Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организационное построение и система управления российской таможенной службой 17
1. Основные этапы развития российской таможенной службы 17
2. Общая характеристика структуры и управления таможенной системой 34
3. Государственный таможенный комитет Российской Федерации в механизме управления таможенной системой 53
4. Территориальные таможенные органы в системе таможенного ведомства 67
Глава II. Основные функциональные направления деятельности таможенных органов 86
1. Общая характеристика таможенных функций 86
2. Таможенно-тарифное регулирование внешнеэкономической деятельности 90
3. Фискальные полномочия таможенных органов 100
4. Полномочия таможенных органов, реализуемые в рамках таможенного и валютного контроля 113
5. Правоохранительная таможенная деятельность 129
Заключение 157
Список нормативных правовых актов 172
Список литературы 183
Приложения 189
- Основные этапы развития российской таможенной службы
- Государственный таможенный комитет Российской Федерации в механизме управления таможенной системой
- Таможенно-тарифное регулирование внешнеэкономической деятельности
- Полномочия таможенных органов, реализуемые в рамках таможенного и валютного контроля
Введение к работе
A Актуальность диссертационного исследования.
Рассмотрение административно-правового статуса органов исполнительной власти является достаточно традиционной темой научных исследований, проводящихся в рамках науки административного права. Однако при этом вопросы правового статуса таможенных органов являются одними из наименее разработанных административно-правовой наукой. Такая ситуация сложилась в силу ряда объективных причин.
На протяжении практически всего периода существования Союза ССР в стране господствовала государственная монополия внешней торговли. Такое положение, помимо прочего, привело к обеднению таможенного дела и соответствующего законодательства, резкому сокращению функций таможенных органов и упрощению их внутренней структуры, падению роли и места в системе государственного управления.
Коренной перелом в развитии таможенного дела был осуществлен в начале 90-х годов, когда произошла либерализация внешнеэкономической жизни страны, и государство отказалось от чисто командного управления внешней торговлей. Изменение таможенного законодательства, стремительное увеличение объема задач, стоящих перед таможенным ведомством, привело как к повышению его статуса и значения в системе органов государственной власти России, так и к коренной перестройке его внутренней структуры.
В таких условиях научный анализ правового статуса таможенных органов именно с административно-правовых позиций является весьма актуальным, поскольку во всех правоотношениях, возникающих в сфере таможенного дела, наряду с лицом, перемещающим товары через таможенную границу, другой их стороной выступает уполномоченный государством таможенный орган Российской Федерации. При этом нельзя не отметить оп ределяющую роль таможенных органов в развитии всего таможенного дела и законодательства. От того, насколько совершенными будут организационная структура и функциональная компетенция таможенного ведомства, насколько стоящие перед таможенными органами цели и задачи отвечают требованиям сегодняшнего дня, насколько достаточны и разумно распределены функции и права, предоставленные таможенной системе, и, наконец, насколько эффективно таможенные органы осуществляют свою практическую деятельность, в конечном итоге во многом зависят состояние и развитие всей внешнеэкономической деятельности страны, защищенность ее экономических интересов и, конечно, интересы конкретных лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу.
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования.
Серьезные научные исследования таможенно-правовой проблематики стали появляться в России еще в XIX веке. Из числа дореволюционных исследователей, чьи работы сохранили определенную актуальность, следует отметить К. Лодыженского, ЕВ. Осокина, Д. Толстого, И.М Кулишера1.
К авторам советского периода, рассматривавшим в своих исследованиях некоторые аспекты статуса таможенных органов, следует отнести А.И. Потяева, Л.Н. Маркова, К.К. Сандровского, В.Г. Храбскова2.
В современный период вопросы правового положения таможенных органов в той или иной мере затрагивались в работах А.Ф. Ноздрачева, А.А. Гравиной, Л.К. Терещенко, МП. Шестаковой1, Б.Н. Габричидзе2, АН. Козырина , ученых Российской таможенной академии4.
Отдельные аспекты таможенного права анализировались в ряде специальных работ1. Комплексный анализ данных работ позволяет разделить их на несколько категорий:
Во-первых, часть книг написана вообще не юристами и посвящена либо истории таможенного дела, либо экономическим, организационным и иным его аспектам.
Во-вторых, ряд исследований посвящен лишь отдельным аспектам таможенного права и потому не может быть положен в основу комплексного изучения правового положения таможенных органов.
В-третьих, наиболее значимыми и серьезными являются научные работы, охватывающие, с той или иной степенью подробности, практически все аспекты правового регулирования таможенного дела. Такие работы выходили в виде учебников, научных монографий и научных комментариев к важнейшим законодательным актам в сфере таможенного дела. Однако именно в силу того, что их авторы стремились в одной книге объять абсо лютное большинство вопросов таможенного права, вопросам организационного построения и полномочиям таможенных органов отводилось достаточно скромное место.
Таким образом, несмотря на указанный выше довольно внушительный объем научно-исследовательских работ, опубликованных по таможенной тематике, следует отметить отсутствие среди них таких, в которых во главу угла были бы поставлены вопросы административно-правового статуса таможенных органов .
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование административно-правового статуса таможенных органов, включающее последовательное рассмотрение вопросов их организационной структуры и функциональной компетенции. Указанная цель обусловила определение следующих задач:
1. Установить зависимость организационной структуры таможенных органов и объема их функциональной компетенции от общего курса внешнеэкономической политики государства.
2. Определить роль и место таможенных органов в системе органов государственной власти Российской Федерации.
4. Выявить отношения власти - подчинения и иные управленческие связи между таможенными органами и высшими органами государственной власти Российской Федерации, а также иными органами. Показать роль таможенных органов в определении стратегических направлений развития внешнеэкономической и особенно таможенной политики страны.
5. Провести систематизированный анализ основных функциональных направлений деятельности таможенных органов.
6. Установить объективно существующие факторы и потребности государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, обусловившие наделение таможенных органов существующим объемом компетенции.
7. Провести организационно-структурный анализ системы таможенных органов:
а) описать основные компоненты таможенной системы, установленные законодательством;
б) показать разновидности таможенных органов в каждом звене таможенной системы, установить необходимость наличия специализации отдельных таможенных органов;
в) проанализировать существующие внутри таможенного ведомства управленческие связи, установить возникающие при этом управленческие проблемы;
г) показать характер взаимоотношений территориальных таможенных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
8. Раскрыть практические аспекты реализации таможенными органами своей компетенции, то есть показать, как имеющийся объем полномочий используется на всех уровнях таможенной системы для организации осуществления основных направлений таможенной деятельности.
9. Сформулировать предложения по совершенствованию и дальнейшему развитию административно-правового статуса таможенных органов.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом настоящего исследования является основанная на государственной внешнеэкономической и таможенной политике многообразная регулирующая, контрольно-фискальная и правоохранительная деятельность, осуществляемая на всех уровнях таможенной системы, в пределах полномочий таможенных органов.
Предметом исследования являются научно-теоретические и нормативно-правовые аспекты административно - правового статуса таможенных органов, их организационной структуры и функциональной компетенции, роли и места в системе государственного регулирования внешнеэкономических связей, формировании доходной части федерального бюджета, обеспечении и защите экономических интересов и безопасности государства.
Методологическая основа диссертационного исследования
При изучении административно-правового статуса таможенных органов автором были использованы основные методы, способы и приемы исследовательской деятельности, применяемые в правовых науках. Наиболее значимыми методами научного познания, легшими в основу анализа правового положения таможенной системы и позволившими сформулировать наиболее важные выводы и предложения, явились:
формачыю-.чогический, который использовался для анализа нормативно-правовой стороны статуса таможенных органов. При помощи указанного метода удалось выявить несоответствие ряда правовых норм, регулирующих вопросы структуры и компетенции таможенных органов, реалиям жизни и государственной стратегии развития внешнеэкономической и таможенной политики, противоречия правовых актов между собой;
исторический, позволивший рассмотреть таможенные органы не только под углом зрения настоящего их состояния, но и с позиций их про шлого и предполагаемого будущего. Весьма важными при этом явились ответы на вопросы, касающиеся причин и условий, вызвавших необходимость появления таможенных учреждений в государственном механизме, основных факторов их становления и развития в настоящем и прошлом, основных перспектив и тенденций их эволюции в будущем;
системный, с учетом которого таможенное ведомство рассматривалось как социальная система и как сложное организационно-структурное образование, состоящее из многих взаимосвязанных и взаимозависимых элементов (частей), взаимодействующее при этом с внешней средой как единое целое. При помощи системного метода были проанализированы внутренние и внешние, прямые и обратные связи системы таможенных органов, выявлены функциональные задачи частей системы ведомства, согласованность и рассогласованность их действий в различных ситуациях. Таким образом, системный метод посредством выявления всего многообразия внутренних и внешних связей таможенной системы позволил установить недочеты в ее функционировании и сформулировать предложения по их устранению;
комплексного исследования, призванный рассмотреть статус таможенных органов с точки зрения нескольких правовых наук. Автор строго придерживался анализа таможенных органов с административно-правовых позиций, но сама сущность таможенного права как комплексной отрасли права обуславливает наличие в функциональной компетенции таможенного ведомства полномочий, проистекающих из налогового, банковского, уголовного и др. отраслей права. Таким образом, чтобы не нарушить внутреннюю логику и взаимосвязь различных частей таможенной компетенции, был применен именно комплексный подход. При этом центр тяжести исследования, в любом случае, находился в рамках административно-правовой науки;
сравнительного правовеОения, который позволяет сравнить и оценить как и почему решен тот или иной вопрос административно-правового статуса таможенных органов в законодательстве различных стран. Метод сравнительного правоведения вообще весьма актуален для таможенного права, поскольку современное российское таможенное законодательство имеет в своей основе таможенное законодательство Европейского Союза;
конкретно-социологический и статистический, при помощи которых были получены количественные, а через них и качественные характеристики функционирования таможенной системы.
Теоретическая основа диссертационного исследования.
Исследование в рамках настоящей работы достаточно крупного комплекса вопросов вызвало необходимость обращения к широкому кругу работ по теории государства и права, конституционному и административному праву. При этом использовались труды:
по теории государства и права - С.С. Алексеева, Т.И. Байтина, А.Б. Венгерова, Т.В. Кашаниной, М.Н. Марченко, Д.А. Керимова, Т.Н. Радько, Ю.А. Тихомирова и др.;
по конституционному праву России - О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, Н.А. Михалевой и др.;
по административному праву - А.Б. Агапова, ТО.С. Адушкина, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, З.А. Багишаева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, А.П. Коренева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомирова.
Нормативно-правовая база исследования
При проведении исследования правового положения таможенных органов были использованы основополагающие федеральные законы, затрагивающие вопросы правового регулирования таможенного дела. Наиболее значимыми из них явились: Конституция Российской Федерации 1993 года,
Таможенный кодекс Российской Федерации , Налоговый кодекс Российской Федерации2, законы Российской Федерации: «О таможенном тарифе»3, «О валютном регулировании и валютном контроле» , «О безопасности»3, федеральные законы: «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»6, «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами»7, «О службе в таможенных органах Российской Федерации»8, «Об оперативно-розыскной деятельности»9, «О Правительстве Российской Федерации»" , «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики»" и многие другие.
Кроме того, при написании данной работы были проанализированы правовые акты Президента и Правительства России, а также ведомственные акты ГТК России, в которых устанавливались задачи, функции и права таможенных органов, их отдельных структурных подразделений, а также регулировались конкретные механизмы осуществления таможенных процедур (таможенное оформление, таможенный контроль, валютный контроль, контроль таможенной стоимости, порядок взимания таможенных платежей, производство по делам о нарушении таможенных правил и т.д.).
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту.
С учетом общей недостаточной разработанности научно-теоретических основ административно-правового статуса таможенных органов определенной степенью научной новизны, по мнению автора, обладают следующие положения и выводы диссертации, выносимые на защиту:
1. На основе анализа роли и места таможенных органов в системе федеральных органов исполнительной власти обосновывается необходимость более четкого распределения на законодательном уровне компетенции между Президентом и Правительством России в вопросах общего руководства таможенными органами с учетом как практики осуществления ими руководства системой федеральных органов исполнительной власти, так и нормативных правовых актов, действующих в данной области.
2. Изучение таможенного ведомства с позиций теории государственного управления приводит к выводу о необходимости более четкого определения в Таможенном кодексе Российской Федерации компетенции ГТК России в вопросах руководства нижестоящими таможенными органами, совершенствования внутриведомственных управленческих связей, повышения эффективности управленческой деятельности региональных таможенных управлений, изменения порядка организации каналов обратной связи внутри таможенной системы.
3. Существование в таможенной системе органов специальной компетенции предполагает разработку объективных правовых критериев, положенных в основу принятия решений о создании новых типов указанных органов.
В диссертации предполагается использовать два основных критерия: - наличие крупного, обособленного, автономного направления таможенной деятельности, осуществление которого целесообразно поручить орга ну, не обремененному решением иных задач. Примером такого направления может быть правоохранительная таможенная деятельность. - существование отдельных категорий товаров, обладающих высокой степенью специфичности, особым режимом ввоза/вывоза, и порожденная указанными факторами необходимость наличия для их таможенного оформления специальных знаний и материально-технического оснащения. Примерами таких категорий товаров могут служить энергоносители, драгоценные металлы и драгоценные камни, делящиеся радиоактивные материалы, подакцизные товары.
4. Наличие в таможенном ведомстве не предусмотренного Таможенным кодексом звена - специализированных таможенных управлений - привело к серьезному искажению внутриведомственных управленческих механизмов, необоснованному изъятию из компетенции центрального аппарата ГТК России целого ряда важнейших таможенных функций. Для исправления указанного положения и нормализации управленческих каналов в таможенной системе аргументируется преобразование указанных структур в департаменты центрального аппарата ГТК России.
5. Анализ почти десятилетней практики строительства системы таможенных органов современной России позволяет в рамках настоящего исследования, во-первых, определить некоторые оптимальные цифры количества таможенных органов каждого звена, необходимых государству в настоящее время для нормального использования им таможенно-правовых механизмов регулирования внешнеэкономической деятельности, а также защиты своих экономических интересов и безопасности, и, во- вторых, сформулировать предложения по совершенствованию таможенной организационно-структурной политики в части рационализации размещения всего созданного массива органов.
6. Проведенный в диссертации систематизированный анализ всей совокупности таможенных функций приводит к выводу о наличии в деятельности таможенных органов трех основных направлений: фискального, регулирующего и правоохранительного. Комплексное изучение правового положения указанных органов позволяет сформулировать конкретные предложения, касающиеся совершенствования таможенных функций по следующим направлениям:
- повышение эффективности деятельности по взиманию таможенных платежей;
- улучшение использования таможенно-тарифных механизмов регулирования внешнеэкономической деятельности;
- совершенствование таможенного оформления, форм и методов таможенного и валютного контроля;
- совершенствование правоохранительных таможенных функций.
Практическая значимость диссертационного исследования Настоящая работа написана в русле научных исследований, направленных на модернизацию, совершенствование функционирования системы таможенных органов Российской Федерации. Ее практическая значимость заключается в двух основных моментах:
- в анализе роли и места таможенных органов в механизме регулирования внешнеэкономических связей государства с рыночной экономикой. Указанный анализ предполагает выявление и рассмотрение основных функций, прав и обязанностей, которые должны быть возложены на таможенные органы в данных условиях, а также обоснование с точки зрения теории управления оптимальной организационной структуры ведомства и системы управленческих и иных связей между отдельными его структурными компонентами. На основе проведенного анализа выстраивается научная модель таможенного ведомства;
- в одновременном рассмотрении практических аспектов таможенной деятельности, позволяющем выявить реальные проблемы функционирования таможенной системы, которые могут быть и не видны на теоретической схеме. Такой анализ позволяет скорректировать модель, исходя из объективно существующих реатий жизни.
В итоге, комплексное рассмотрение административно-правового статуса таможенных органов позволяет получить полную и объективную картину состояния и функционирования современной таможенной системы России, сформулировать обоснованные предложения, касающиеся ее совершенствования .
Апробация результатов диссертационного исследования Научный анализ вопросов административно-правового статуса таможенной системы, многие выводы и рекомендации, содержащиеся в данном исследовании, были использованы автором при подготовке целого ряда нормативно-правовых актов и аналитических документов таможенного ведомства, в том числе: Общих положений о региональном таможенном управлении, таможне и таможенном посте, утвержденных приказом ГТК России от 10.01.96 № 12 , программ модернизации таможенной службы, разрабатываемых ГТК России на основе Федеральной целевой программы развития таможенной службы Российской Федерации на 1996 - 1997 годы и на период до 2000 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.09.96 № 1052 , правовых актов по вопросам совершенствования компетенции юридических служб таможенных органов5, правотворческой деятельности ГТК России и правоприменительной практики нижестоящих таможенных органов , государственной службы в таможенных органах2, а также иных документов, касающихся организационно-структурной политики таможенной системы. Кроме того, по теме диссертации автором опубликован ряд статей.
Структура диссертации Настоящая диссертация состоит из введения, двух глав, в которых рассматриваются вопросы организационной структуры и функциональной компетенции таможенных органов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
В приложениях к диссертации приведены: структура таможенных органов и организаций системы ГТК России; структура центрального аппарата ГТК России; типовая структура регионального таможенного управления и таможни; регионы деятельности таможенных органов Российской Федерации; категорирование таможенных органов Российской Федерации.
Основные этапы развития российской таможенной службы
Установление государством статуса своих таможенных органов, их организационного строения, прав и обязанностей имеет свою внутреннюю логику, вытекающую из общей экономической политики государства и его внешнеэкономической и внешнеполитической линии в первую очередь. Существует несомненная историческая преемственность в развитии таможенных учреждений. Ряд принципов их построения и деятельности являются настолько неотъемлемыми, что сопровождают деятельность таможенного ведомства на всем протяжении его существования. Иные же приобретают первостепенное значение либо отходят на второй план в зависимости от общей направленности государственной политики. Таким образом, понять компетенцию, структуру и перспективы развития современных таможенных учреждений невозможно без знания истории их становления и деятельности в предыдущие периоды.
Первый этап развития российской таможенной службы охватывает период до начала преобразований Петра I.
В настоящее время невозможно с полной достоверностью установить время появления на Руси таможенного дела1. Первоначально оно существовало в виде обложения платежами ввозимых и продаваемых на определенной территории товаров. С современной точки зрения некоторые из таких платежей с определенной долей условности можно отнести к таможенным.
Наиболее древним из таможенных платежей, известных на Руси, являлся «.мыт» - сбор за провоз товара через заставы. Сборщики мыта именовались «мытниками» или «мытчиками». В ряде славянских языков таможня до сих пор называется чмитницаъ.
Татаро-монгольское иго привнесло в русский язык слово «тамга» означавшее клеймо, печать. Вскоре тамгой стали называть большинство налоговых сборов, место их уплаты - таможней, а сборщиков - таможенниками. Таможенные платежи того времени можно условно разделить на четыре вида: торговые пошлины, проезжие пошлины, пошлины за обслуживание и штрафы. «Всего взималось t)o 40 различного рода и наименования пошлин» .
Лишь в период становления в России централизованного Московского государства начинает складываться более менее стройная система таможенных учреждений. Как справедливо отмечает Б.Н. Габричидзе «О собственно таможенной службе применительно к раннему периоду российской истории можно говорить условно.»2.
Только в период XV - XVII вв. в России таможни появились практически во всех городах. Комплектование их штатов осуществлялось в тот период двумя способами. Первый назывался «верным», а второй - «откупным».
При первом способе комплектования таможни ее начальником являлся таможенный голова, выбираемый из зажиточных купцов и исполняющий свои обязанности бесплатно, «на вере». Его служба была безвозмездной и официально считалась почетной. Согласно Торговому уставу 1653 года таможенный голова был вправе чинить «всякую полную расправу в торговых делах». Воеводы на местах осуществляли общий надзор за деятельностью таможен, однако, без права вмешательства в их операции.
Второй способ управления таможнями заключался в сдаче их на откуп. Заинтересованное частное лицо вносило в казну денежную сумму, примерно равную годичной сумме платежей, взимаемых данной таможней, после чего целый год собирало платежи в свою пользу. Следует отметить, что практика сдачи таможен «на откуп» была одновременно и привлекательна, и рискованна как для государства, так и для частных лиц. Казне, конечно, было выгодно уже в начале года и без всяких затрат получить сразу годовой доход таможни. Однако совершенно очевидно, что и «перекупщик» хотел сделать для себя «выкуп» таможни прибыльным предприятием, в связи с чем стремился к увеличению поступления налогов всеми доступными средствами.
Откупная система является наиболее ярким показателем того, что таможни рассматривались в тот период исключительно как инструмент пополнения государственных доходов. Наличие у них, например, правоохранительных функций уже по логике вещей должно было бы полностью исключить возможность их передачи в частные руки.
Центральным государственным органом, ведавшим сбором средств от таможенной деятельности, был Приказ Большого прихода, а с 1680 года -Приказ Большой казны.
Поступления в казну от таможенных платежей в то время были наиболее крупной доходной статьей и составляли, например, в 1680 году более 2(1
% всех доходов государства1. Такова была система таможенных органов, сложившаяся ко времени реформ Петра I.
Второй этап развития российской таможенной службы охватывает эпоху царствования Петра I.
Петровские реформы, изменившие всю систему государственного управления Российского государства, не могли не затронуть и таможенных учреждений.
Во первых, начиная с 1718 года руководство таможенными учреждениями и контроль за поступлениями от них налогов переходит к созданной Коммерц-коллегии. Ей же были подведомственны споры, возникавшие между купцами и таможенными органами.
Во-вторых, в 1719 году происходит изменение правового статуса служащих приграничных и портовых таможен. Установление для них твердого ежегодного денежного содержания из государственной казны сделало их настоящими государственными чиновниками. Однако реформирование в данном направлении не было доведено до конца, поскольку и в петровский период частично продолжалась практика сдачи таможен на откуп частным лицам, что было вызвано нехваткой средств в связи с войной со Швецией2.
В третьих, за счет присоединения новых территорий, увеличилось число таможен. Выросло и число таможенников. В среднем в штате крупных таможен состояло около 50 человек, в одной из самых крупных - Санкт-Петербургской в 1736 году работало около 180 человек.
В четвертых, принятый 31 января 1724 года Морской торговый регламент и устав серьезно изменил «таможенные обрядности», унифицировав процедуру таможенного оформления и контроля в соответствии с европейскими таможенными уставами, в первую очередь, со шведским.
В пятых, в целях поддержки национального мануфактурного производства одновременно с Морским торговым регламентом и уставом был принят новый Таможенный тариф, который носил ярко выраженный протекционистский характер.
Следует отметить двойственный характер петровских реформ. С одной стороны, деятельность таможенных органов, призванных опосредовать растущую внешнеторговую деятельность государства, действительно в наибольшей мере нуждалась в унификации с европейскими стандартами. Положительно следует оценить и перевод таможенников в разряд государственных служащих, более четкую регламентацию их правового статуса, рост числа таможен и совершенствование системы управления ими.
Государственный таможенный комитет Российской Федерации в механизме управления таможенной системой
Систему таможенных органов России возглавляет Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК России), который в соответствии с указом Президента Российской Федерации от 25.05.99 № 651 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1, а также ранее действовавшими аналогичными актами, является федеральным органом исполнительной власти.
Во многих развитых странах таможенные органы не имеют самостоятельного статуса и входят в состав финансового ведомства страны. Однако повышение роли центрального таможенного органа России путем придания ему статуса федерального органа исполнительной власти следует в настоящее время признать вполне оправданным. Это связано с беспрецедентным переходом страны от плановой государственной экономики и политической закрытости к свободным рыночным отношениям, в том числе и во внешнеторговой сфере. При этом требовалось создание органа, способного разрабатывать принципиально новое таможенное законодательство, осуществлять его реализацию, проводить огромные организационные меры по перестройке собственной системы, и, одновременно, взимать в бюджет страны таможенные платежи и осуществлять борьбу с преступлениями и правонарушениями во внешнеторговой сфере.
По своей организационно-правовой форме ГТК России является государственным комитетом. В системе органов государственного управления СССР госкомитеты возникли в конце 40-х - начале 50-х годов. Наука административного права и существовавшая практика государственного строительства относили госкомитеты к коллегиальным органам управления, наделенным межотраслевой компетенцией. А.П. Алехин справедливо подчеркивает, что ранее в законодательстве «организационные формы министерств, государственных комитетов более тесно увязывались с характером их компетенции... Государственные комитеты специализировались на выполнении определенных функций межотраслевого характера, для чего они наделялись полномочиями по координации в рамках предоставленной компетенции деятельности министерств, других государственных комитетов и иных неподведомственных им органов» .
Изменения, произошедшие в экономике нашей страны, естественно, не могли самым принципиальным образом не сказаться на механизмах руководящего воздействия органов государственной власти на подведомственные им сферы общественных отношений. В частности, в деятельности одного и того же органа исполнительной власти стали сочетаться как отраслевое управление, так и межотраслевое регулирование. Это, в свою очередь, привело к нарушению бывшей ранее довольно отлаженной схемы определения организационно-правой формы органа государственного управления исходя из его отраслевых либо межотраслевых полномочий.
Анализ современной нормативной базы, а также практики государственного строительства системы федеральных органов исполнительной власти демонстрирует лишь отсутствие какого-либо научного подхода и объективных критериев при образовании новых видов органов исполнительной власти, перераспределении компетенции между этими органами и при преобразовании таких органов из одного вида в другой. Как отмечает А.Б. Агапов: «Предусмотренные действующим правом различия в статусе федеральных министерств и ведомств призрачны и не обоснованы юридически» . Такой же позиции придерживается большинство авторов, разрабаты- вающих проблематику современной исполнительной власти. «Необходима научно обоснованная квалификация органов исполнительной власти на всех уровнях системы, выявление и закрепление критериев их образования и определения их предметных сфер деятельности, компетенции и правового статуса в целом» .
В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 14.08.96 № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти»2 государственный комитет - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Органы межотраслевой компетенции осуществляют полномочия, главным образом (за исключением, естественно, нижестоящих органов и организаций системы самого ведомства), в отношении организационно неподчиненных им государственных органов, коммерческих и некоммерческих организаций, должностных лиц и граждан и обладают функциями «нормативно-координационного характера» и одновременно с этим могут быть наделены «широкими административными полномочиями по применению мер административного принуждения» .
По характеру своей компетенции ГТК России действительно наделен функциями межотраслевого характера. Для реализации целей российской внешнеэкономической и таможенной политики таможенное ведомство страны наделено широким объемом «внешних» полномочий, в сферу действия которых попадают организационно неподчиненные ему объекты -фактически все физические и юридические лица независимо от своего статуса, во всех случаях перемещения ими товаров и транспортных средств через таможенную границу России.
ГТК России наделен полномочиями по изданию в пределах его компетенции нормативных актов общего характера по таможенному делу, являющихся обязательными для всех государственных органов, их должностных лиц, организаций и граждан (ст. 11 Таможенного кодекса).
Таможенные органы наделены также широкими правоприменительными полномочиями, включая право наложения административных взысканий за нарушение таможенных правил.
Однако ГТК России является уже не «советским», а современным российским госкомитетом, в связи с чем у него отсутствует ряд признаков, бывших ранее для них характерными, а в настоящее время соблюдаемых далеко не всегда. В частности, руководство ГТК России, как и нижестоящих таможенных органов, осуществляется на основании принципа единоначалия. Коллегия ГТК России является совещательным органом, чьи решения проводятся в жизнь приказами Председателя Комитета.
В целом же, как показывает административно-правовая наука, организационно-правовая форма госкомитета отвечает основному содержанию деятельности ГТК России. «Логично было бы отнести к уровню государственного комитета те центральные федеральные органы, которые вырабатывают государственную политику..., а также органы, осуществляющие сквозные функции, касающиеся всех или многих отраслевых и иных специализированных органов государственного управления . Оба указанных направления присутствуют в деятельности ГТК России.
Таможенно-тарифное регулирование внешнеэкономической деятельности
Функции таможенных органов являются конкретизацией общих функций управления - всеобщих, типичных, наиболее устойчивых и относительно самостоятельных видов управленческой деятельности. В данной главе, в первую очередь, рассматриваются таможенные функции, имеющие «внешнюю» направленность на организационно не подчиненные объекты. При этом, например, регулятивно-управленческая функция проявляется в таможенно-тарифном регулировании, контрольная - в таможенном и валютном контроле, юрисдикционная - в правоохранительной таможенной деятельности.
В рамках таможенных функций определяется не только целевая нагрузка деятельности таможенной системы, но и раскрывается конкретный объем государственно-властных полномочий таможенных органов, предоставленный им для реализации возложенных функций.
Существует объективная необходимость систематизированного рассмотрения функциональных направлений деятельности таможенных органов. В статье 10 Таможенного кодекса в обобщенном виде выделено 20 основных функций таможенных органов, в Общем положении о региональном таможенном управлении примерно тот же их набор, но в более подробном и конкретизированном виде, разбит уже на 101 функцию, в Общем положении о таможне их около 60 и т.д. Следует заметить, что с точки зрения юридической техники такой подход к определению функциональной компетенции государственного органа наиболее оптимален и широко применяется в нормативных актах. Однако для научных работ почти дословное воспроизведение таких функций в виде столбика длинной в несколько страниц (что довольно распространено как при описании таможенных функций, так и вообще в особенной части учебников по административно- му праву) вряд ли можно назвать полноценным научным анализом.
При рассмотрении таможенных функций ключевое значение имеет статья 10 Таможенного кодекса, хотя некоторыми авторами указывается на расплывчатость и неконкретность ее формулировок. Например, А.Г. Кабальное высказывает мнение, что «таможенная система Российской Федерации лишена необходимой целеустремленности, четкой и многогранной функциональной направленности, что в конечном счете ослабляет единство действий таможен в целом. В известном смысле все это проистекает из-за несовершенства статей 7,8,10 Таможенного кодекса. В этих статьях нет единого и четкого определения статуса таможен; их функции можно только косвенным образом выявлять, опираясь на другие статьи, в частности ст. 10, которая в свою очередь также отличается мо-заичностью, неполнотой, расплывчатостью и определенной декларативностью.» .
Приведенное мнение представляется спорным. Необходимо понять логику определения функциональной компетенции таможенных органов, закрепленную в Кодексе. В статье 10 сформулирована, если так можно выразиться, квинтэссенция функций таможенных органов, в максимально концентрированном и обобщенном виде закреплены основные направления их деятельности. Но указанной статьей определение функциональной компетенции таможенного ведомства в Кодексе не ограничивается. Намного более подробно и полно конкретные функции таможенных органов раскрываются при описании того или иного института таможенного дела. В таких разделах Кодекса устанавливаются основные принципы конкретного института, определяются права и обязанности участников ВЭД и корреспондирующиеся с ними права и обязанности таможенных органов. Только таким образом и можно получить достаточно полное представление о правовом регулировании институтов таможенного дела. Что же касается статьи 10, то как раз с точки зрения законодательной техники она написана очень неплохо и именно такое ее построение вполне отвечает тому месту, которое она занимает в Таможенном кодексе (Раздел I «Общие положения», Глава I «Таможенное дело в Российской Федерации»).
А.Г. Кабальновым, поскольку его работа посвящена в большей мере непосредственно таможням - звену, исполняющему практические таможенные функции, наоборот, не отмечена одна особенность статьи 10, вызвавшая весьма серьезные дискуссии и даже споры. Вполне понятно, что таможенные органы контролируют соблюдение законодательства в таможенной сфере, взимают таможенные платежи, применяют меры нетарифного регулирования, борются с контрабандой и другими правонарушениями и т.д. Но данная статья не ограничивает полномочия таможенных органов чисто «исполнительскими» функциями. Практически впервые в законодательстве таможенным органам (в данном случае, конечно, в первую очередь речь идет о ГТК России) предоставлены столь серьезные полномочия по разработке стратегии таможенного дела и, в целом, государственной внешнеэкономической политики. В соответствии с названной статьей таможенные органы, например, не только реализуют, но и участвуют в разработке таможенной политики, мер экономической политики, международных договоров, затрагивающих таможенное дело и т.д. Уже неоднократно и Администрация Президента, и МВЭС России, и пограничное ведомство пытались поднять этот вопрос, стремясь сделать таможенную службу чисто исполнительской структурой. Так что указанные положения статьи 10 как раз являются одним из очень серьезных завоеваний таможенного ведомства.
Применительно к функциональной характеристике таможенных органов можно определить три основных направления их деятельности: фискальное (взимание таможенных платежей), регулирующее (применение тарифных и нетарифных механизмов в рамках таможенного дела) и правоохранительное (борьба с преступлениями и административными правонарушениями в таможенной сфере). При этом практически все таможенные функции могут быть отнесены к одному из них. Одновременно весьма важно раскрыть целевое назначение каждой из функций внутри указанных основных направлений, показать, служит ли данная функция для разработки стратегии деятельности таможенного ведомства в данном направлении или играет роль инструмента практической его реализации, является основной или вспомогательной и т.д.
Полномочия таможенных органов, реализуемые в рамках таможенного и валютного контроля
Любой контроль состоит в наблюдении, изучении, проверке фактов, выявлении их причин, последствий. Если он осуществляется государственными, властными структурами, то он связан с правом применять принудительные меры, пресекать противоправные действия, а в ряде случаев и привлекать виновных к ответственности.
В контрольной деятельности можно выделить такие этапы, как: 1. получение информации, выявление обстоятельств (путем получения объяснений, отчетов, справок, проверки документов, проведения инвентаризаций, досмотров и т.д.); 2. анализ информации, сопоставление ее с нормами, критическая оценка, выводы; 3. принятие решений, разработка предложений, применение мер воздействия.
Контроль - важнейшая функция управления, его атрибут. Он осуществляется везде, где есть государственное и негосударственное управление. Контроль, осуществляемый таможенными органами, следует рассматривать как один из видов надведомственного контроля исполнительной власти за соблюдением субъектами права юридических норм.1 Таможенный контроль
По общему правилу, установленному частью 1 ст. 191 Таможенного кодекса, таможенному контролю подлежат все товары и транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу России, за рядом исключений, установленных названным Кодексом. Товары и транспортные средства находятся под таможенным контролем с момента пересечения ими таможенной границы (при ввозе) или с момента подачи таможенной декларации (при вывозе) и до его завершения в соответствии с таможенным режимом.
Таможенный контроль может быть документальным, осуществляемым путем проверки документов и сведений, необходимых для таможенных целей, а также фактическим, заключающимся в таможенном досмотре (досмотре товаров и транспортных средств, а также личном досмотре как исключительной форме таможенного контроля), учете товаров и транспортных средств, устном опросе физических и должностных лиц, проверке системы учета и отчетности, осмотре различных территорий, где могут находится товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, либо осуществляется деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы. Таможенные органы вправе принудительно останавливать транспортные средства и возвращать морские, речные и воздушные суда, покинувшие таможенную территорию России без разрешения таможенных органов.
Перечень форм, в которых осуществляется таможенный контроль, в Таможенном кодексе является открытым, и статьей 180 определено, что он может осуществляться в любых формах, не противоречащих законодательным актам Российской Федерации.
Для целей осуществления таможенного контроля вдоль таможенной границы, в местах таможенного оформления и нахождения таможенных органов создаются зоны таможенного контроля. Порядок создания зон устанавливает ГТК России1. Режим в указанных зонах характеризуется созданием условий, исключающих возможность изъятия или иного использования товаров и транспортных средств в обход таможенного контроля.
Доступ в зоны таможенного контроля осуществляется только после предварительного уведомления таможенных органов. Осуществление производственной и иной коммерческой деятельности в них, а также перемещение товаров, транспортных средств и лиц, включая представителей иных, кроме таможенных, органов государственной власти, через границы таких зон и в их пределах допускается только с разрешения таможенных органов и под их контролем.
Достаточно очевидно, что полностью осуществить функции таможенных органов по обеспечению соблюдения законодательства лицами, перемещающими товары и транспортные средства через таможенную границу, только в рамках процедур помещения товаров под определенный таможенный режим невозможно. Это связано и с временными ограничениями процедуры таможенного оформления, и с объективной невозможностью осуществить в ее рамках полный и комплексный анализ процесса международного движения товарно-материальных ценностей от продавца к покупателю.
В связи с этим, таможенным органам предоставлено право проводить таможенный контроль товаров и транспортных средств, перемещенных через таможенную границу, вне зависимости от их выпуска и осуществлять проверку финансово-хозяйственной деятельности субъектов таможенных правоотношен ий.
В соответствии со статьей 193 Таможенного кодекса таможенный контроль за товарами и транспортными средствами может проводится в любое время вне зависимости от их выпуска, если имеются достаточные основания предполагать наличие нарушений законодательства. При этом таможенные органы проводят повторный таможенный досмотр, проверяют сведения, указанные в таможенных и коммерческих документах. Одной из наиболее действенных форм таможенного контроля в данной ситуации является проверка финансово-хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, таможенных брокеров и иных лиц, осуществляющих деятельность, контролируемую таможенными органами.
Проверка финансово-хозяйственной деятельности участников ВЭД предполагает анализ их внешнеторговой деятельности, позволяющий выявить направленность и состояние экспортно-импортных отношений с иностранными партнерами, нарушения таможенного и валютного законодательства или негативные тенденции во внешнеторговой деятельности.
Проведение проверок осуществляют в основном два вида структурных подразделений таможенных органов: отделы таможенной стоимости и валютного контроля1, а также отделы таможенной инспекции2.
При проведении проверок должностные лица таможенных органов имеют право беспрепятственного доступа на территорию и в помещения любых лиц, где могут находится товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, документы, необходимые для таможенного контроля, либо осуществляется контролируемая таможенными органами деятельность.
