Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Введение и становление земского самоуправления в Уфимской губернии 32
1.1. Структура и сферы деятельности земских учреждений по Положению о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года 32
1.2. Земская контрреформа и компетенции земских учреждений по «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 года 52
Глава 2. Место и роль земств в социально-экономической жизни Уфимской губернии 65
2.1. Земский бюджет. Источники формирования 65
2.2. Хозяйственно-экономическая и культурно-просветительская деятельность земских учреждений Уфимской губернии 81
2.3. Социальный состав губернских и уездных земских учреждений (земские управы и земские собрания) и его положение 103
Глава 3. Земства Уфимской губернии в борьбе за политические права и расширение функций земского самоуправления 111
3.1. Земское (оппозиционное) движение в Уфимской губернии 111
3.2. Земское самоуправление Уфимской губернии после свержения самодержавия 132
Заключение 151
Список использованной литературы 158
Приложения 168
- Структура и сферы деятельности земских учреждений по Положению о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года
- Земский бюджет. Источники формирования
- Земское (оппозиционное) движение в Уфимской губернии
Введение к работе
В последнее десятилетие в отечественной исторической науке одной из активно обсуждаемых проблем является история становления и развития земского самоуправления в России. История земства и земских учреждений многогранна и интересна. Земское самоуправление служило фактором сбалансированного решения местных проблем и своеобразным ростком демократических, гражданских начал в самодержавной России.
Долгое время интерес к истории земского самоуправления был утрачен. Это было связано с тем, что после октябрьской революции 1917 года, земства оказались в лагере политических и классовых противников советской власти. После 1918 года, когда органы земского самоуправления были заменены на местах Советами рабочих солдатских и крестьянских депутатов их стали рассматривать лишь как достояние самодержавного периода нашей истории.
Однако опыт современного российского государственного устройства и проблемы совершенствования уже существующих и действующих государственных и местных органов власти обусловили обращение историков и общественности к проблеме земств. Актуальность изучения проблемы очевидна, поскольку сегодня в России важное место занимает развитие институтов местного самоуправления как неотъемлемой части и фундамента гражданского общества и правового государства. В современных условиях без самоорганизации общества невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество.
Сегодня в Республике Башкортостан, как и в целом по России государственная власть и большинство представителей общественности осознают, что деятельность местного самоуправления необходимо поддерживать и развивать, так как она непосредственно направлена на решение жизненно важных проблем местного сообщества.
Только современный научный подход к изучению проблем земского самоуправления, на основе изучения деталей и анализа практики земских учреждений, предоставит возможность обеспечения исторической преемственности между той положительной практикой, которая существовала у земств и организацией работы современных институтов местного самоуправления.
Одним из наиболее важных вопросов теории и методологии изучения проблемы земского самоуправления в России является выбор правильного теоретико-методологического подхода к познанию природы (происхождения и развития) земского самоуправления, а также определение терминологии вопроса. Основная трудность, с которой сталкиваются исследователи, состоит в многозначности самих понятий "земство" и "самоуправление". Дело в том, что и то, и другое далеко не тождественно. Так, этимологическое значение древнего русского слова "земство", имело как широкий, так и узкий смысл. Первый означал неразрывную связь местного населения с землей, средой обитания сельских жителей, находившихся в пределах определенной территориально-административной единицы (губернии, уезда). Второй же выражал конкретную совокупность интересов различных сословий, которые за счет доходов, получаемых от земледелия и других занятий, обеспечивали судопроизводство, отбывание повинностей и уплату податей. Однако выборные представители этих сословий фактически являлись "назначенцами" центральной власти, выполняя функции правительственных чиновников на местах. Таковы были, например, губные (уездные) старосты при Иване IV, земские исправники времен Екатерины II.
В советской исторической энциклопедии, изданной в 1969 году, понятию земство дается следующее определение: «Земство — органы местного самоуправления, созданные в ряде губерний европейской России по земской реформе 1864 года. Образование земств было попыткой царизма приспособить самодержавный строй к потребностям капиталистического развития»1.
Что же касается термина "самоуправление", то он, попал к нам из-за рубежа. «Самоуправление — институт государственного права. Термин самоуправление довольно нового происхождения, в России он появился в начале 60-х годов (XIX века) и представляет перевод английского self-government; как указывает само словообразование, оно обозначает управление каким либо кругом дел самими заинтересованными гражданами (непосредственно или через посредство избранных органов). В мире самоуправление имеет место везде, где правительство избирается и вполне зависит от народа»2.
В Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией 5 мая 1998 года, в статье 3 говорится, что самоуправление есть, "право и реальная способность регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения" . В упоминавшейся выше советской исторической энциклопедии на термин самоуправление дана следующая ссылка: «Самоуправление» - русская газета, издавалась в Швейцарии в 1887-1889 гг. эмигрантами народниками»4.
В пореформенное время ни в России, ни на Западе не существовало научного (теоретического) определения понятия самоуправления, и во взглядах на основные его начала преобладала так называемая "общественная теория" (авторы - А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин)5. В 70-е годы, стала разрабатываться другая, так называемая «государственная» теория самоуправления (авторы -В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский)6.
Существование различных взглядов на деятельность земских учреждений в России и теорий, обосновывающих их происхождение, не должно мешать представлению о них как об органах местного самоуправления. На своеобразный дуализм земства указывало большинство из тех, кто, так или иначе, писал о нем с момента самого возникновения. Особенно значимым для нас является мнение ученого историка, земского деятеля Б.Б. Веселовского. Хотя он указывал на периодически переживаемые земствами кризисы, тем не менее, для него они оставались "крупным фактом" российской действительности, "значение которого не приходится ценить низко" .
Главное предназначение местного самоуправления, как это представляли себе сами земцы, состояло в обеспечении социальной справедливости и общественного согласия. Практически же это означало, что при использовании средств налогоплательщиков земские учреждения должны были руководствоваться насущными потребностями развития губернии или уезда. Такова основная суть идеи земского самоуправления дореволюционной России.
Созданные «для заведования делами, относящимися к местным нуждам и пользам», земства не только в целом успешно справлялись с этими задачами, но и в итоге стали заметным фактором общественно- политической жизни России. Они в значительной мере продвинули вперед дело народного образования, здравоохранения, статистики, агрономии, создали новые организационные формы управления и контроля, вызвали к деятельности широкие слои прогрессивной интеллигенции. При этом по существу земство являлось единственным легитимным противовесом централизованному государственно бюрократическому управлению в России, которое насаждалось самодержавием и консервативно настроенными помещичьими кругами.
Интерес к истории земского самоуправления в Уфимской губернии обусловлен рядом причин. Изучение хозяйственно-экономической, культурно-просветительской и общественно-политической, деятельности земского самоуправления в Уфимской губернии, дает возможность глубже и основательнее понять и осмыслить политику властей и реакцию общества на нее в исследуемый период времени, извлечь необходимые уроки из полученного исторического опыта, и избежать ошибок при проведении современных преобразований в сфере местного самоуправления. Некоторые институты земского самоуправления, и приемы земской практики (выборы руководящего состава на конкурсной основе и пр.), а также анализ деятельности земств в условиях хозяйственной самостоятельности могли бы быть использованы в сегодняшних условиях.
В свое время историк земства Б.Б. Веселовский писал: «Рано или поздно реформированное местное самоуправление будет принуждено обратиться к опыту действовавших земских учреждений, и продолжать начатую ими работу пользуясь выработанными методами и приемами. Вот почему мы считаем, что объективное исследование земской деятельности в ее историческом развитии крайне важно не только вообще, но и в частном для данного момента практическом отношении»8.
Эти слова замечательного историка и ученого как нельзя лучше подходят для обоснования актуальности темы данной работы. В поисках критериев конструктивной составляющей социально-экономического развития местного населения и хозяйства нам следует обратиться к историческому опыту земства.
Историография проблемы. Литература по тематике земского самоуправления в России достаточно обширна и многообразна. В ней рассматриваются разные аспекты деятельности земств, содержатся различные теоретические выводы и обоснования. Отечественную историографию по данной проблеме можно условно разделить на несколько периодов: первый этап середина 60-х гг. XIX века до 1918 года. На этом этапе в работах первых теоретиков земства происходит постановка проблемы по данной тематике. В дальнейшем делаются значительные шаги в изучении и разработке вопросов земского самоуправления в общероссийском масштабе.
Во второй половине XIX века в России был опубликован ряд работ, посвященных проблемам земского и городского самоуправления. Освещение деятельности органов земского самоуправления в них шло в основном по линии сравнительно-исторического анализа и ее сопоставления с зарубежным опытом 9. По мере накопления опыта авторы стали уделять внимание практической деятельности земств в различных сферах социально-экономической и общественной жизни 10.
В начале XX века наряду с подведением определенных итогов деятельности земств, исследователи стали уделять значительное внимание рассмотрению перспектив дальнейшего развития земского самоуправления, его демократизации и повышения его роли в жизни Российского государства. Среди них выделяются работы В.М. Гессена, А.А. Головачева, Г. А. Джаншиева11. Ряд авторов - И.П. Белоконский, Ф.А. Данилов и другие - большое внимание уделяли участию земского самоуправления в общественно-политической жизни страны12.
Одним из первых фундаментальных исследований по истории земства дореволюционного периода является четырехтомный труд Б.Б. Веселовского. На основе анализа статистических данных губернских земств автор пришел к выводу о весьма слабом влиянии на земство контрреформы 1890 года и, наоборот, о решающем значении для всей земской деятельности итогов политической реформы 17 октября 1905 года. Веселовский отстаивал положительную роль земств в развитии хозяйства и культуры, показывая при этом, как успехи в их деятельности, так и недостатки. В работе Веселовского содержатся ценные материалы, относящиеся к земствам Уфимской губернии .
В начале XX века значительное внимание стало уделяться разработке проблем, связанных с мелкой (волостной) земской единицей, которую стали рассматривать в качестве основы местного самоуправления. Среди данных работ интерес представляют те из них, в которых обосновывается необходимость скорейшего введения волостных земских учреждений. Так К.А. Ровинский, подчеркивал, что «расширение самоуправления при децентрализации управления более всего способствовало бы уменьшению у нашей интеллигентской молодежи стремление к критике, терроризму и политиканству»14.
Заметное оживление в изучении истории земского самоуправления наступило в связи с празднованием полувекового юбилея земской реформы. Авторами опубликованного в 1914 году Юбилейного земского сборника были не только теоретики, но и практики, работавшие гласными губернских и уездных земств, членами управ15. Через весь сборник «красной нитью» проходила мысль о необходимости реформирования земства, о введении бессословного поселкового и волостного самоуправления. «В настоящем своем виде земские учреждения представляют собой здание без фундамента и без крыши. Земства не имели под собой почвы еще и потому, что свои решения могли проводить в жизнь только с разрешения властей. По мере развития и усложнения земской деятельности все острее вставал вопрос о необходимости организации межземских союзов, различного рода объединений»1.
В дореволюционное время были опубликованы работы 1 "7 И.П. Белоконского, Н.И. Иорданского, Г.Е. Львова посвященные теоретическим и политическим проблемам земского движения, а также ряд других работ по отдельным направлениям земской практики (статистика, агрономия, продовольственное снабжение и т.д.).
После начала Первой мировой войны, публикаций по проблемам земскому самоуправлению почти не было. В основном это были очерки и обобщающие отчеты по работе самоуправления в условиях войны .
Здесь можно выделить работы М.Д. Загряцкова, в которых рассматривается статус Всероссийского земского и городского союзов, дается характеристика их структур. Загряцков подчеркивал, что «в лице земского союза был осуществлен пример объединенного земства, к которому русские органы самоуправления стремились систематически и непрерывно в течение пятидесяти лет»19.
Значительное количество работ по земской проблематике появилось в 1917 году после свержения самодержавия, когда в стране начались демократические преобразования. Их главной направленностью было информирование населения по вопросам земской реформы. Большое внимание уделялось разъяснению законов, принимавшихся Временным правительством в рамках данной реформы. В это время в свет вышли работы, написанные ведущими специалистами по проблемам земского самоуправления И.П. Белоконский Б.Б Веселовским, П.П. Тройским, Е.А. Звягинцевым и другими20.
Рассматривая роль земства в системе будущего российского государства, И.П. Белоконский подчеркивал, что «земство может превратиться в истинное народовластие, которое не даст возможности какому бы то ни было правительству отклониться в сторону, противную интересам всего населения»21. Автор отстаивал точку зрения, о необходимости создания Всероссийской земской организации, которая должна основываться не на принципе имущественного ценза, а на принципе всеобщего избирательного права.
В трудах одного из классиков отечественной дореволюционной исторической науки В.О. Ключевского также можно найти суждения о земской реформе 1864 года и ее итогах. Так, в частности, в своем курсе русской истории в заключительной лекции, посвященной реформам Александра II, Ключевский говорил о том что, введение земских учреждений в России явилось решением вопроса о восстановлении прерванной прежде совместной деятельности сословий в делах политических и хозяйственных.22
Здесь же отдельно следует упомянуть имена СЮ. Витте и В.И. Ленина. Витте в своей записке министра финансов «Самодержавие и земство» изложил собственное видение проблемы земского самоуправления в России, предложив сдерживать земства в рамках существовавшего развития и четко отделить работу земских учреждений от административных интересов .
Одна из работ В.И. Ленина, посвященная непосредственно земству -«Гонители земства и аннибалы либерализма» была написана после появления в свете упомянутой выше статьи Витте в 1901 году.24 В ней дан анализ земской деятельности с классовых позиций пролетариата. Исходя из этого, Ленин высказал точку зрения об ограниченности земских устремлений и утопичности их надежд на конституцию в условиях самодержавия. «Земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось. ... При самодержавии всякое земство, хоть бы и распренаи«властное», неизбежно будет уродиком, неспособным к развитию» . Данная крайне негативная и односторонняя оценка земского самоуправления, высказанная Лениным, на многие десятилетия стала методологической основой научного анализа буржуазного либерализма и истории земского самоуправления в советской историографии.
Среди работ местных авторов, современников тех событий, можно выделить труды губернского предводителя дворянства В.А. Новикова, который в своей работе 2 приводит данные о социальном составе первых земских учреждений края. Работы земских деятелей, заведующего отделом народного образования губернской земской управы П.Н. Григорьева , и секретаря губернской земской управы В.Ф. Герасимова, который был написан к 50-летнему юбилею введения земских учреждений в России. Отдельные главы в нем посвящены различным областям деятельности уфимского губернского земства. В работе приведено большое количество фактического материала, а также замечания и критические оценки автора, как участника событий.
Для изучения истории развития экономики и хозяйства Уфимской губернии представляют значительный интерес труды видного экономиста-статистика, долгое время возглавлявшего статистическое бюро губернской земской управы М.П. Красильникова . Последней работой М.П. Красильникова был обобщающий труд "Экономическое положение Уфимского края и тенденции в его развитии", изданный уже в 1918 году. В нем собран многочисленный фактический материал, на основе которого автор сделал выводы об аграрном характере экономики Уфимской губернии, слабом развитии промышленности, зависимости последней от сельского хозяйства и так далее30.
Следует сказать, что именно в дореволюционный период вопросы земского самоуправления изучались наиболее активно. Это связано в первую очередь с тем, что исследователи данной проблемы являлись современниками, а многие из них непосредственными участниками процесса становления и развития земского самоуправления в России. Однако при этом следует сказать, что работы по земской тематике опубликованные в этот период зачастую носили обобщающий характер, так как были основаны по большей части на общероссийском материале.
Второй период с 1918 года — до начала 50-х годов. После Октябрьской революции 1917 земская тема практически не изучается. Во-первых, потому что земства, олицетворявшие собой старую власть, были распущены, во-вторых, потому что теоретической основой практически любого исследования по данной проблеме стали работы Ленина, в которых земства как часть политической надстройки Российской империи подвергались критике.
В 20 - 30-е годы XX века были изданы работы о самоуправлении В.Н. Аверьева, И.И. Мильчика, З.А. Петрова31.
Отдельно на данном этапе можно выделить работу М.Н. Покровского «Русская история в самом сжатом очерке», опубликованную в 1920 году. В ней автор рассматривает ряд вопросов, связанных с земской реформой 1864 года и контрреформами Александра III. Покровский, будучи одним из первых историков-марксистов в России выступает в своей работе по данной проблеме с классовых позиций и в целом негативно оценивает роль земств. В частности он писал следующее: «В земской реформе 1864 года, которой наивные люди думали окончательно сломать рога чиновничеству, сохранилось еще большее количество «истинно русских» черт по сравнению с судебной реформой Александра И» (Под «истинно русскими» чертами Покровский в данном случае подразумевает сословное неравенство и чиновничий произвол - прим. автора).
Значительный интерес представляет так же работа крупного экономиста 20-х гг. XX века Н.Д. Кондратьева. В ней автор большое внимание уделил роли местного самоуправления в годы Первой мировой войны в снабжении населения предметами первой необходимости, показал трудности, с которыми земствам приходилось сталкиваться, их борьбу с инфляцией, ростом дороговизны .
В этот период в советской исторической науке в основном публиковались исследования, посвященные революции 1917 года, сборники документов в связи с юбилеями Октябрьской революции. Естественно, что главное внимание в них уделялось советам, пролетариату, партии большевиков. Земское самоуправление рассматривалось лишь в контексте противостояния их советской власти в России.
Первые попытки более объективного освещения темы были предприняты в середине 50-х годов XX века, когда начинается третий этап. В это время появились публикации М.И. Черныша, Н.Л. Хайкиной34.
В это же время была опубликована монография В.В. Гармизы «Подготовка земской реформы 1864 года», положившая начало исследованиям земств в советской историографии в проблемном направлении. В ней автор подробно рассмотрел процесс разработки «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», и обосновал тезис о том, что введение земского самоуправления в России являлось составной частью великих реформ второй половины XIX века. Этот вывод, сделанный В.В. Гармизой подтверждается так же и в ходе работы над данным диссертационным исследованием.
Четвертый этап, начинается в середине 60-х гг. XX века, после завершения периода «оттепели» в советской исторической науке, когда акцент в исследованиях по земской тематике смещается в сторону изучения политической и социальной истории земства.
Так в исследовании П.И. Абрамова впервые внимание было уделено земской реформе Временного правительства. Автор дал отрицательную оценку действиям Временного правительства и высказал точку зрения о том, что реформа была «жалкой и запоздалой на десятилетия» . При этом следует отметить, что анализ истории становления и развития земского самоуправления в Уфимской губернии, проведенный нами, подтверждает данный вывод П.И. Абрамова лишь отчасти. Так, например, тот факт, что реформа местного самоуправления, проведенная Временным правительством действительно была запоздалой, не вызывает сомнений, однако при этом она не была «жалкой». Временному правительству по различным объективным и субъективным причинам не удалось справиться с ее реализацией.
В 1968 году вышла в свет работа Л.Г. Захаровой о земской контрреформе 1890 года37. Н.М. Пирумова в 1977 году опубликовала монографию о земском то либерализме. Работа посвящена истории возникновения и деятельности значительной прослойки русской интеллигенции — служащих земств 60-х - 90-х годов XIX века. Некоторые статистические материалы, по Уфимской губернии, приведенные в работе Н.М. Пирумовой, были отражены в данном диссертационном исследовании
Взаимоотношения земского самоуправления с советами после свержения самодержавия в России отражены в работах A.M. Андреева. Автор в своей монографии «Местные советы и органы буржуазной власти в 1917 году» пришел к выводу о закономерности ликвидации земств и перехода власти в руки Советов39.
В целом, советскими историками на данном этапе были опубликован ряд обобщающих трудов, обозначивших новые направления для последующих исследований по данной теме. Однако слова Ленина о земстве как о пятом колесе в телеге русского государственного управления для большинства исследователей этого периода по прежнему являлись основополагающей аксиомой.
Существенные изменения в этом отношении в отечественной исторической науке стали происходить, лишь начиная со второй половины 80-х годов XX века в связи с началом "перестройки" в советском обществе. Именно тогда исследователи, используя новые архивные материалы, статистические данные, и методики исследований, поставили перед собой задачу воссоздать объективную картину прошлого.
Хронологические рамки пятого этапа — с начала 90-х годов до наших дней. В исторической литературе последнего десятилетия интерес к истории местного самоуправления в России значительно возрос. Это было связано в первую очередь с тем, что в исторической науке начался процесс переосмысления отечественной истории с применением новых методологических подходов. Изучение системы земского самоуправления со временем стало обусловливаться так же и практическими задачами общественного и государственного развития новой России.
В начале 90-х гг. в отечественных средствах массовой информации, в обществе развернулась дискуссия о роли и значении земского самоуправления в истории России. Общественные деятели и историки высказывали мнение о том, что земства могли бы послужить примером и даже образцом при построении демократического государства в современной России. Одним из наиболее активных сторонников этой идеи являлся А.И. Соложеницын.40 Определенные предложения и исторические оценки, основанные, в том числе на исторически, присущих России традициях, прозвучавшие в тот момент так и не стали аргументом и примером для проведения преобразований в сфере местного самоуправления.
Одной из первых работ по земской тематике в этот период можно считать монографию Г.А. Герасименко изданную в 1990 году41. Данная работа как бы подводила итог многолетним исследованиям земства в советский период, (и работе самого Герасименко по данному вопросу) и в то же время открывала новый этап в его изучении. Деятельность земских учреждений рассмотрена автором на всем протяжении их существования с 1864 года - момента их возникновения, и до 1918 года, когда земства были ликвидированы либо распущены. Ряд положений и некоторые архивные материалы, относящиеся к Урало-поволжскому региону приведенные, в работе Г.А. Герасименко использованы в ходе написания данного диссертационного исследования. Один из основных выводов сделанный автором монографии о том, что при существовании определенных недостатков в деятельности земств царской России, результаты их работы заслуживают положительной оценки, подтвердился в ходе написания данного диссертационного исследования.
Большой интерес представляет монография Л.П. Жуковой, посвященная взаимоотношениям земского самоуправления и бюрократии42. В этих отношениях автор выделяет три основных типа конфликтов: в сфере управления между бюрократией и земскими учреждениями; между бюрократией и земской интеллигенцией; между самодержавием и формирующимся гражданским обществом.
В своей работе и докторской диссертации «Земский избирательный процесс в России (1864-1917 гг.) А.Ю. Шутов подробно исследовал процессы формирования избирательной системы земского самоуправления в результате трех его реформ 1864, 1890, и 1917 годов.43
Большой интерес представляет историографическая работа В.А. Горнова, посвященная анализу литературы по земской тематике в 50-80-х гг. Проблемы земского самоуправления нашли также свое отражение в ряде учебных пособий по политической истории, истории государственности и местного самоуправления России для студентов высших учебных заведений страны, изданных в последнее время44.
В это же время заметно возросло количество исследований рассматривающих проблему отдельных региональных земств. Диссертационные исследования Н. А. Арнольдова, П. В. Галкина, М.С. Низамовой, посвящены Самарскому, Московскому, Казанскому земствам45.
В местной (региональной) историографии советского периода, а также в трудах авторов последнего времени история земского самоуправления рассматривалась в работах Н.И. Леонова "Буржуазные реформы 60-70-х годов XIX века в Башкирии46, М.Н. Фархшатова «Народное образование в Башкирии в пореформенный период 60-е-90-е годы XIX века»47, Р.С. Аюпова, М.А. Филимонова «История до государственного управления в России»
В 2000 году Г.Б. Азаматовой была защищена кандидатская диссертация "Деятельность Уфимского земства в области народного образования 1874-1917 гг." В отдельной главе автором освещаются введение земств в Уфимской губернии, а также правовые и экономические основы деятельности земских учреждений49. Ряд положений исследования Азаматовой были использованы и подтверждены нами при написании данной работы.
В этом же году по проблеме истории самоуправления в Уфимской губернии была опубликована работа Г.Э. Емалетдиновой "Городское самоуправление на Южном Урале во второй пол. XIX века - начале XX века". Автор исследует историю развития городского самоуправления на территории Южного Урала во второй половине XIX века. В работе дан анализ финансовой и хозяйственной деятельности городских дум Уфы, Стерлитамака, Бирска, Мензелинска, Златоуста и др. городов региона. Но и данной работе рассматриваются вопросы только лишь городского самоуправления, при этом рамки исследования ограничены второй половиной XIX века50.
Особенностями исследований на данном этапе являются соединение прежних и современных подходов при изучении земской тематики. Усилился интерес ученых к вопросам региональной истории земств, появились новые точки зрения, более объективные оценки деятельности органов земского самоуправления.
Зарубежная историография. Некоторые вопросы, связанные с историей земского самоуправления в России, разрабатывались специалистами стран Западной Европы и США.
Так, в частности американский ученый Т. Фэллоус в своей статье «Земский союз и организация продовольственного снабжения 1914-1916» посвященной изучению организации продовольственных поставок в России и деятельности в связи с ней Всероссийского земского союза высказал мнение о том, что земство в годы Первой мировой войны потеряло свою оппозиционность . В 1982 году профессор Стенфордского университета Т. Эммонс издал сборник статей "Земство в России: опыт местного самоуправления"5 . Современная западная литература по проблеме земского самоуправления в России позволяет более критически подходить к изучению данной проблемы.
Историографический обзор проблемы свидетельствует, что проанализировать деятельность органов земского самоуправления в Уфимской губернии во всей широте и сложности их содержания пока не удалось. На сегодняшний день нет обобщающих исследований по истории земского самоуправления в нашем крае. Особенно слабо изучен общественно-политический аспект истории земств Уфимской губернии; следует также отметить, что большинство имеющихся работ относятся к 60-90 годам XIX века, в то время как крайне важный период истории земств с 1905 по 1917 гг. до сих пор остается практически не изученным. Недостаточная разработанность истории земского самоуправления в Уфимской губернии в период его существования определила выбор темы нашего исследования.
Источниковая база. В работе над диссертацией автором использовался широкий круг различных опубликованных и неопубликованных источников: законодательные акты, нормативные документы, статистические данные, сборники документов и материалов, опубликованные отчеты земских учреждений, заседаний губернских и уездных земских собраний, периодическая печать, мемуарная литература.
Значительное количество материалов о деятельности земского самоуправления в исследуемый период сосредоточено в местных и центральных архивах. Автором изучены дела более десяти фондов Центрального государственного исторического архива Республики Башкортостан (ЦГИА РБ). Ряд документов впервые введено в научный оборот.
Материалы о деятельности земских учреждений Уфимской губернии содержатся в документах фондов Уфимской губернской земской управы (Ф.И. - 132), Белебеевской (Ф.И. - 135), Бирской (Ф.И. - 151), Стерлитамакской (Ф.И. - 133), Уфимской (Ф.И. - 400) уездных управ53. Большинство этих документов уже опубликовано.
Данные о деятельности органов земского самоуправления в области народного образования, здравоохранения, земской статистики, общественного призрения находятся соответственно в следующих фондах: - попечителя Оренбургского учебного округа (в которому относились учебные заведения Уфимской губернии) (Ф.И. - 109), директора народных училищ (Ф.И. - 113), инспектора народных училищ (Ф.И. - 116); -Уфимской земской больницы (Ф.И. - 149); - губернского статистического комитета (Ф.И. - 148); - Уфимского губернского попечительского комитета о тюрьмах и общественном призрении (Ф.И. -147)54.
Большую ценность представляют фонды канцелярий Уфимского губернатора (Ф.И. - 11), а также Оренбургского генерал-губернатора (Ф.И. - 2)55.
Значительное количество материалов о деятельности земского самоуправления, политике государственных органов по отношению к нему, реализации земской реформы Временного правительства находится в Российском государственном историческом архиве (РГИА), . в фондах Министерства внутренних дел (Ф. - 1788), и, прежде всего в фонде Главного управления по делам местного хозяйства (Ф. - 1789), которое непосредственно занималось вопросами земского и городского самоуправления. Большой интерес здесь представляют материалы Совещания по проведению реформы земского самоуправления. Они позволяют более полно представить, как готовилась реформа, как шло обсуждение проектов, их принятие и утверждение. Циркуляры МВД, отправляемые на места, информация, поступающая из губерний, дают представление о положении в стране в целом, настроении людей, их отношении к самодержавию и местным властям, мерам, которые они принимали для решения социально-экономических вопросов56.
Опубликованные документы. Основополагающими документами здесь являются «Положение о губернских и земских учреждениях» от 1 января 1864 года57, а так же дополнительные к нему "Правила о порядке приведения в действие положения о земских учреждениях" от 25 мая 1864 года . После земской контрреформы 1890 года, в силу вступило "Положение о губернских и уездных земских учреждениях" от 12 июня 1890 года59. Весной летом 1917 года после проведения Временным правительством реформы местного самоуправления были опубликованы постановления "О волостном земском управлении" и "О производстве выборов уездных и губернских земских гласных", «Положение о Всероссийском земском союзе», "Об изменении действующего положения о губернских и уездных земских учреждениях",
В год 35-летнего юбилея введения земского самоуправления Уфимским губернским земством был обобщено и издано фундаментальное справочное издание под названием "Систематический сводный сборник постановлений Уфимского губернского земского собрания за 35 лет существования (1875-1909 гг.)". В нем содержится справочный и статистический материал по всем направлениям земской деятельности с момента введения земского самоуправления в крае. Особое место среди многочисленных опубликованных земских материалов занимают статистические исследования собственно земских учреждений. "Нельзя себе представить экономиста, изучающего экономическую действительность России, который бы мог обойтись без данных земской статистики",61 - писал В.И. Ленин. Статистическая служба была организована в Уфимской губернской земской управе в начале 80-х годов XIX века. Изначально она должна была заниматься описанием и оценкой недвижимого имущества для формирования земского бюджета, однако после успешного решения этого вопроса ее задачи существенно расширились, и со временем земская статистика стала, по сути, изучать крестьянскую жизнь во всех ее проявлениях.
В 1914 году в Уфимской губернии вышло в свет еще одно большое статистическое исследование "Историко-статистические таблицы деятельности Уфимских земств. К 40-летию существования земств в Уфимской губернии 1875-1914.", под общей редакцией руководителя статистического отдела губернской земской управы, исследователя, экономиста, активного подвижника земского дела М.П. Красильникова. В данной работе в цифрах и фактах была представлена практически вся многогранная деятельность органов земского самоуправления за период 1875-1914 годы . Вот что писал в предисловии к опубликованному в июле 1915 года сборнику сам М.П. Красильников: "Настоящее издание имеет целью подвести некоторые итоги сорокалетней деятельности земств Уфимской губернии. Будущие историки нарисуют более подробную и более обстоятельную картину работы уфимских земств, всех условий, среди которых эта деятельность проходила, и настроений, под влиянием которых она созидалась. Наша же задача более скромная - дать историко-статистические таблицы, которые в общих контурах обрисовали бы грандиозную работу, произведенную уфимскими земствами"63. В данном случае хочется отметить не столько скромность автора, сколько проделанную им работу по составлению данного сборника. В целом же для земской статистики было характерным широкий охват изучаемых вопросов и скрупулезность подходов к ним.
Следует отметить, что опубликованные источники позволяют нам наиболее полно проследить процесс принятия решений и их дальнейшей реализации по различным направлениям деятельности земских учреждений, а также взглянуть на проблемы земской жизни с точки зрения гласных, членов и служащих земских управ.
Еще одним источником информации о деятельности земских учреждений губернии являются периодические издания земских управ64. К сожалению, их было крайне мало и составить полную картину о работе земств по ним достаточно сложно.
Автором в работе широко использовалась местная пресса, а также газеты и журналы, издававшиеся в Петербурге и Москве. Информация о позиции земств и отдельных земских деятелей по различным общественно-политическим вопросам содержится в газетах «Уфимская жизнь» и «Уфимский вестник». В центральных периодических изданиях, таких как «Земское дело», «Вестник Земгора» наряду с теоретическими статьями по проблемам местного самоуправления публиковались так же и материалы отражающие практическую работу земских органов.
Несмотря на симпатии и антипатии авторов, которые нередко зависели от идеологических и партийных установок, в газетных публикациях можно уловить настроение людей и дух времени. К тому же иногда сообщение в печати оказывалось единственным доступным источником, поскольку некоторые документы были либо утрачены, либо по ряду вопросов принимались устные решения.
Некоторые аспекты земского самоуправления, не нашедшие отражение в официальных документах и периодической печати, затронуты в мемуарной литературе, авторами которой являлись участники тех событий, крупные деятели земского и городского самоуправления общероссийского масштаба. В основной массе это общественные и государственные деятели, ученые, не принявшие Октябрьскую революцию 1917 года и эмигрировавшие из России. В воспоминаниях Г.Е. Львова, П.Н. Милюкова, В.А. Маклакова, А.Ф. Керенского и др., даны оценки земству, земскому и городскому союзам, их роли в истории России в период Первой мировой войны и Февральской революции65. Толчком к их написанию послужило стремление русской эмиграции выяснить причины краха либерализма в России в начале XX века и возможности альтернативного буржуазно-демократического развития страны.
Кроме того, к мемуарной литературе можно отнести воспоминания земских деятелей Уфимской губернии. Так уфимское общество 80-х гг. XIX века описано в воспоминаниях С.Я. Елпатьевского, сосланного в Уфимскую губернию и работавшего здесь земским врачом66. В работе губернского предводителя дворянства В.А. Новикова можно найти ценные материалы по начальному периоду земской деятельности в крае67. В Белебевском уезде земским врачом работала выпускница петербургских женских медицинских курсов А.И. Веретенникова, написавшая е: 68 воспоминания о своей земской работе .
Хронологические рамки. Отправная точка связана с датой введения земского самоуправления на территории Уфимской губернии. Что же касается октября 1917 года, то он, по сути, стал рубежом после которого земское самоуправление вообще и земства как органы управления на местах в частности, в результате перехода власти в руки Военно-революционного комитета, а затем Совета народных комиссаров утратили свою прежнюю роль и значение в общественно-политической и социально-экономической жизни. В ходе последующих (после октября 1917 года) событий, когда в новых исторических условиях земства еще некоторое время формально продолжали существовать, их позиция перешла в стадию противостояния и открытой конфронтации с новой властью, утратив при этом изначально присущие им функции.
Территориальные рамки исследования соответствуют существовавшему в то время административному делению Уфимской губернии. Указом от 5 мая 1865 года Уфимская губерния была выделена из состава Оренбургской губернии. В ее состав вошли Белебеевский, Бирский, Златоустовский, Мензелинский, Стерлитамакский и Уфимский уезды. Данные территориальные рамки за исключением части волостей Мензелинского и Златоустовского уездов вошедших впоследствии в состав Татарской АССР и Челябинской области в целом совпадают с территорией современной Республики Башкортостан. Связанная с Уфимской губернией историко-культурными, хозяйственно-экономическими и административными отношениями территория Оренбургской губернии не рассматривается в данной работе, так как земское самоуправление в ней было введено только в 1913 году.
Цель данного исследования состоит в том, чтобы, используя исторические источники и литературу, показать роль и место земского самоуправления в Уфимской губернии в период 1874-1917 гг., когда в России происходили глубокие кардинальные социально-экономические и политические изменения (попытки самодержавия модернизировать экономику и общество, революция 1905-1907 гг., аграрная реформа П.А. Столыпина, участие России в первой мировой войне, февральская буржуазно-демократическая и, наконец, октябрьская революция 1917 года). Поставленная цель реализуется посредством решения следующих задач:
- рассмотреть предпосылки и условия, способствовавшие введению земского самоуправления на территории Уфимской губернии;
- изучить основополагающие законодательные акты о земском самоуправлении - «Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года» и «Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июля 1890 года» определив сферы деятельности органов земского самоуправления и ход их дальнейшего становления в Уфимской губернии;
- проанализировать хозяйственно-экономическую, культурно-просветительскую и общественно-политическую деятельность органов земского самоуправления в Уфимской губернии в различные годы исследуемого периода, показать особенности и общие черты земств Уфимской губернии в сравнении с другими земствами Урало-Поволжского региона;
- изучить социальный состав губернских и уездных земских учреждений (земские управы и земские собрания) и проанализировать его положение в системе земского самоуправления;
- проанализировать возможности практического участия органов земского самоуправления в общественной и политической жизни страны;
- исследовать общие и отличительные причины прекращения деятельности органов земского самоуправления в Уфимской губернии.
На основе изучения деятельности органов земского самоуправления в Уфимской губернии сделать выводы о месте земского самоуправления в системе российского самодержавно-бюрократического государства до февраля 1917 года, и после падения самодержавия в условиях борьбы за власть между различными политическими силами, о влиянии региональных аспектов деятельности самоуправления на социально-экономическую и общественно-политическую ситуацию в стране в целом. Объект исследования - учреждения земского самоуправления Уфимской губернии в хронологический период 1874 - 1917 гг., в их историческом развитии.
Предмет исследования - процесс функционирования, основные направления, формы и методы деятельности земств в решении социально-экономических и общественно-политических вопросов в Уфимской губернии в 1874-1917 годах.
Методология исследования. В качестве методологической основы работы использовались общенаучные методы исследования: принцип научной объективности, системный подход, историзм. Принцип научной объективности означает свободу от идеологического диктата и политической конъюнктуры, ориентацию на критерии объективности. Принцип системности предполагал изучение земского самоуправления, как части более общей системы: государственной, экономической, культурной, и т.д. Также использованный в работе принцип историзма заключал в себе не только возможность целостного подхода к объекту изучения (органам земского самоуправления), но и рассмотрение этого объекта в возникновении и развитии.
Наряду с названными при написании работы были использованы и специально-исторические методы. Сравнительный метод позволил выявить типичные для земских учреждений Уфимской губернии характеристики и их отличия от других земств региона. Применение проблемно-хронологического метода позволило классифицировать и рассмотреть различные аспекты деятельности органов земского самоуправления края в определенной хронологической последовательности. Большое значение отводилось статистической обработке материалов.
В ходе исследования автор учитывал совокупность концепций и выводов по проблемам земского самоуправления, содержащихся в научных публикациях разных лет, авторами которых были отечественные и зарубежные ученые.
Структура и сферы деятельности земских учреждений по Положению о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года
Деятельность органов местного самоуправления в России берет свое начало с 1 января 1864 года, когда императором Александром II был подписан указ об утверждении "Положения о губернских и уездных земских учреждениях". Этот документ ознаменовал начало проведения земской реформы на территории 19 европейских губерний России и послужил основой для многолетней деятельности губернских и уездных земств - органов местного самоуправления.
Традиции выборного сословно-корпоративного местного самоуправления в России существовали на протяжении нескольких веков. Однако становление и развитие системы всесословного (гражданского) выборного местного самоуправления в России начинается именно с 1864 года, когда в России было создано самоуправление, в котором социальная сфера соприкасалась с хозяйственной и политической.
К середине XIX века перед властью и российским обществом, в связи с поражением России в Крымской войне, как известно остро встал вопрос о необходимости серьезных изменений в экономике и социальной сфере. С другой стороны к этому времени уже существовали объективные предпосылки для формирования новой системы самоуправления на местах. Оно было востребовано зарождавшимся классом - сельской и городской буржуазии, а так же частью русской интеллигенции, которые в силу своего экономического и социального положения требовали более полного привлечения их к решению государственных и общественных вопросов. Отчасти именно поэтому земства сначала были введены только в губерниях центрально-европейской части России, в которых процесс формирования буржуазных экономических и социальных отношений уже набирал силу, в отличие от так называемых «окраинных» губерний империи, к которым относилась территория шести уездов будущей Уфимской губернии, входившей до 1865 года в состав Оренбургской губернии.
Дореформенное управление местными, и в первую очередь хозяйственными и социальными вопросами в России было одной из наиболее запущенных и запутанных отраслей. «Делами о земских повинностях одновременно занимались семь министерств, в столице, десять учреждений в каждой губернии, четыре в каждом уезде и три в каждой волости. В России почти не было сельских школ и больниц, отсутствовали агрономическая, дорожная, статистическая, пожарная службы. Такое положение совершенно не отвечало потребностям буржуазного развития страны».69
Как известно, хронологически введение земств, было осуществлено после отмены крепостного права в России. Реформа местного управления была логическим продолжением крестьянской реформы. Как отмечал В.О. Ключевский: "С конца XVIII столетия ходом дел поставлены были два коренных вопроса, от разрешения которых зависело правильное устройство политического и хозяйственного быта России: 1) вопрос об освобождении от обязательного крепостного труда крестьянского населения и 2) вопрос о восстановлении прерванной прежде совместной деятельности сословий в делах политических и хозяйственных70".
Земский бюджет. Источники формирования
В качестве одной из причин появления земств, правда, официально не признававшейся самодержавием, можно назвать наличие на местах определенной категории наиболее представительных, деятельных и экономически независимых, либо наоборот зависимых лиц, желавших принимать определенное участие в управлении если не государством, то хотя бы в решении потребностей местного сообщества. Изначально в рамках самоуправления, действовавшего на основе «Положения о земских учреждениях» 1864 года, земства получили хотя и во многом ограниченные, но все же достаточно серьезные возможности участия в жизни общества.
Растущий авторитет земств и отдельных земских деятелей, связанный со становлением системы земского самоуправления и успешным решением конкретных проблем местного сообщества, не могли не привести земцев к мысли о необходимости усиления роли и значения органов земского самоуправления. С самого начала земцы самых разных политических пристрастий считали земские учреждения уже существующей основой для либерализации государственно-общественных отношений и введения конституционной монархии.
Пользуясь затруднительным положением правительства, в конце 70-х - начале 80-х годов XIX века земства стали все громче заявлять о своих политических проблемах. Они требовали созыва общеземского съезда и создания единого для всех земских учреждений центра, объединения земств в масштабе всей страны. Поскольку эти требования выходили за рамки местных, хозяйственных нужд и шли вразрез с "Положением" о земских учреждениях, власти решительно возражали против них.
Результатом первого этапа противостояния земств и самодержавия стало появление нового "Положения о губернских и уездных земских учреждениях". Принятое 12 июня 1890 года, наряду с "Положением о земских начальниках" от 12 июля 1889 года, оно расширило хозяйственно-экономические функции земских учреждений, поставив их при этом под еще более жесткий контроль самодержавия и местной администрации.
Однако земская контрреформа, как и ряд других мер, предпринятых самодержавием при Александре III, на практике лишь дала новый импульс земскому движению и созданию широкой либеральной оппозиции, в основе которой лежали требования расширения прав и возможностей земств и введения представительного правления.
В 1896 году в связи с вступлением Николая II на престол волна обращений земств с ходатайствами к правительству возобновились, в том числе адреса на имя царя были и от Уфимского земства. «... Мы земские выборные, считали бы себя не выполнившими долга верноподданных если бы в настоящую торжественную минуту не выразили бы надежд и упований. Мы приемлем смелость думать, что голос наш о нуждах народных, о горе и радостях его, найдет свободный доступ к Вам, Государь, и жизнь обожающего Вас народа будет известна Вам, в истинном ее свете»201. Тактика земцев в этот период носила исключительно "миролюбивый" характер. Она заключалась в подаче разнообразных петиций и ходатайств на имя императора, с целью поиска законных путей решения вопросов, и апеллировала к здравому смыслу власть имущих.
Земское (оппозиционное) движение в Уфимской губернии
В качестве одной из причин появления земств, правда, официально не признававшейся самодержавием, можно назвать наличие на местах определенной категории наиболее представительных, деятельных и экономически независимых, либо наоборот зависимых лиц, желавших принимать определенное участие в управлении если не государством, то хотя бы в решении потребностей местного сообщества. Изначально в рамках самоуправления, действовавшего на основе «Положения о земских учреждениях» 1864 года, земства получили хотя и во многом ограниченные, но все же достаточно серьезные возможности участия в жизни общества.
Растущий авторитет земств и отдельных земских деятелей, связанный со становлением системы земского самоуправления и успешным решением конкретных проблем местного сообщества, не могли не привести земцев к мысли о необходимости усиления роли и значения органов земского самоуправления. С самого начала земцы самых разных политических пристрастий считали земские учреждения уже существующей основой для либерализации государственно-общественных отношений и введения конституционной монархии.
Пользуясь затруднительным положением правительства, в конце 70-х - начале 80-х годов XIX века земства стали все громче заявлять о своих политических проблемах. Они требовали созыва общеземского съезда и создания единого для всех земских учреждений центра, объединения земств в масштабе всей страны. Поскольку эти требования выходили за рамки местных, хозяйственных нужд и шли вразрез с "Положением" о земских учреждениях, власти решительно возражали против них.
Результатом первого этапа противостояния земств и самодержавия стало появление нового "Положения о губернских и уездных земских учреждениях". Принятое 12 июня 1890 года, наряду с "Положением о земских начальниках" от 12 июля 1889 года, оно расширило хозяйственно-экономические функции земских учреждений, поставив их при этом под еще более жесткий контроль самодержавия и местной администрации.
Однако земская контрреформа, как и ряд других мер, предпринятых самодержавием при Александре III, на практике лишь дала новый импульс земскому движению и созданию широкой либеральной оппозиции, в основе которой лежали требования расширения прав и возможностей земств и введения представительного правления.
В 1896 году в связи с вступлением Николая II на престол волна обращений земств с ходатайствами к правительству возобновились, в том числе адреса на имя царя были и от Уфимского земства. «... Мы земские выборные, считали бы себя не выполнившими долга верноподданных если бы в настоящую торжественную минуту не выразили бы надежд и упований. Мы приемлем смелость думать, что голос наш о нуждах народных, о горе и радостях его, найдет свободный доступ к Вам, Государь, и жизнь обожающего Вас народа будет известна Вам, в истинном ее свете»201. Тактика земцев в этот период носила исключительно "миролюбивый" характер. Она заключалась в подаче разнообразных петиций и ходатайств на имя императора, с целью поиска законных путей решения вопросов, и апеллировала к здравому смыслу власть имущих.
На подобную активность земств Николай II в своей речи по случаю бракосочетания ответил следующее: "Мне известно, что в последнее время слышались в некоторых земских собраниях голоса людей,
201 Систематический сводный сборник постановлений Уфимского губернского земского собрания за 35-летие 1875-1909. T.I. С.127.
