Введение к работе
Актуальность темы исследования. Роль больших и малых российских городов как политических, социально-хозяйственных и культурных центров в истории XX века – одна из актуальных проблем отечественной и зарубежной историографии. Неотъемлемой частью практически каждой крупной урбановедческой темы по праву стала история городского самоуправления. Объективно возникшее как социальный институт с самыми многообразными функциями, общественное управление явилось важным фактором создания и развития городской субкультуры. Ускорение темпов урбанизации, в свою очередь, постепенно выдвигает данную проблему на первый план в изучении всей российской системы местного самоуправления.
Придя к закономерному выводу о том, что местное самоуправление является неотъемлемым компонентом российской государственности, властные и общественные структуры продолжают дискуссию об оптимальном уровне децентрализации (или наоборот, централизации) всех сфер жизни страны.
В то же время, уже в начале XX века бесспорно признавалось, что «тот или иной строй местного самоуправления оказывает громадное воздействие на публично-правовую психику человека и укрепляет в нем то или иное отношение ко всему государственном строю в целом». В таком контексте несомненной ценностью обладает любой исторический опыт, так или иначе связанный с обозначенной проблемой.
Степень научной разработанности темы. Большая практическая значимость исследования института местного самоуправления привлекла внимание к данной теме уже через несколько лет после эпохи «Великих реформ», что способствовало накоплению значительного числа работ. С учетом преобладания тех или иных подходов к постановке исследовательских задач, историографию деятельности органов городского самоуправления можно разделить на три больших периода: дореволюционный, советский (до середины 1980-х годов) и современный.
В рамках первого периода основное внимание было уделено историко-юридическому анализу Городовых Положений 1870 и 1892 годов и их сравнению с аналогичными правовыми нормами западноевропейских стран. Соответственно, в фокусе исследовательского интереса преимущественно оказались взаимоотношения органов местного самоуправления с государственной властью. В большинстве работ четко обозначилось наличие двух основных взглядов на понимание принципов самоуправления. Для общественной (англо-саксонской) концепции, суть которой заключается в признании независимости общины от государства, характерным стало утверждение, что органы самоуправления заведуют делами местного хозяйства, так как последние безразличны государству. В России расцвет общественной теории пришелся на 60-70-е годы XIX века, однако ее влияние прослеживается и в работах начала XX века.
В то же время, в целом 90-е годы XIX века и начало следующего столетия отмечены господством континентальной (европейской) модели самоуправления, известной также как государственная. В соответствии с ней, самоуправление считалось правом, предоставляемым государством, в результате чего земские и городские учреждения переставали быть «телами, совершенно посторонними государственному телу» и становились органами управления, чья компетенция всецело создается государством.
На рубеже XIX-XX веков помимо обсуждения историко-правовых аспектов системы городского самоуправления, ряд исследователей обратился к новым сюжетам – состоянию городских финансов (И. Озеров, В. Навроцкий), проблемам муниципализации и благоустройства (В.Ф. Тотомианц, С.М. Василевский). Появление книги А.А. Колычева было вызвано необходимостью проанализировать взаимоотношения городских и земских органов самоуправления.
Обращаясь к западноевропейскому опыту, большинство перечисленных авторов рассматривали финансовые и хозяйственные вопросы в тесной связи с уровнем демократизации всей системы самоуправления, в первую очередь с избирательным правом. В то же время, отдельные авторы, в частности А.О. Немировский, обратили внимание современников на то, что «целесообразно приспособленное к жизни» устройство «аппарата» городского управления играет гораздо более важную роль, чем избирательное право. В русле подобной концепции в 1910-1914 годах стали издаваться работы, ориентированные на рассмотрение сугубо практических вопросов городского хозяйства.
На локальном уровне попытки систематизации и изучения опыта, накопленного органами городского самоуправления, предпринимались самими городскими деятелями. Издававшиеся обычно в виде докладов отдельных гласных, такие исследования объединяли в себе предысторию рассматриваемого вопроса и оценку роли городского самоуправления в определенной сфере жизни города.
Второй период отечественной историографии городского самоуправления правомерно разделить на два основных этапа: 1) 1917 – середина 1950-х годов; 2) середина 1950-х – начало 1980-х годов. Первый этап характеризуется практически полным отсутствием внимания к данной теме, поскольку городские думы однозначно трактовались как оплот крупной буржуазии, находившийся под полным контролем царской администрации. Единственным крупным событием в урбанистике 1920-х годов стало издание работы Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства». Создав подлинную энциклопедию российской муниципальной науки, автор впервые рассмотрел городскую экономику с опорой на категорию деятельности. Данная Л.А. Велиховым классификация способов ведения городского хозяйства до сих пор считается непревзойденной.
На втором этапе концептуальных изменений в восприятии института местного самоуправления не произошло. В то же время, «источниковедческий взрыв» 1950-х годов не мог не отразиться на уровне научной разработанности большого круга проблем. Пробуждению интереса к истории городских дум в определенной степени способствовала острая дискуссия А.Я. Авреха и В.С. Дякина о роли буржуазии в позднеимперской России. Основные нормы Городового Положения 1892 года, а также некоторые аспекты взаимодействия органов городского самоуправления с местными государственно-административными учреждениями были проанализированы в работах П.А. Зайончковского и Н.П. Ерошкина.
Фактологическая канва городской истории в 1950 – начале 1980-х годов разрабатывалась на уровне региональных трудов обобщающего характера, а также исследований, посвященных отдельным городам. Впервые вписав деятельность муниципальных властей в единую картину повествования, авторским коллективам этих изданий, тем не менее, не удалось отойти от понимания городских дум как «подсобных органов царской администрации».
Рубежной для отечественной историографии в целом и урбанистики в частности стала середина 80-х годов XX века. На фоне появления интереса к демографическим и хозяйственно-экономическим аспектам истории городов, огромную роль сыграла монография В.А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-х – начале 90-х годов XIX века», впервые включившая данную проблематику в число актуальных исследовательских задач.
В целом третий период историографии характеризуется повышенным вниманием как к теоретическим (философским и политологическим) основам института местного самоуправления, рассматриваемого в свете проблемы формирования гражданского общества, так и к конкретной деятельности муниципальных властей. Весомый вклад в развитие урбанистики внесли ученые, разделившие взгляды В.А. Нардовой о плодотворности всестороннего анализа деятельности органов самоуправления на региональном уровне. В то же время, центр тяжести большинства этих работ хронологически смещен в сторону последней трети XIX века, а фактологически – в сторону рассмотрения избирательной системы и социального статуса членов городских дум. Среди перспективных, но недостаточно разработанных направлений современного исследовательского поиска следует выделить изучение экономического аспекта деятельности городских дум, проблему встраивания института самоуправления в систему местного административного управления.
Тема взаимоотношений земской и городской структур самоуправления нашла отражение в исследованиях, ограниченных периодом Первой мировой войны. Помимо изучения собственно института самоуправления, современный период отечественной историографии характеризуется повышенным интересом к различным аспектам городоведения. На общероссийском уровне приоритетными являются попытки типологизации городов с учетом их торгово-промышленного, демографического и культурного статуса.
В рамках локальной истории подробно исследуется динамика численности и социально-этнической структуры городского населения, проанализированы миграционные и демографические процессы.
Значительно больше внимания, чем раньше, уделяют конкретной истории дореволюционных городов авторские коллективы энциклопедических и обобщающих трудов. Высокой информативностью обладает ряд изданий, ориентированных на изучение отдельных – порой узкоспециальных – вопросов функционирования городской субкультуры.
В целом, анализ историографии проблемы позволяет сделать вывод о том, что отношение к дореволюционному самоуправлению претерпело эволюцию от утверждения о бесперспективности его опыта до понимания практического значения этого опыта для современности. В то же время, применительно к Уфимской губернии период с 1900 по начало 1917 года остается совершенно неизученным, как с точки зрения роли органов самоуправления в развитии городской цивилизации, так и с точки зрения эффективности их работы.
Объектом настоящего исследования являются органы самоуправления городов Уфимской губернии как целостный общественный институт, оказавший значительное влияние на развитие городской цивилизации.
В качестве предмета изучения рассматриваются управленческая, хозяйственная, культурно-просветительская деятельность, а также правовой статус, организационная структура и кадровый состав органов городского самоуправления Уфимской губернии в 1900 – начале 1917 года.
Целью данной работы является воссоздание комплексной картины деятельности органов городского самоуправления Уфимской губернии в 1900 – начале 1917 года. Реализация поставленной цели предполагает решение следующих основных задач:
определить роль и место органов городского самоуправления в социально-политических, хозяйственных и культурных процессах, протекавших в городах Уфимской губернии;
охарактеризовать взаимоотношения органов городского самоуправления с различными государственными и общественными учреждениями;
оценить реальный вклад органов самоуправления в создание особого типа цивилизации провинциального города;
выявить комплекс факторов, имевших непосредственное влияние на эффективность работы городских дум и управ в исследуемый период.
Хронологически исследование охватывает период с 1900 по февраль 1917 года. Исходной точкой стал рубеж XIX и XX столетий, отмеченный значительными структурными изменениями всех сфер жизни российского общества. Верхней границей периода является Февральская революция 1917 года, поставившая органы городского самоуправления в условия качественно иной политической реальности. Заметный рост степени вовлеченности городских дум в различные социальные и хозяйственно-экономические процессы 1900 – начала 1917 годов позволяет объективно охарактеризовать первые полтора десятилетия XX века как заключительную стадию становления института местного самоуправления в Российской империи.
Территориальные рамки работы охватывают Уфимскую губернию, которая в исследуемый период включала в себя губернский город Уфу, а также пять уездных центров: Бирск, Белебей, Златоуст, Мензелинск и Стерлитамак. В настоящее время Уфа, Бирск, Белебей и Стерлитамак находятся в составе Республики Башкортостан, Златоуст – на территории Челябинской области, а Мензелинск расположен на территории Республики Татарстан. Единство социально-экономических и исторических традиций, связывающее эти города, позволяет объективно оценить те общие и специфические черты, которые были присущи как самим городам, так и работе их органов самоуправления.
Источниковую базу диссертации составил комплекс опубликованных и архивных материалов. По целевому назначению их можно разделить на следующие основные виды: 1) законодательные акты; 2) делопроизводственная документация; 3) статистические источники; 4) периодическая печать; 5) документы личного происхождения.
В составе законодательных актов особое место принадлежит Городовому Положению 1892 года, определявшему порядок выборов в органы городского самоуправления, их структуру, состав и сферу компетенции. На эволюцию основных форм работы городских дум большое влияние также оказали законы, касавшиеся муниципальной финансовой системы.
К делопроизводственным источникам относится первичная документация, созданная в процессе деятельности различных управленческих структур. Наибольшей информативностью обладают Журналы Уфимской городской думы, отразившие весь ход работы гласных губернского центра. Среди отдельно публиковавшихся докладов управы особую ценность имеют отчеты о движении капиталов и другие материалы финансово-экономического характера. К данной группе источников типологически примыкают отчеты учреждений, находившихся под юрисдикцией городской думы: общественного банка, пожарной команды, библиотеки и т.п.
Соответствующая документация, которую вели уездные думы, сохранилась очень фрагментарно. Для реконструкции содержавшейся в ней информации привлечен большой массив земских делопроизводственных материалов, где выявлены копии отдельных журналов уездных дум, переписка земских и городских деятелей, количественные выкладки по различным параметрам развития уездных центров. Отдельные аспекты деятельности дум и управ отражены в документации общественных организаций.
В группе статистических источников выделяются сборники государственного и регионального уровня. «Ежегодники России» Центрального статистического комитета МВД, позволяют сравнить уровень экономического развития и благоустроенности отдельных городов. Ведомственная статистика характеризует отдельные сферы жизни общества. Подробные сведения о кадровом составе городских дум содержатся в «Адрес-календарях» Уфимской губернии. Данные о структуре и деятельности органов самоуправления губернского центра в 1914-1915 годах систематизированы в двух отдельных «Справочниках».
Из изданий земской статистики, которую отличает традиционно высокий уровень обработки данных, привлечены «Уфимские земские календари», а также обзоры по медико-санитарному делу. К материалам справочно-статистического характера вплотную примыкают «Обзоры Уфимской губернии», являющиеся единственным достоверным источником динамики развития бюджетов уездных городов.
Отдельную группу справочной литературы составляют путеводители, дающие сравнительную характеристику экономического и культурного статуса различных городов.
К документам личного характера относятся дневники, мемуары и частная переписка современников изучаемых событий, где в том или ином виде отразился облик городов Уфимской губернии.
Среди периодических изданий несомненную ценность представляют местные газеты. Хронику повседневной жизни городских дум фиксировали имевшие официальный статус «Уфимские губернские ведомости». Неофициальная часть «Ведомостей» (с 1906 года выпускавшаяся как «Уфимский край») содержит менее репрезентативную, но гораздо более многообразную информацию, позволяющую отследить общественное мнение об эффективности работы муниципальных властей. Иная идеологическая платформа других изданий («Уфимские епархиальные ведомости», «Уфимский рабочий», «Вестник Уфы») также способствует более целостному восприятию реалий начала XX века. В общероссийском масштабе важнейшие проблемы, стоявшие перед органами городского самоуправления, поднимались на страницах журнала «Городское дело».
В качестве архивных источников был привлечен комплекс разнообразных документов из 24 фондов трех архивов. В Центральном государственном историческом архиве Республики Башкортостан (ЦГИА РБ) отложилась впервые вводимая в научный оборот делопроизводственная документация Уфимской думы, освещающая разнообразные аспекты ее хозяйственно-экономической и управленческой деятельности (Ф. И-311 и Ф. И-340). Материалы названных фондов важны тем, что позволяют реконструировать события периода Первой мировой войны, которые не нашли отражения в опубликованных источниках.
Важная финансовая и отчетная документация городских дум сосредоточена в фондах губернской канцелярии, Уфимской казенной и контрольных палат. Значительное число разнообразных материалов, отражающих историю повседневной деятельности отдельных учебных заведений и учреждений культуры, сосредоточена в фондах Уфимского учительского института (Ф. И-123), Бирской женской гимназии (Ф. И-128), Белебеевского реального училища (Ф. И-126) и т.п. Содержащиеся в них документы вместе с материалами фонда попечителя Оренбургского учебного округа (Ф. И-109) и фонда директора народных училищ (Ф. И-113) существенно расширяют представления о культурно-просветительской деятельности городских дум.
Уникальные сведения, позволяющие проанализировать общественно-политические взгляды городских деятелей и степень вовлеченности дум в революционные события 1905-1907 годов, сохранились в Центральном государственном архиве общественных объединений РБ (Ф. 1832 ЦГАОО РБ).
В силу крайней фрагментарности источников по истории уездных городов, важное значение приобретает текущий документооборот Златоустовской городской думы, представленный в Златоустовском городском архивном отделе (ЗГАО).
В целом, комплекс опубликованных документов, впервые используемые архивные источники и материалы периодической печати в полной мере создают необходимую источниковую базу для проведения диссертационного исследования.
Методологическая основа диссертации базируется на принципах комплексности исследования, системности и историзма, включающих в себя объективный отбор фактов, изучение реальной истории в ее конкретном многообразии, анализ событий и их последствий на фоне глубинных тенденций, преобладавших в этот период. На основе конкретно-исторических методов исследования (историко-типологического, историко-сравнительного и т.д.) органы городского самоуправления рассматривались не только в процессе собственного развития, но и в контексте эволюции всей общественной структуры.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые на примере Уфимской губернии проведено комплексное исследование многосторонней деятельности органов городского самоуправления в 1900-1917 годах.
– Изучены особенности функционирования органов городского самоуправления в период взаимодействия различных, зачастую полярных экономических, политических и социальных элементов, что предопределяло социальные источники формирования городских дум и управ на фоне ускоренного размывания сословных перегородок и складывания новой стратификации общества. Удалось определить, что кадровый состав органов городского самоуправления формировался с учетом поликонфессиональности и полиэтничности городского населения Уфимской губернии.
– Исследован механизм встраивания муниципального сектора хозяйствования в многоукладную структуру экономики Российской империи рубежа XIX-XX веков, эффективность применения различных методов управления городскими предприятиями и имуществами.
– Рассмотрена экономическая политика органов городского самоуправления с точки зрения преобладания на конкретном историческом этапе патерналистских или либеральных тенденций. При оценке устойчивости городских бюджетов приняты во внимание как сбалансированность налоговой политики дум, так и объем принятых ими на себя социальных обязательств.
– Проанализированы направления взаимодействия с высшими и местными государственно-административными органами, дана оценка вовлеченности городских дум в общественную жизнь города, особое внимание уделено отношениям между двумя системами самоуправления: земской и городской.
– Рассмотрен сквозь призму не только объективных реалий жизни общества, но и мировоззренческих установок городских деятелей процесс выбора приоритетных направлений деятельности дум в социальной и хозяйственных сферах.
– Изучены наравне с вопросом роста престижа муниципальных властей при строительстве культурных объектов социальные аспекты просветительской деятельности органов городского самоуправления. Усилия городских дум в области благоустройства сопоставлены с темпами урбанизации и развития городской цивилизации в целом.
Практическая значимость исследования определяется тем, что оно значительно расширяет представления о реальных механизмах функционирования органов городского самоуправления. Фактологический материал и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при подготовке обобщающих трудов по истории местного самоуправления, а также при разработке соответствующих учебных пособий и спецкурсов. Отдельные положения работы могут быть востребованы при выборе оптимального сценария развития института местного самоуправления на современном этапе.
Апробация работы. Основные положения и результаты диссертации изложены в монографии, семи научных публикациях автора, а также в сообщениях и докладах на международной, всероссийских и региональных конференциях: «Нефтехимия и нефтепереработка – 2006» (Уфа, 24 мая 2006 г.), «Двенадцатые Всероссийские Платоновские чтения» (Самара, 10-11 ноября 2006 г.), «Исторический опыт, современное состояние и перспективы сотрудничества народов России и Башкортостана» (Уфа, 21 апреля 2006 г.) и других.
Структура работы построена исходя из целей и задач исследования на основе проблемно-хронологического принципа. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
