Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические предпосылки исследования экологической безопасности в науке конституционного права 26
1.1. Понятие, содержание и конституционно-правовая сущность экологической безопасности 26
1.2. Экологическая безопасность человека, общества и государства в условиях глобализации: конституционно-правовой аспект 49
1.3. Национальные интересы Российского государства в сфере обеспечения экологической безопасности 69
1.4. Конституционно-правовая стратегия экологической безопасности Российского государства в контексте устойчивого развития 97
Глава 2. Институциональные основы конституционно-правового регулирования экологической безопасности 147
2.1. Экологическая политика как объект конституционно-правовогс регулирования: внутригосударственные и международные аспекты 129
2.2. Социальная функция государства в сфере экологической безопасности Российской Федерации 152
2.3. Конституционно-правовое регулирование участия институтов гражданского общества в обеспечении экологической безопасности 176
2.4. Социальное партнерство в сфере экологической безопасности: специфика правового регулирования и реализации в современных условиях 191
Глава 3. Сущность и современное значение конституционных экологических прав в системе обеспечения экологической безопасности 202
3.1. Понятие конституционных экологических прав и их значение в обеспечении экологической безопасности 202
3.2. Конституционное право на благоприятную окружающую среду: понятие, содержание и субъекты 217
3.3. Конституционное право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды: проблемы регулирования и защиты в целях обеспечения экологической безопасности 245
3.4. Юридическая природа конституционного права на возмещение экологического вреда 262
Глава 4. Конституционные экологические обязанности как основа обеспечения экологической безопасности 286
4.1. Понятие и сущность конституционных экологических обязанностей 286
4.2. Субъекты конституционных экологических обязанностей 298
4.3. Формы реализации конституционных экологических обязанностей 313
Глава 5. Конституционно-правовая ответственность в сфере обеспечения экологической безопасности 329
5.1. Сущность и формы конституционно-правовой ответственности в сфере обеспечения экологической безопасности 329
5.2. Ответственность Российского государства по возмещению экологического вреда здоровью человека и окружающей среде 340
Заключение 364
Библиографический список 374
- Экологическая безопасность человека, общества и государства в условиях глобализации: конституционно-правовой аспект
- Социальная функция государства в сфере экологической безопасности Российской Федерации
- Конституционное право на благоприятную окружающую среду: понятие, содержание и субъекты
- Субъекты конституционных экологических обязанностей
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Процессы глобализации задают новые параметры экологического развития государства, по-новому определяют проблемы обеспечения экологической безопасности в силу меняющегося характера вызовов и угроз, с которыми сталкивается человечество. Неблагоприятное состояние окружающей среды и необходимость обеспечения экологической безопасности требуют принятия адекватных мер правового, организационного и иного характера. Комплексное воздействие на человека негативных социальных, экономических, экологических и других факторов приводит к ухудшению здоровья населения, отражается на демографии. В мире сегодня от 25 до 33% всех зарегистрированных заболеваний, по оценкам ВОЗ, напрямую связаны с загрязнением окружающей среды, из них 2/3 составляют детские заболевания .
На современном этапе право на благоприятную окружающую среду служит основой конституционных экологических прав и выступает как важнейшая конституционная ценность. Реализация данного права дает возможность человеку пользоваться благоприятным состоянием окружающей среды, проживать в здоровой среде, не угрожающей его жизни и здоровью, способствует полноценному и свободному его развитию. Благоприятное состояние окружающей среды - обязательная составляющая права на достойный уровень жизни.
Ухудшение экологической ситуации отрицательно сказывается не только на реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду, но и на экологической безопасности Российского государства. Экономическое развитие страны осуществляется без учета экологических факторов. Поэтому совершенствование системы государственного регулирования качества окружающей среды и экологических условий жизни должно быть жестко привязано к основным направлениям обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды.
Приоритетным направлением развития современного правового, социального Российского государства является определение национальных интересов, путей и средств их реализации в сфере обеспечения национальной безопасности, важнейшей составляющей которой выступает экологическая безопасность.
В рамках социальной политики Российскому государству необходимо активизировать усилия по оздоровлению и улучшению окружающей среды, сделать ее отвечающей параметрам достойного уровня жизни. «Качество окружающей среды должно стать важнейшим из показателей качества жизни и одним из основных показателей социально-экономического развития терри-
1 См.: официальный сайт Российского национального комитета содействия Программе ООН по окружающей среде. URL: (дата обращения: 23.05.2010).
торий, соответственно должно стать критерием оценки эффективности органов власти на местах» .
Действующее законодательство не обеспечивает снижение негативного воздействия на окружающую среду, выполнение природоохранных и восстановительных мероприятий в полном объеме. Оно не содержит механизмов, обязывающих природопользователей компенсировать причиненный вред окружающей среде. Ставки платы за загрязнение окружающей среды не позволяют ни предотвратить, ни компенсировать экологический ущерб.
Существуют проблемы и в организационном плане. Установленная система специально уполномоченных органов в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности не способствует эффективному решению экологических проблем. Свидетельство тому - ситуация с лесными пожарами в 2010 г.
Обеспечение экологической безопасности предполагает разработку и проведение единой государственной политики в области экологии. Основными ее элементами являются финансирование федеральных программ по оздоровлению окружающей среды, принятие мер по экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Надлежащее исполнение данных конституционных полномочий прописано в Основном Законе Российской Федерации и позволит обеспечить экологическую устойчивость.
Задача обеспечения экологической устойчивости Российского государства недостаточно учитывается в последних стратегических документах Правительства РФ. В них решение экологических проблем представляется скорее как тактическое и краткосрочное действие, а не как комплексная долгосрочная политика страны. Так, в официальных программах Правительства России - планах действий Правительства РФ на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы - упоминание экологических проблем минимально.
Конституционно-правовые основы государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей среды и рационального природопользования призваны гарантировать баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей влияние на окружающую среду, и экологических интересов человека и общества в целом. Этим предопределяются возложенные на государство в лице его органов соответствующие координирующие, контрольные и нормативно-регулятивные функции и конституционно-правовая ответственность за их невыполнение.
Обеспечение экологической безопасности и защита конституционных экологических интересов нынешнего и будущих поколений, безусловно, относятся к приоритетам внутренней и внешней политики Российской Федерации. Важнейшими задачами Российского государства в этой области являются совершенствование национального законодательства, разработка экологической стратегии и экологической политики с учетом международных норм и принципов устойчивого развития.
2 Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 нояб. 2010 г. // Рос. газ. 2010. 1. дек.
Изложенные обстоятельства определяют актуальность задачи доктри-нального построения целостной конституционно-правовой концепции экологической безопасности в Российской Федерации.
Научная проблема диссертационного исследования обусловлена отсутствием в действующем российском законодательстве и доктрине конституционного права единого представления о сущности экологической безопасности, ее содержательных характеристиках и механизмах обеспечения. Результатом анализа поставленной проблемы являются выносимые автором на защиту выводы и положения, представляющие собой авторскую концепцию экологической безопасности Российской Федерации и основные направления совершенствования ее конституционно-правовой регламентации.
Целью диссертационного исследования является комплексный, системный анализ понятия, содержания и сущности экологической безопасности, формулировании теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование конституционно-правовой регламентации экологической безопасности в Российской Федерации.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
проанализировать понятие и теоретико-правовое содержание экологической безопасности, выявить ее конституционно-правовую сущность;
выявить основные тенденции влияния глобализационных процессов на экологическую безопасность человека, общества и государства в современных условиях;
сформулировать национальные интересы Российского государства в сфере обеспечения экологической безопасности;
исследовать конституционные основы экологической стратегии и экологического развития Российского государства в контексте принципа устойчивого развития;
определить институциональные основы конституционно-правового регулирования экологической безопасности;
проанализировать социальную функцию Российского государства в сфере экологической безопасности;
раскрыть сущность и современное значение конституционных экологических прав;
охарактеризовать основные субъекты конституционного права на благоприятную окружающую среду;
дифференцировать понятия «право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды», «право на экологическую информацию», выявить основные проблемы и перспективы реализации конституционного права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды;
обосновать особую роль конституционного права на возмещение экологического вреда в системе экологической безопасности и определить публично-правовые механизмы его реализации;
теоретически осмыслить юридическую природу и формы реализации конституционных экологических обязанностей;
- выделить основные субъекты конституционных экологических обя
занностей, обосновать роль Российской Федерации в этой сфере в контексте
концепции «позитивных обязательств» государства;
- раскрыть сущность конституционно-правовой ответственности в
сфере обеспечения экологической безопасности и обосновать ответствен
ность Российского государства по возмещению экологического вреда здоро
вью человека и окружающей среде;
- сформулировать конкретные предложения и рекомендации по совер
шенствованию действующего законодательства в сфере обеспечения эколо
гической безопасности.
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, возникающих в сфере конституционно-правового регулирования экологической безопасности в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают конституционно-правовая регламентация экологической безопасности, выраженная в нормативном содержании Конституции РФ и федеральных законов, доктрине конституционного права, практике Конституционного Суда РФ, а также складывающаяся на этой основе правоприменительная практика.
Степень научной разработанности проблемы и теоретическая основа диссертационного исследования. Комплексный характер конституционно-правовой концепции экологической безопасности потребовал анализа научной литературы по общей теории государства и права, философии, социологии, политологии, юриспруденции.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды видных представителей современной науки конституционного права С.А. Авакьяна, Н.А. Бобровой, Н.С. Бондаря, Н.А. Богдановой, Н.В. Бутусовой, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Г.А. Гаджиева, С.А. Глотова, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, Г.Н. Комковой, И.А. Конюховой, Е.И. Колюшина, И.А. Кравца, М.А. Краснова, В.И. Крусса, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, О.О. Миронова, В.В. Невинского, С.Э. Несмеяновой, Т.М. Пряхиной, В.В. Полянского, В.А. Ржевского, Г.Б. Романовского, Ф.М. Рудинского, Т.Я. Хабриевой, И.Е. Фарбера, В.Е. Чиркина, Н.М. Чепурновой, Б.С. Эбзеева и других.
Исследованию проблем, возникающих в области охраны окружающей среды и экологии, посвящены работы М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, М.И. Васильевой, В.В. Волошина, Р.Х. Гиззатуллина, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Т.Н. Захарченко, Т.В. Злотниковой, О.С. Колбасова, О.А. Ми-няева, А.В. Молчанова, Р.К. Остина, В.В. Петрова, В.Ф. Протасова, Н.Ф. Реймерса, К.М. Сытника, А.Г. Тарнавского, Ю.С. Шемшученко, Б.В. Щербицкого, А.В. Яблокова и других ученых.
В исследовательской работе использовались и научные разработки известных теоретиков права, таких, как С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, Л.И. Глу-
харева, С.Ф. Кечекьян, В.А. Кучинский, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Ю.А. Тихомиров.
Вопросы национальной безопасности, различные аспекты ее обеспечения затронуты в трудах А.В. Возженикова, А.И. Васильева, В.П. Сальникова, СВ. Степашина, В.В. Мамонова, Т.Э. Шуберта, А.А. Фомина, А.А. Тер-Акопова.
Существенный вклад в разработку проблемы обеспечения экологической безопасности внесли своими исследованиями С.Л. Байдаков, А.В. Герасимов, В.И. Данилов-Данильян, Б.Б. Тангиев, В.А. Смышляев, Г.Г. Лалаян, М.Ч. Залиханов, К.С. Лосев, Г.П. Серов, А.Г. Шмаль.
Международный аспект обеспечения экологической безопасности, экологических прав человека рассмотрен в трудах СВ. Бахина, В.А. Карташки-на, И.И. Лукашука, Е.А. Нестеренко, Н.С Никитенко, Ю.Н. Платонова, Э.Ф. Пушкарева, А.С Тимошенко, Ю.А. Тихомирова, И.З. Фархутдинова, А.С. Шишко.
Среди диссертационных исследований, посвященных проблемам конституционно-правового регулирования экологической безопасности, следует выделить работы М.В. Майдановой и Н.А. Чертовой . Однако в кандидатской диссертации М.В. Майдановой направлением научного поиска явились преимущественно вопросы обеспечения экологической безопасности посредством реализации права на благоприятную окружающую среду, что в представленной работе является лишь одним из направлений исследования. Докторская диссертация Н.А. Чертовой посвящена вопросам обеспечения экологической безопасности северных регионов России и во многом связана со спецификой их географического положения, что составляет существенно иное направление научного исследования.
До настоящего времени в науке конституционного права отсутствуют комплексные монографические исследования, посвященные конституционно-правовой сущности экологической безопасности. Нерешенной остается задача формирования конституционно-правовой концепции экологической безопасности, исследования институциональных основ ее обеспечения, определения конституционной стратегии Российского государства в сфере обеспечения экологической безопасности, исследования значения конституционных экологических прав и обязанностей в системе обеспечения экологической безопасности. Все эти проблемы и предопределили выработку авторской концепции конституционно-правового регулирования основ экологической безопасности.
Таким образом, недостаточная теоретическая разработанность и очевидность практической значимости рассматриваемой проблемы, ее определенная новизна, а также объективная потребность в совершенствовании правового регулирования экологической безопасности в Российской Федерации
3 Майданова М.В. Конституционные основы обеспечения экологической безопасности в Российской
Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М, 2002.
4 Чертова Н.А. Конституционно-правовые основы обеспечения экологической безопасности Российской
Федерации: на опыте северных регионов: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М, 2007.
вызывают необходимость выработки авторской концепции конституционно-правовых основ экологической безопасности.
Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть концепцию экологической безопасности с точки зрения относительно инвариантных стратегических основ ее обеспечения, с одной стороны, и динамики правового регулирования в данной сфере с учетом становления в Российской Федерации демократического социального государства, интеграции в европейское пространство - с другой. На основе данного метода автор обосновывает достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса, демонстрирует изменения конституционно-правовой модели обеспечения экологической безопасности в зависимости от совокупности воздействующих на нее внутренних и внешних факторов.
Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие - позволили охарактеризовать конституционно-правовую модель регулирования отношений в сфере обеспечения экологической безопасности с позиции ее конкретного нормативного содержания.
Системно-структурный метод обеспечил изучение конституционно-правовой модели регулирования проблемы экологической безопасности с учетом различных экономических, политических и социальных аспектов охраны окружающей среды. С помощью данного метода экологическая безопасность проанализирована в качестве интегративной структуры с учетом ее разноотраслевых характеристик и механизмов обеспечения.
Достижению поставленной в диссертационной работе цели способствовал и метод сравнительного правоведения. На его основе автор проанализировал значительный массив зарубежного и международного законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере обеспечения экологической безопасности, выделил интегративные характеристики различных подходов в данной сфере.
Возможности междисциплинарного подхода были использованы с целью учета научных достижений как с позиций различных юридических наук (теории права, конституционного, экологического, международного и др.), так и иных сфер гуманитарного знания. Концептуальные идеи политологии, социологии, экономики позволяют проанализировать данную научную проблему с различных точек зрения и определить в том числе вектор конституционно-правового развития стратегии экологической безопасности.
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки конституционного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного, международного, экологического, гражданского и административного права, а также обобщения и выводы по философии, политологии, экономики и социологии.
Нормативно-правовую и эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции и уставы субъектов Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральное законы, подзаконные акты федерального уровня, законодательство субъектов Федерации, другие нормативные материалы и статистические данные.
В качестве эмпирического материала в работе использовались постановления и решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что это первое комплексное исследование, посвященное выяснению конституционно-правовой природы экологической безопасности. В ней впервые на монографическом уровне проводится полное исследование сущности и содержательных характеристик экологической безопасности, предлагаются институциональные структуры ее обеспечения, выявляются конституционные параметры определения экологической политики, стратегии экологического развития России как социального государства.
Впервые проанализированы круг субъектов конституционных экологических прав и обязанностей; определено значение конституционных экологических прав в системе смежных прав (природоресурсовых, гражданско-правовых и иных); обоснована особая юридическая природа конституционного права на возмещение экологического вреда; рассмотрено содержание конституционной обязанности Российского государства по обеспечению экологической безопасности; выявлена сущность конституционно-правовой ответственности в сфере обеспечения экологической безопасности.
Положения, выносимые на защиту:
1. Экологическая безопасность определяется автором как состояние
защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов личности,
общества и государства от возможного негативного воздействия хозяйствен
ной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенно
го характера, их последствий, а также гарантированность экологических прав
и законных интересов физических и юридических лиц.
В работе обосновано, что концепция экологической безопасности должна формироваться именно в рамках конституционного права, поскольку, являясь частью национальной безопасности, она отнесена к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, представляет собой конституционно-правовую категорию. Именно и только конституционно-правовой дискурс позволит синтезировать разнонаправленные подходы, имеющие целью обеспечение экологической безопасности методами и средствами различных отраслей права.
2. Автором доказано, что понятия «экологическая безопасность» и «ох
рана окружающей среды» не совпадают, во-первых, телеологически (по це
левому признаку) и, во вторых, содержательно.
Охрана окружающей среды выступает в качестве средства (но не един-
ственного) обеспечения экологической безопасности. Экологическая же безопасность выступает в качестве результата целого комплекса мер, в который входит и охрана окружающей среды. Точно так же охрана окружающей среды представляет собой важное, но не единственное направление деятельности органов публичной власти, физических и юридических лиц по обеспечению экологической безопасности.
Содержательно экологическая безопасность является более объемным концептом, чем охрана окружающей среды, поскольку включает в себя не только обеспечение благоприятного состояния последней, но и обеспечение экологических интересов и потребностей человека, общества и государства. Природоохранная деятельность (даже если рассматривать окружающую среду в максимально широком смысле, включая в нее и антропогенные объекты) является лишь одной из составляющих механизма обеспечения экологической безопасности. Среди направлений деятельности уполномоченных органов и лиц в этой сфере можно отметить санитарно-эпидемиологические, гигиенические, технологические и иные меры, нацеленные на обеспечение экологической безопасности.
Обеспечение экологической безопасности, по мнению автора, достигается системой правовых, организационных, экономических, политических и иных мер, принимаемых на государственном уровне, направленных на сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий в целях удовлетворения экологических интересов и потребностей нынешнего и будущих поколений.
Экологическая стратегия Российского государства имеет конституционную основу и понимается как совокупность долговременных приоритетов, целей, задач и мер, определяющих важнейшие направления экологического развития, включая научные, правовые, организационные основы и экономические механизмы обеспечения экологической безопасности.
При этом экологическая стратегия должна выступать концептуальной основой для государственно-частного партнерства по вопросам обеспечения экологической безопасности; обеспечивать согласованность действий органов государственной власти различных уровней по направлениям экологического развития в долгосрочной перспективе; определять стратегический вектор для разработки и корректировки нормативно-правовой базы обеспечения экологической безопасности; служить основой для принятия решений на государственном уровне по разработке и реализации целевых программ и проектов обеспечения экологической безопасности.
Признание на государственном уровне экологических проблем должно повлечь за собой не только совершенствование законодательной базы обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей среды и природных ресурсов, но и разумное реформирование существующей системы специально уполномоченных органов в сфере охраны окружающей среды. Целе-
сообразным является создание системы таких органов, возглавляемых Министерством охраны окружающей среды РФ. Требуется также формирование и отдельной, самостоятельной структуры по вопросам использования и охраны природных ресурсов (Министерство природных ресурсов РФ).
Логичной представляется и постановка вопроса о создании новых подразделений, например Управления по экологической безопасности в структуре Администрации Президента Российской Федерации.
5. Национальные интересы в сфере обеспечения экологической безо
пасности, по мнению автора, представляют собой совокупность внутренних и
внешних потребностей государства в обеспечении защищенности окружаю
щей среды, в рациональном природопользовании, в защите экологических
прав и устойчивого развития личности, общества и государства.
Национальные экологические интересы, сформулированные в виде стратегических задач, составляют основу экологической безопасности и должны быть реализованы государством на национальном и международном уровнях.
Охрана окружающей среды, рациональное природопользование, экологическое благополучие, обеспечение экологической безопасности составляют интересы личности, общества и государства и в совокупности образуют конституционные экологические интересы.
Конституционные экологические интересы следует определить как потребность в обеспечении здоровых и безопасных условий жизнедеятельности, гарантирующих устойчивое функционирование объектов окружающей среды, личности, общества и государства.
При исследовании сущности, значения и особенностей реализации экологических интересов актуальным является вопрос об их сочетании, балансе. В данном случае сущность баланса интересов выражается в реализации принципа соразмерности, адекватности между степенью важности интересов и характером затрачиваемых усилий по их обеспечению. Реализация данного принципа направлена на уменьшение вероятности наступления большего вреда в результате ограничения интересов одних субъектов и предоставления режима наибольшего благоприятствования другой стороне.
В этом плане сущность баланса интересов в сфере обеспечения безопасности может проявляться в установлении правила, в соответствии с которым закрепление приоритета интересов одного из субъектов правоотношений должно компенсироваться установлением льгот и гарантий другим субъектам правоотношений.
6. Обосновывается необходимость учета экологической составляющей
социальной политики Российской Федерации как социального государства.
Социальная политика государства направлена, в частности, на решение экологических проблем, а в плане гарантирования достойного уровня жизни населения она не может быть реализована без обеспечения качественного, здорового состояния окружающей среды, оказывающей благоприятное влияние на жизнь и здоровье людей.
Достойная жизнь человека возможна только в условиях благоприятной окружающей среды. Значит, обеспечение права на благоприятную среду обитания следует рассматривать как составную часть конституционного права на благоприятную окружающую среду. Обеспечение достойного уровня жизни требует выработки единых стандартов, нормативов, основанных на общепризнанных нормах и принципах международного права.
7. Автором предлагается модель согласования разнонаправленных ин
тересов (экономических, экологических и т.п.) в сфере обеспечения экологи
ческой безопасности на основе институциональной структуры социально-
партнерских отношений.
Исходя из максимально широкого понимания социального партнерства как диалога между различными слоями общества и государством, автор видит значительный потенциал использования наработанных в рамках социально-трудовой сферы механизмов в решении иных социальных проблем. В работе предлагается использовать указанные механизмы вне того предметного содержания, которое им придается в теории и практике трудового права. Существуют все необходимые предпосылки развития социально-партнерских отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Представляется целесообразным создание на всех уровнях (федеральном, региональном, местном) трехсторонних комиссий в составе: представителей органов государственной власти и местного самоуправления; крупных предприятий; общественных организаций, занимающихся вопросами охраны окружающей среды.
Целями деятельности таких комиссий должны стать:
обсуждение законопроектов и проектов иных нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы экологической безопасности;
заключение коллективных соглашений по вопросам обеспечения экологической безопасности;
консультации по проблемам применения законодательства, связанным с обеспечением экологической безопасности и т.п.
8. Экологическая политика - это деятельность органов публичной вла
сти, которая позволяет оптимальным образом регулировать отношения меж
ду человеком и окружающей средой в социально-экономической и политиче
ской сферах и направлена на охрану окружающей среды, рациональное при
родопользование и обеспечение экологической безопасности в интересах
нынешних и будущих поколений.
В качестве стратегических целей экологической политики автор выделяет следующие направления:
реализация права настоящего и будущего поколений на благоприятную окружающую среду;
обеспечение рационального использования и охраны природных ресурсов;
- поддержание устойчивого развития и экологической безопасности
России.
9. Особая юридическая природа конституционного права на благопри
ятную окружающую среду (наличие характеристик личного и одновременно
социального) свидетельствует о его многофункциональном характере. С од
ной стороны, государство должно принимать меры по его реализации (пози
тивная функция), а с другой - воздерживаться от чрезмерного вмешательства
(негативная функция).
Реализация конституционных экологических прав способствует решению таких важнейших задач, как обеспечение благоприятного состояния окружающей среды; информационное обеспечение экологической деятельности; защита прав людей, оказавшихся жертвами экологических катастроф и бедствий; усиление ответственности должностных лиц за принятие решений, нарушающих экологические права и интересы личности, населения, общества, государства; согласование экологических и экономических интересов хозяйствующих субъектов, населения.
10. В работе обоснована специфика экологических прав в их соотно
шении со смежными правами (природоресурсными, экономическими и т.п.).
Автором показано, что в отношении морфологически единого объекта могут
возникать различные по своему характеру и отраслевой принадлежности
правоотношения. При этом вполне возможна конкуренция различных прав в
отношении одного и того же объекта. Автор считает, что именно экологиче
ские права очерчивают границы реализации природоресурсных и имущест
венных прав.
Критерием ограничения прав и свобод выступает закрепленный в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ принцип соразмерности ограничения основных прав. Исходя из конституционно-правового смысла данного принципа, раскрытого в ряде постановлений Конституционного Суда РФ, автор приходит к выводу, что соразмерное ограничение прав и свобод человека и гражданина допускается в случае необходимости в целях защиты конституционных ценностей, в том числе прав и свобод других лиц, на основе их баланса.
11. В работе проведено разграничение индивидуальных и коллектив
ных субъектов права на благоприятную окружающую среду как основного
конституционного экологического права. Обоснована специфика коллектив
ных субъектов данного права. Коллективные субъекты конституционных
прав, в том числе права на благоприятную окружающую среду, подразделя
ются на формализованные в юридическом смысле, то есть выступающие в
виде одной из организационно-правовых форм, предусмотренных действую
щим законодательством, и неформализованные.
К первым можно отнести различного рода общественные организации и объединения, которые приобретают свою правосубъектность путем государственной регистрации либо совершения иных юридически значимых действий. Неформализованные коллективные субъекты права представляют собой естественно сложившиеся общности людей, не обладающие официально закрепленным статусом. К таковым следует причислить народы, нации, меньшинства и т.п. Как правило, данные коллективные субъекты осуществляют свои правомочия, вытекающие из предоставленных им прав, посредст-
вом образования формализованного субъекта, который представляет их интересы. Однако в качестве правообладателя выступают непосредственно указанные неформализованные субъекты.
На основе проведенного анализа действующего законодательства и правоприменительной практики выделены основные проблемы реализации конституционного права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. По мнению автора, сложившаяся ситуация в сфере доступа к экологической информации не позволяет в полной мере обеспечивать потребность в достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды и не соответствует требованиям безопасности. Нормы действующего законодательства не предусматривают ответственность (административную, уголовную, гражданско-правовую) за отказ в предоставлении экологической информации, что явно противоречит ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41 Конституции РФ.
Сущность конституционных экологических обязанностей автор определяет как закрепленное в Конституции РФ должное поведение правообя-занных субъектов, направленное на сохранение благоприятного, здорового состояния окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в целях удовлетворения интересов нынешнего и будущего поколений.
Конституционно-правовая обязанность Российского государства в сфере обеспечения экологической безопасности - это приоритетное направление деятельности органов государственной власти по реализации конституционных экологических функций и задач, обеспечивающих рациональное природопользование, охрану окружающей среды и экологическую безопасность.
Содержательно она включает в себя:
законодательное регулирование экологической безопасности;
организационное обеспечение экологической безопасности;
формирование и реализацию эффективной экологической политики;
утверждение экологических стандартов;
организацию и совершенствование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере экологической безопасности;
защиту конституционных экологических прав;
возмещение вреда, причиненного неблагоприятным состоянием окружающей среды.
14. Конституционно-правовая ответственность Российской Федерации
в сфере обеспечения экологической безопасности обусловлена необходимо
стью защиты экологических интересов государства, общества и личности.
Ответственность Российской Федерации в сфере обеспечения экологической
безопасности носит субсидиарный характер. В сфере возмещения экологиче
ского вреда такая ответственность предусмотрена как Конституцией РФ, так
и нормами действующего законодательства. Государство несет ответствен
ность за действия или бездействие государственных органов и их должност
ных лиц.
С позиции авторского понимания сущности экологической безопасности как конституционно-правовой категории обоснована необходимость дифференцированного подхода к пониманию экологического вреда. На текущем этапе экологический вред в доктрине рассматривается как «собирательное» понятие, включающее в себя любой вред, причиненный окружающей среде или человеку, его имуществу, вследствие неблагоприятного воздействия окружающей среды. В работе отмечается, что подобный подход не способствует идентификации собственного смысла экологического вреда в отличие от имущественного ущерба или вреда здоровью. Экологический вред в собственном смысле слова следует отличать, например, от вреда, причиняемого объекту природной среды как предмету материального мира (затраты на восстановление такого объекта). Кроме того, экологический вред, причиняемый самим фактом проживания в неблагоприятной среде, необходимо отличать как от вреда здоровью, так и от морального вреда.
Подвергнуты критике существующие в настоящее время законодательный подход и правоприменительная практика, связанная с возмещением экологического вреда в рамках гражданско-правовых отношений. Экологический вред имеет публично-правовую природу (как и экологические деликты), поэтому и его возмещение должно предполагать наличие публично-правовых административных механизмов. В частности, необходимо уполномочить специальный орган для проведения медицинского или иного обследования, на основании заключения которого экологический вред будет возмещаться; разработать и принять методику его возмещения и т.п. При этом возмещение экологического вреда должно охватывать не только реальное ухудшение здоровья, но и риск проживания в неблагоприятной среде, а размер возмещения должен определяться в зависимости от уровня неблагоприятных факторов окружающей среды.
В ходе исследования рассмотрена конституционно-правовая сущность ответственности по возмещению экологического вреда. Исходя из этого обоснована необходимость учета презюмируемого, или потенциального, вреда, который обусловлен риском проживания или работы в условиях неблагоприятной экологической ситуации. Автор предлагает разработать и утвердить методику возмещения такого вреда, в зависимости от фактического состояния окружающей среды: концентрации вредных веществ и иных факторов деградации. В настоящий период такой подход характерен для возмещения вреда, причиненного глобальными экологическими катастрофами (например, авария на Чернобыльской АЭС). Материальной основой системы возмещения презюмируемого экологического вреда могут стать обязательные платежи за так называемый правомерный экологический вред и предусмотренные законодательством механизмы экологического страхования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нем, имеют важное теоретическое значение для науки конституционного права и могут быть применены для дальнейшего теоретического исследования конституционно-правовых вопросов регулирования основ экологической безо-
пасности в Российской Федерации. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах и в практике деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Изложенные в диссертационном исследовании положения могут быть использованы в учебном процессе в юридических вузах при преподавании конституционного права России, ряда спецкурсов, ориентированных на изучение конституционных основ национальной безопасности, защиты конституционных прав и свобод.
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование норм действующего законодательства и правоприменительной практики.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим направлениям:
- в выступлениях и докладах автора на международных, всероссийских, межвузовских научных и научно-практических конференциях: «Права человека в России и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Саратов, СГАП, 1996); «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и национальное законодательство» (Саратов, ПАГС, 2000); «Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения» (Саратов, СГАП, 2001); «Права человека. Обеспечение равенства прав и свобод человека: российские и международные механизмы» (Саратов, ПАГС, 2002), «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России)» (Саратов, СГАП, 2003), «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (К 10-летию Конституции России) (Саратов, СГАП, 2003); «Актуальные проблемы развития «горизонтального» федерализма в России и зарубежных странах» (Балаково, ПАГС, 2004); «Права человека, гражданское общество и безопасность государства» (Саратов, ПАГС, 2005); «Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы» (Москва, МГУ, 2005); «Конституционные основы экономических и социальных отношений. Конституционная юстиция» (Санкт-Петербург, СПбГУЭФ, 2006); «Практика Европейского Суда по правам человека и российская правовая система» (Саратов, СЮИ МВД РФ, 2006); «Пробелы и дефекты в конституционном праве» (Москва, МГУ, 2007); «Конституционные принципы: понятие, содержание, механизм реализации» (Саратов, ПАГС, 2007); «Конституция Российской Федерации и развитие современной государственности» (Саратов, СГАП, 2008); «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов, СГУ, 2008); «Право на защите прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека)» (Москва, МГУ, 2008); «Конституционные ценности: содержание и
проблемы реализации» (Москва, РАП, 2008); «Российская многонациональная цивилизация: единство и противоречия» (Саратов, ПАГС, 2009); «Основные направления реформирования и повышения эффективности государственной службы Российской Федерации» (Саратов, ПАГС, 2009); «Актуальные проблемы нормотворчества» (Саратов, СТАЛ, 2009); «Современная юридическая наука и правоприменение» (Саратов, СТАЛ, 2009); «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти и бизнеса в условиях кризиса» (Саратов, СГУ, 2009), «Публичная власть: политико-правовые проблемы эффективности» (Самара, СамГУ, 2009); «Государство и право: вызовы XXI века» (Ку-тафинские чтения) (Москва, МГЮА, 2009); «Проблемы ответственности в современном праве» (Москва, МГУ, 2009); «Современные проблемы демократического развития государств и средства их разрешения» (Саратов, СГАП, 2010); «Проблемы конституционного и муниципального строительства на современном этапе: опыт России и зарубежных стран» (Москва, МГУ, 2010); «Модернизация политической и правовой системы России» (Уфа, БашГУ, 2010); «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз», (Москва, МГУ, 2010); «Участие граждан в управлении делами государства: проблемы правового регулирования и реализации в условиях модернизации России» (Саратов, СГУ, 2010) и других;
в ходе участия в парламентских слушаниях «О совершенствовании законодательства в области обеспечения экологического контроля» (Москва, 2008);
в ходе участия во Второй субрегиональной встрече экспертов по правам человека в области компетенции ЮНЕСКО (Москва, РГГУ, 2009);
в процессе преподавания дисциплины «Конституционное право России», спецкурсов «Защита прав человека органами власти», «Защита прав граждан в странах СНГ», «Конституционные основы экологической безопасности» студентам специальности «Юриспруденция» ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина»;
при обсуждении диссертации на кафедре конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина;
при подготовке публикаций и издании их (в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Перечнем ВАК РФ, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора наук).
По теме диссертационного исследования опубликовано более 70 научных работ общим объемом свыше 70 п.л., в том числе четыре монографии общим объемом 24 п.л. На монографические работы имеются положительные рецензии в периодических печатных изданиях, в том числе в ведущих журналах и изданиях, рекомендованных Перечнем ВАК РФ, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.
Структура диссертационного исследования. Структура диссертационного исследования обусловлена поставленными целью, задачами и логи-
кой изложения. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих семнадцать параграфов, заключения и библиографического списка.
Экологическая безопасность человека, общества и государства в условиях глобализации: конституционно-правовой аспект
Начало XXI в. ознаменовалось глобальными отрицательными изменениями в экономической, социальной, культурной и других сферах. Следствием неблагополучного социально-экономического развития стало и ухудшение состояния окружающей среды. В связи с этим обострилась ситуация в сфере реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду, что бесспорно влияет на экологическую безопасность в глобальном масштабе. Ю.А. Тихомиров по этому поводу пишет: «Происходящая в,современном мире глобализация отражает усиление взаимозависимости государств в сферах экономики, экологии, образования и др. Это наглядно было выражено в документах Международной конференции об охране окружающей природной среды в Рио-де-Жанейро (1992) и Конференции стран об устойчивом развитии в Йоханнесбурге (2002)»92.
В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 55/102 2000 г. отмечается, что «глобализация является не только экономическим процессом, она имеет также социальные, политические, экологические, культурные и правовые аспекты». Вследствие этого происходит активное концептуальное наполнение понятия «глобализация», интерпретация смысла данной категории, поиск процессов,. стоящих за этим понятием. Понятию «глобализация» соответствуют множество различных, порой противоречивых явлений, процессов, тенденций, получивших в той или иной степени распространение в мировых масштабах. Отсюда — многообразие интерпретаций, множество «глобализаций» (т.е. теорий, ее объясняющих).
Для подобной неоднозначности в понимании глобализации имеются причины методологического и идеологического свойства. Исследователи затрагивают один или .несколько аспектов — экономический, политический, культурный - так называемых глобальных проблем человечества (экологической, международной преступности); называют различные истоки, движущие силы, то есть первичные, базисные факторы глобализации, опять-таки в разнообразных сочетаниях93. В.И. Самохвалова, к примеру, указывает, что глобализация может иметь не только разные смыслы, но и разные цели, что определяет и разные ценностные векторы этих разных смыслов, и разную стратегию достижения целеи .
Неоднородность и противоречивость в понимании причин и последствий процесса глобализации порождает различные определения понятия и сущности глобализации95. Вопросам глобализации уделено внимание во многих международных актах, что еще раз подтверждает ее актуальность и значимость.
Декларацией тысячелетия Организации Объединенных Наций обеспечение глобализации закреплено в качестве главной задачи. В этом документе подчеркивается, что «глобализация может обрести полностью всеохватывающий и справедливый характер лишь через посредство широкомасштабных и настойчивых усилий по формированию общего будущего, основанного на нашей общей принадлежности к роду человеческому во всем его многообразии»96. Как следует из содержания названного документа, существенно важное значение для международных отношений в XXI в. будут иметь ряд фундаментальных ценностей, в том числе и «уважение к природе». К числу таких ценностей относят также высокое качество жизни, устойчивое, разумное развитие общества, что, безусловно, имеет прямое отношение к благоприятной окружающей среде97. Вместе с тем, как считает Н.С. Бондарь, актуально звучит вопрос, «являются ли глобалистскими приоритетами свобода и права человека или же в основу таких приоритетов должны быть положены ценности безопасности»98. Нынешние неустойчивые модели производства и потребления должны быть изменены в интересах нашего будущего благосостояния и благополучия наших потомков.
Согласно Декларации глав государств — членов Шанхайской организации сотрудничества 2002 г. глобализация и национальные интересы государств — не взаимоисключающие, а взаимодополняющие структурные элементы развиваю щегося мироустройства. Международное сообщество нуждается в выработке концепции безопасности нового типа, базирующейся на принципах взаимного доверия, взаимной выгоды, равенства и взаимодействия, способствующей радикальному ослаблению факторов, подрывающих безопасность, и искоренению источников новых угроз".
Декларация экономических лидеров АТЭС (Шанхай, 21 октября 2001 г.) закрепила обязательства в отношении устойчивого развития во имя увеличения экономического роста, содействия человеческому и социальному развитию и защиты окружающей среды, рассматриваемых как взаимоувязанные цели100.
Как видим, процесс глобализации и устойчивое развитие — взаимосвязанные категории. С учетом рекомендаций и принципов, изложенных в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 г.), в России были приняты Указы Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «Об основных направлениях государственной стратегии Российской Федерации жьохране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»101, от 1 апреля 1996 г. «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»102, распоряжение Правительства РФ от 24 февраля 1994 г. «О подготовке концепции перехода Российской Федерации на модель устойчивого развития, обеспечивающего сохранение благоприятного состояния окружающей среды в целях удовлетворения жизненной потребности населения»103.
Социальная функция государства в сфере экологической безопасности Российской Федерации
Проблемы реализации социальной функции Российского государства все чаще поднимаются на страницах специальной литературы, особенно на фоне экономического кризиса367. В доктрине же конституционного права отношение к конституционной характеристике Российской Федерации как социального и одновременно правового государства весьма неоднозначное.
Например, по мнению СВ. Королева, тоталитарное государство может характеризоваться в качестве социального в части обеспечения права на труд, медицинскую помощь, образование, жилище и т.п., но оно не может быть правовым. «С другой стороны, правовое государство может быть устроено так, что основная тяжесть социальных задач поглощается самим гражданским обществом, например, посредством их финансирования из различных частных фондов, системы добровольного страхования и т.п. Иначе говоря, правовое государство не обязано быть социальным» . Автор обосновывает внутреннюю, сущностную противоречивость понятия «социальное правовое государство»: «...данные атрибуты государства приобретают ясный смысл только в альтернативном, а не кумулятивном режиме употребления» . Другие ученые доказывают, что пра вовое государство не только может, но и должно быть социальным .Как представляется, подобная демаркация- научных позиций в отношении социальной сущности государства во многом связана с «узким», можно сказать, «потребительским» пониманием последней. Как известно, доктринальную концепцию социального государства предложил немецкий юрист и экономист Лоренц фон Штейн, который полагал,.что задача государства заключается в становлении общественного - равенства и личной, свободы, в поднятии низших, обездоленных классов до уровня богатых и сильных .
Центральной идеей социального государства выступает забота о человеке. Об этом справедливо пишет и В.Е. Чиркин: «...в основе.подлинной концепции социального государства находится всесторонняя- забота о- человеке. Согласно Конституции РФ человек является высшей ценностью» , а сущность социального государства заключается в «стремлении обеспечить социальную справедливость в обществе, достойное существование, каждому человеку.. .»373. Действительно, современное представление о справедливом обществе неразрывно связано с понятиями социально-экономического прогресса, высокими уровнями экономического развития общества, экономического суверенитета государства, достойным уровнем жизни человека и гражданина . Однако в самой Конституции называются лишь некоторые факторы, составляющие категорию «достойная жизнь»: труд и здоровье, гарантированный минимальный размер оплаты труда, государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, система социальных служб, государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной зашиты. В большей степени это социальные гарантии, распространяющиеся на социально незащищенные категории людей.
Такое «узкое» понимание социальной политики встречается и в научной литературе . И.А. Алебастрова полагает, что это связано с тем, что «в социальном государстве возрастает роль государственного механизма в жизни общества, так как он получает доступ к перераспределению ресурсов, и соответственно увеличиваются объем и степень важности его функций и его числен-ность» .
Особенно актуальными в связи с этим представляются задачи социального государства, решаемые в рамках социальной политики. Именно посредством такой политики государство обеспечивает не только решение социальных вопросов, но и проблем иного характера. «Социальное государство, — считают М.С. Рыбак, Л.А. Юсупова, — характеризует одно из основных направлений государственной деятельности и означает возложение на государство некоторых социальных задач, обусловленных экономическим и социальным развитием общества, является юридическим выражением ответственности и обязанностей государства перед обществом и личностью по осуществлению социальной программы, заложенной в экономических, социальных и культурных правах» . Как представляется, названные авторами обязанности социального государства возникают и в сфере решения экологических проблем. Задача современной социальной политики, на наш взгляд, заключается и в достижении экологического благополучия личности, общества и государства. Следовательно, не вызывает сомнения необходимость улучшения экологической ситуации в стране, обеспечение экологической безопасности, соответственно удовлетворение экологических интересов и потребностей личности, общества и государства.
Понятно, что Конституция, являясь Основным Законом государства, закрепляет лишь наиболее значимые, основополагающие начала организации и функционирования государства и общества, в-ней не называется экологическая составляющая достойной жизни. Однако социальная политика на государственном уровне не может не учитывать экологические факторы, оказывающие заметное влияние на такие важнейшие направления социальной деятельности государства, как гарантирование социальных прав, и свобод, охрана жизни и здоровья людей, улучшение демографической ситуации, повышение качества жизни российских граждан.
В свое время О.С. Колбасов справедливо утверждал, что «чрезвычайно важное значение в политике приобретает профилактика экологического благополучия общества. С этим в значительной мере связано правовое регулирование процедур принятия хозяйственных решений, затрагивающих состояние окружающей среды. Задача состоит в том, чтобы в процессе принятия таких ре-шений были обеспечены гарантии против экологических ошибок» .
Конституционное право на благоприятную окружающую среду: понятие, содержание и субъекты
Прежде всего, по нашему мнению, существует необходимость в законодательном уточнении основополагающих категорий: «окружающая среда», «благоприятная окружающая среда», «право на благоприятную окружающую среду», «природа», «природные объекты», «природные ресурсы», «охрана природы», «охрана окружающей среды», «экологическая-безопасность», «обеспечение экологической безопасности» и др. Действующее законодательство дает неоднозначную характеристику обозначенных понятий, что, в свою очередь, вызывает определенные трудности в доктрине и правоприменительной практике.
Определение содержания категории «право на благоприятную окружающую среду», требует выяснения смысла понятия «благоприятная окружающая среда» на основе анализа российского законодательства.
Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды», благоприятная окружающая среда — окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.
Однако данное определение вызывает ряд замечаний и возражений у ученых. Так, М. М. Бринчук считает, что благоприятную окружающую среду целесообразно определить через характеристику не качества, а состояния542. Состояние - понятие более широкое, так как оно включает как качественные, так и количественные характеристики окружающей среды. Характеристика1 качества не учитывает количественных аспектов состояния природы. По мнению О: К. Алиева, вышеизложенное" определение не содержит юридических критериев благоприятного состояния среды, которые могли бы прояснить правовые аспекты обеспечения- устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.- Устойчивое функционирование естественных экологических систем1 № природных объектов - понятие естественных наук, привнесенное в Закон, без какого-либо1 поясне-ния543.
Возражения названных выше ученых вполне обоснованы. Посредством природоохранной деятельности Российское государство должно обеспечивать такое благоприятное состояние окружающей среды, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов, а также оказывает благотворное влияние на жизнь и здоровье человека.
К слову, предыдущий Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»544 содержал иную формулировку данного права, предусматривая «право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду».
В России понятие «право на благоприятную окружающую среду» было введено в научный оборот Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г., который назывался «Об охране окружающей природной среды». Последующий Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ в самом своем названии говорит об охране не только природной, но окружающей среды в целом, что следует рассматривать как сознательную позицию законодателя.
Новый термин был введен в.связи с тем, что «на первый план выступила заинтересованность человечества в сохранении благоприятного состояния природы как среды жизни людей в условиях бурного научно-технического прогресса, роста населения, урбанизации т. д.»? 5.
Следует отличать понятие «среда» от понятия «природа»546. Различие подчеркивается в Конституции РФ, где в.ст..58 на каждого?возложена обязанность сохранять природу и окружающую среду. Таким образом, российский законодатель различает понятия «природа» и «окружающая среда»-по их содержанию.
Однако данный подход не нашел отражения в базовом. Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей, среды»547, согласно которому окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Таким образом, в названном документе отсутствует содержательное разграничение природы и окружающей среды.
Следует сказать, что такое определение термина «окружающая среда» вызывает неоднозначную реакцию известных ученых. Так, по мнению М. М. Бринчука, включение законодателем в содержание понятия «окружающая среда» антропогенных объектов наряду с природными комплексами и объектами и природно-антропогенными объектами лишь запутывает понимание окружающей среды. По его убеждению, расширение содержания понятия «окружающая среда» за счет включения в него компонентов социальной среды с учетом предмета регулируемых отношений — их охраны — таит угрозу необоснованной интервенции в иные отрасли законодательства . Аналогичной позиции придерживается и другой известный ученый С. А. Боголюбов, по мнению которого включение антропогенных объектов в понятие окружающей среды, как и выделение, разделение новым Законом окружающей среды и природной среды, может иметь далеко идущие теоретические и, самое главное, практические последствия, которые сегодня даже трудно полностью предвидеть549.
Как нам представляется, основной недостаток изложенного легального определения термина «окружающая среда» состоит не в том, что оно включает в себя не только природную, но и антропогенно-измененную среду, а в том, что законодатель не уточняет, какие именно объекты можно к таковым отнести.
В словаре терминов охраны природы окружающая среда определяется как «совокупность условий;,. окружающих человека и воздействующих на него»550, то есть в окружающую среду включаются как природная,.так и социальная среда, в том числе и биосфера в целом! По мнению А. С. Тимошенко, «оптимальным представляется термин «окружающая среда», так как он наиболее точно соответствует той части естественной среды, с которой взаимодействует или в обозримом будущем будет взаимодействовать человек»551. Известный ученый Н. Ф: Реймерс считает, что окружающая человека среда — это более широкое понятие, чем окружающая природная среда, в содержание которой не входит не только социальная среда, но и природа, подвергшаяся антропогенно-му воздействию, - асфальтированные дороги, дома и т. д.
Субъекты конституционных экологических обязанностей
Обязанности в основе правового статуса человека и гражданина в реальной действительности выполняют разнообразные многоцелевые функции и социальные роли. В литературе они характеризуются следующим образом: одно из составляющих правового статуса личности; вид и мера должного поведения; гарантия и необходимое условие осуществления прав и свобод граждан; фактор укрепления законности и правопорядка, выполнения функций государства.
Конституционные обязанности устанавливаются как в целях осуществления интересов всего общества, государства, так и в интересах каждого отдельного гражданина. Обязанности, подобно конституционным правам и свободам, не следует отрывать от целей, выражением которых являются интересы. Реализация юридической обязанности в конечном итоге способствует удовлетворению публичных и частных интересов. Как верно отмечено авторами монографии «Конституционные права и обязанности советских граждан», в конституционных обязанностях воплощаются не только интересы общества, но и в конечном счете интересы каждого из граждан .
Как отмечает Н. С. Бондарь, конституционные обязанности - это высшие правовые (конституционные) требования, которые предъявляются каждому человеку и гражданину и связаны с охраной и защитой важнейших ценностей, осуществлением действий (бездействий), которые служат удовлетворению как личных, так и общественных интересов в правовом демократическом государстве . Как вид и мера необходимого поведения конституционная обязанность определяется и Е. В. Гончарук754. Аналогичная позиция выражена и М. А. Юнусовой, которая делает важное дополнение- — дляї поддержания жизнеспо-собности государства и обеспечения прав и свобод человека . По мнению О. В. Кабаковой, конституционная обязанность — это не только, мера должного, общественно необходимого, а в некоторых случаях и возможного поведения гражданина, опирающегося на «силовое начало», то есть на возможность государственного принуждения, выражающего личные и общезначимые (общественные) интересы .
Согласно позиции Б. С. Эбзеева, конституционная обязанность представляет собой меру поведения правообязанного лица, поскольку она обладает определенными рамками, за пределами которых государство не вправе предъявлять к ее носителю каких-либо требований.
Необходимо отметить, что в конституционно закрепленных основных обязанностях обобщены те наиболее концентрированно выраженные требования, в исполнении которых проявляется ответственность личности перед обществом, гражданина перед государством, надлежащее отношение гражданина к государственным и общественным интересам, активное включение его в охрану этих интересов. Относительно вопроса моральной и правовой составляющих конституционных обязанностей следует сказать, что, по мнению многих ученых, данные компоненты в содержании конституционных обязанностей имеют взаимосвязанный характер. В конституционных обязанностях одни представляют моральные требования, получившие правовое выражение, а в некоторых из них отчетливо различаются оба основных компонента — моральное и правовое долженствование757.
Конституционная «основная» обязанность — это установленная государством в интересах всех членов общества и закрепленная в Конституции необходимость, предписывающая каждому гражданину определенные вид и меру поведения, и ответственность-за ненадлежащее его исполнение.
Объем конституционных обязанностей зависит от потребностей общества и государства. Соответственно, в различные периоды развития государства и общества объем и перечень обязанностей различаются. В идеале конституционные обязанности должны совпадать с социальными возможностями. В этом случае обеспечиваются их реальность, действенность.
Вызывает определенные возражения позиция, высказанная А. М. Эрде-левским. По его мнению, статьи Конституции РФ, устанавливающие обязанности, включены в главу 2 Основного закона «по небрежности законодателя», «в силу чего сама возможность применения этих норм Конституции и изданных на их основе законов вызывает серьезные сомнения» .
Считаем, что такая постановка проблемы конституционно-правового регулирования обязанностей не состоятельна по следующим основаниям: во-первых, ставит под сомнение юридическую силу самих конституционных обя-; занностей, исходя из верховенства самой Конституции и прямого действия ее норм; во-вторых, отвергает принцип единства прав и обязанностей; глава 2 Конституции РФ закрепляет основу конституционно-правового статуса личности, одним из обязательных элементов которого являются-и обязанности. Отсутствие в названии главы 2 Конституции РФ термина «обязанности» не означает их игнорирование «законодателем».
Немаловажным"является и вопрос о структуре конституционной обязанности, которая,включает в себя следующие элементы: 1) необходимость совершить» определенные действия либо воздержаться, от них; 2) необходимость для правообязанного лица отреагировать на обращенные к нему законные требования управомоченного; 3) необходимость нести ответственность за неисполнение этих требований; 4) необходимость.не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в отношении которого имеет право- .
Рассуждая о содержательной части конституционных обязанностей, следует отметить, что все они содержат должный, необходимый, требуемый вариант поведения. Применительно к исследуемой обязанности это необходимость сохранения окружающей среды и бережное отношение к природным богатствам. Важность сохранения среды обитания человека для настоящего и будущих поколений не подлежит сомнению. Поэтому обязанность охраны природы отнесена к разряду основных конституционных обязанностей. При этом сама Конституция как основной закон государства очерчивает лишь модель требуемого поведения, а средства и способы реализации конституционной обязанности конкретизируются в отраслевом законодательстве.
