Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основы безопасности государственной границы Российской Федерации 15
1. Возникновение и сущность государственной границы в России: историко-правовой анализ 15
2. Развитие законодательства о государственной границе России 29
3. Правовой статус и организационная структура государственных органов, обеспечивающих пограничную безопасность 57
Глава II. Система органов и правовой механизм обеспечения безопасности государственной границы Российской Федерации 108
1. Сущность пограничной политики и пограничной безопасности 108
2. Правовой механизм обеспечения пограничной безопасности в Российской Федерации 133
3. Юридическая ответственность за нарушения пограничной безопасности 152
Заключение 172
Список использованных нормативно-правовых источников и литературы 191
- Возникновение и сущность государственной границы в России: историко-правовой анализ
- Развитие законодательства о государственной границе России
- Сущность пограничной политики и пограничной безопасности
- Правовой механизм обеспечения пограничной безопасности в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопрос о пограничных рубежах особо значим для России, имеющей границы с 16-ю государствами общей протяженностью более 60 тыс. км.
Конституционно-правовой статус государственной границы Российской Федерации формировался в сложных военно-политических и экономических условиях, Деятельность по установлению новой государственной границы России является важной сферой государственного строительства в Российской Федерации.
Сложность выполнения этой исторической задачи состоит в решении многоуровневых проблем:
во-первых, речь идет о государственной границе России нового типа, которая исключит возврат к "железному занавесу" и в то же время будет гармонично сочетать права и свободы человека с обеспечением государственной и общественной безопасности1;
во-вторых, становление новой государственной границы Российской Федерации и ее надежная охрана предполагают реализацию сложного комплекса политических, экономических, организационных, специальных мер оперативного и военного характера;
в-третьих, при установлении государственной границы России нельзя допустить разрыва разнообразных социально-экономических, культурных и иных связей, сложившихся в ходе естественного взаимопроникновения народов в условиях существования СССР, так как это было бы чревато не только психологическим уроном. В таком разрыве заложена причина многочисленных этнических конфликтов;
См.; Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1993. С. в-четвертых, новое геополитическое положение России привело к резкому ослаблению степени защищенности, уровня охраны государственной границы.
Проведенный диссертантом анализ убедительно показывает, что наиболее характерными с точки зрения обеспечения национальной безопасности России тенденциями развития геополитических процессов являются:
- переход от биполярной модели мирового военно-политического порядка к формированию многополюсного мира;
- усиление борьбы между экономическими, политическими и военными центрами за сферы влияния;
- сужение геополитического и геостратегического пространства России;
- попытки геополитической изоляции Российской Федерации и ее выдавливания из постсоветского пространства.
Понятие "угроза безопасности" применительно к пограничной сфере является новым и теоретически не вполне разработанным. Недостаточно развита методологическая база определения, систематизации и интерпретации различного рода угроз вообще и угроз пограничной безопасности в частности, а также практики политико-правового регулирования деятельности по выявлению, предотвращению и пресечению угроз объектам национальной безопасности на территории России и в сфере ее жизненно важных интересов.
Нормативно-правовая база деятельности по защите и охране государственной границы Российской Федерации неадекватна современным реальностям и социально-политическим требованиям обеспечения национальной безопасности, нуждается в научной систематизации, дальнейшем совершенствовании с учетом развития обстановки и перспектив строительства систем обеспечения пограничной
безопасности Российской Федерации и стран-членов Содружества Независимых Государств.
Современные реалии повышают значимость разработки теоретико-методологических основ обеспечения национальной безопасности прежде всего понятийного аппарата теории обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации, закономерностей и принципов политики обеспечения пограничной безопасности страны.
Концептуальной основой деятельности по обеспечению пограничной безопасности России является государственная пограничная политика как составная часть политики Российской Федерации в целом. Она служит важным интегрирующим фактором функционирования системы обеспечения пограничной безопасности страны, усиливающим ее целостность. Пограничная политика выступает необходимым средством связи элементов системы обеспечения пограничной безопасности, придает этой взаимосвязи содержательное наполнение и устойчивость, вооружает их целевыми ориентирами и установками.
Актуальное практически-политическое значение имеет формирование эффективной системы обеспечения пограничной безопасности, совершенствование ее структуры, функций. Логика развития современных процессов в сфере защиты и охраны государственной границы Российской Федерации обусловливает дифференцирование состава, организационной структуры, функций и задач Федеральной пограничной службы Российской Федерации на войсковую и невойсковую компоненты с приоритетным строительством пограничных войск, оперативных органов, служб пограничного контроля, пограничной стражи, обеспечения безопасности. Действенность системы обеспечения пограничной безопасности страны во многом зависит от отлаженности механизма ее функционирования и
дальнейшего совершенствования. Имеются значительные
невостребованные резервы повышения эффективности
функционирования системы обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации. Не в полной мере реализованы возможности ФПС России по координации усилий федеральных органов исполнительной власти в сфере защиты и охраны государственной границы, а также по политико-правовому обеспечению координационных полномочий и действий.
Нормативную базу исследования составляют законодательные акты, прямо или косвенно регулирующие отношения в сфере защиты и охраны государственной границы Российской Федерации: Конституция Российской Федерации 1993 года; федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; акты Федеральной пограничной службы Российской Федерации и других государственных органов, связанных с деятельностью на государственной границе, а также Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 в редакции указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24.
Цели и задачи диссертационного исследования заключаются в том, чтобы на основе анализа накопленных теоретических знаний, нормативной правовой базы исследовать и уточнить понятие и содержание конституционно-правового статуса государственной границы Российской Федерации. Исходя из этого, диссертант поставил перед собой следующие задачи:
• обобщение исторического опыта защиты и охраны государственной границы, выявление закономерностей и принципов обеспечения пограничной безопасности России;
• анализ конституционных основ деятельности по защите и охране государственной границы Российской Федерации;
• исследование процесса формирования конституционно-правового механизма защиты государственной границы, выявление имеющихся недостатков;
• выявление основных направлений деятельности органов государственной власти по обеспечению пограничной безопасности в Российской Федерации в современных условиях;
• изучение процесса формирования законодательной базы регулирования отношений по защите и охране государственной границы Российской Федерации;
• научное обоснование и разработка некоторых рекомендаций по дальнейшему совершенствованию регулирования конституционно-правового статуса государственной границы России.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием безопасности государственной границы Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие защиту и обеспечение безопасности государственной границы Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. Содержание термина "статус государственной границы" впервые в российском законодательстве отражено в статье 3 Закона РФ "О государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г. № 4730-1, но содержание этого термина в полной мере не было раскрыто. Под ним понимается правовое положение границы, определяемое как национальным законодательством, так и международными договорами государств, граничащих друг с другом.
относительно прохождения линии государственной границы, режима границы и других режимов, устанавливаемых в целях обеспечения нерушимости рубежей и соблюдения надлежащего порядка на приграничной территории, урегулирования пограничных инцидентов и т.д.
Проблемы защиты интересов Российской Федерации на ее государственной границе с точки зрения военных, юридических и экономических наук, с учетом исторических и национальных факторов рассматривались в исследованиях, монографиях и научных статьях: Бабурина С.Н., Бахраха Д.Н.„ Барцица И.Н., Васильева А.В., Васильева Р.Ф., Витрука Н.В., Гусова К.Н., Елисеева Б.П., Жилинского С.Э., Карапетяна Л.М., Керимова А.Д., Кобеца Н.Г., Красновой И.О., Кузнецова М.Н., Куксина И.Н., Кулиева М. -П.Р., Кутафина О.Е., Козлова А.Е., Лейбо Ю.И., Лысенко В.И., Мальцева Г.В., Матвеевой Т.Д., Носова СИ., Оболонского А.В., Полежаева Д.М., Порка А.А., Розенбаума Ю.А., Скуратова Ю.И., Соловьевой СВ., Степанова И.М., Страшу на Б. А., Стрекозова В.Г., Тихомирова Ю.А., Чиркина В.Е., Шамба Т.М., Шестакова Д.Ю., Шульженко Ю.А., Шеремета К.Ф., Щербакова А.С, Экимова А.И., Юдина Ю.А., Яценко И.С и других.
В настоящее время проблемы защиты интересов Российской Федерации на ее государственной границе продолжают изучаться и разрабатываться в России, например, в Научно - исследовательском историческом центре Федеральной пограничной службы России (далее ФПС России), Центре оперативных пограничных исследований ФПС России, Академии ФПС России и других учебных и научных заведениях ФПС нашей страны.
Методология исследования. При выполнении данного исследования диссертант применял системный, комплексный подход к анализу общественных отношений, связанных с конституционно правовым регулированием государственной границы Российской Федерации; использовал различные методы изучения вопросов государственно-правовой практики, такие, как конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, формально-юридический, а также теоретические положения теории права и государства и отраслевых юридических наук.
Формально-юридический метод использовался диссертантом при анализе конституционных основ деятельности по защите и охране государственной границы Российской Федерации; конкретно-исторический - при обобщении исторического опыта защиты и охраны государственной границы, выявление закономерностей и принципов обеспечения пограничной безопасности России.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой историческое и конституционно-правовое исследование регулирования и обеспечения безопасности государственной границы. В диссертации выявлены геополитические и геостратегические тенденции и факторы, вызывающие необходимость укрепления пограничной безопасности Российской Федерации, сформулированы обусловленные ими социально-политические требования к системе обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации. Раскрыто содержание категории "пограничная безопасность России", установлено соотношение защиты и охраны государственной границы, национальных интересов в пограничном пространстве; выяснено понятие пограничной безопасности Российской Федерации, классифицированы его содержание и структура; выявлены основные закономерности и принципы обеспечения пограничной безопасности России; обоснованы место и роль пограничной безопасности в системе национальной безопасности, ее взаимосвязи с важнейшими подсистемами обеспечения безопасности России.
Выработаны новые подходы и концепция развития ФПС России как институционального ядра системы обеспечения пограничной безопасности. Диссертант обосновал предложения по совершенствованию механизма функционирования системы обеспечения пограничной безопасности в современных условиях, определил основные направления развития политико-правовой базы функционирования системы обеспечения пограничной безопасности.
В исследовании раскрыто содержание и выработан политико-правовой механизм координации деятельности по обеспечению пограничной безопасности страны, разработаны рекомендации по развитию международного сотрудничества в интересах укрепления пограничной безопасности России.
Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выводы и положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Установлена историко-хронологическая периодизация становления и развития правового обеспечения безопасности государственной границы России. При этом диссертант опирался в своих выводах на следующие постулаты: территориально-договорное оформление государственной границы; советский период пограничной политики, который характеризовался поступательным движением в формировании ее правовой базы;
- постсоветский период, характеризующийся созданием новой системы нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в сфере охраны государственной границы Российской Федерации и принятием Федерального закона "О Пограничной службе Российской Федерации" от 4 мая 2000 г. № 55-ФЗ.
2. Уточнены понятия "пограничная политика", "пограничная безопасность", "правовой механизм обеспечения пограничной безопасности", "механизм функционирования системы обеспечения пограничной безопасности".
"Пограничная политика" представляет собой всестороннюю деятельность органов государственной власти по реализации его функций в пограничной сфере и направлена на обеспечение суверенитета, территориальной целостности, реализацию и защиту интересов и безопасности страны в ее пограничном пространстве, а на договорной основе - и в пограничных пространствах других государств.
"Пограничная безопасность" - состояние защищенности важных интересов человека и гражданина, общества и государства в ее пограничном пространстве.
Под "правовым механизмом обеспечения пограничной безопасности" диссертант понимает совокупность применяемых способов и форм деятельности, а также обеспечивающих успешную реализацию установленных в законе "О пограничной службе Российской Федерации" функций и целей, политико-правовых основ, финансово-экономических, материально-технических, информационных и иных средств и ресурсов.
3. Автор предлагает следующие направления совершенствования системы обеспечения безопасности государственной границы Российской Федерации, которые предусматривают поиск основных направлений совершенствования системы обеспечения безопасности государственной границы Российской Федерации, в том числе:
- прогнозирование и оценку угроз пограничной безопасности страны;
- разработку основных направлений пограничной политики страны и положений ее стратегии; правовое и нормативное
регулирование в сфере обеспечения безопасности страны в пограничном пространстве;
- строительство, подготовку и поддержание в необходимой готовности пограничного ведомства страны, других воинских формирований и органов, а также планирование их применения;
- планирование мероприятий по изменению, уточнению прохождения государственной границы и ее договорному закреплению, по содержанию и установлению режима границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу;
- организацию пограничного, таможенного, санитарно-карантинного, ветеринарного, фитосанитарного и иных видов контроля на государственной границе;
- координацию деятельности общегосударственных органов власти, органов государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению пограничной безопасности страны и союзных государств;
- борудование государственной границы страны, участие в этом процессе на взаимовыгодных условиях сопредельных государств;
- обеспечение защиты сведений, составляющих государственную тайну, в сфере охраны государственной границы и исключительной экономической зоны страны;
- развитие науки в интересах обеспечения пограничной безопасности страны и всех союзных государств на взаимовыгодной основе;
- финансирование расходов на охрану пограничного пространства, а также контроль за расходованием выделенных на это средств и деятельностью пограничного ведомства, других воинских формирований и органов;
- международное сотрудничество в целях совместной охраны соприкасающихся пограничных пространств.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем совершенствования федерального законодательства по вопросам обеспечения безопасности государственной границы. Автором предложил принять ряд нормативных правовых актов, в частности, Пограничного кодекса Российской Федерации, Положения о специально уполномоченном федеральном органе по Пограничной службе, Устава войск Пограничной службы.
Содержащиеся в диссертации выводы и положения могут быть использованы в правотворческой деятельности органов ФПС России, практической подготовке юридических кадров в вузах ФПС России, а также при подготовке отдельных лекций по конституционному праву России.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы, рекомендации и положения диссертационного исследования докладывались на международных и всероссийских конференциях. Диссертант выступил по проблематике диссертации на межведомственной научно-практической конференции "Правовое обеспечение пограничной безопасности" (Москва, 2001), на межвузовской научно-практической конференции "Актуальные проблемы совершенствования правоохранительной деятельности органов и войск Пограничной службы РФ в связи с разработкой нового Кодекса РФ "Об административных правонарушениях" (Голицыно, 2001), на научно-практической конференции "Глобализационные процессы в сфере права: проблемы правового развития в России и СНГ" (Москва, 2001).
Сформулированные в диссертации положения и выводы обсуждены и одобрены на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также на кафедре права Академии ФПС России. Исторические и правовые материалы исследования используются в учебном процессе Академии ФПС России, изложены в статьях, докладах и выступлениях автора в департаментах ФПС России, Московском военном институте ФПС России, Голицынском военном институте ФПС России.
Структура диссертации определяется в соответствии с характером и спецификой исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Возникновение и сущность государственной границы в России: историко-правовой анализ
Понятие "граница государства" или "государственная граница" сложилось из двух понятий: "граница" и "государство".
Первое из них относится к философии. Оно отражает объективное свойство материальных образований иметь предел (начало, конец), их пространственную и временную определенность. Второе - относится к социологии. В нем отражается важнейший элемент политической системы общества. В понятии "граница государства" ("государственная граница") просматривается диалектика общего (философский аспект) и единичного (социологический аспект). Поэтому исследование проблем, связанных с государственной границей, требует объединения усилий специалистов различных наук - философских, социологических, юридических, экономических, военных и других.
Граница как атрибут государства является воплощением его территориальной целостности, относительной самостоятельности и устойчивости. Она существенно отличается от административной границы и других территориальных отграничений.
Государственная граница - линия, отделяющая территории государств друг от друга или от открытого моря. Согласно международному праву, государственные границы между соседними государствами устанавливаются в договорном порядке. Установление государственной границы проводится в два этапа: делимитация (определение направления государственной границы и нанесение ее на прилагаемой к договору карте) и демаркация (обозначение границы на местности с помощью пограничных знаков). Государственные границы, проходящие по морской поверхности, определяются как астрономические (по параллелям и меридианам) или как геометрические (между двумя точками)2.
Из истории известно, что территориальное разграничение было уже в первобытном обществе, первоначальное разграничение территорий происходило стихийно и вне рамок государственности ввиду ее ОТСУТСТВИЯ.
Государственные границы возникают с появлением государств и выступают одним из его необходимых элементов. Первое такое государство - рабовладельческое - определило свою территорию государственными границами. В отличие от первобытного строя, когда состав общины определяется родственными связями, одним из признаков государства, образовавшегося в результате появления классов, явилось объединение людей на определенной территории. В пределах своей территории государство осуществляет государственный суверенитет, неотъемлемой частью которого является исключительная власть государства в рамках его границ.
По мере развития общества границы все определеннее и полнее выражают интересы правящих классов. Однако процесс формирования рабовладельческих государств происходил крайне неравномерно. Не малая роль в этом процессе отводилась силовому фактору выразителем которого стал важнейший элемент государства - армия. Первыми в борьбу вступают те страны, в которых раньше сформировались все элементы государства. Существовавшее ранее территориальное разграничение переросло в государственное. Границы приобрели политический, классовый характер.
Феодализм не изменил классового содержания государственных границ нового общества. Он еще более обострил эту проблему. Территории многих регионов в то время были представлены многочисленными феодальными владениями, а позднее и собственностью монархов. Постоянные распри и междоусобицы привели к тому, что войны за территории и соответственно изменение существующих границ практически не прекращались. Они охватили практически все континенты мира, особенно активно проявляясь на европейском континенте.
Переход от феодализма к капитализму, который во многих странах совпал с формированием буржуазных наций, сопровождался усилением военной активности возникающих централизованных государств. Процесс образования буржуазных государств на основе объединения ранее разрозненных территорий, на которых проживало население, имеющее длительные экономические связи, общий язык и основы духовной культуры, в целом носил положительный характер.
В России процесс становления и развития правового обеспечения безопасности государственной границы можно подразделить на три этапа: 1. Территориально-договорное оформление государственной границы.
В Древней Руси граница являлась достаточно условным рубежом, определяющим пределы интересов и суверенных прав удельных князей. Даже при таком произвольном толковании защита населения и среды его обитания от посягательств врагов уже в те далекие времена считалась делом чести и доблести.
Развитие законодательства о государственной границе России
Исследование исторических документов, нормативно-правовых актов показало, что российское законодательство XIX века под государственной границей подразумевала линию, определявшую пределы территории России и отделявшую ее от соседних стран и открытого моря. Она устанавливалась на суше, на основе договоров между сопредельными государствами, а на море, как правило, внутренними законами прибрежных государств.
На местности граница обозначалась установкой пограничных знаков ("пограничных маяков"), которые сооружались, как правило, в виде каменных насыпей, деревянных вышек и иных сооружений. С 60-х гг. XIX в пограничные знаки выставлялись в виде деревянных или каменных столбов определенных размеров с обозначением их государственной принадлежности, нумерации и др. С 1906 г. пограничный столб был бело-красно-черного цвета. Высота столба составляла 11,4 футов.
Направление черты государственной границы не подлежало одностороннему изменению. Так, если граница проходила по берегу реки и река почему-либо изменяла свое течение, то черта границы считалась все-таки по старому руслу. Линия границы изменялась только по договорам сопредельных государств таким образом, чтобы обеспечить интересы обеих сторон и создать наиболее благоприятные условия для охраны границы. Например, в конце 1912 г по соглашению с Пруссией в целях сохранения патрульной дороги и моста, линия границы была передвинута. Мост и патрульная дорога остались в пределах России, а отошедший к ней участок прусской территории был компенсирован ей в другом месте
От линии государственной границы вглубь территории России и Царства Польского шла пограничная черта — "пятиверстное от границы до второй линии и двухверстное от сей линии во внутрь империи расстояние, а всего пространство семи верст, как по сухопутной европейской границе, так и по берегам Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей3". В соответствии со ст. 45 Устава Таможенного эта черта расширялась вглубь Виленской, Ковенской и Курляндской губерний на расстояние до 30 верст. В интересах охраны границы решениями правительственных органов на местности были определены и другие полосы — нейтральная (непосредственно примыкавшая), 100-, 250-, 875-саженные, 2-, 21-, 30-, 50- и 100-верстные. Обозначение каждой из полос на карте утверждалось начальниками округов.
На приморской границе пространство воды в три морские мили (5,25 версты) от берега как на материке, так и на островах, внутрь моря (или океана) признавалось международным сообществом морской таможенной полосой. В последующем, в "Правилах об Отдельном корпусе пограничной стражи" (1910) это понятие было сформулировано более точно: "Пространство воды в двенадцать морских миль от линии наибольшего отлива от морского побережья государства Российского как на материке, так и на островах признается морской таможенной полосою, в пределах которой все как русские, так и иностранные суда подлежат надзору со стороны тех русских властей, на которых возложена пограничная охрана государства". 15 октября 1893 г. Александр III подписал Указ Правительствующему сенату о выделении пограничной стражи, состоящей ранее в составе таможенного управления, в Отдельный корпус пограничной стражи. Этим же указом корпус был подчинен министру финансов, которому по должности было присвоено звание шефа пограничной стражи. Одновременно был учрежден штаб Отдельного корпуса пограничной стражи и введена должность командира этого корпуса, на которого были возложены все права и обязанности по управлению корпусом, присвоенные ранее директору Департамента таможенных сборов и инспектору пограничной стражи. Командиру корпуса были подчинены начальники таможенных округов по делам до пограничного надзора относящимся.
Министру финансов было предоставлено право изменять в необходимых случаях распределение по инстанциям прав и обязанностей по управлению пограничной стражей4.
В самом Указе ничего не говорилось о переходном периоде от пограничной таможенной стражи к Отдельному пограничному корпусу, но он предполагался по сути указа и длился с 1893 по 1899 гг. В это же время были расширены права чинов стражи по применению оружия на Кавказской границе, затем в Средней Азии, усилена стража на европейской границе, Кавказе и в Закаспии; Балтийская крейсерская флотилия была выедена из состава судов военного флота и подчинена в строевом отношении и инспекции управления ОКПС с полной передачей судов, причем флотилия получила новую организацию, ее действия распространены на Каспийское и Черное моря.
Самыми значительными решениями по ОКПС были: разработка новых правил применения оружия пограничной стражей; создание пограничных округов; четкое распределение обязанностей между таможенниками и пограничниками; окончательное определение штатной структуры корпуса и обязанностей ОКПС.
Исторически-правовой анализ документов Российской империи показывает, что развитие законодательства о государственной границе России осуществлялось по следующим направлениям: I. Законодательство о пограничном режиме. П.Правовая регламентация вопросов взаимодействия государственных органов, прямо и косвенно охраняющих границы России. Ш.Закрепление правомочий служащих Отдельного корпуса пограничной стражи. Для обеспечения содержания границы, пересечения ее лицами, транспортом и грузами, производства на ней хозяйственной и иной деятельности устанавливался режим границы, который дополнялся пограничным режимом. Он включал систему правил, мероприятий и норм, регламентировавших порядок въезда, жительства, передвижения и производства работ, морского промысла и рыбной ловли в пограничных районах. Однако в начале XX в. пограничный режим находился в стадии становления, поэтому он не отличался строгостью и на разных участках границы имел свою специфику.
На северо-западном участке границы пропуск жителей через посты Тулмозерск, Березовый-Наволок, Кармелисты, Канабре, Кеисе-Мячи был свободным, при условии, что они не имели при себе запрещенных к вывозу вещей и предметов и к пропуску которых не было возражений со стороны жандармского надзора.
Сущность пограничной политики и пограничной безопасности
В новой ситуации вопрос о пограничной политике для государств Евразийского континента приобрел особое значение при вступлении мирового сообщества в XXI век. Высветились различия в позициях современных государств (особенно вновь появившихся на планете в ранге самостоятельных субъектов мировой политики), касающихся роли государственных границ, обеспечения их функционирования и деятельности государственных институтов по их защите. Одни государства полагают необходимым установление жесткого режима охраны по всей границе, в другие - охранно-правовое присутствие только в пунктах пропуска, в третьи исходят из целесообразности иметь транспарентные ("прозрачные") границы, четвертые предлагают некоторые промежуточные варианты в зависимости от отношений с сопредельными государствами38. Государство по определению предполагает территорию, на которую распространяется его суверенные права, и границы этой территории. Между одними государствами границы довольно формальны, между другими - долговременные и многосторонние споры и претензии становятся непреодолимыми. Даже в пределах одного государства различные участки административные границы под влиянием внешних и внутренних факторов могут охраняться и функционировать по-разному. С особой остротой встает проблема защиты государственной границы вновь образовавшихся государств, в которых появились новые участки государственной границы, внешних границ объединений государств (союзов, содружеств), государств, перенесших потрясения, или подвергшихся агрессии, функционирующих в период политических кризисов или в условиях гражданской войны. В этих и иных случаях происходит смена ценностей и стереотипов поведения людей. Возникает необходимость для обеспечения выхода страны в кратчайшие сроки из всеохватывающего кризисного состояния, обоснования новой системы основных положений в области защиты государственной границы и территориальной целостности государства как в целом, так и на отдельных участках границы. Все эти особенности изменений в подходах к границе и ее правовым режимам концентрируются в пограничной политике государства. Каждое государство в различных исторических условиях проводит вполне конкретную пограничную политику, основные положения которой должны быть научно обоснованы и законодательно урегулированы. Пограничная политика государства является составной частью его общей политики и концепции безопасности (национальной безопасности) данного государства. Ее основы представляют собой систему официально принятых взглядов на цель, задачи, принципы, основные направления и механизм обеспечения пограничной безопасности страны. Пограничная политика формируется на правовых нормах Конституции, законов и других нормативных правовых актах государственных органов, общепринятых нормах и принципах международного права. Она реализуется через целенаправленную и скоординированную деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений (организаций) и граждан в соответствии с их правовыми полномочиями в пограничной сфере. Под пограничной сферой понимается общественно-природная пространственная среда жизнедеятельности личности, общества и государства, определяющим фактором которой являются процессы и явления, обусловленные статусом государственной границы и необходимостью обеспечения национальных интересов и безопасности в пограничном пространстве государства. Пограничная политика государства по своей сущности представляет собой всестороннюю деятельность органов государственной власти по реализации его функций в пограничной сфере и направлена на обеспечение суверенитета, территориальной целостности, реализацию и защиту интересов и безопасности страны в ее пограничном пространстве, а на договорной основе - и в пограничных пространствах других государств. Пограничная политика государства осуществляется преимущественно в его пограничном пространстве, которое охватывает государственную границу страны, пункты пропуска через государственную границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории внутренних морских вод и территориального моря, подводную среду, континентальный шельф, исключительную экономическую зону и конвенционные районы, определенные тому или иному государству по международным правовым актам. В других сферах жизнедеятельности государства и общества пограничная политика, как правило, реализуется исходя из проблем, возникающих в пограничном пространстве страны. Необходимость пограничной политики государства обусловлена совокупностью внешних и внутренних факторов. Для России необходимость пограничной политики обусловлена такими обстоятельствами как: 1) незавершенностью территориального разграничения отдельных участков государственной границы с сопредельными государствами; 2) существованием пограничных противоречий, способных разрастись до уровня межгосударственных конфликтов; 3) отказом страны от прежней пограничной политики СССР; 4) появлением новых задач по охране не только государственной границы России, но и внешних границ государств-участников Содружества Независимых Государств; 5) расширением функций органов и войск пограничной службы России по противодействию на границе и в пограничном пространстве страны деятельности различного рода преступных международных организаций, незаконной миграции населения и др. Необходимо подчеркнуть, что каждая страна должна иметь утвержденные главой государства Основы пограничной политики. В этом политическом документе, по сути, представлены основные намерения страны в пограничной сфере, касающиеся ее взаимодействия с сопредельными государствами по разрешению возникающих между ними пограничных противоречий.
Правовой механизм обеспечения пограничной безопасности в Российской Федерации
Рассмотренные нами структура и компонентный состав как формирующейся системы обеспечения пограничной безопасности России в целом, так и ее институционального ядра - Федеральной пограничной службы Российской Федерации, дают важные научно-практические представления об их облике, функциональном предназначении и организационном устройстве. Эти представления характеризуют данную систему и ее элементы в статическом состоянии. Они получены посредством сознательного отвлечения от динамики, деятельности ых аспектов и характеристик, реального процесса функционирования системы с его проблемами и противоречиями.
Однако функциональный анализ не менее важен, чем структурный. Любая социальная система, даже на этапе своего формирования - это действующая система, с большим или меньшим эффектом реализующая возложенные на нее функции и задачи. И только благодаря функциональному анализу можно выяснить насколько практична та или иная теоретическая модель системы, действительно ли и каким образом осуществляются функции в конкретно существующих системах, что препятствует их функционированию.
То же самое можно сказать и в отношении системы обеспечения пограничной безопасности России. Если она имеет действительный, а не надуманный характер, то есть является реально действующей системой, то она должна иметь эффективный механизм деятельности, наглядные функциональные проявления, в том числе и конкретные практические результаты, несмотря на то, что еще не сформировалась окончательно. Поэтому следует специально остановиться на рассмотрении механизма и процесса функционирования данной системы. В первую очередь выяснить насколько успешно она действует, раскрыть наиболее показательные итоги и способы деятельности всей системы, а также ее институционального компонента - Федеральной пограничной службы Российской Федерации.
Особый интерес представляет исследование и политологическое обоснование предложений по совершенствованию механизма функционирования системы обеспечения пограничной безопасности и его компонентов.
Рассмотрим указанные вопросы более подробно. Для начала выясним насколько эффективен сложившийся механизм42 функционирования системы обеспечения пограничной безопасности России и каковы важнейшие результаты ее деятельности. Проведенный диссертантом анализ показывает, что даже начальный этап становления системы обеспечения пограничной безопасности страны, а также специальной государственной пограничной службы (в лице ФПС России), дает немало убедительных свидетельств их практической необходимости, действенности, а также правильности избранных путей их формирования и развития.
Главный итог всего сделанного, по словам А.И. Николаева, состоит в том, что удалось, несмотря на значительные трудности, в основном завершить прикрытие стратегических направлений российских границ, оказавшихся незащищенными после распада СССР
Пограничная безопасность достигается через реализацию принципа нерушимости государственных границ и других норм международного права, способствующих миру, поддержанию и развитию добрососедских отношений; отстаивание территориальной целостности и суверенитета государства; недопущение противоправного изменения линии прохождения государственной границы; соблюдение юридическими и физическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу; защиту на государственной границе и приграничной территории жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, посредством чего в конечном счете, обеспечивается международная и внутригосударственная стабильность, складываются благоприятные предпосылки для укрепления благосостояния граждан и страны в целом, ее устойчивого развития и всестороннего прогресса, а также для взаимовыгодного межгосударственного сотрудничества.
Пограничная безопасность имеет собственную, в том числе географическую среду реализации. Пограничные пространства: наземные, водные (морские, речные, озерные), подводные, воздушные. К категории пограничных пространств относятся те определенные территории и области, на которые распространяются нормы специальных правовых режимов, обеспечивающих территориальную целостность и суверенитет страны, а также защиту жизненно важных интересов граждан, общества и государства и которые являются объектами реализации государственной пограничной политики.
Одним из элементов пограничных пространств страны является приграничная территория Российской Федерации, включающая в себя территории субъектов Российской Федерации в пределах пограничных зон, территорий пунктов пропуска через государственную границу; территории закрытых административно-территориальных образований, городов, районов, санаторно-курортных зон, заповедников и другие административные территории, прилегающие к государственной границе, пограничным зонам, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью территориального моря, а также пунктам пропуска через государственную границу. В состав приграничной территории также входят внутренние воды и территориальное море, где в соответствии с проводимой государством пограничной политикой и в зависимости от военно-политической, и экономической обстановки, отношений, складывающихся с сопредельными государствами, могут устанавливаться различные по объему юридического регулирования правовые режимы (совокупность приемов и методов осуществления государственной власти в форме правовых норм и правил).
