взглянуть по-новому на ставшую привычной действительность, выработать отдельные |»комендации по концептуальному осмыслению, научному освоению и практическому воплощению конституционализма, по наполнению реальным юридическим содержанием конституционных принципов.
Указанные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования
Цели исследования заключаются в том, чтобы раскрыть сущность и значение основных понятий, используемых в специальной литературе; показать связь конституционализма и правосознания; попытаться объяснить, почему конституционные проекты прошлого века остались нереализованными; охарактеризовать основные тенденции и проблемы современного конституционного развития (процесса); обозначить перспективы российского конституционного развития; попытаться выработать рекомендации для
законодателя.
Для осуществления данных целей используется анализ Специальной литературы, а также источников из области истории, этнографии, психологии и т.д.; привлекается законодательство, практика деятельности Конституционного Суда; периодическая печать.
В диссертации ставились следующие задачи:
- дать понятие конституционализма, выделяя его основные проявления;
- выделить базовые элементы конституционализма и условия, необходимые для его становления; обратить внимание на связь конституционализма и правосознания;
обозначить основные тенденции и проблемы современного конституционного развития;
выработать практические рекомендации, использование которых возможно в законодательной и правоприменительной деятельности.
Методологические и теоретические основы диссертации
Тема диссертации обусловила выбор методов исследования. В связи с тем, что в работе рассматриваются вопросы, одновременно принадлежащие как конституционному праву, так и теории государства и права, философии права» истории государства и права, автором использованы междисциплинарный подход, общенаучные методы и системный анализ содержания конституционных правоотношений.
При разрешении теоретических и прикладных вопросов автором использовались синтетические методы исследования; сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, формально-юридический и формальнологический, системно-структурный, технико-юридический и нормативный анализ, а также их сочетания.
Отдельные аспекты обозначенной темы являлись предметЪм
исследований таких отечественных ученых XIX - первой половины XX века как, например, А.С.Алексеев, Н.Н.Алексеев, В.М.Гессен, Б.А.Кистяковский, М.М.Ковадевский, Ф.Ф.Кокошкин, Н.М.Коркунов, П.И.Новгороддев, КЛХПобедоноецев, Б.Н.Чичерин и других.
Анализом конституционализма в целом или отдельных конституционных идей, норм, институтов, а также разработкой теорий, дающих представление о конституционном развитии как об одном из компонентов общеправового генезиса, занимались такие современные авторы, как: С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, М.В.Баглай, Д.Н.Бахрах, Е.А.Белканов, Б.Я.Бляхман, Н.А,Богданова, Н-В.Варламова, И.В.Вьщрин, В.Й.Гавриленко, П.П.Глущенко, В.Д.Зорькин, В.Б.Исаков, В.Т.Кабышев, М.Ф,Казанцев, С.Ю.Кашкин, А-ИКокотов, В.М,Коредьский, И.А.Кравец, В.А.Кряжков, М.ИЖукушкин, В.А.Лебедев, В.М.Лебедев, Л.С.Мамут, Н.А.Михалева, А.В.Мицкевич, И.В.Мухачев, В.В.Невинский, В.С.Нерсееянц, СЭЛесмеянова, В.Д.Перевалов, О.Г.Румянцев, В.И,Русинов, Р.К.Русинов, П.И.Савицкий, М.С.Саликов, В,К.Самигуллин, А.1ХСемитко, А.В.Сивопляс, И.М.Степавов, Ю.А.Тихомиров, А.Ф.Черданцев, В.Е.Чиркин, Б.С.Эбзеев, А.И.Экимов, А.А.Югов и многие другие.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней впервые на
теоретическом уровне производится анализ конституционализма с выделением
трех основных черт (признаков): конституирования, конституционности,
ориентации на общественный прогресс; а также усматривается генетическое
родство между конституционными идеями и социальными чувствами. Кроме
того, в диссертации выделяются следующие проявления (аспекты)
конституционализма: конституционализм как правовая модель;
конституционализм как срез правосознания (правовой идеологии и правовой
психологии); конституционализм как правореализационная деятельность;
конституционализм как реальное состояние общества и государства.
Предложено рассматривать конституционные идеи комплексно — вместе с
социальными чувствами и стереотипами поведения. Особо проанализирован процесс легитимации конституционных идей и выделены типы их легитимации. Дополнительно к уже выделявшимся в литературе типам легитимации (традиционному, харизматическому, рационально-правовому) автором предлагаются и обосновываются два новых - ксенический и стереотипический. Кроме того, в работе выделены основные направления современного конституционного развития.
Автором разработаны и выносятся на защиту следующие основные положения:
Конституционализм — это политико-правовой режим, заключающийся в конституировании индустриального (постиндустриального) общества и установлении в нем начал конституционности (гармонии, справедливости) с целью обеспечения его равновесного существования и развития путем воплощения в праве, правосознании, общественно-государственном устройстве идей (ценностей) приоритета конституционного законодательства, обеспечения человеческого достоинства, прав и свобод человека и гражданина, демократии и децентрализации, сильной государственной власти, свободы экономической деятельности, иных идей (ценностей), а также путем выделения в обществе социальных групп, способных отстаивать названные идеи (ценности).
Конституционализм - средство соорганизации всего комплекса введенных в обществе политико-правовых режимов. Конституционализм способен напрямую, без дополнения его отраслевыми правовыми регуляторами, определять ход общественных процессов. В то же время конституционализм сам является режимом, требующим определенного содержания от всех средств социальной регуляции. Как политико-правовой режим он конституирует государство, политическую систему, общество в целом, обеспечивая текущее общественное взаимодействие. Еще одним
проявлением конституционализма наряду с конституированием общества является конституционность или внесение в общество начал гармонии и си^раведошвости. Конетитуирование и конституционность, дополняя друг друга, обеспечивают общественный прогресс.
Основное предназначение конституционализма заключается во внесении в общество начал гармонии и справедливости. К идеям конспгнпгуционализма обеспечивающим внесение в общество этих начал, можно отнести идеи прав и свобод человека, демократии, сильной государственной власти, федерализма, преемственности, верховенства права (приоритет конституиионного законодательства над иными источниками права и государственным усмотгйяййием, усмотрением иных - помимо государства - субъектов), гражданского мира и согласия.
Проблема укоренения Конституции, конституционализма в обществе выступает прежде всего в качестве задачи включения конституционных идей в общественное сознание, общественную психологию, иерархию значимых общественных ценностей. «Проводниками» такого укоренения являются опорные группы конституционализма. К их числу можно отнести юридическое сообщество, прессу, мелкие и средние профессиональные корпорации, местные сообщества жителей, легальные конфессии и др.
Идеи консгатуционализма - явление общекультурное: они связаны с нравственными, религиозными, философскими и другими видами идей стереотипами поведения и их общими предшественниками - социальными чувствами.
Идеи конслгигуционализма способны выполнять роль фундамента констятуционной модели общества и государства, если они прошли этап летитимации, укоренились в более глубинных по сравнению с общественной (правовой) идеологией слоях общественного сознания и психики, Под лЙЕжгамацией конституционных идей понимается не их публично-властное І і санкционирование, а принятие тех или иных идей индивидуальным и массовым сознанием и превращение их в действенный стимул (мотив) индивидуального и
группового поведения.
5. Российский конституционализм вышел на тот уровень, когда проблема
закладки конституционного механизма уступила место проблеме его
отлаживания и развития, перехода к тонким правовым регулировкам; на тот
уровень, на котором важны юридические детали. Детали отличали и ряд
конституционных проектов первой четверти ХЕК века, однако в наши дни
детализация уместна в практической» а не в прожектерской плоскости. Резко
возросло значение правоприменительной практики, правового толкования,
прецедентного мышления. Однако говорить о зрелости российского
конституционализма пока рано. Идеи конституционализма не получили еще
глубокого укоренения в обществе. Граждане не готовы по-настоящему
пользоваться своими правами и теми возможностями, которые им
предоставляет конституционализм (его правовая модель).
6. Основной стратегической целью современного конституционного
развития России является завершение этапа становления конституционалшвма
в стране и складывание зрелого, самодостаточного конституционализма,
органически сочетающего в себе развитые составляющие: правовую модель,
правосознание, политико-правовую, прежде всего правоприменительную,
практику. Данная цель конкретизируется в ряде задач, которые так или иначе
связаны с развитием конституционных идей (ценностей), их политико-
правовым воплощением. Все эти задачи можно сгруппировать по трем ведущим
направлениям. Первое — совершенствование конституционно-правового статуса
индивидов, теории и практики прав и свобод человека и гражданина. Второе -
обеспечение разумного соединения государственного суверенитета и
территориальной децентрализации в формах федерализма и местного
самоуправления. Третье - развитие демократических начал формирования и
организации аппарата публичной власти, совершенствование форм
представительной и непосредственной демократии. На всех трех направлениях
есть и сквозные задачи: оптимизация конституционного законодательства, его
конкретизация в актах законодательства отраслевого; обеспечение
общественно-политической и правовой стабильности, рост массового и профессионального правосознания.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Положения и выводы, присутствующие в диссертации, могут быть использованы в дальнейшем при изучении проблем конституционного развития страны, в правотворческой деятельности и в правоприменительной практике, а также в учебном процессе: в лекциях, семинарских занятиях по конституционному и муниципальному праву, теории государства и права, философии права.
Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена и обеуящена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии. Основные научные результаты, полученные автором в процессе работы над диссертацией, отражены в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах по проблемам организации и функционирования институтов публичной власти, развития и взаимодействия публичного и частного права, применения норм о защите прав человека и вопросам преподавания теории прав человека: в Екатеринбурге (17-18 апреля 1997 года; 23-24 апреля 1998 года; 20-21 апреля 2000 года), Варшаве (20-28 сентября 1997 года), Москве (30 июня - 2 июля 1998 года); опубликованы в печатных изданиях; используются в учебном процессе — при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному и муниципальному праву.
Конституционализм как политико-правовой режим
Конституционализм (или конституционный строй) в первом приближении - режим жизни общества, основанный на положениях конституционного законодательства.
В науке конституционного права под конституционализмом понимают верховенство и определяющую роль Конституции в правовой системе, прямое действие Конституции в конституционной регламентации государственного строя и политического режима, конституционное признание прав и свобод личности, правовой характер взаимоотношении гражданина и государства. Примем это определение как базовое, лишь привнеся в него новое содержание и собственное его понимание. Конституционализм находится в одном ряду с такими явлениями, как конституционное законодательсгво и конституционное право. Конституционное право имеет своим источником конституционное законодательство. Конституционализм, будучи режимной моделью общественной жизни, содержится в массиве конституционно-правовых норм. Конституционализм задается всей совокупностью конституционно-правовых норм, однако, поскольку он направлен на организацию жизнедеятельности общества, первостепенное значение в его установлении приобретают конституционно-процессуальные нормы.
Таким образом, конституционное законодательство и конституционное право - формы выражения конституционализма первого и второго порядков. Отсюда сущность конституционализма напрямую связана со своеобразием конституционного законодательства и конституционного права.
По мнению А.Н.Кокотова, конституционное право выступает одновременно в двух качествах. Во-первых, как обычная отрасль права, имеющая собственный предмет правового регулирования - отношения по поводу формирования и функционирования верховной государственной власти. Во-вторых, как своеобразная «общая часть» национального права, объединяющая все его отрасли в единое, иерархически организованное целое, обеспечивающая общеправовое целеполагание и закрепление базовых для всех отраслей права ценностей, а также снятия межотраслевых противоречий. Интеграционный потенциал конституционного права раскрывается в масштабах всего общества. Оно призвано обеспечить существование и развитие общества как целостного организма на базе конституционных принципов. В совокупности ведущих конституционных принципов (прежде всего тех, что содержатся в главе I Конституции РФ) представляются социально-экономические, политико управленческие, духовно-культурные устои российского общества. В качестве «общей части» национального права конституционное право вбирает в себя регулирующее содержание всех иных отраслей национального права; оно способно выступать вместе с нормами отраслевого законодательства, а при необходимости и вместо них при опосредовании отношений, входящих в сферу регулирования последних."
С учетом отмеченного, полем приложения конституционализма являютсне отдельные сферы или стороны общественной жизни, а общество в целом в совокупности всех его проявлений. То есть, конституционализм - метарежим, требующий определенного содержания от всех средств социальной регуляции, предполагающий свою детерминацию во всех иных политико-правовых режимах, способный определять ход общественных процессов напрямую, без дополнениего отраслевыми правовыми регуляторами. Конституционализм — средство непротиворечивой соорганизации всего комплекса введенных в обществе политико-правовых режимов. Это очень важно в условиях усложнения политико-правового строя общества. Ведь чем большую сложность набирает политическая система, право, тем больше сил и средств необходимо тратить на обеспечение их равновесности, прибегая к новым средствам социального регулирования. К числу таких средств и относится конституционализм.
В то же время конституционализм — единственный режим формирования и функционирования верховной государственной власти, понимаемой как представительное и непосредственное народовластие. Если в иных сферах жизни общества и государства (частная жизнь граждан, деятельность негосударственных объединений, органов власти, относящихся к сфере подчиненного управления) указанный режим задает лишь внешние параметры активности, рамки ее предельных отклонений, то применительно к институтам верховной государственной власти (государственно-территориальное устройство, высшие органы власти и порядок их формирования; референдумы и т.п.) конституционализм является исключительным способом функционирования, единственной их «телесной оболочкой».
Итак, конституционализм, во-первых, задает содержание всех иных вводимых в обществе политико-правовых режимов, являясь средством их системной соорганизации; а, во-вторых, он выступает исключительной формофункционирования институтов верховной государственной власти.
Идеологические, психологические, поведенческие основания конституционализма
Проблема укоренения Конституции, конституционализма в обществе выступает прежде всего как проблема прочного включения в общественное сознание,, общественную психологию, иерархии социально значимых ценностей.
Взанмоотношения конституционной модели общества и государства и кояшдаунионных идей (ценностей) имеет, как минимум, две стороны. Во-первых, идеи при определенных условиях принимаются властью и наделяются последней силой нормативных установлений. Таким образом, правовые модели - это особой тип бытия социальных идей. Генез права: правовых моделей, права в целом, предполагает извлечение тех или иных идей из массового, группового сознания, а в конечном итоге - из сознания индивидуального с целью превращения их в официальные социальные регуляторы.
Во-вторых, идеи поддерживают правовые установления или противодействуют им в активной или пассивной, конструктивной или деструктивной формах. Правовая идеология (в нашем случае -конституционная) выступает средством обоснования правовых установлений, их коррекции (текущей и стратегической), познания, толкования, обоснованного применения. Становление конституционных идей возможно и «сверху вниз»5 когда какое-то положение, не ставшее еще достоянием общественного сознания, введено в законодательство, и пребывает в состоянии «вещи в себе». Его раскрытие, освоение, превращение в «вещь для других» предполагает приобретение им статуса идеального положения, подвергающегося анализу, критическому осмыслению, вербализации и т.д. вне рамок официального правоприменения. Очень показательна в этом плане деятельность конституционных (уставных) судов, вынужденных при решении вопроса о конституционности тех или иных предписаний (актов), при толковании конституционных норм регулярно обращаться к теории конституционализма, внеправовому контексту действия конституционных норм, к нормам международного права.
В качестве примера можно привести постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области. Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы/
В этом постановлении, подчеркивая право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства, Констшушгошшй Суд ссылался, в частности, на ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, на ст.2 Протокола №4 к Европейской конвенции прав человека и другие международные и международно-правовые акты . Помимо того, Конституционный Суд специально остановился на ст.2
Закона города Москвы от 14 сентября 1994 года, заметив, что данная норма не учитывает финансового потенциала различных налогоплательщиков и фактически устанавливает подушную систему налогообложения, что при чрезмерно высоком налоге означает взыскание существенно большей доли из имущества неимущих или малоимущих граждан и меньшей доли - из имущества более состоятельных граждан. В то же время, в законах Российской Федерации, устанавливающих налоги и сборы, должны учитываться такие конституционные принципы, как ігоинщго равенства и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод. Признавая частично не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 7, 19 (часть 1), 55 (часть 3) статьи 2 Закона города Москвы "О сборе на компенсацию затрат городского хозяйства по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в г.Москву на жительство" от 14 сентября 1994 года, Констятуционный Суд ссылался на принципы равенства, соразмерности прав и свобод человека и гражданина конституционно значимым целям, а также социального государства; и т.д.
Если конституционные положения не созвучны господствующим в обществе представлениям, не вырастают из последних, они недейственны, и общество, его отдельные группы готовы найти множество способов неисполнения названных положений или выхолащивания их содержания («хотели как лучше, получилось как всегда»; «закон трудно исполнять»; «закон отстал от жизни»; «закон хорош, но нет средств для его реализации» и т.д. и т.п.)
Идеи конституционализма рсобны выполнять роль фундамента конституционной модели общества и государства, если они прошли этап массовизации, сами укоренились в более глубинных по сравнению с оощеетвенной (правовой) идеологией слоях оощественного сознания и психики.
Конституционные идеи, заключая в еебе представления о некоем идеальном способе организации общественной и государственной жизни, способны получить массовый отклик и сыграть роль ценностно-целевых ориентиров., если перекликаются с представлениями не только об идеальном, но и о возможном, необходимом, нужном, желаемом и т.п. Без этого они будут проходить сквозь общественное сознание,, не превращаясь в стимулы массового поведения. Та же идея гражданского общества (которая, по сути дела;, вобрала в себя болыпинство конституционных идей), получившая закрепление в тексте современной российской Конституции, соответствует бытующим в России (как, впрочем, и не только в ней) воззрениям на идеальный способ общественной самоорганизации. Однако она не подкрепляется широким распространением индивидуализирующих поведенческих мотивов - поиска «своего пути», «своего места», «своего дела».
Отмеченный разрыв конституционно установленного и реально существующего далеко не безобиден, поскольку располагает цели конститупионного развития вне пределов жизненного пути индивидов, подрывает у них ощущение действенности слова, закрепленного законодателем. Следствием этого является эпидемия правового нигилизма.
Совершенствование конституционно-правового положения индивидов
Заложенная в Конституции Российской Федерации модель правового положения индивидов, прав и свобод человека и іражданина, на наш взгляд, вполне приемлема и не требует изменений. Указанная модель включает довольно широкий (глава 2) и не закрытый (ч.І ст.55) перечень прав и свобод; подразумевает возможность его расширения, котафетизации не только в рамках правотворческого, но и правоприменительного процесса, предусматривает механизм ограничения прав и свобод только для ряда случаев и только на федеральном уровне (ч.2, 3 ст.55, ст.56); вводит единый ценностный ориентир отношения общества, государства, всех их внутренних субъектов к правам и свободам людей - ст.2 устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, вводит иные интегративные для системы прав и свобод положения (равенство всех перед законом и судом, неотчуждаемость и непосредственное действие прав и свобод, др.)
В то же время это модель достаточно высокой абстракции, значительно удаленная от реальных жизненных проявлений индивидов, что требует ее приб }рженмя к /мтзни, наполнения качественным содержанием, кошфетизации. Здесь уместир пжетавить вопрос о способах такой конкретизации. Полагаем, что речь должна идти о совершенствовании текущего законодательства, теории конетигушонных прав и свобод, правоприменительной, в первую очередь судебной - практики, но не об изменении собственно конституционной модели. Мы этически относимся к довольно широко распространенной сегодня постановке вопроса о пробелах в конституции, о неооходимости менять ее текст, что, впрочем, касается и иных ее глав. Констттгуция как правовой акт имеет совершенно особый статус. Законодатель отказался от ее понимания как документа, как инструментальной модели. В этом плане интересно используемое АЛ.Кокотовым сравнение Конституции с юридической Библией. А.Бланкенагель, например, отмечает, что совсем непросто отыскать упоАшнание о пробелах и их преодолении в конституционньїх и методологических дискуссиях немецких констнтуїдаоналистов. В то же время в Германии особое внимание уделяется определению роли судов, и, прежде всего, федерального конституционного суда в деле конкретизации конституционных положений, выработке специфических методов толкования Конституции."
Сразу скажем, что и наша судебная практика сделала колоссальный шаг вперед в решении названной проблемы. Практически все решения Конституционного Суда Российской Федерации прямо или косвенно решают задачу конкретизации конституционной модели прав и свобод. Одна из болезненных проблем современного российского общества — неизбывная тяга чиновников к ограничительному толкованию законодательных установлений о правах и свободах индивидов. Названный стереотип правосознания присутствует и в деятельности законодателя, нередко ограничивающего и искажающего смысл конституционных норм при принятиии развивающих их законов. Судебные решения в таких случаях — это оперативный и действенный способ восстановления іюнституционной законности. Ярким примером, подтаерокдающйм высказанную мысль, является постановление Констжгуционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1996 года о проверке конституїщонности п.3 ст.1 Закона Россішской Федерации от 20 мая 1993 года «Q социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном ооьединении «Маяк» и сбросов радмоаеттшных отходов в реку Теча»" .
Гражданин В.С.Корнилов подал в Конституционный Суд РФ жадобу на нарушение его конституционных прав пунктом 3 статьи 1 Закона от 20 мая 1993 года.
В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона Российской Федерации Ю социальной защите граэвдан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году иа производственном объединении « "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» на граждан, эвакуированных (переселенных), а также выехавших добровольно из населенный; пунктов, подвергптахся радиоактивному загрязнению вследствие аварии и сбросов радиоактивных отходов, распространено действие Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 года «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в редакции от 18 июня 1992 года.
В.С.Корнилов с 1952 года проживал в селе Бродокалмак Красноармейского района Челябинской области. В 1957 году в связи с аварией на производственном объединении «Маяк», повлекшей радиоактивное загрязнение местности, он, в числе других граждан, проживавших на улице Береговой, был эвакуирован (переселен) на другую, вяовь построенную в селе улицу. Администрация Челябинской области отказала В.С.Корнилову в признании его пострадавшим от радиоактивного загрязнения и, соответственно, имеюидам право на рвд льгот, на том основании, что он не был переселен из загрязненной меетигоети, а продолзкал там проживать. Решение городского суда, разрешившего дело в пользу В.С.Корнилова, было отменено областным судом.
В постановлении Конституционного Суда, вынесенном по делу В.СЖорнилова, было, в частности, сказано:
«... Рассматриваемое положение пункта 3 статьи 1 Закона Российской Федерации от 20 мая 1993 года, как по своему буквальному смыслу, так и по смыслу, пртдаваемому ему правопримеїотгельной практикой, фактически устанавливает необоснованные и несправедливые различия между пострадавнтми вследствие аварии и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча — не выселенными из населенных пунктов, а лишь переселенными в их пределах, и теми, которые были эвакуированы (переселены) за их пределы.
Данное положение пункта 3 статьи 1 Закона противоречит статье 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации о равенстве всех перед законом и судом, а также статье 42 Конституции Российской Федерации о праве каждого на благоприятную окруагаюнгуго среду, поскольку не защищает в равной мере всех лиц, оказавшихся в зоне радиоактивного загрязнения.»
Достаточно ясно, что данное дело обнаруживает серьезную проблему: могли ли органы исполнительной и судебной власти (в нашем случае Администрация Челябинской области и Челябинский областной суд) решить дело в пользу В.СКорнилова — в противоречии с буквой, но в соответствии с духом закона?
Единство государственной власти и территориальная децентрализация
Режим конституционализма предполагает функционирование общества, с одной стороны, гак единого организма, а с другой, сохранение еамобъггаостн, автономности его внутренних элементов. То есть конституционализм нацелен на обеспечеиис единства разнос їразвоетей, единства в разнообразии. Такой подход позволяет обществу СОХГШШГЬ высокую степень внутренней слозкяости, а, значит, динамичности и работоспособности. Ведь только сложные системы легко приспосабливаются к разным вменениям среды фунмщонированвя за счет внутренних ресурсов, усиления или ослабления своих отдельных внутрешшх составляющих.
Следовательно, единство власти и ее дифференциация (как в форме принципа разделения власти, так и в форме принципа территориальной децентрализации) — не антагоютсты, а элементы одной конституционной модели общества. Не случайно Конституция Российской Федерации устанавливает, что федеративное устройство страны основано и їй ее государственной целостности,, единстве системы государственной власти, и на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов (ч,3 ст.5).
Итак» режим конституционализма включает в себя ивкяитуты, отвечаюпще за единство общества и государства и за сохранение лшогообразия их двщтренвик элементов. Идея сильной, но ограниченной государственной власти проявляет себя не только через принцип разделения власти, понимаемый вреякде всего как особая организация государственного аппарата власти, выделение в нем самостоятельных систем органов, но и через принцип Образование федератных органов на местах наряду с демствутощими там органами государственной власти субъектов федерации иногда именуют декошіентрацией, отличая ее от собственно децентрализации как способа передачи властных полномочий с одного зтаяа публичной власти на другой, более низкий.1 Думается, что между децешралнзапией и деконнетрацией более общего, чем различий. В рамках нашего анализа мы оцениваем деконцентрапию как одно из проявлений децентрализации. То есть мы рассматриваем дедентралзнзаплю в широком смысле как совокупность любых способов политико-правовой автономности в пределах действия единой государственной власти.
Единство гоеударствешгой власти и территориальная депевттмлизация, не будучи антагонистами, все же выступают как две относительные протатоположностии Их крайние проявления подрывают соответственно автономность отдельных территориалышк сообществ и единство подитико-государственного пространства. Укрепление единства власти за счет подрыва самостоятельности регионов и мест ведет к унификации, усреднению, игнорированию региональных и местных интересов. Общее начинает доминировать над частностями. Безмерное расширение прав регионов и мест за счет ослабления общефедерального центра чревато распадом государства. Эти две крайности смьпщютея, а в нашей истории часто и сменяют друг друга, закрывая дорогу эволюционной отладке соотношения полномочий разных уровней в общественной иерархии. Так, чрезмерная централизация власти в СССР обернулась взрывом регионального сепаратизма второй половины 80-х годов XX века и распадом Советского Союза.
Таким образом, конституционализм предполагает именно относяпельную іфотивоположность единства власти и ее децентрализации и их втимодополиеяие, взаимоувязку, взаимообусловленность. Именно это состояние государственной власти выраяшегся в идеологических доктринах «сильный центр — сильные регионы», «власть едина, но делима» и т.п.
Единство власти и территориальную децетрадизацию можно рассматривать и гак своеобразные «сообщающиеся сосуды», передаюидае свое властное наполнение друг другу в зависимости от внешних обстоятельств и задач, ставящихся государством и счїпдеетвом в повеепеу дгаг. Государственвое строительство в Российской Федерации после распада СССР мойого рассматривать и в его экстремальных проявлениях — как движение от «парада суверенитетов» к крепкой федерации с чертами унитаризма ш в более продуктивной плоскости поиска разумного ооотшмпениж власти центра и регионов, когда вначале упор был сделан на развитии государственности и законодательств субъектов федерации (90-е годы XX века), а затем пошел обратный «переток» от регионов к центру, от форм децентрализации к институтам единства власти, но не до степени опустошения «первого сосуда»,
Конститутдаонный Суд отмечал в 1993 году: «Развитие федеративных отношений в России... осуществляется на основе перераспределения полномочий государственной власти и органов государственной власти ее субъектов в соответствии с Федеративным договором и характеризуется повышением конституционного статуса субъектов федерации». В этой плоскости развивался, например, внутрифедеральный процесс, совеглпенсгвование которого вылилось в принятие Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий меэвду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации от 24 июня 1999 года." В данном же ключе было движение в сторону территориальной достройки федеращт, когда статус субъектов федерации был закреплен за админиетфалштао-террвдоришошьіми регионами (областями, краями, городами федерального значения). Так же шел процесс выхода субъектов федерации на международную арену. И здесь текущий баланс полномочий федерации и ее субъектов был зафиксирован в федеральном законодательстве.1
