Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая конституционно-правовая характеристика территории и границ субъекта Российской Федерации 14
1. Территория субъекта Российской Федерации как предмет регулирования конституционного права 14
2. Границы между субъектами Российской Федерации: статус, функции, цели установления 41
Глава 2. Границы субъектов Российской Федерации как предмет правового регулирования и сфера компетенции органов государственной власти 56
1. Компетенция субъекта Российской Федерации в отношении его территории и границ 56
2. Формы и содержание правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации 79
Глава 3. Правоприменительная практика в сфере изменения границ субъектов Российской Федерации 111
1. Разрешение территориальных споров между субъектами Российской Федерации 111
2. Реализация соглашений об изменении границ между субъектами Российской Федерации 134
Заключение 147
Список используемых источников 153
- Территория субъекта Российской Федерации как предмет регулирования конституционного права
- Компетенция субъекта Российской Федерации в отношении его территории и границ
- Формы и содержание правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации
- Разрешение территориальных споров между субъектами Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации имеют важное значение для современной России. От оптимальности и правомерности решения вопроса о границах субъектов Российской Федерации зависит эффективность территориального развития регионов, устойчивость их экономической и политической интеграции, безопасность развития общества и государства, а также соблюдение прав и свобод человека и гражданина вне зависимости от места жительства. Особую остроту придают рассматриваемой тематике многочисленные территориальные споры между субъектами Российской Федерации в отношении прохождения их границ.
Конституционные гарантии компетенции субъектов Российской Федерации по вопросам своей территории и границ способствуют стабильности территориальной организации Российского государства, и требуют четкого и непротиворечивого правового регулирования. Такое регулирование должно быть необходимым и достаточным для регламентации разрешения территориальных споров и, главным образом, эффективного территориального развития страны.
Сложность рассматриваемых вопросов заключается в том, что, с одной стороны, статус границ субъектов Российской Федерации нельзя однозначно приравнять к статусу границ административно-территориальных единиц. Изменение границ между субъектами Российской Федерации осуществляется «с их взаимного согласия» согласно ч. 3 ст. 67 Конституции РФ. С другой стороны, субъекты Российской Федерации являются государственными образованиями Российского государства, статус их границ существенно отличается от статуса границ суверенных государств. Ключевыми в определении статуса территории и границ субъектов Российской Федерации выступают конституционные нормы о нахождении субъектов в составе Российской Федерации, а также правообязанности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации утверждать соглашения об изменении границ между субъектами Российской Федерации. При совпадении границы субъекта Федерации и государственной границы России приоритет имеет режим государственной границы.
Субъекты Российской Федерации имеют собственную территорию, ее границы и территориальное устройство. Данные отношения регулируются нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ. Территория и ее границы выступают неотъемлемым признаком любого государственного образования, определяющим пространственный предел осуществления государственной власти или одного из уровней ее осуществления. Государство в принципе является территориальной системой, а федеративное государство – сложносоставной территориальной системой, включающей территорию государства, состоящую из территорий членов федерации. Конституционно-правовой статус субъекта федерации предполагает единство и взаимосвязь каждого из них с федеративным государством, независимо от их фактической и правовой специфики. Упорядочение прохождения границ субъектов Российской Федерации, совершенствование правового регулирования их установления и изменения возможно лишь в условиях единства и неприкосновенности территории Российского государства.
Границы субъектов Российской Федерации не являются неизменными, существуют правовые возможности их изменения, гарантированные Конституцией РФ и урегулированные законодательно. Но если в отношении одновременного изменения статуса и границ субъектов Федерации посредством объединения нескольких субъектов в один существует достаточно обширное законодательное регулирование, то вопросы изменения границ субъекта Российской Федерации без изменения его статуса законодательно не урегулированы. Хотя основы таких изменений заложены непосредственно в Конституции РФ, практика требует принятия законодательных решений в данной сфере отношений.
Отсутствие в Российской Федерации должной нормативной правовой регламентации вопросов установления и изменения границ субъектов Российской Федерации при наличии существенных практических проблем в их установлении и изменении обусловили выбор темы диссертационного исследования, равно как и саму необходимость его проведения.
Степень научной разработанности темы и теоретическая база исследования. Проблемам территории и границ государства, территориального устройства государств всегда уделялось значительное внимание ученых. В последние годы также проводились научные исследования по различным вопросам формирования и развития государственно-территориального устройства России, административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, территориальной организации местного самоуправления, федеративных отношений, обеспечения территориальной целостности. Вместе с тем проблемы регулирования правового режима границ субъектов Российской Федерации остаются одними из наименее исследованных и, тем не менее, важных для отечественного государствоведения и правоведения.
Общетеоретическую основу исследования составили труды, посвященные различным аспектам правового режима территории и границ субъектов Российской Федерации таких исследователей, как С.А. Авакьян, Л.В. Андриченко, С.Н. Бабурин, И.Н. Барциц, В.И. Васильев, Н.В. Витрук, Д.Л. Златопольский, Д.А. Керимов, Д.А. Ковачев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, М.Н. Марченко, С.И. Некрасов, А.С. Пиголкин, А.Н. Пилипенко, А.С. Саломаткин, В.Е. Сафонов, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, И.П. Трайнин, Н.А. Ушаков, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, Б.С. Эбзеев и некоторых других.
Автор обращался к трудам дореволюционных государствоведов и правоведов по рассматриваемой проблематике, в частности, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, В.А. Незабитовского, Н.И. Палиенко, Б.Н. Чичерина, Л.А. Шаланда.
В работе использовались труды зарубежных авторов, таких как Д.Д. Басу, Дж. Бернал, Я. Броунли, Г. Гроций, Г. Еллинек, П. Лабанд, Ж. Марку, Ш.Л. Монтескье и ряда других.
Несмотря на актуальность и определенную разработанность ряда аспектов правового режима территории субъектов Российской Федерации, многие вопросы остаются нерешенными. В отношении конституционно-правового регулирования территории субъекта Российской Федерации предпринимались лишь отдельные диссертационные исследования (например, кандидатские диссертации Орловой М.Ф. «Территория и границы субъекта Российской Федерации: на примере Астраханской области» (2002 года), Сысоевой Е.А. «Категория «территория» в правовой теории и практике законодательного регулирования федеративного устройства современной России» (2006 года) и Быстровой Д.А. «Территория в конституционном праве Российской Федерации» (2010 года). Более того, специального диссертационного исследования в отношении конституционно-правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации до сих пор не предпринималось. Изложенное свидетельствует о необходимости такого исследования.
Объект исследования – общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования – теоретические основы и практика конституционно-правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель настоящей диссертационной работы состоит в комплексном конституционно-правовом исследовании феномена границ субъектов Российской Федерации как одной из категорий государствоведения и конституционного права, механизмов их установления и изменения, а также в выработке предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации.
Для достижения указанной цели автором были поставлены следующие задачи:
1) сформулировать определение понятия «территория субъекта Российской Федерации» и дать основные ее конституционно-правовые характеристики;
2) проанализировать понятие, статус и функции границы субъекта Российской Федерации;
3) исследовать компетенцию субъекта Российской Федерации в отношении его территории и границ;
4) проанализировать особенности правовых отношений, возникающих при осуществлении деятельности по государственному признанию, установлению и изменению границ субъектов Российской Федерации;
5) разработать предложения по формированию федеральных законодательных основ установления и изменения границ субъектов Российской Федерации;
6) сформулировать рекомендации по совершенствованию регионального законодательства о границах субъектов Российской Федерации;
7) проанализировать правоприменительную практику по установлению и изменению границ разрешения территориальных споров между субъектами Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод научного познания. В исследовании используются общенаучные и частнонаучные методы: формально-логический, системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический, аксеологический и другие.
Нормативная база исследования включает Конституцию Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов в сфере установления и изменения границ субъектов Российской Федерации, а также международные правовые акты о территории государства.
Научная новизна исследования. Впервые проведено диссертационное исследование регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации в современных условиях. Разработаны теоретические положения, характеризующие статус и функции границ субъекта Российской Федерации, предложены авторские трактовки категориально-понятийного аппарата по теме исследования, дана оценка действующего правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации. Рекомендованы текущие и стратегические мероприятия по совершенствованию федерального и регионального правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту.
На защиту выносятся следующие положения, определяющие научную новизну диссертации.
1. Понятие «территория субъекта Российской Федерации» предложено определить как часть территории Российской Федерации, статус и границы которой не могут быть изменены без согласия субъекта Российской Федерации, включающую сухопутную территорию, общераспространенные ископаемые ресурсы неглубокого залегания, внутренние водные объекты, и являющуюся пространственным пределом осуществления государственной власти непосредственно населением и органами государственной власти субъекта Российской Федерации вне предметов ведения и полномочий Российской Федерации. При этом вхождение внутренних водных объектов в состав территории субъекта Российской Федерации, распространение на них региональной юрисдикции оправданно и эффективно лишь в случае правовых гарантий единства водного фонда России.
2. Обосновано, что понятие «граница субъекта Российской Федерации» шире понятия «граница между субъектами Российской Федерации», поскольку включает границу субъекта Российской Федерации, примыкающую к внутренним морским водам или территориальному морю России или совпадающую с Государственной границей Российской Федерации. Пространственное совпадение участка границы субъекта Российской Федерации и участка Государственной границы Российской Федерации не означает совпадения их правового статуса. Статус Государственной границы Российской Федерации имеет приоритет перед статусом границы субъекта Российской Федерации при определении правового режима деятельности органов публичной власти, физических и юридических лиц в приграничном пространстве.
3. В процессе совершенствования федерального регулирования основ установления и изменения границ между субъектами Российской Федерации автором предложены текущие мероприятия, а также определены стратегические перспективы его развития. В рамках текущих мероприятий предлагается включить основополагающие нормы об установлении и изменении границ между субъектами Российской Федерации в действующие федеральные нормативные правовые акты. В Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предлагается установить основы статуса и процедуры заключения соглашения об изменении границы между субъектами Российской Федерации, а также основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению и изменению границы между субъектами Российской Федерации. В Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации рекомендуется определить некоторые понятия, связанные с утверждением соглашений об изменении границы между субъектами Российской Федерации, прежде всего, «карта местности», «установление границы», «описание границы».
Стратегические перспективы увязаны с принятием специального федерального закона, регулирующего основы делимитации и установления на местности границ между субъектами Российской Федерации, а также изменения данных границ. Предлагаемый закон предлагается как «рамочный», позволяющий субъектам Российской Федерации реализовывать свою компетенцию в отношении установления и изменения их границ.
4. Предлагается совершенствование регионального конституционного (уставного) регулирования компетенции субъектов Российской Федерации в отношении их территории и границ. Обеспечение государственного единства и территориальной целостности Российской Федерации требует исключения из конституций (уставов) субъектов Российской Федерации норм о неприкосновенности и неделимости их территорий. Выполнение внешних и внутренних обязательств государства влечет необходимость некоторых изменений внутригосударственных границ и даже государственной границы. Рекомендуется также отказаться от провозглашения всего комплекса вопросов территории и границ либо вопросов установления и изменения административно-территориального устройства предметом ведения субъекта Российской Федерации, поскольку системное толкование Конституции РФ свидетельствует об отнесении части из названных вопросов к ведению Российской Федерации. При этом приведение конституций (уставов) и законов субъектов Федерации в соответствие с федеральными конституционными и законодательными нормами не должно вести к иной крайности – отмене большей части положений о территории и границах субъекта Российской Федерации.
В законодательстве субъектов Российской Федерации требуется отграничение полномочий по достижению согласия по вопросу изменения границ с сопредельными субъектами Российской Федерации от их частного проявления – полномочий по утверждению соглашения об изменении границ субъектов Российской Федерации. Обоснована необходимость урегулирования полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации относительно его территории и границ в специальных актах о соответствующих органах государственной власти.
5. В связи со значимостью описания границ между субъектами Российской Федерации и неэффективностью его одностороннего решения субъектами Российской Федерации предлагается утверждение описания существующих границ субъектов Российской Федерации указом Президента Российской Федерации. Обоснована целесообразность организации описания границ субъектов Российской Федерации в пределах каждого федерального округа с возложением на полномочных представителей координационной функции. Предлагается разработка единой методики описания границ субъектов Российской Федерации на федеральным уровне с утверждением ее нормативным правовым актом Президента Российской Федерации.
6. Предлагается дифференцированный подход к выбору формы учета мнения населения субъекта Российской Федерации при изменении его границ с другим субъектом, исходя из размера передаваемой (получаемой) территории. Если изменения касаются участка территории размером, не превышающим трех процентов от площади территории субъекта Российской Федерации, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать процедуру учета мнения населения. Если в результате изменения границы субъекта Федерации происходит более масштабное изменение его территории, полагаем необходимым закрепление федеральной законодательной нормы о проведении голосования в масштабе всего субъекта Российской Федерации, кроме случаев изменения Государственной границы России. В последнем случае действуют нормы федерального законодательства о Государственной границе Российской Федерации.
7. Аргументирована продуктивность увязки изменения границ между субъектами Российской Федерации с перспективами социально-экономического развития современных субъектов Российской Федерации, совершенствованием осуществления государственной власти и местного самоуправления, отказа от поиска исторической базы прохождения границ субъектов Российской Федерации как основы ее изменения, а также разрешения территориальных споров на основе правовых, а не политических аргументов.
Предложено формирование правовой основы для федеральной помощи субъектам Российской Федерации по увеличению их территорий не в результате спора с сопредельными субъектами, а путем формирования искусственных территорий, что способствует социально-экономическому развитию России и ее регионов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, тем, что в диссертации содержится комплексный анализ основных характеристик границ субъекта Российской Федерации, рассматривается реализация компетенции органов государственной власти в отношении установления и изменения границ субъектов Российской Федерации. В работе разрабатывается понятийный аппарат, исследуются наиболее значимые вопросы правового регулирования установления и изменения границ субъекта Федерации в современных условиях.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения способствуют более полному и глубокому пониманию явления «граница субъекта Российской Федерации», раскрывают особенности правого регулирования их установления и изменения, что расширяет возможности для дальнейших исследований в рассматриваемой области и применения в практической деятельности органов государственной власти.
Диссертационная работа представляет практический интерес в части выводов и рекомендаций по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере установления и изменения границ субъектов Российской Федерации.
Содержащиеся в работе материалы могут использоваться в учебно-методической работе ВУЗов, в частности, при подготовке учебных курсов лекций и семинарских занятий по дисциплине «Конституционное (государственное) право России», а также спецкурсам о федеративном и территориальном устройстве России.
Апробация результатов исследования.
Настоящее диссертационное исследование подготовлено и обсуждено в отделе конституционного права Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации». Основные положения диссертации изложены в опубликованных работах автора в научных журналах и сборниках научных трудов, в т.ч. в научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России; в докладах на межвузовских научно-практических конференциях, конференциях аспирантов, соискателей и молодых ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
Территория субъекта Российской Федерации как предмет регулирования конституционного права
Территория является одним из признаков государства, вопросы территории традиционно регулируются правом. В энциклопедических изданиях территория рассматривается как ограниченное пространство В современной юридической науке под территорией государства понимается пространство, в пределах которого государство осуществляет государственный суверенитет и государственную власть, распоряжаясь и организуя ее исходя из своих потребностей .
Вопросам территории в российской юридической науке традиционно уделялось повышенное внимание3, учитывая территориальные ресурсы России. В 18-19 вв. в российской юридической науке развивались трактовки государственной территории как объекта реального права собственности. В частности, Б.Н. Чичерин4 обосновал постулат, что государственная территория является объектом права собственности государства.
В начале XX века в русском государственном праве становятся господствующими подходы, отрицающие за территорией характер объекта какого-либо вещного права. Так, В. А. Незабитовский, размышляя о государственном властвовании, утверждал, что оно осуществляется в границах его территории над его гражданами, но не над самой территорией. Территория государства - отнюдь не объект, но граница распространения власти государства5. Включение территории в число основных признаков или «элементов личности» государства получило обоснование в работах Н.М. Коркунова, Ф.Ф. Кокошкина, Л.А. Шаланда и ряда других видных государствоведов. В частности, Л.А. Шаланд обосновывал признание за территорией качества одного из основных элементов государства6.
Очевидно, что территория традиционно выступает пространством властной деятельности государства во внутренних делах, достоянием государства во внешних делах. Отсюда ясно, что государство осуществляет территориальное верховенство в публичной сфере, и наделена правом распоряжаться соответствующей территорией в международных отношениях7.
В широком смысле в современном праве территорией считают пространства Земли (сухопутное, водное, воздушное и недра) и даже космическое пространство. В публичном праве юрисдикция государства увязана с его территориальным верховенством. Следовательно, морские и воздушные суда, территории посольств признаются частью территории государства как сфера его компетенции, но не как географические компоненты территории8.
Важно отметить, что определение понятия государственной территории увязано не столько с юрисдикцией государства, сколько с суверенитетом государства. Так, Н.А. Ушаков предлагает понимать под территорией государства земное пространство, находящееся под суверенитетом данного государства. В свою очередь под негосударственной территорией предложено понимать земное пространство, не находящееся под суверенитетом определенного государства9. Таким образом, территория государства является земным пространством, находящимся под суверенитетом определенного государства, которое осуществляет в его пределах территориальное верховенство или пространством самоопределения народа государства, в пределах которого данное государство осуществляет свой суверенитет и свою юрисдикцию11. Таким образом, с юридических позиций государственная территория выступает ограниченным пространством, на котором государство осуществляет свой суверенитет, обладает территориальным верховенством и реализует свою юрисдикцию12.
В приведенных определениях речь идет об определении территории суверенного государства. Как справедливо , отмечает О.Е. Кутафин, суверенитет не всегда выступает специфическим признаком государства. Отечественная история наглядно это демонстрирует. Так, автономные республики в составе СССР, как и республики в составе Российской Федерации не обладают суверенитетом . Следует согласиться и с Д.Л. Златопольским, который видел в обладании государственной территорией не показатель суверенности, но одну из характеристик государственности14. Данное понимание крайне важно для анализа территории и границ субъектов РФ.
В конституционном праве России понятие «территория» употребляется, прежде всего, в отношении характеристики Российской Федерации как суверенного государства, в частности, в ч. 1 ст. 4, ч. 2 ст. 67 Конституции РФ. Государственная власть и территориальное верховенство Российской Федерации распространяется на всю государственную территорию без каких-либо изъятий, т.е. на сушу, воды, недра и воздушное пространство, находящиеся в пределах российской юрисдикции, а также здания и транспортные средства с особым правовым статусом и государственной символикой Российской Федерации (например, посольства, морские суда и д.р.) 5.
В самом общем виде территория является одной из неотъемлемых составляющих государства, на которой реализуется власть данного государства. Государство и его территория имеют органическую взаимосвязь, которая признается и гарантируется правом. При этом не вызывает сомнения, что само понятие «территория» не является застывшим понятием. Напротив, оно изменяется под влиянием внешних и внутренних факторов. Согласимся, что по видимому нельзя сформулировать единственно верное определение понятия «территория»1 . Так, Г. Гроций писал о невозможности однозначно определить само происхождение названного понятия17.
Таким образом, территория является пространственной основой распространения на нее всей полноты государственной власти. Согласимся с И.П. Трайниным, что для конституционного права территория государства является не столько реальным объектом, сколько пространственным пределом его власти18.
Реализация основных функций государства, как внешних (например, дипломатическая, оборонная), так и внутренних (например, социального, политического, экономического развития) зачастую обусловлена территориальным потенциалом данного государства. Не случайно Дж. Бернал относил страны, владеющие значительными территориями и ресурсами, к привилегированным19. Территориальные ресурсы традиционно являются одним из базовых для оценки потенциала государства.
Очевидно, что территория государства - не только пространственная категория, но и категория идеологическая (Родная земля, Родина, Отечество), основа жизни народа (политики, экономики) и, главное, правовая (распространение суверенитета, юрисдикции, правовых режимов).
В Конституции РФ именно с территорией государства увязывается действие правовой системы, верховенства Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4). Конституция РФ действует на всей территории Российского государства непосредственно. При этом речь идет о действии не только самой Конституции (ч. 1 ст. 15), федеральных конституционных законов и федеральных законов (ч. 1 ст. 76), но и указов Президента России (ч. 2 ст. 90). Более того, все федеральные акты действуют в граница территории Российской Федерации. При этом Основной закон и все другие федеральные нормативные правовые акты должны соблюдаться, исполняться и применяться на всей территории России.
Реализация государственной власти также пространственно «привязана» к территории государства. Система федеральных органов исполнительной власти для осуществления соответствующих полномочий предусматривает создание территориальных органов (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Все органы государственной власти во главе с Президентом РФ, включая систему исполнительной власти во главе с Правительством РФ, обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий Российской Федерации в пределах всей территории России (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ).
Более того, гарантированность прав и свобод человека и гражданина Российским государством, обладание каждым гражданином Российской Федерации всеми правами и свободами, несение равных обязанностей, предусмотренных Конституцией РФ, также связано с территорией России (ч. 2 ст. 6).
Компетенция субъекта Российской Федерации в отношении его территории и границ
В сферу федерального ведения в России вошли вопросы территории, а также статуса и защиты государственной границы, воздушного пространства, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (п. «б» и «н» ст. 71 Конституции РФ). Названные вопросы выступают предметом ведения Российской Федерации и объектом федеральной компетенции. Федеральные органы государственной власти обеспечивают государственный суверенитет России на всей ее территории, территориальную целостность государства, определяют и поддерживают правовой режим Государственной границы и приграничного пространства. К предметам ведения Российской Федерации отнесено и федеративное устройство, включая субъектный состав Российской Федерации, с учетом невозможности одностороннего изменения территории и статуса субъектов РФ (п. «б» ст. 71, ч. 5 ст. 66, ч. 3 ст. 67 Конституции РФ).
Необходимо отметить, что нахождение субъектов РФ в составе территории Российской Федерации обуславливает ограниченность компетенции субъекта РФ в отношении его территории. Российская Федерация реализует свои полномочия на территории каждого субъекта РФ. И лишь вне федеральных полномочий субъекты РФ реализуют собственную компетенциею на их территории.
В свою очередь, несмотря на то, что вопросы территории отнесены к ведению Российской Федерации, федеральные органы не вправе изменять границы территорий субъектов РФ. Данный вывод следует из положений ч. 3 ст. 67 Конституции РФ о необходимости взаимного согласия регионов при изменены границ между ними. Но и субъекты РФ по существу не могут изменять свои границы без участия федерального центра. Конституционная модель предполагает участие в данном процессе региональных органов в части заключения соответствующего соглашения об изменении границ, и Совета Федерации в части утверждения такого соглашения (п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ).
Хотя вся территория России находится под ее суверенитетом, использование Российским государством своей территории не может быть неограниченным. Очевидна обязанность государства распоряжаться территориальным ресурсом в интересах народа данного государства. Отсюда ясно, что федеральный центр не может полностью устраниться от решения вопросов установления и изменения внутригосударственных границ.
В литературе нередко можно встретить мнение, что из смысла ст. 67, 71, 72, 73 Конституции РФ следует право субъекта РФ регулировать свое территориальное устройство . Это мнение базируется на позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»68. В нем Суд говорит о нахождении в ведении Российской Федерации федеративного устройства, а в ведении республик - их территориального устройства. Поскольку субъекты РФ равноправны, территориальное устройство рассматривается как часть ведения любого субъекта.
В то же время существует и другая точка зрения . Суть ее сводится к тому, что вопросы территории и границ субъекта РФ не могут быть исключены из компетенции Российской Федерации. Прежде всего, к ведению федерального центра отнесены вопросы территории (п. «б» ст. 71 Конституции РФ). В число вопросов территории входит и территория субъекта РФ. Кроме того, к совместному ведению отнесены общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе его территориальная организация (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Наконец, субъекты РФ реализуют свою компетенцию в территориальной сфере в соответствии с нормами федеральной Конституции и законодательства базируясь на существующем государственно-территориальном устройстве России.
Административно-территориальное устройство субъектов РФ едва ли возможно закрепить в ведении лишь одного уровня осуществления государственной власти (федерального или регионального) . Данная сфера не отнесена к предметам ведения Российской Федерации. Вместе с тем, являясь частью вопросов территории, такое устройство не относится к ведению субъектов РФ, поскольку Российская Федерация определяет статус и границы закрытых административно-территориальных образований, ведет учет административно-территориальных единиц субъектов РФ, решает иные вопросы. Высокая социальная и государственная важность административно-территориального устройства субъектов РФ определяет отнесение его общих принципов к полномочиям Федерации, а самого института - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Согласимся с мнением, что сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов не ограничивается вопросами, обозначенными в ст. 72 Конституции РФ71. К числу таких прямо не названных в ст. 72 вопросов совместного ведения относится и административно-территориальное устройство субъектов РФ.
Как представляется, именно точка зрения о том, что многие аспекты территориального устройства субъектов РФ относятся к совместному ведению, представляется наиболее отвечающей потребностям развития законодательства о границах субъектов РФ. В частности, дача согласия на изменение границы - часть ведению субъектов РФ. Регламентация порядка соответсвующего изменения представляется предметом совместного ведения, поскольку связано и с административно-территориальным устройством субъектов РФ, и с государственно-территориальным устройством Российской Федерации. При этом утверждение соглашений об изменении границ между субъектами РФ прямо отнесено к полномочиям Совета Федерации.
В зарубежном конституционном законодательстве вопросы изменения границ членов федерации нередко относят к совместному ведению (США, Австрия) либо к ведению федерации (Индия). В США именно федеральные органы государственной власти принимают решение об изменении границ штатов, но лишь с согласия их легистратур. В Австралии схожий порядок дополняется требованием о проведении референдума штата.
Впрочем, в России едва ли правильным стало бы стремление решить все вопросы территориального устройства субъекта РФ на федеральном уровне. Субъекты РФ вправе самостоятельно определять в своих конституциях (уставах) и законах структуру административно-территориального устройства. Данное право реализовано субъектами РФ, хотя соответствующее регулирование не всегда совершенно.
Подчеркнем важность формы выражения согласия об изменении границ между субъектами РФ. Данный вопрос решается в конституциях республик, уставах других субъектов РФ.
В настоящее время полномочия субъектов РФ в отношении собственной территории сводятся преимущественно к сферам определения административно-территориального устройства и вопросами изменения границ. Так, практически все субъекты РФ, прежде всего республики в составе России, включили в перечень предметов своего ведения вопросы административно-территориального устройства. В частности, соответствующая норма включена в основные законы Республики Адыгея (п. «и» ст. 53) , Кабардино-Балкарской Республики (п. «д» ст. 69) , Карачаево-Черкесской Республики (п. «д» ст. 61)74, Астраханской области (п. 2 ч. 2 ст. 11) , Белгородской области (п. «б» ч. 3 ст. 6) , Курганской области (п. «б» ст. 19)77.
Более того, в ст. 69 Конституции Кабардино-Балкарской Республики к ее ведению отнесены не только административно-территориальное устройство, но и территория Кабардино-Балкарской Республики. Территория и сам статус Республики Саха (Якутия) также отнесено к ведению данной республики (п. 2 ст. 38 Конституции Республики Саха (Якутия)). Отнесение территории республики к предметам ее ведения абсолютно неправомерно, поскольку вопросы территории России являются предметом ведения Российской Федерации (п. «б» ст. 71 Конституции РФ), а территория любого субъекта РФ является частью территории России (ст. 4, 5, 65 и 67 Конституции РФ).
Формы и содержание правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации
Возможность изменения границ субъектов РФ по из согласию базируется на предположении, что соответствующие границы уже четко установлены. В действительности определенности в этом вопросе нет. Границы устанавливались в разное время и разными способами. Соответствующие границы, как правило, нормативно установлены еще до распада СССР, на что прямо указывается, в частности, в ч. 1 ст. 2 Устава Белгородской области, в ст. 10 Устава Курганской области, в ст. 2 Устава Тамбовской области . При этом в большинстве случает границы субъектов РФ не обозначены на местности должным образом.
Субъекты РФ крайне не активны в решении вопросов установления и описания своих границ. Так, названная выше норма устава Тамбовкой области дает отсылку к Указу Президиума Верховного Совета СССР от 4 февраля 1939 года «О разделении Тамбовской области на Пензенскую и Тамбовскую области». При этом согласно Закону Тамбовской области от 21 июня 1996 года № 72-3 (в ред. от 06.04.2012 г.) «Об административно-территориальном устройстве Тамбовской области» официальным документом, закрепляющим границы Тамбовской области, является описание границ Тамбовской области, которое согласовывается субъектами РФ, граничащими с областью (ст. 8). Такого описания до настоящего времени не принято, хотя Устав Тамбовской области принят в 1994 года, а названный Закон - в 1996 году. Главная же проблема состоит в неудовлетворительном содержательном качестве описания границ в советских актах. Так, многие закрепляемые в Указе Президиума Верховного Совета СССР за Тамбовской областью районы фактически являются сельсоветами в настоящее время. Содержащееся в Указе описание не может дать ответ о прохождении границы области.
Как отмечалось выше, пространственные пределы территории субъекта РФ определяются границами субъекта. Задача четкого закрепления границ субъектов РФ в нормативных правовых актах и на местности вызвана необходимостью определения территориальной подведомственности для реализации компетенции региональными и муниципальными органами. Кроме того, вопрос о границах субъектов РФ влияет на определение государственной и муниципальной собственности на земельные участки и различные объекты недвижимости, в связи с их расположением в границах территории определенного субъекта РФ.
Т.Я. Хабриева справедливо указывает на негативные последствия неопределенности границ субъектов РФ. Ею предложено сформулировать нормативные правила установления и изменения границ субъектов РФ. Границы не должны разрушать фактически сложившееся землепользование, культурные связи в регионах, структуру промышленного производства и социальную инфраструктуру, а их изменение должно осуществляться с учетом мнения проживающего там населения .
Необходимо констатировать значительную неопределенность в сфере установления границ территорий субъектов РФ даже по сравнению с установлением границ муниципальных образований. Правовое регулирование определения границ субъектов РФ явно недостаточно. Далеко не во всех субъектах РФ приняты специальные приложения к основному закону с указанием границ. В ряде случаев имеются изрядные расхождения между описанием границ в документах и их фактическим установлением. При этом многие границы регионов не отмечены на местности.
В результате субъекты РФ сегодня вынуждены ссылаться на нормативные акты РСФСР и СССР в отношении определения своих границ либо самостоятельно нормативно описывать прохождение границ исходя из сложившихся в регионе представлений. Все это позволяет говорить об упречности нормативно-правовой базы установления границ субъектов РФ.
В свою очередь нельзя впадать в иную крайность и предъявлять к нормативным правовым актам о границах субъектов РФ завышенные требования по аналогии к правовому установлению границ суверенных государств. Так, едва ли можно согласиться, что «в идеале, административные границы субъектов РФ должны были быть ратифицированы федеральным конституционным законом, утверждающим договоры между субъектами, подписанные соответствующими органами государственной власти субъектов о границах и размерах их территорий»96.
Предложение о том, что государственное признание границ может осуществляться и многосторонними межсубъектными договорами97 также не может быть поддержано. Государственное признание выражается в соглашениях субъектов РФ по изменению их границ при утверждении таких соглашений Советом Федерации. В иных случаях оно выражается в нормативных правовых актах федерального и регионального уровней.
Государственное установление границ публично-территориальных образований осуществляется по юридически установленной процедуре, включающей две составляющие: делимитацию и демаркацию.
Делимитация внутригосударственных границ государственно-территориальных образований означает описание в тексте нормативного правового акта, а также обозначение линии ее прохождения на картах, выступающих приложением к соответствующему нормативному правовому акту. Демаркация такой границы представляет собой обозначение и оборудование границы на местности.
Требования обязательного заключения договора между внутригосударственного образованиями при их делимитации и составления специальных протоколов при демаркации (по аналогии с границами государств) представляются не только бессмысленными, но и несоответствующими принципам государственного единства и территориальной целостности суверенного государства.
Между процедурами делимитации и демаркации нередки существенные временные разрывы. Установленные в нормативных правовых актах границы длительное время не обозначаются на местности. Более того, в отношении многих участков границ субъектов РФ, а также их административно-территориальных единиц, муниципальных образований демаркации не произошло до настоящего времени.
Помимо юридического определения и установления границ на местности делимитация и демаркация означают государственное признание границ субъектов РФ. Отсутствие такого признания - источник территориальных споров. Следует согласиться, что в процессе регламентации прохождения внутригосударственных границ продуктивно использовать концепция «эстоппеля», которая получила распространение в международном праве. Суть ее в обеспечении государством логической последовательности своих действий и решений, с истечением времени не отрицать ранее признанных фактов и событий.98 Тогда алгоритм решения территориального спора сводился бы к необходимости выяснить линию прохождения границы, ранее признанную Российским государством. В случае обнаружения такого признания спор разрешался бы автоматически.
Современные регионы России разделены границами, проведенными до образования Российской Федерации. Границы субъектов РФ признаются федеральным центром по ситуации, сложившейся ко времени принятия Конституции РФ 1993 г. Данные границы закрепляются в различных правовых актах федерального и регионального уровня. При этом между такими актами имеются противоречия, а целый ряд необходимых актов просто отсутствует. В конституциях (уставах) субъектов РФ даны отсылки к описанию границ субъектов, а по существу такие акты не приняты и границы не описаны.
Необходимо подчеркнуть, что субъекты РФ в настоящее время не вполне справляются с задачей качественного правового оформления прохождения границ между субъектами. Основные недостатки в правом регулировании установления границ субъектов РФ можно свести к следующим.
1. Эклектичность.
Субъекты РФ ссылаются на разные по форме нормативные правовые акты, устанавливающие границы между ними (включая акты СССР и РСФСР), содержащие необходимое регулирование в неодинаковом объеме. Отсылки в основных законах субъектов РФ к актам, устанавливающим описание границ, не означают, что соответствующие акты приняты.
2. Низкая юридическая техника.
Далеко не во всех нормативных правовых актах, устанавливающих прохождение границы субъекта РФ, содержится подробное описание границ, а также картографическое приложение.
3. Неинформативность.
Разрешение территориальных споров между субъектами Российской Федерации
Практика изменения границ субъектов РФ связана с двумя базовыми аспектами. Во-первых, разрешением возникающих спорных вопросов между субъектами РФ, их обращением к федеральному центру. Во-вторых, реализацией достигнутых субъектами РФ договоренностей об изменении границ между ними, утвержденных Советом Федерации.
Как было установлено выше, существенные недостатки и даже неопределенность правового порядка изменения границ субъектов РФ, неурегулированность процедурных механизмов, несоответствие между нормативным определением и фактическим обозначением границ привели к многочисленным территориальным спорам между субъектами РФ.
Предметом спора может стать, в частности, нахождение определенного объекта на территории одного из сопредельных субъектов РФ, который имеет важное социально-экономическое значение. Примером служит давний спор Москвы и Московской области о принадлежности аэропорта Шереметьево, в настоящее время разрешенный.
Вызывает споры нахождение территории промышленного комплекса, земельного участка, богатого полезными ископаемыми, иная территория, обладание которой позволяет существенно пополнить региональный бюджет. Нагляден пример спора бывшего Таймырского автономного округа и Красноярского края по поводу Норильского промышленного района. В настоящее время спор беспредметен вследствие объединения сторон спора в новый субъект РФ.
Тем не менее, несмотря на социально-экономическое значение приведенных выше споров, не они вызывают наиболее острые конфликты между субъектами РФ. Наиболее болезненно разрешаются споры, имеющие глубокие исторические корни, когда те или иные события в отечественной истории по-разному оцениваются жителями и руководством сопредельных субъектов РФ либо неодинаково видятся современные последствия тех событий. Показателен пример так и не решенной проблемы Пригородного района Северной Осетии. Часть представителей Ингушетии считает его своей исторической территорией.
Примеров территориальных споров между субъектами РФ, к сожалению, довольно много в России. Так, продолжается спор Тверской и Ярославской областей о принадлежности островов на реке Молога; спор республики Калмыкия и Астраханской области по поводу земельных угодий «Черные земли»; притязания Курганской области к Свердловской области по поводу принадлежности Шадринского и Долматовского районов. К Ивановской области возникли территориальные претензии сразу у трех областей -Нижегородской, Костромской и Владимирской. Ингушетия претендует не только на Пригородный район Северной Осетии, но и на Надтеречный, Малгобекский и Сунженский районы Чечни.
Наиболее масштабная неопределенность о прохождении границ субъектов РФ сложилась в Поволжье. Так, органы государственной власти Республики Татарстан констатируют наличие территориальных разногласий с Чувашской, Удмуртской, Марийской республиками, а также Ульяновской, Самарской и Кировской областями. Министр юстиции Республики Татарстан М. Курманов заявило, что Татарстан включает 2,8 тыс. га территорий других субъектов РФ, но сопредельные регионы - 3,8 тыс. га территории Республики .
Выше речь шла об официально сформулированных позициях органов государственной власти субъектов РФ. Латентно неопределенность гораздо шире. В частности, часть казаков Ставропольского края требует исключить из состава территории Республики Дагестан Кизлярский район, Республики Северная Осетия-Алания - - Моздокский район, Кабардино-Балкарской Республики - Прохладненский район, вернув их в состав Ставропольского края. Ранее упоминались инициативы российских немцев по образованию немецкой республики в Поволжье.
Возникающие споры требуют своего разрешения. В рамках действующего законодательства они могут быть разрешены путем создания согласительной комиссии из представителей заинтересованных субъектов РФ, реализации Президентом РФ согласительных процедур, а также в судебном порядке.
Позитивное значение согласительных комиссий и процедур между субъектами РФ состоит в том, что они подчас разрешают многолетние территориальные споры между заинтересованными субъектами исходя из потребностей развития региона. Необходимо отметь, что спор о прохождении границы между субъектами РФ зачастую оформлен как спор о компетенции регионов по определению их территориального состава либо полномочий региональных органов в конкретных сферах. Следовательно алгоритм разрешения споров о прохождении границ во многом схож с порядком разрешения споров о компетенции. Он складывается из согласительных и судебных процедур. Но судебные разбирательства решают дело в пользу одной из сторон, следовательно, всегда остаются недовольные. Соглашения между субъектами РФ, ставшие результатами работы согласительных комиссий, иных согласительных процедур между субъектами в той или иной мере удовлетворяют обе стороны и не имеют многих препятствий к реализации.
М.В. Баглай отмечает недостаточную оперативность и эффективность разрешения споров о границах субъектов РФ на примере спора Республик Северная Осетия-Алания и Ингушетия130. И с ним необходимо согласиться.
В настоящее время способом разрешения споров о границах субъектов РФ могут выступать используемые Президентом РФ согласительные процедуры. Разрешать такие споры могут и создаваемые Правительством РФ согласительные комиссии.
Для повышения эффективности деятельности согласительных комиссий целесообразно образование при них рабочих групп и экспертных советов для выработки правовых решений, изучению ситуации, обмену информацией с заинтересованными сторонами, в т.ч. с населением соответствующих субъектов РФ. Рассматриваемый законопроект «Об административных границах субъектов Российской Федерации» содержал положение об образовании Правительством РФ согласительных комиссий, состоящих из представителей уполномоченных федеральных и региональных органов на паритетных началах.
Следует отметить, что такой подход позволяет уйти от дополнительного финансирования, т.к. члены согласительной комиссии будут осуществлять возложенные на них функции в рамках выполнения должностных функций. Но отстранение региональных законодательных органов от процесса согласования позиций не вполне согласуется с принципом разделения властей.
В свою очередь, полагаем излишним вхождение в комиссии специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, как это предлагалось в рассматриваемом законопроекте. Более того, совершенно не ясно, почему в нем предлагалось, чтобы согласительные комиссии образовывались Правительством РФ, тогда как согласительные процедуры использует Президент России. Если речь идет о разрешении территориального спора, согласительные процедуры должны проходить под руководством главы государства. Если же речь идет о добровольном изменении границы (например, в случае обмена территориями), то участие федеральных органов видится излишним.
Согласительная комиссия в законопроекте правомерно наделяется правами по проведению необходимых мероприятий, направленных на должное закрепление границ субъектов РФ, а также по подготовке проектов необходимых документов.
Если территориальный спор приобрел характер межрегионального или межнационального конфликта, федеральный центр может ввести чрезвычайное положение для его разрешения. Так, в 90-х гг. в Республиках Северная Осетия и Ингушетия было введено чрезвычайное положение, а также создана Временная администрация.
Добровольное разрешение такого рода споров представителями самих заинтересованных субъектов РФ имеет преимущество перед судебными разбирательствами и даже согласительными процедурами с участием федеральных органов. Примером последнего является определение границ между Ингушской и Чеченской Республиками в 1995-1996 гг. с участием специальной государственной комиссии, состоявшей из руководителей ряда федеральных органов и представителей заинтересованных субъектов РФ. Работа завершена, а спор продолжается.
В то же время, очевидно, что найти взаимоприемлемое решение добровольно удается далеко не всегда. Согласимся с В.Е. Сафоновым, что вопрос обеспечения безопасности, государственного единства и территориальной целостности любой страны, соотношения суверенитета государства и его федералистских начал, взаимной конституционной ответственности центра и регионов судебным путем продолжает сохранять свою актуальность131. В названное входит и территориальный статус субъекта Российской Федерации.
Похожие диссертации на Конституционно-правовое регулирование установления и изменения границ субъектов Российской Федерации
