Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Методология исследования 15
1. Применение системного подхода к исследованию места и роли контрольно-надзорных органов государственного управления в Российской Федерации 15
2. Проблема соотношения понятийных аппаратов теории систем управления и конституционного права 19
3. Место органов общего надзора и контроля в системе государственного управления 33
Глава II История становлення контрольно-надзорных органов в России 42
1. История Государственного банка 42
2. История Счетной палаты 52
3. История прокуратуры 66
Глава III. Правовой статус контрольно-надзорных органов государственного управления в Российской Федерации 76
1. Правовые основы влияния института президентства в России на эффективность деятельности контрольно-надзорных органов 76
2. Связь правового статуса Центрального банка с его местом в системе организации финансовых потоков 80
3. Правовой статус высших органов финансового контроля (Счетная палата Федерального Собрания Российской Федерации) 106
4. Органы прокуратуры в системе государственного управления 139
Заключение 164
Библиографический список 167
- Применение системного подхода к исследованию места и роли контрольно-надзорных органов государственного управления в Российской Федерации
- Проблема соотношения понятийных аппаратов теории систем управления и конституционного права
- История Государственного банка
- Правовые основы влияния института президентства в России на эффективность деятельности контрольно-надзорных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Постоянное обновление законодательства является характерной чертой современного этала развития системы государственного управления. Нередки случаи, когда в нормативных актах, посвященных деятельности контрольно-надзорных органов государства (КНО) нет полной ясности в определении правового положения того или иного органа и, тем самым, не обеспечивается функциональное соответствие их правовых статусов.
Исследование этой проблемы имеет большое практическое и теоретическое значение. Деятельность КНО обусловливает повышение эффектавности государственного управления путем информирования органов государственной власти, принимающих управленческие решения о позитивных и негативных результатах реализации этих решений. Своевременно полученная информация служит основой для оперативной корректировки нежелательных последствий от реализуемых управленческих действий. Познание особенностей правового статуса КНО позволяет сформулировать общие рекомендации по структуре необходимых связей не только между каждым из них с органами государственного управления, входящими в систему разделения власти, но и внутри самой системы КНО, не входящей в систему разделения власти, что способствует повышению эффективности деятельности всей системы государственного управления в целом. Именно поэтому вопросы специфики правового статуса КНО находятся в центре внимания ученых-конституционалистов и практиков, данным проблемам посвящен значительный объем научной литературы.
Противоречия между правовым статусом КНО, как входящими в систему разделения власти, так и не входящими в эту систему, осложняет и тем и другим успешную реализацию своих функций в масштабах государства, ведет к ошибкам и злоупотреблениям в планировании бюджета и расходовании
бюджетных средств. Нередки случаи, когда злоупотребления допускаются при наличии органов внутриведомственного контроля вследствие недостаточного по объему надзора со стороны высших КНО государства.
В более четком определении функций названных органов заинтересовано не только само государство, но и меэвдународные экономические организации, которые в зависимости от правового статуса КНО могут оказывать большее или меньшее влияние на процесс социально-экономического развития того или иного государства.
История развития российской государственности дает массу примеров, когда отсутствие независимого контроля и надзора в системе управления приводило к тяжелым последствиям в жизни страны. Расхищение казны, нецелевое и неэффективное расходование бюджетных средств, рост финансовых пирамид, галопирующая инфляция, скачкообразные изменения курса национальной валюты, - решение всех этих проблем, в разное время стоявших перед государством, было бы невозможно без участия контрольно-надзорных органов.
КНО по своему составу и функциональному назначению разнородны. Это понятие охватывают такие отличные по своим функциям органы, описанные в различных главах Конституции РФ, как прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Банк России. Нормативное закрепление полномочий этих государственных структур не позволяют однозначно отнести их к какой-либо ветви власти в рамках существующих теоретических взглядов, сложившихся в отечественной науке конституционного права, а выделение новых ветвей власти в Конституции РФ не предусмотрено. Другие контрольно-надзорные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (институт Уполномоченного по правам человека, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации) в объем настоящего исследования не включены в силу отсутствия прямой связи между их деятельностью и социально-экономическими функциями государства.
Следует отметить, что в литературе практически отсутствует общий анализ проблем, связанных с взаимодействием названных КНО в процессе реализации ими своих функций, не разработан понятийный аппарат, позволяющий применять общую теорию систем управления к изучению системы государственного управления, не решен вопрос о значении совокупности КНО в системе государственной власти, причинах недостаточной эффективности их совместной деятельности. Системное исследование названных проблем является необходимостью.
Выбор темы диссертационного исследования предопределен сложностью и значимостью объекта изучения» которым является совокупность КНО не входящих в систему разделения власти, необходимостью совершенствования законодательства в целях обоснованного и оптимального формирования правового статуса названных КНО, а также потребностями практики реализации контрольно-надзорных функций, нуждающейся в научных рекомендациях.
Степень разработанности темы. Надо заметить, что проблема определения правового статуса контрольных и надзорных органов Российской Федерации нашла свое отражение в разной степени в работах СА Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, ИЛ. Бачило, М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, ЮА Дмитриева, Е.И. Козловой, В.И. Лафитского, Г.В. Мальцева, ЛА Окунькова, А.М. Осавелюка, А,Ф, Ноздрачева> Ю.И, Скуратова С.В, Степашина, ЮА Тихомирова, ТА Тосуняна, ИА Умновой, В.Е, Чиркина, Б,С. Эбзеева, Л.М Энтяна и многих других авторов.
Однако в их трудах решены не все проблемы. Определяя правовой статус контрольных и надзорных институтов государства, большинство ученых характеризуют эти органы понятиями «особый» и «специфический». При этом не приводятся объективные критерии для определения места данных субъектов в системе органов публичной власти.
Современные исследования таких авторов, как К.И, Амирбеков, ИЛ. Антонов, P.P. Вахитова, И.П Виноградов, Н.Н, Дегтярева, СЮ- Зайков, Э.С. Керимов, Ю.В. Красикова, Е.В. Лунгу, ЯМ. Макарова, С.А. Осипян, Л.В, Плевако, Н.Д. Погосян, А.Д, Соменков, касаются правового статуса того или иного контрольно-надзорного органа в отдельности, вне их взаимодействия между собой. Это обстоятельство в значительной степени обедняет результаты таких исследований, возможности их практического применения для совершенствования структуры государственного управления.
Помимо изложенного, в упомянутых исследованиях не учтено влияние внешнего фактора в лице международных финансовых и торговых организаций, перед которыми Российская Федерация имеет обязательства, и которые активно участвуют в формировании политики и законодательства государств, входящих в их состав.
Таким образом, можно констатировать, что комплексного системного исследования правового статуса основных контрольно-надзорных органов России в системе государственного управления, с учетом внешних влияний на управленческие действия органов публичной власти до настоящего времени не проводилось.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений по контролю и надзору за деятельностью аппарата государственного управления и развитие правовых взглядов на статус контрольно-надзорных органов государственной власти в Российской Федерации. В диссертации рассматривается комплекс факторов внутреннего и внешнего воздействия, оказывающих влияние на эффективность функционирования системы государственной власти и роль контрольно-надзорных органов в нейтрализации отрицательного влияния на эту систему. Историко-правовой аспект исследования позволяет рассмотреть тенденции эволюции названных органов и роль личности главы государства в обеспечении устойчивости функционирования системы государственного управления.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы российского законодательства, международно-правовые нормы, регулирующие отношения в области контроля и надзора за деятельностью аппарата государственного управления и нормы иностранного законодательства в этой области. Однако предмет данного исследования не включает в себя подробное изучение правового статуса «классических» (с точки зрения разделения властей) органов публичной власти. Основное внимание уделено проблемным моментам, связанным с функционированием конституционных контрольно-надзорных органов государственного управления, таких как прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Банк России, не укладывающихся в ставшую традиционной триаду ветвей власти. Именно эти органы, именно их место в системе государственного управления являются основным предметом данного исследования.
Цель и задачи исследования. Главной целью настоящего исследования является определение места контрольно-надзорных органов государства, не являющихся законодательными, исполнительными или судебными органами власти, в системе государственного управления. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих основных задач:
Выбор научной методологии, позволяющей подойти к рассмотрению правового статуса указанных субъектов с позиций теории систем,
Формирование понятийного аппарата исследования,
Изучение иностранного опыта в решении данной проблемы.
Освещение и оценка выработанных в отечественной науке подходов к определению правового статуса названных выше контрольно-надзорных органов управления,
Выявление недостатков в существующем нормативном регулировании и подготовка рекомендаций по совершенствованию законодательства, определяющего правовой статус и деятельность указанных субъектов.
Теоретическая и методологическая основы исследования. Теоретической основой исследования послужили труды ведущих ученых в
9 области теории государства и права и конституционного права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, В.И. Анишиной, Г.В, Атаманчука, С.Н. Бабурина, И.Л. Бачило, М.В. Баглая, А.Б. Венгерова, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, B.C. Джатиева, Ю.А. Дмитриева, И.А. Исаева, АД. Керимова, Е.И. Козловой, АЛ. Коровникова, О.Е Кутафина, В.И. Лафитского ГЛ. Мальцева, МЛ, Митюкова, Л.А, Окунькова, А.М. Осавелюка, А.Ф. Ноздрачева, И.А. Побережной, М.М. Рассолова, В.И. Сергеевича, Ю.И. Скуратова, СВ. Степашина, Ю.А- Тихомирова, Т.А. Тосуняна, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, Б.С, Эбзсева, Л.М. Энтина и др. В ходе исследования автор опирался также на разработки ученых в области теории систем управления (НЛ. Витрук, А,Д. Епифанов, А.Я. Кибанов, Э.М. Короткое, В.И. Мухин, Н.С. Полевой, А.И. Уемов, А.Е. Шаститко) и специалистов в области системного подхода к исследованию сложных объектов (И.В. Блауберг, В Л. Садовский, ЭХ. Юдин и др.),
В диссертационном исследовании использовались новейшие положения естественных, социально-экономических наук, исторический и современный опыт обеспечения устойчивости государственного управления, материалы различных периодических научных изданий, научно-практических конференций и семинаров, материалы предшествующих диссертационных исследований, аналитические материалы и опыт работы диссертанта в Научно-исследовательской части Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, а также материалы, полученные в ходе стажировок в Администрации Президента Российской Федерации, в юридическом департаменте Банка России и в Контрольно-счетной палате г. Москвы.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, прежде всего системный метод и метод анализа и синтеза, и методы частных наук, такие как метод моделирования, сравнительно-правовой метод, статистический метод.
Нормативную базу работы составили: Конституция Российской Федерации 1993 г., Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Лимская Декларация, принятая IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) (Республика Перу) в 1977 г., Международный пакт об экономических социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 п, а также федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативно-правовые акты, зарубежное законодательство о контрольно-надзорной деятельности в области государственного управления.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является попыткой определения конституционно-правового статуса контрольно-надзорных органов государственного управления методом общей теории систем управления. Дано юридическое определение понятия «субъект государственной власти», определены критерии разграничения понятий «государственный орган» и «орган государственной власти» и на этой основе предложено ограничительное толкование состава органов государства, входящих в судебную ветвь власти. Определено правовое положение прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центрального банка России в системе государственного управления. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства в области общего надзора и контроля за органами государственной власти Российской Федерации,
Основные положения, выносимые на защиту:
1.В рамках системы государственного управления прокуратура, Счетная палата и Банк России представляют собой функционально тесно связанную подсистему контрольно-надзорных органов, которая помимо осуществления функций по внешнему контролю и надзору за деятельностью органов исполнительной власти всех уровнен, предпринимателей и граждан, внутри себя имеет иерархическую структуру контроля и надзора. Счетная палата РФ
контролирует деятельность Банка России по целевому расходованию и целесообразности использования бюджетных средств. Прокуратура осуществляет надзорные функции за соблюдением законодательства в деятельности, как Банка России, так и Счетной Палаты. Материалы проверок Счетной палаты с фактами нарушения финансовой дисциплины сотрудниками Центрального банка поступают в Генеральную прокуратуру для проведения следственных действий и последующей передачи в суд.
Таким образом, независимый статус каждого из названных контрольно-надзорных органов (КНО), дополняется их подконтрольностью вышестоящему КНО, не входящему в систему разделения власти,
2. Поскольку ни Конституция Российской Федерации, ни закон
«О Центральном банке Российской Федерации» не связывают реализацию
основной функции Центрального банка с задачей реализации кредитной
политики в банковской сфере, обеспечивающей ускоренное развитие
производственного сектора в стране и, тем самым, гарантирующей
долговременную стабилизацию курса рубля, Центральный банк, пользуясь
своим независимым статусом, выбирает наиболее легкий путь обеспечения
кратковременной устойчивости курса рубля чисто монетарными средствами,
используя стабилизационные механизмы Международного валютного фонда и
инвестиции средств искусственно созданного профицита федерального
бюджета в иностранные ценные бумаги. При этом финансовая система России
становится чрезвычайно чувствительной к колебательным процессам,
происходящим в мировой финансовой системе, и не обеспечивает в
долговременной перспективе устойчивости курса рубля.
Предлагается, по примеру США, дополнить закон «О Центральном банке Российской Федерации», обусловив реализацию основной функции Центрального банка требованием проведения кредитной политики, обеспечивающей развитие производительных сил в Российской Федерации,
3. Предложения специалистов в области гражданского права выстроить
иерархию нормативных актов, регулирующих имущественные отношения,
12 поставив во главе Гражданский кодекс Российской Федерации и, тем самым, ограничить правовое регулирование деятельности участников гражданского оборота рамками гражданского законодательства, ведут к противоречиям в определения правового статуса Центрального банка Российской Федерации. Дія преодоления этих противоречий предлагается воспользоваться опытом стран Западной Европы, где традиционно деятельность по чеканке монеты и выпуску денежных знаков отнесена к публичным службам, обеспечивающим участие государства в коммерческой деятельности- Обоснована необходимость отнести Центральный банк к юридическим лицам административного права, деятельность которых регулируется оператором - монополистом в лице представителя субъекта государственной власти - Национального банковского совета.
Эволюция законодательства и практики деятельности Счетной палаты Российской Федерации свидетельствуют о том, что трансформация се правового статуса идет в направлении от органа парламентского контроля за законностью расходования бюджетных средств органами исполнительной ветви власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к органу независимого государственного надзора при парламенте за целесообразностью организации потоков бюджетных средств всех уровней.
Интенсификация бюджетных потоков в России, включение их в мировую финансовую систему, требует повышения оперативности контрольно-надзорной деятельности Счетной палаты» С этой целью предлагается расширить структуру Счетной палаты на региональный уровень,
Прокуратура и Счетная палата являются звеньями подсистемы обратной связи высшего уровня, в деятельности которых надзорная функция преобладает над контрольной,
С учетом интенсификации и глобализации хозяйственных, общественных и политических связей России и возрастанием в связи с этим личностного фактора в органах государственной власти, предлагается распространить надзорную функцию прокуратуры на государственные органы,
ІЗ входящие в законодательную ветвь власти, и восстановить в полном объеме прокурорский надзор за судопроизводством,
8- Использование теории систем управления, разработанной в естественных науках в качестве методологии исследования, и ее адаптация к правовым явлениям позволяет сформировать непротиворечивый терминологический аппарат для описания системы государственного управления в России.
9. Введение таких категорий, как субъект государственной власти, управляющая и управляемая подсистемы, подсистема обратной связи, система внешнего воздействия на государственную систему управления и нахождение соответствия между названными категориями теории систем и государственными органами, указанными в Конституции Российской Федерации, позволяет уточнить правовой статус органов государственной власти и выявить место таких государственных органов, как прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк России в системе государственного управления.
Теоретическое и практическое значение результатов диссертационного исследования. Предложенная автором адаптация общей теории систем управления к правовым явлениям позволила сформировать непротиворечивый терминологический аппарат для описания системы государственного управления в России и выявить место субъектов государственной власти и иных государственных органов в системе государственного управления и на этой основе уточнить их конституционно-правовой статус. Результаты данного исследования могут быть использованы для дальнейших теоретических разработок в направлении повышения устойчивости государственного управления.
Практическое значение работы состоит в сформулированных предложениях по совершенствованию конституционного законодательства. Материалы диссертации могут также найти применение в процессе
14 преподавания конституционного права и подготовки учебных пособий по названному курсу.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы опубликованы автором в ряде научных статей и озвучены в докладах на конференциях.
Результаты проведенного исследования использовались диссертантом при проведении учебных занятий со студентами Российского государственного торгово-экономического университета по курсу «Конституционное право РФ»,
Структура и объем диссертации определены целью, задачами, объектом и предметом исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы,
Применение системного подхода к исследованию места и роли контрольно-надзорных органов государственного управления в Российской Федерации
В поисках объективных критериев оценки эффективности деятельности государственного аппарата в общественной науке государственного управления, некоторые правоведы и экономисты обратились к активно развивающейся с середины XX в. в недрах естественных наук теории систем управления, которая в своих практических приложениях перешагнула рамки естественнонаучных проблем и понемногу находит применение при анализе систем общественного управления, к которым относится и государство1. Применительно к системе государственного управления системный подход предусматривает изучение функций и правового статуса контрольно-надзорных органов (КНО) не только по отдельности, но и в совокупности, как составных частей целостной системы управления. При этом не теряются связи изучаемых частей с целым, что очень часто происходит при изолированном от национальной системы управления изучении того или иного (КНО) с оглядкой на аналогичные институты иностранного правопорядка и абсолютизации полученных результатов.
Понятие правового статуса является составной частью системы права, выступает в качестве относительно самостоятельного регулятора общественных отношений. С помощью данной юридической категории определяется природа, место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к иным субъектам и т.п.2.
Толковый словарь дает следующее определение понятия «статус»: это правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей) гражданина или юридического лица3.
Среди специалистов в области теории права нет единства в соотношении понятий «правовой статус» и «правовое положение». Н.И Матузов определяет правовой статус как юридически закрепленное положение субъекта в обществе, выражающееся в системе прав и обязанностей, т.е, считает его синонимом правового положения . С.С- Алексеев и Р.О, Хапфина, напротив, считают, что статус - стабильное, основополагающее в правовом состоянии субъекта, который включает правосубъектность в единстве с другими общими (конституционными) правами и обязанностями. По их мнению, конкретные права и обязанности отражают скорее специфику реального правового положения лица, связанного с наличием тех или иных юридических фактов, нежели основы общего положения лица в данной правовой системе5,
Принимая во внимание то обстоятельство, что в рамках темы речь идет об общем (конституционном) статусе КНО, мы для целей настоящего исследования будем придерживаться позиции С.С. Алексеева, согласно которой правовой статус ассоциируется со статичным правовым состоянием абстрактного субъекта, которое предопределяется всеобщими конституционными правами и обязанностями. В отличие от этого, правовое положение рассматривается как динамичный комплекс постоянно изменяющихся прав и обязанностей конкретного субъекта, обусловленных его вступлением в те или иные отношения.
Поскольку любая система, в том числе система государственного управления характеризуется определенным составом элементов (органов государственного управления), структурой связей между ними и выполняет определенную законом функцию, то первым шагом системного подхода к исследованию является представление объекта - аппарата государственного управления в виде системы.
Для того чтобы получить полное и достоверное представление о системе необходимо ее исследовать в трех направлениях: определить предметный состав, выявить особенности функционирования, установить закономерности исторического развития системы. Предметный анализ нормативной базы позволяет ответить на следующие вопросы: 1. Каков субъектный состав системы управления? (Элементный или компонентный анализ). 2. Как связаны между собой субъекты, входящие в систему? (Структурный анализ), В основе предметного исследования любого объекта заложены такие главные свойства системы как целостность и делимость. По этой причине субъектный состав системы государственного управления и набор связей между ними должны быть необходимыми и достаточными для существования самой системы, т.е. реализации поставленной перед ней цели.
В силу диалектического единства субъектного состава и структурных характеристик системы, их раздельный анализ невозможен. Поэтому исследования в рамках предметного анализа проводятся параллельно.
Предметный анализ не исчерпывается установлением субъектных и структурных свойств исследуемой системы. Например, рассматривая совокупность КНО как систему, необходимо еще установить место данной системы в надсистеме и выявить все ее связи с другими субъектами этой надсистемы. Надсистемой по отношению к КНО будет являться система государственного управления в целом.
Эта стадия предметного анализа позволяет определить субъектный состав надсистемы и выявить существующие связи исследуемой системы (КНО) с другими системами в рамках надсистемы.
Второе направление системного исследования - функциональный анализ, т.е. анализ динамики тех связей между субъектами, которые были выявлены и зафиксированы в процессе предметного анализа. Функциональное исследование позволяет установить два обстоятельства:
1. Как взаимодействуют отдельные КНО между собой? (Для внутреннего функционирования).
2. Как взаимодействует система КНО с надсистемой, т.е. системой государственного управления в целом? (Для внешнего функционирования).
Третье направление системного исследования - историческое, относится к динамике развития системы, В его основу положен жизненный цикл системы, который разделяют на несколько этапов: возникновение, становление, эволюции разрушение или преобразование в новую систему. Целью исторического исследования является определение текущей стадии жизненного цикла системы на основе генетического анализа и составление прогноза ее дальнейшего развития.
Проблема соотношения понятийных аппаратов теории систем управления и конституционного права
В последнее время широкое распространение в научной литературе получили исследования различных аспектов концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, дополненная механизмами сдержек и противовесов как способами гарантии эффективности функционирования государственного управления. Официально провозглашенной целью введения принципа разделения власти в систему государственного управления было ограничение абсолютной власти монархов. Лозунгом революций было допустить народ (в лице его представителей) к управлению государством. Развитие истории показало, что истинная цель концепции разделения власти, берущая свои истоки во временах буржуазных революций в Западной Европе XIX в. состоит в обеспечении свободы предпринимательской деятельности той части самодеятельного населения, которая является меньшинством в любом обществе, а демократические лозунги были призваны крепнущей буржуазией для того, чтобы обеспечить поддержку широких слоев населения в буржуазных преобразованиях общества.
Поскольку сущностью предпринимательской деятельности является неэквивалентный обмен либо в процессе товарооборота, либо при эксплуатации наемной рабочей силы, когда в качестве специфического товара выступает способность работника к труду, то предприниматели в первую очередь были обеспокоены возможностью насилия в их адрес со стороны эксплуатируемого большинства при полном народовластии в стране, и, во вторую очередь, возможностью активного вмешательства государства в перераспределение полученной прибыли в социальных целях. Поэтому идеальной для буржуазии является такая форма государственного управления, при которой слабое государство выполняет роль «ночного сторожа» присвоенных буржуазией материальных благ при псевдодемократической форме правления, когда за внешними атрибутами всеобщего избирательного права нормативно закреплена фактическая несменяемость многопартийной власти плутократии.
Противник теории естественного права ИЛ. Пнин на примере революционной конституции Франции указывал на нелепость ее положений о правах человека. Поскольку среди правоведов России сегодня можно найти немало поклонников теории естественного права, следует вкратце изложить эти доводы. Суть воззрений ИЛ, Пнина выражена в постановке и ответах на следующие вопросы: 1 - Согласуются ли права человека с правами гражданина? 2, Какие права может иметь естественный человек, если это только мысленная абстракция?
Отвечая на них, ИЛ. Пнин указывал: «...естественный человек, т.е. дикий человек ничем не отличается от прочих животных. Он может иметь только нужды, но не может иметь никаких прав. Право означает следствие некоторых отношений, некоторых условий, некоторых пожертвований, в замену коих получается сей общий залог частного благосостояния. Всякий человек может сделаться гражданином, но гражданин не может уже сделаться человеком. Переход первого из дикого состояния в общество согласен с целью природы, переход же другого из общежития к дикости был бы противен оной. Мнимые права человека противоположны правам гражданина. Мысль о Вольности, провозглашенная французскими революционерами метафизична. Вольность, есть не иное что, как призрак воспаленного их воображения, которая никогда не была уделом человека, в каком бы состоянии он ни находился. В дикости человек совершенно зависит от естественных своих нужд» в обществе - от общественных законов. Состояние дикости не есть «Право сильного», но «нужда сильного». Законы наложили на него (человека) узы зависимости и человек в круге общежития, между людей сделался еще менее волен, нежели как он был в первобытном своем состоянии. Равенство уничтожает всякое право собственности. На самом деле неравенство сил человеческих соединило и сохраняет людей. Общества произошли от неравенства сил человеческих. От обществ произошли законы, от законов стали зависеть гражданственное благосостояние и твердость»6. По существу, была сформулирована позиция о социальной ответственности гражданина, как основе правового государства, которая впоследствии стала господствующей в правовой доктрине западных стран.
Отсутствие соответствия мевду понятийным аппаратом теории управления и категориями конституционного права нередко приводит правоведов к путанице в выстраиваемых ими правовых конструкциях, которые предназначены для определения конституционно-правового статуса контрольно-надзорных органов государства. Приведем пример таких неудачных построений. Так, А,А, Джагарян следующим образом представляет место государственного контроля в структурно-функциональной схеме системы государственного управления: «Государственный контроль следует рассматривать в качестве реализации конституционной функции государственного управления, имея в виду, что в конституционном понимании государственное управление выступает универсальной формой реализации государственной власти. Неотъемлемой целевой характеристикой государственной контрольной функции является ее направленность на корректировку государственного управления, повышение эффективности государства путем установления активного взаимодействия между аппаратом публичной власти и гражданами. Конституционно-правовые характеристики государственного контроля проявляются в системе общественных отношений, воплощающих соотношение власти и свободы в обществе и государстве и являющиеся отражением сущности конституции. На конституционно-правовом уровне это реализуется путем признания прав человека как института (средства) контроля содержания и пределов государственной деятельности, критерия демократического целенолагания государства; конституирования возможности непосредственного контроля народа за организацией и осуществлением государственной власти в качестве неотъемлемого элемента правовой формы организации государственной власти. В свою очередь обратные связи (контроль власти над свободой) проявляется в системе конституционных механизмов обеспечения соблюдения установленных публично-властных предписаний. Тем самым государственный контроль, с одной стороны, выступает формой реализации народовластия, в рамках которой народ наделяет аппарат публичной власти правом на контроль за соблюдением установленных в общих интересах правил и норм. С другой стороны, государственный контроль предстает в качестве формы гарантирования правовой свободы и ее охраны от злоупотребления властью»7.
История Государственного банка
Целью создания Государственного банка - главного банка дореволюционной России - была мобилизация денежных ресурсов страны на прямое и косвенное финансирование казны. Согласно Уставу 1860 г. Государственный банк был подведомственен Министерству финансов и находился под наблюдением Совета государственных кредитных установлений. Принципиальные вопросы по Государственному банку решались и оформлялись через Особенную канцелярию по кредитной части. Непосредственным начальником Государственного банка являлся Министр финансов. Управление всеми операциями и делами банка и наблюдение за их производством возлагалось на Правление банка ,
Возникнув в качестве исключительно финансового учреждения. Государственный банк в скором времени стал выполнять функции, относившиеся к аппарату Министерства финансов России: поддерживал Государственный дворянский земельный и Крестьянский поземельный банки, принимал активное участие в создании банковской системы России.
С середины 70-х гг. Государственный банк в порядке борьбы правительства с кризисами и хозяйственными затруднениями отраслевого и местного значения начал проводить операции по спасанию пошатнувшихся и обанкротившихся банков и некоторых предприятий. Для борьбы с биржевой спекуляцией, а также с целью регулирования курса рубля и ценных бумаг начали использоваться государственные средства, в том числе за счет выдачи неуставных ссуд из средств Государственного банка.
В результате действий Государственного банка банковские кризисы середины 70-х и начала 80-х гг. XDC в. не нанесли ощутимого удара по банковской системе России. Основные столичные и провинциальные коммерческие банки были спасены.
Возложение на Государственный банк функций публичного регулирования своевременно отражалось в его уставе. После назначения на пост Министра финансов Н.Х. Бунге Государственный банк прекратил выдачу ссуд Государственному казначейству на текущие нужды. Была введена практика заключения государственных займов для покрытия бюджетных дефицитов. Уставом Госбанка закреплялось положение, согласно которому капиталы Банка, вверяемые ему частными лицами, учреждениями и обществами суммы, а также депозиты казначейств не могли быть обращены на общие государственные расходы.
В ходе денежной реформы СЮ. Витте, проведенной в 1894 г., Государственный банк стал эмиссионным центром страны. И в дальнейшем главной его задачей стало регулирование денежного обращения. Все изменения в Уставе были направлены на создание условий для широкого развития промышленных предприятий на основе общей покровительственной политики и специального финансирования их средствами Казны и Государственного банка21.
Новый Устав внес изменения в организацию управления Банком. Государственный банк был выведен из-под надзора Совета государственных кредитных установлений и поставлен под непосредственный надзор Государственного контрольного ведомства. Общее управление Государственным банком возлагалось на Совет, который заменил Правление, и Управляющего банком. Об организационной независимости данного института речи пока не шло.
Передача Государственному банку ряда полномочий по аккумулированию золотовалютных резервов страны, а также превращение его в единый эмиссионный центр, свидетельствовало об эволюции его правового статуса, становлении его как органа публичной власти. Следует заметить, что представление о функциях Банка, сложившееся на рубеже XIX-XX вв,? дошло до наших дней и нашло свое отражение в действующем законодательстве. Однако взгляды на место Госбанка в механизме государства были весьма далеки от современных представлений. Госбанк по-прежнему рассматривался в основном как финансовый инструмент правительства, а не как самостоятельный властный институт. Это препятствовало ему в осуществлении публичных функций. Одновременно росла зависимость российских банков от иностранных. Доля иностранных собственников в акционерных капиталах 12 русских крупных банках в 1916-1917 гг. составляла 44,1 %ив5 крупнейших банках - 33,7%22. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что к этому периоду величина частного финансового капитала в России достигла той критической массы, которая позволяла испытанными ранее в Западной Европе и Соединенных штатах Америки способами организовать искусственные приливы и отливы частных капиталов в экономику, дестабилизировать политическую обстановку в стране с целью смены правительства. В условиях открытости экономики и свободного перемещения частного капитала, существовавшая тогда система контрольно-надзорных органов внутри страны уже не в состоянии была обеспечить стабилизацию финансовых потоков,
Рост военных расходов России, вызвавший дефицит государственного бюджета в 1916 г., а также интенсивная работа печатного станка и одновременное сокращение производства и переориентация его на выполнение военных расходов вызвали быстрый рост цен. К Февральской революции 1917 г. рубль на внутреннем рынке обесценился почти в 4 раза. Это свидетельствовало о том, что накануне Февральской революции денежное обращение было уже достаточно сильно дезорганизовано.
7 ноября 1917 г, история Государственного банка закончилась. Начиналась история Народного банка РСФСР.
Пришедшие к власти большевики извлекли урок из финансовых потрясений предреволюционных лет. В декабре 1917 г. началась реорганизация кредитной системы страны. Находившиеся в собственности Дворянского земельного банка и Крестьянского поземельного банка земля, инвентарь и городская недвижимость передавались крестьянам, организуемым в это время совхозам и местным органам Советской власти.
В тот же период в стране была введена государственная монополия на банковское дело. В целях образования единого народного банка Российской Республики акционерные коммерческие банки и банкирские конторы подлежали национализации и слиянию с Государственным банком. Употребленное в Декрете «О национализации банков» имя нарицательное «народный банк», с конца января 1918 г. стало употребляться как имя собственное. Сначала Банк назывался Народный банк Российской Республики, затем - Народный банк РСФСР,
Национализация распространялась на все акционерные коммерческие банки, банкирские конторы, общества взаимного кредита и акционерные земельные банки. Активы и пассивы ликвидируемых банков передавались Государственному банку. Временное управление делами частных банков должен был осуществлять Совет Государственного банка.
Правовые основы влияния института президентства в России на эффективность деятельности контрольно-надзорных органов
Анализируя функции контрольно надзорных органов в системе публичной власти Российской Федерации нельзя не остановиться на фигуре президента.
По проблеме правового статуса Президента РФ существует много различных суждений- Особого внимания заслуживает мнение тех, кто власть Президента характеризует как арбитражную.
Такой подход основан на положениях, содержащихся в Конституции Франции 1958 г., в соответствии с которыми президент своей арбитражной деятельностью обеспечивает нормальное функционирование ветвей публичной власти. Арбитражный характер деятельности Президента России прослеживается в ряде положений Конституции. Считается, что он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (п. 2 ст. 80 Конституции РФ); он также наделен правом использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти (п. 1 ст. 85 Конституции РФ).
Анализ полномочий Президента России позволяет выделить в них функции как исполнительной, так и законодательной ветвей власти (непосредственное руководство деятельностью Председателя Правительства РФ, подчинение Президенту РФ силовых министерств и право Президента издавать указы, имеющие правоустанавливающие нормы). В то же время Президент России участвует в формировании судебной ветви власти и прямо влияет на работу контрольно-надзорных органов государства - прокуратуры, Счетной палаты Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, посредством данного ему Конституцией России права предлагать к назначению кандидатуру руководителей данных органов власти и вносить предложения об отстранении их от должности .
Такое положение президента, при котором он фактически возвышается над другими ветвями власти и имеет соответствующие рычаги воздействия, во многом обусловливается особенностями исторического развития России, много веков жившей в условиях авторитарной власти, в том числе, обстановкой вокруг принятия Конституции РФ 1993 г,
В этой связи требует осмысления новый термин, появившийся в обороте в России со времен перестройки «личная дружба президента России с главами других государств», преподносимый нам средствами СМИ» Несмотря на новизну термина, в отечественной истории уже имелись подобные примеры. Иван Грозный делал попытку склонить Англию к совместным военным действиям, предоставив существенные льготы английским купцам в торговле на территории России, и обратился к королеве Елизавете с личным посланием о военной поддержке. Русский царь был немало раздосадован отказом королевы со ссылкой на решение парламента, в котором как раз и заседали те самые «мужики торговые».
В отличие от добрососедства, дружба подразумевает сугубо личностные отношения и обязательства. Допустима ли в общечеловеческом смысле дружба между главами суверенных государств? И не является ли демонстрация «личной дружбы» в адрес Президента России средством внешнего воздействия на государственную политику в обход норм международного и государственного права с целью склонить соседнее государство к действиям в собственных интересах? Ответы на эти вопросы российская общественность получила во время церемонии прощания с Б.Н. Ельциным, когда его соратники, делясь воспоминаниями, указывали на тот холодный расчет, с которым руководители западных государств давали обещания по вопросам стратегического паритета военных сил и обманывали главу российского государства с целью получения тех или иных преимуществ для своей страны.
Публикации, посвященные истории разработки проекта Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г. показывают, что при выборе между парламентской и президентской формами правления, решение в пользу проекта с президентской формой правления было обусловлено не объективным анализом развития общества, а личной позицией президента .
Избранный в 2000 г. Президент России В.В. Путин последовательно проводит политику усиления роли института президентства в России, Свидетельством этому служат его Указ о создании своих преяставительств в семи федеральных округах, Указ о создании Государственного Совета и Президиума Госсовета, переход к системе назначения глав субъектов и другие меры.
Практика законотворчества в области государственного строительства свидетельствует о том, что все ветви власти России находятся под влиянием президентской власти. Поэтому можно заключить, что осуществление своих полномочий законодательная, исполнительная и судебная ветви власти проводят под пристальным вниманием Президента РФ и с оглядкой на него.
Следует отметить, что основа такого усиления заложена в нормах действующей Конституции России.
Президент РФ стоит над тремя ветвями властями, хотя в последнее время президентская вертикаль принимает все большее участие в деятельности исполнительной власти, а правительство отчасти становится «техническим» органом; большую значимость приобретает Администрация Президента Российской Федерации,
Президент, как было установлено, помимо закрепленных конституционных прав - в области законотворческой деятельности и исполнительной ветви власти, в течение последних пяти лет стал обладать еще более доминирующими полномочиями в сравнении с другими ветвями власти. При этом полномочия Президента доминируют как в вертикальном срезе между ветвями власти, так и в горизонтальном срезе, что выражается, в частности, на примере отмены прямых выборов губернаторов. По сути дела, без изменения основного закона и в его рамках, функции Президента возросли в несколько раз за счет принятия новых федеральных законов, детализирующих статьи Конституции. Это позволяет нам в очередной раз убедиться в том, какие принципы изначально были заложены в Конституцию Российской Федерации.
На фоне усиления института президента в России ослабляются другие институты. Так, ликвидация института избрания депутатов по одномандатным округам и формирование Государственной Думы исключительно по партийным спискам, с одновременной отменой минимального порога явки избирателей, безусловно, снизит степень представительности этого органа.
Федеральное правительство представляет исполнительную ветвь власти, но совершенно очевидно, что фактическим главой исполнительной власти является не председатель правительства, а Президент, притом, что президент получил ряд дополнительных полномочий в области внутренней политики и государственного управления. Однако относить Президента Российской Федерации только к главе исполнительной власти было бы не верно. Президент России не входит ни в одну из ветвей власти, но при этом является, по сути «верховным арбитром», обладающим конституционными полномочиями и полномочиями федеральных органов власти. Он активно участвует и влияет на все три ветви власти.
