Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Трансформация местного самоуправления в России и на Ставрополье во второй половине XIX - начале XX вв.
1.1. Местное самоуправление России накануне реформ 60 - 70-х годов XIX в 25
1.2. Эволюция органов местного самоуправления Ставропольской губернии в пореформенное время 54
1.3. Введение в губернии земства и организация его работы 85
Глава 2. Практическая деятельность органов местного самоуправления Ставропольской губернии в социальной сфере во второй половине XIX -начале XX вв.
2.1. Участие органов местного самоуправления в развитии народного образования Ставрополья 116
2.2. Работа общественного управления по развитию и совершенствованию медицинского обслуживания населения губернии 145
2.3.Сотрудничество самоуправления, местного управления и общественности по призрению населения 173
Заключение 205
Примечания 209
Источники и литература 244
- Местное самоуправление России накануне реформ 60 - 70-х годов XIX в
- Эволюция органов местного самоуправления Ставропольской губернии в пореформенное время
- Участие органов местного самоуправления в развитии народного образования Ставрополья
Введение к работе
В последние годы в нашей стране одной из наиболее обсуждаемых проблем социальной жизни стал вопрос об организации местного самоуправления и компетенциях его деятельности. Это обуславливает практическую значимость темы данной диссертации, т.к. позволяет при разработке наиболее оптимальных форм местного самоуправления использовать конкретный исторический опыт. С другой стороны, современная Россия представляет собой трансформирующееся общество, поэтому опыт в области местного самоуправления, накопленный в пореформенное время, особенно ценен. В Конституции РФ подчеркивается, что его органы обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Таким образом, особую актуальность приобретает исторический опыт практической работы различных органов местного самоуправления Ставропольской губернии в социальной сфере на протяжении полувека. Научная актуальность изучаемой проблемы связана с ее малой изученностью в отечественной историографии. История местного самоуправления чаще была представлена регионами, в которых процесс земского реформирования был типичным, тогда как пути развития местного самоуправления на Ставрополье обладали своей спецификой. Кроме того, современная отечественная историческая наука особое внимание уделяет локальному и региональному аспектам исследования. Это также обуславливает своевременность обращения к изучению одной из недостаточно изученных страниц Ставропольской региональной истории.
Объектом исследования стали органы местного самоуправления, функционировавшие в Ставропольской губернии во второй половине XIX -начале XX вв.
Предметом исследования является эволюция форм, методов и
содержания работы органов местного самоуправления Ставропольской губернии в социальной сфере в условиях реформирования российского общества.
Хронологические рамки охватывают вторую половину XIX века, время реформ местного самоуправления, и завершаются 1917 годом, упразднением местного самоуправления,
Территориальные рамки включают территорию Ставропольской губернии в границах второй половины XIX - начала XX вв., которая вписывалась в контекст российских социально-политических трансформаций и одновременно имела региональные особенности этого процесса.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые на основе обширного круга источников, значительная часть которых впервые вводится в научный оборот, сделана попытка комплексно исследовать деятельность органов местного самоуправления Ставропольской губернии в социальной сфере во второй половине XIX - начале XX вв.
Используя приемы сравнительного анализа, автор широко представил эволюцию местного самоуправления в Ставропольской губернии в широком общероссийском контексте. При этом особый акцент сделан на характере функционирования органов местного самоуправления, а также на особенностях их взаимоотношений с государственными органами при решении социальных проблем.
Впервые в отечественной литературе реконструирован процесс реализации реформы управления государственными крестьянами П.Д. Киселева на Ставрополье, и его значение для развития социальной сферы на селе.
Степень изученности проблемы Историография становления и развития местного самоуправления в России достаточно обширна. Хронологически ее можно подразделить на дореволюционную литературу, исследования советского периода и постсоветскую историографию. Внутри этих периодов самостоятельную группу представляет региональная
литература.
Особое внимание к проблемам самоуправления со стороны историков и общественных деятелей стало проявляться с середины XIX века в связи с проведением реформ 60-70-х гг. В этот период определились основные теоретические и практические проблемы, потребовавшие своего осмысления. Славянофилы видели основой местного самоуправления в России, славянскую общину, как союз людей, основанный на соборности, взаимопомощи, «нравственном начале», управляемый «внутренним законом... обычаем общественным»1. Для этого периода характерна нечеткость понятия «местное самоуправление», его функций, что соответствовало определенному отношению к социальной сфере. В работе А.В. Лохвицкого термин «самоуправление» почти не употреблялся, и заменялся понятием «децентрализация»2. Неясность приводила к тому, что некоторые авторы находили полное самоуправление и в удельный период в эпоху Ивана Грозного3.
Большое влияние на исследователей оказала общественная теория, в которой обосновывалась полная самостоятельность общины, в том числе и в социальной сфере. Предполагалось сведение правительственного надзора над местным самоуправлением к минимуму. Подобной точки зрения придерживался В.Н. Пешков 4, который доказывал особую самостоятельность системы прав самоуправления, отличную от системы права государственного, гражданского и частного.
Одним из ярких последователей «общественной» теории самоуправления в России был князь А.И.Васильчиков. Его трехтомная монография «О самоуправлении», вышедшая в 1869-1871 гг. - первое крупное научное сочинение по проблеме самоуправления . Автор подвергнул сравнительному анализу организацию местного самоуправления России, Англии, Франции и Пруссии и пришел к выводу, что ни одна из систем управления Запада не может быть перенесена на почву русской действительности, вследствие отличия русского общественного строя от
общественного устройства в странах Западной Европы. Самоуправление определялось им как «порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями -земскими обывателями»6.
По мнению Васильчикова, необходимо четко разграничивать понятия «народного представительства» и «местного самоуправления». Он подчеркивал, что последнее может существовать без «центральных собраний», которые, в свою очередь становятся бюрократическими организациями, если отвергают местное самоуправление.
Позднее эту теорию вытеснила государственная теория, согласно которой социальной сферой должно было заниматься государство, используя органы местного самоуправления. Различные трактовки местного самоуправления были представлены в работах М. М. Ковалевского, С. А. Муромцева, В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, И. И. Лазаревского . Они считали, что государство должно обладать правом руководства в функционировании органов самоуправления. Они видели в местном самоуправлении часть государства.
Важное место в историографии проблемы этого периода занимают труды профессора А.Д. Градовского, в частности, его работа «Начала русского государственного права». Он первым из русских ученых разграничил понятие «самоуправления» от понятий «централизация и децентрализация». Децентрализация рассматривалась им как перемещение «различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей», а самоуправление - как система, при которой исполнение «разных административных обязанностей возлагается на
местных жителей как таковых» . А.Д. Градовский считал, что «самоуправление есть государственное явление», т.к. не существует таких местных дел, в которых государство не было бы заинтересовано. Органы самоуправления должны быть введены в общую систему государственных учреждений9.
Местная полиция, дорожное дело, раскладка казенных и установление местных налогов - все это вопросы государственного значения. Он рассматривал возникновение местного самоуправления как определенный этап во взаимодействии государства и общества. Считал, что большая степень централизации часто приводит к потере общественного элемента в местном управлении и способствует развитию негативных явлений. А.Д. Градовский полагал, что связать государственность с частной (индивидуальной) жизнью граждан рациональнее всего посредством введения института местного самоуправления.
Также в своей работе он пришел к выводу о необходимости децентрализованного управления и введения гибкой системы местного самоуправления. По сути, самоуправление сводилось к возложению на выборные органы задач государственного управления. С этой точки зрения всякое управление публичного характера представлялось как дело государственное, а главный смысл местного самоуправления - не в обособлении от государства, а в службе его интересам и целям 10.
Еще далее развили эту позицию сторонники теории «самоуправляющихся единиц, как юридических лиц». В соответствии с ней органы самоуправления должны выполнять функции государственного управления. Но при этом они являются не органами государственного аппарата, а самоуправляющимися территориальными единицами, которым государство отдало часть своих прав в «полное обладание» и которые находятся с государством в особых юридических отношениях и.
М. И. Свешников особый акцент делал на более четкое разграничение функций управленческого аппарата самоуправления. Он считал, что в этом одним из важных направлений была социальная сфера .
Известный русский либерал 60-70-х гг. XIX в. Б.Н.Чичерин, выступал за ограничение полномочий органов местного самоуправления. По его мнению, только центральная власть могла наиболее эффективно решить острые вопросы в социальной сфере, поскольку располагала не
только властными функциями, но и финансово-экономической базой .
Он внес весомый вклад в разработку проблемы, считая широкое развитие децентрализации в местном управлении недопустимым, поскольку она приведет к сепаратизму и «внутренней розни». Б.Н. Чичерин признавал наличие в местном управлении двух начал - правительственного и общественного. Правительственное, т.е. политическое начало, находит воплощение в бюрократическом аппарате, общественное начало - в местном представительстве. Он полагал, что только обретение социальной базы за счет предоставления простора общественным силам позволит этому образу правления удовлетворять потребности государственного и общественного развития14.
Работы В. Ф. Матвеева15 интересны не только тем, что в них проводится сравнительный анализ наиболее известных теорий самоуправления того времени, но и их критическое осмысление таких, например вопросов, как проблемы выборности должностных лиц местного самоуправления, форм и способов служебного подчинения данных лиц.
Функционирование крестьянского, земского и городского самоуправления нашло отражение в работах А. Головачева, Б. Б. Веселовского, П. П. Тройского, И. П. Белоконского, А. А. Кизеветтера, С. Маслова и других16. Для нас эти работы представляют особый интерес, потому, что в них большое внимание уделено рассмотрению форм и методов работы органов местного самоуправления в социальной сфере.
Особый интерес вызывает работа И. Дитятина, в которой рассматривается устройство городов, наличие в них учреждений просвещения, здравоохранения, приютов, богаделен 17.
Важное место концепциям местного самоуправления отводилось в идеологиях русского либерального и революционного народничества. Их представителей объединяло одно - вера в то, что наличие крестьянской общины в России позволяет говорить об особом русском варианте общественного развития. А. Герцен утверждал: «Русский народ жил только
общинной жизнью, свои права и обязанности он понимает лишь по отношению к общине. Вне ее он не признает обязанностей и видит только насилие»18. По мнению народников, общинный строй должен был послужить основой переустройства России, пути и способы которого, каждое направление представляло по - своему. Например, П. Л. Лавров, представляя программу будущего социалистического переустройства России, в качестве важнейшей задачи выдвигал следующую: «Развить нашу общину в смысле общинной обработки земли и общинного пользования ее продуктами, сделать из мирской сходки основной политический элемент русского общественного строя, поглотить в общинной собственности частную, дать крестьянству то образование и то понимание его общественных потребностей, без которого оно никогда не сумеет воспользоваться своими легальными правами...»19.
К консервативному направлению принадлежали и два неославянофильских проекта по совершенствованию системы местного самоуправления в стране, разработанные Д.Н.Губаревым и С.Ф.Шараповым . В качестве ключевой идеи в них обосновывалась преемственность демократических традиций древней Руси и общественной самодеятельности местного самоуправления. Вместе с тем, в отличие от традиционного славянофильства, оба автора признавали необходимость использовать европейский опыт самоуправления, учитывая российские традиции и ментальность.
Региональная историография темы дореволюционного периода весьма скудна. До революции местными историками и краеведами не опубликовано ни одного специального исследования в области истории местного самоуправления. Однако в ряде своих работ местные исследователи затрагивали вопросы, так или иначе связанные с деятельностью местного самоуправления в социальной сфере.
Во второй половине XIX в. появилось ряд работ Ставропольских краеведов. В работах И. В. Бентковского уделялось большое внимание
социально - экономическому развитию городов, становлению городского самоуправления в Ставрополе . Рассматривая общественную жизнь г. Ставрополя, он большое внимание уделял деятельности городского общественного управления по развитию образования, медицины, благотворительным заведениям и т.д. Большой вклад в изучение г. Ставрополя внес Г. Н. Прозрителев, который в своих работах показал историческое прошлое г. Ставрополя, деятельность городской думы и городской управы22.
Состоянию здравоохранения в губернском центре в конце 70 - х. гг. XIX в. и роли в этом городской думы посвящена докторская диссертация К. Бахутова . В ней подробно описано состояние больницы Приказа общественного призрения, дана статистика рождаемости и смертности в губернии, отмечены недостатки в работе думы. Для улучшения положения дел в социальной сфере, автор считал необходимо введения земства в Ставропольской губернии.
Вопросами народного образования в губернии в XIX в. занимался М. В. Краснов24. Он изучал историю создания начальных училищ. Показал роль в этом городского общественного управления, крестьянского самоуправления, по инициативе которых были созданы общество для содействия распространению народного образования в г. Ставрополе, благотворительное общество Святой Александры, открыты воскресные школы, курсы для взрослых, за счет сельских обществ начальные училища.
А. Твалчрелидзе большое внимание уделял описанию сел губернии, общественному самоуправлению в них, развитию образования, здравоохранения, и роли в этом сельских обществ 5.
В работе М.О. Баркалова рассмотрена деятельность губернского по крестьянским делам присутствия, по приему переселенцев, создания для них бытовых условий . На конкретных примерах показана работа сельских обществ, волостных правлений, по развитию социальной сферы губернии. Н. Сперанский в работе «Очерк деятельности Ставропольского губернского
распорядительного комитета» всесторонне показывает состояние дел в губернии, особо выделив социальную сферу, накануне введения земских учреждений27.
После введения земства на Ставрополье, литература была представлена в основном работами непосредственных участников местного самоуправления. В их анализируются различные отрасли местного хозяйства, бюджет, развитие образования, медицины, благоустройство и
m тт28 Т.Д .
В советское время историки практически несколько десятилетий не затрагивали проблемы местного самоуправления, так как больше внимания уделяли Советам. По мере восстановления статуса истории как государственной науки, появлялись академические исследования по вопросам дореволюционная история Отечества. После Великой Отечественной войны вышла работа Н.М. Дружинина, посвященная реформе П. Д. Киселева . В ней подробно освещена реформа и система управления государственными крестьянами в XIX веке, в том числе и в Кавказской области.
Интерес к самоуправлению стал проявляться с середины XX века. С конца 1950 - начала 1960 гг. и вплоть до 1991 г. появляются работы (Б. Г. Литвака, Н. Я. Эйдельмана, Л. Г. Захаровой, В. Г. Чернухи и других), 30 в которых на фоне изучения реформ Александра II городская реформа освещалась как следствие. Главный акцент в этих исследованиях был сделан на отмену крепостного права.
Разрабатывая вопрос о причинах реформ в 60 - х. гг. XIX в., Б.Г. Литвак, основывался на анализе экономической, внутриполитической ситуации, и обосновывал вывод о необходимости этих реформ. По его мнению, отмена крепостного права неизбежно должна была привести к осуществлению перестройки всего механизма государственной власти, в том числе и к перестройке управления на местах '.
К таким же выводам в своих исследованиях пришли Н.Я. Эйдельман и
Л. Г. Захарова. По их мнению, крестьянская реформа 1861 г. не могла остаться изолированным законодательным актом, а отмена крепостного права вызвала к жизни цепную реакцию либерально-буржуазных реформ 60-70-х. гг. XIX века.
В работе П. Г. Рыдзюнского проанализирована проблема городского гражданства в дореформенной России. Н. П. Ерошкин в своей работе рассматривал процесс становления местного самоуправления в России32. Он раскрыл эволюцию всей системы государственных учреждений России до революции, представил систему центральных и местных учреждений на различных этапах истории страны.
В 60-е гг. вышли работы П. А. Зайончковского, посвященные отмене крепостного права и проведение в жизнь положений реформы. В них значительное внимание уделено крестьянскому самоуправлению и его роли в социальной сфере губернии33.
Значительный вклад в разработку проблем городского самоуправления внесла В. А. Нардова34. Она подробно освещает подготовку и проведение реформ 1870. и 1892 гг. в области муниципального самоуправления, исследует правительственную политику в отношении городского самоуправления, впервые привлекает к исследованию статистические данные динамики изменения корпуса избирателей по различным основаниям. Определив степень уступок самодержавия общественному управлению, и выяснив отношение самих муниципальных органов к вопросам их компетенции, объему самостоятельности и независимости от правительственной власти, В.А. Нардова показала наличие тенденций в развитии органов самоуправления «как учреждений общественных, противостоящих бюрократическому аппарату» . Кроме того, она приходит к выводу, что «определив достаточно широкую компетенцию дум, Городовое положение вместе с тем не обеспечивало реальных условий для их успешной деятельности»36. Но для своего времени городская реформа имела прогрессивное значение.
Расцвет отечественного краеведения в 20-е гг. способствовал появлению большого количества работ по различным вопросам истории регионов. Это в полной мере относится и к Ставрополью. В работах по истории губернии в различные исторические периоды, так или иначе, затрагивались проблемы местного самоуправления 37. Ставропольские историки вернулись к изучению местного самоуправления в губернии в дореволюционный период только в конце 40-х гг.
В частности, развитие социальной сферы в Ставропольском селе в контексте крестьянской реформы рассматривал В. П. Крикунов.
Вопрос о введении земства в Ставропольской губернии был разработан недостаточно. В статьях В.В. Комина раскрывается борьба крестьян Ставропольской губернии против земства в 1913-1915 гг. Автор показал, что крестьяне были недовольны повышением окладных сборов и незначительными изменениями в социальной сфере.
В работах Н.И. Иванько, Г.Д. Краснова и Т.И. Беликова основное внимание уделено общим вопросам и лишь небольшое внимание уделено социальной сфере40.
С. А. Чекменев показал социальное развитие губернии в конце XVIII - первой половине XIX вв41. П. А. Шацкий проанализировал последствия окончания Кавказской войны, отмены крепостного права, процесс переселение на Ставрополье, социальное развитие губернии42. А.С. Калмыков в свои работах проанализировал причины борьбы крестьян против введения земства и в связи с этим останавливался на развитии социальной сферы43.
В отдельных работах наблюдается активизация в области исследований проблем городской жизни на Северном Кавказе. Одно за другим публикуются исследования истории отдельных северокавказских городов44.
В 80-е гг. началась научная разработка кардинальных вопросов социально-экономической и политической истории региона. Особое
внимание было уделено исследованию социально-экономического положения края, поскольку оно в значительной степени сказалось на особенностях формирования и деятельности местных органов управления и самоуправления. В монографии Куприяновой Л.В. подробно проанализировано социально-экономическое развитие северокавказских городов . В это же время создаются и общие труды по истории Ставрополья46.
В монографии В. Н. Ратушняка показана крестьянская колонизация губернии, ее влияние на социально - экономическое развитие Северо-Кавказского региона 7.
В постсоветский период в связи с упразднением советской системы управления и принятием новой Конституции страны проблематика местного самоуправления актуализировалась в свете практической разработки ее основ в современном российском обществе. Проблематика местного самоуправления приобрела качественно иной смысл — практический. Появляется ряд исследований по истории и теории местного самоуправления, выполненных с опорой на возможности методологического плюрализма48.
Комплексным исследованием по истории местного самоуправления стала работа Г.А. Герасименко 49, базирующаяся на солидной архивной основе и значительном статистическом материале. Основное внимание в монографии уделено короткому, но чрезвычайно богатому событиями периоду в истории земства между двумя революциями 1917 г.
Современные исследователи вновь обращаются к западному опыту. Работа В. Г. Игнатова и В. И. Бутова 50 представляют собой попытку сравнительного анализа российской и западной систем самоуправления в формировании представительных и исполнительных органов местной власти.
К числу работ, так сказать, «нового взгляда» на сущность местного
самоуправления следует отнести работы Г.Г. Герасименко, Л.В.Гильченко, Л.Г. Гладышева, И.А. Емельянова, З.М. Зотовой, и др51. Во многом под влиянием указанных исследований в научном понимании сущности местного самоуправления сложилась некая общая позиция, уже принявшая нормативно-правовой характер, а именно, местное самоуправление в Российской Федерации - это признаваемая и гарантируемая Конституцией самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
В 1996 г. в свет выходит монография В.Ф.Абрамова «Российское земство: экономика, финансы и культура» . В книге рассматривается финансово-экономическая основа самоуправления и предпринята попытка обобщить достижения местной власти в развитии культуры российской провинции.
Работы историка права Е.Е. Некрасова53, дали современным исследователям систематизированную основу для работы по проблемам местного самоуправления в условиях современного методологического плюрализма.
В конце 90-х годов историография вопроса пополнилась тремя новыми исследованиями по проблеме самоуправления - монографиями Л. А.Жуковой и А.Ю.Шутова и учебным пособием В.В. Еремяна и М.В.Федорова54. В последней из названных книг прослеживается историческая преемственность традиций местного самоуправления с Киевской Руси до 1917 г. Широкие хронологические рамки позволили В.В.Еремяну и М.В.Федорову лишь эскизно затронуть многие вопросы местного самоуправления в стране. Важно отметить, что научные работы второй половины 90-х годов отличает не только владение арсеналом приемов и методов, применявшихся в трудах предшественников, но и стремление к постановке новых проблем и нестандартных оценок. К работам такого рода можно отнести монографию А.В. Ефременко «Земская альтернатива
столыпинской приватизации» (1999), в которой автор утверждает, что в начале XX в. «наряду с земельной реформой, идущей сверху» от дворянско-правительственных кругов, постепенно набирали силу агрокультурные преобразования «снизу», являвшиеся, по сути, ее общественной альтернативой»55. На большом фактическом материале А.В. Ефременко показывает, насколько большое значение для модернизации сельского хозяйства России имело наличие эффективной модели местного самоуправления, какой являлись земства. В монографии Н.А. Емельянова проанализированы основные этапы эволюции самоуправления в России56.
Значительным историографическим исследованием можно назвать издание книги Л.Е. Лаптевой «Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.)» 57. Проанализировав Положение о земских учреждениях 1864 г. и последующее законодательство по вопросам самоуправления, она оценила положении земств как «действительно неудобное ... в условиях жестокой государственной бюрократии», а текущее законодательство, как только ограниченное.
Существенным вкладом в историографию историю местного самоуправления стали монография и докторская диссертация Судавцова Н.Д. На основе архивных материалов, он обобщил деятельность земских и
городских учреждений в период Первой мировой войны . В монографии Судавцова Н.Д., посвященной истории ставропольского земства в период революций 1917 года, значительное внимание уделено, и истории городского самоуправления в этот промежуток времени. Такое внимание объясняется тем, что губернский город Ставрополь входил в состав земства на правах уездной единицы. В связи с этим автором детально исследованы вопросы об отношении ставропольской городской думы к Февральской революции, о путях и способах демократизации местной городской думы, о выборах в органы городского самоуправления летом 1917 года и, наконец, о
ликвидации городского самоуправления на Ставрополье .
Также следует выделить первое в мировой историографии,
обобщающее, фундаментальное исследование социальной истории России периода империи труд Б.Н. Миронова60. В нем автор под новым углом зрения рассматривает широкий круг проблем, в том числе, и проблемы становления гражданского общества и правового государства, взаимодействия общества и государства; изменения в составе и организации бюрократии и др.
В работе Ю.С. Кукушкина и Н.С. Тимофеева показано крестьянское самоуправление до и после крестьянской реформы 1861 года.61
В 2005 г. был издан коллективный труд «Земское самоуправление в России, 1864-1918» в 2 книгах, который посвящен историческому опыту развития самоуправления в России. Рассматривается деятельность земств в условиях революций, реализации земских программ в социальной сфере, попытки реформирования земства .
В конце XX - начале XXI века ситуация с исследованием местного самоуправления кардинально изменилась. В центре внимания научной общественности оказалось изучение различных аспектов истории местного самоуправления. Значительно расширилась тематика исследований, обогатилась источниковая база за счет публикации новых сборников документов и материалов, введения в научный оборот ранее недоступных архивных материалов. В то же время пока не появилось обобщающих исследований по истории деятельности местного самоуправления в социальной сфере на Ставрополье. Историография темы развивается в рамках региональных и межрегиональных конференций, научных статей . Издаются сборники, в которых рассматривается деятельность органов местного самоуправления в годы первой русской революции, Первой мировой войны64.
В конце XX - начале XXI вопросами деятельности местного самоуправления в социальной сфере занимались такие ученые как Судавцов Н.Д., Г. Беликов, Т. А. Невская, Т. Е. Покотилова, Т. Г. Прокофьева.
Научные труды и публикации Судавцова Н.Д. обогатили данную
проблему новыми архивными данными, и заполнили существующие пробелы изучаемой темы 65.
Т.А. Невская в своих работах и статьях рассматривала жизнь сельского населения, влияние общины на развитие социальной жизни села. Ее докторская диссертация показала, каким образом происходило проведение столыпинской аграрной реформы на Ставрополье, и какие в связи с этим произошли изменения в социальной сфере населения 6?.
Т.Е. Покотилова занимаясь вопросами благотворительности, рассматривала взаимоотношение государственных органов с местными органами власти в вопросах призрения . Т. Г. Прокофьева очень скрупулезно проанализировала, каким образом вопросы местного самоуправления рассматривались политическими партиями России в начале XX века69. Рассматривает определение понятия местное самоуправление.
Показателем развития науки на Ставрополье стали такие труды как:
«Край наш Ставрополье», «История городов и сел Ставрополья», «История
Ставропольского края от древнейших времен до 1917 г.»70. С 1998 г.
ежегодно выходит «Ставропольский хронограф». Он издается при участии
библиографов-краеведов Ставропольской краевой научной библиотеки им.
М. Ю. Лермонтова, преподавателей Ставропольского государственного
университета, Ставропольского технического университета,
Ставропольской государственной медицинской академии, сотрудников архивов, Ставропольского краеведческого музея им. Г.Н. Прозрителева и Г.К. Праве. В его задачи входит освещение наиболее важных и примечательных моментов социально-экономического, политического и культурного развития Ставропольского края, связанных с деятельностью государственных и земских учреждений, населенных пунктов, также фактов жизни и творчества выдающихся личностей, причастных к истории Ставрополья. В краеведческий сборник включены биографические справки, очерки и статьи, воспоминания. Каждый материал снабжен библиографическим списком, содержащим перечень научной, популярной и
художественной литературы по теме и составленный с учетом новейших публикаций. Ряд материалов составлен не только на основе анализа и систематизации достижений отечественной науки, но и достаточно широкой источниковой базы: мемуарной литературы, материалов, извлеченных из архивов, периодической печати. Все это, несмотря на справочный характер издания, позволяет заполнить пробелы в освещении некоторых вопросов в истории Ставропольского края.
Большой интерес представляет сборник научных статей и материалов
«Социальная работа в России: прошлое и настоящее» , в котором авторы рассматривают работу местного самоуправления по призрения детей, калек, неимущих слоев населения.
Тема деятельности местного самоуправления в социальной сфере стали предметом глубокого изучения. Этому были посвящены научные
разработки и диссертации исследователей . Но в этих исследованиях не было проведено целостного анализа в роли общественного управления в решении социальных вопросов. Данная проблематика отражена также и в работах автора.
На современном этапе большой интерес в области становления системы местного самоуправления представляют работы Г.Н. Малаховой. В них особое внимание уделено процессу становления административного устройства на Северном Кавказе.
Состояние научной разработки темы свидетельствует об отсутствии по ней специальных обобщающих трудов. Вопросам о роли местного самоуправления Ставропольской губернии в социальной сфере не уделено должного внимания. Поэтому этот вопрос требует дальнейших научных исследований.
Источниковая база Диссертация подготовлена на базе широкого круга опубликованных и неопубликованных источников: законодательных актов, архивных фондов, сборников документов и материалов, периодических изданий, мемуарной литературы. Автором проработаны
фонды в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), Российском государственном военно-историческом архиве (РГВИА), Государственном архиве Ставропольского края (ГАСК).
Местные архивы располагают богатейшими материалами по теме работы. Автором, по проблеме местного самоуправления, выявлено много ранее неизвестных документов, фактов и статистических материалов, впервые подвергнутых научному анализу.
Материалы о взаимоотношении местного управления с правительственными учреждениями по решению социальных вопросов содержатся в ГАРФ: в фондах Департамента полиции Министерства внутренних дел (ф. 102), Третьего отделения собственной его императорского величества канцелярии (ф. 109), Министерстве внутренних дел Временного правительства (ф. 1788) . В них содержатся материалы, отражающие правовое и финансовое положение органов самоуправления.
В фондах РГВИА были изучены документы Главного комитета Всероссийского земского союза помощи больным и раненым воинам (ф. 12564), в котором содержится значительный материал по социальным вопросам: здравоохранение, образование, помощь семьям воинов, инвалидам, беженцам.
В ГАСК проработаны документы Канцелярии гражданского губернатора Кавказской области (ф. 444), Кавказского областного правления (ф. 63), Канцелярии Ставропольского губернатора (ф. 101), Ставропольского губернского правления (ф. 68), Общего управления Ставропольского округа (Ф. 71), в которых содержатся материалы социально-экономическом развитии региона.
Фонды Ставропольской городской думы (ф.95) и Ставропольской городской управы (ф. 96) содержат журналы заседаний, рапорты городского головы на имя губернатора о работе думы. Анализ содержащихся в них материалов позволяет выявить работу думы в социальной сфере населения.
В фондах Ставропольского губернского по крестьянским делам
присутствия (ф. 58), Ставропольского губернского присутствия (ф. 861), Ставропольского губернского распорядительного комитета (ф. 61), Кавказской палаты государственных имуществ (ф. 55), Ставропольской палаты государственных имуществ (ф. 132), Ставропольского губернского по городским делам присутствия (ф. 60) изучены отчеты, сметы, прошения. Это позволило лучше представить функционирование местного самоуправления в помощи неимущим, организации медицинского обслуживания, развитие образования.
Изучение фондов Мирового посредника Ставропольской губернии (ф. 13), Волостных правлений Ставропольской губернии (ф. 806) позволили более детально разобраться в вопросах общественного самоуправления и его работе в социальной сфере.
В фондах Дирекции народных училищ Ставропольской губернии (ф. 15), Ставропольского Михайловское народное училище (ф. 241) прослеживается деятельность местного самоуправления в развитии образования.
Фонды Кавказского бальнеологического общества (ф. 1308), Кавказской областной врачебной управы (ф. 65),Ставропольской областной врачебной управы (ф. 66) содержится обширный материал о роли органов управления в организации медицинского обслуживания населения .
Фонды Ставропольского приказа общественного призрения (ф. 240), Ставропольского местного управления Российского общества Красного Креста (ф. 62),Ставропольского губернского комитета ВЗС (ф. 116) позволили более глубоко изучить деятельность органов самоуправления в сфере общественного призрения, оказания помощи инвалидам, беженцам.
При написании диссертации автор проанализировал материал, содержащийся в опубликованных сборниках документов и материалов . В Сборниках сведений о Северном Кавказе И.В. Бентковский и Г.Н. Прозрителев издали большой пласт документов, посвященных истории города Ставрополя.
В советское время опубликованы сборники «Наш край», «Пятигорск в исторических документах», которые содержат документы, отражающие жизнь губернии, социальную политику правительства и органов местного самоуправления.75
В докладах, отчетах, сметах губернской земской управы, журналах заседаний губернских, уездных земских собраний содержится материал о деятельности Ставропольской городской думы, Ставропольского земства в сфере образования, медицины, призрения76.
Важное место среди печатных источников занимают «Обзоры Ставропольской губернии», которые выходили ежегодно, в них содержатся
материалы по развитию социальной сферы общества .
Автором была изучена периодическая печать того времени . На страницах газет и журналов помещались публикации, имеющие важное значение в контексте поставленных задач изучаемой темы, которые позволили автору реально представить обстановку с эмоциональной стороны.
Мемуары XIX - XX гг. передают атмосферы того времени. По воспоминаниям современников того времени можно проанализировать взаимоотношение государственной власти с местным самоуправлением79.
Привлеченные автором материалы позволили более глубоко изучить процесс деятельности местного самоуправления в социальной сфере.
Целью исследования является выявление особенностей деятельности органов местного самоуправления в Ставропольской губернии в социальной сфере в процессе их эволюции во второй половине XIX - начале XX вв.
Для реализации этой цели выдвигаются следующие задачи:
Рассмотреть основные этапы развития местного самоуправления в Ставропольской губернии с середины XIX века - до 1917 г.
Изучить процесс трансформации форм и методов работы органов местного самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв. по решению вопросов в социальной сфере.
3. Проанализировать содержание деятельности местного самоуправления Ставрополья в организации просвещения, здравоохранения, призрения в пореформенный период.
4. Исследовать особенности решения социальных вопросов в губернии в контексте общероссийских реформ.
5. Выявить изменения в социальной жизни Ставропольской губернии с введением земских учреждений.
Методологической основой диссертации являются историзм и научная объективность, дающие широкие возможности для системного рассмотрения процесса развития местного самоуправления. В ходе исследования использованы цивилизационный и формационный подходы, которые позволили выявить особенности деятельности органов самоуправления в развитии социальной сферы.
Опираясь на проблемно-исторический подход к исследованию предмета, мы раскрываем трансформацию и эволюцию органов местного самоуправления. С помощью проблемно-хронологического подхода в работе рассматриваются проблемы общественного развития Ставропольской губернии, повлиявшие на становление самоуправления.
В ходе исследования использованы как общенаучные, так и
специально-исторические методы. Историко-правовой метод дал
возможность изучить правовое положение органов местного
самоуправления. Применение историко-сравнительного и историко-
системного методов, позволило выявить особенности развития социальной
сферы, повлиявшие на процесс формирования самоуправления.
Статистический метод дал возможность исследовать социально-эконо
мическое развитие местного самоуправления. Историко-генетический метод
позволил выявить причинно-следственные связи, закономерность
исторического развития местного самоуправления на Ставрополье. С
помощью историко-типологического метода в работе исследован процесс
становления и развития самоуправления. Тема исследования
предопределила необходимость использования подходов социальной истории.
Практическая значимость работы состоит в том, что материалы диссертационного исследования можно использовать как при написании истории местного самоуправления, так и общей истории края, в учебном процессе при разработке спецкурсов по истории управления, в курсах местной и отечественной истории, при написании региональных учебников. Кроме того, выводы диссертации могут быть полезны при формировании как региональной, так и общероссийской политики в области местного самоуправления.
Апробация результатов исследования Диссертация обсуждена на заседании кафедры истории России Ставропольского государственного университета. Ее основные положения изложены в сообщениях на 6 всероссийских, университетских, межрегиональных, региональных научных конференциях, семинарах, круглых столах, а также в 12 публикациях автора общим объемом 2,9 печатных листа.
Структура диссертации Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы.
Местное самоуправление России накануне реформ 60 - 70-х годов XIX в
Государственные крестьяне в первой половине XIX в. составляли около половины податного населения России, а в отдельных районах, как это было, например, на Северном Кавказе, абсолютное большинство. Ухудшение положения государственных крестьян, которое стало проявляться особенно в первой половине XIX в., усилило его сопротивление проводимой самодержавием политики. Все это заставило правительство принять срочные меры по перестройке казенной деревни. Главной задачей при этом была такая перестройка, которая не только не затрагивала бы устоев феодально-крепостнической системы, а содействовала бы ее сохранению и укреплению. Это послужило основной причиной, которая поставила на очередь реформу П. Д. Киселева, направленную на упорядочение управления государственной деревней, устранение злоупотреблений, некоторое улучшение правового положения государственных крестьян при неизменном сохранении над ними власти со стороны феодального государства.
Денежные платежи государственных крестьян были высокими и постоянно росли. За период с 1829 по 1838 г. государственные крестьяне уплатили казне податей 5729742 руб. 75 коп. и повинностей — 1417986 руб. 25 коп, а всего 7147729 рублей . Ставропольское крестьянство, также обремененное огромными налогами, разорялось и находилось в постоянных долгах. Только за 1835 год на государственных крестьянах губернии числилось 375845 рублей недоимок да на 242091 руб. были рассрочены платежи на более длительные сроки . В 1836 г. недоимки составляли 385 тысяч рублей . Кроме того, за ссуды хлеба в 1833 г. на крестьянах оставалась особая недоимка в 834 тысячи рублей .
Выколачивание налогов с государственных крестьян проводили с помощью различных мер, вплоть до применения вооруженной силы, арестов налогоплательщиков и представителей сельской администрации. При этом даже в самые тяжелые, неурожайные и голодные годы, какими для населения Ставрополья были 1833—1834 гг., многие повинности, прежде всего земские, должны были неукоснительно выполняться.
Огромные недоимки сами по себе уже свидетельствовали о тяжелом экономическом состоянии податных сословий и, прежде всего, государственных крестьян, которые были часто не в состоянии платить налоги и выполнять повинности. Так, Пятигорский нижний земский суд 18 января 1836 г. доносил казенной палате, что жители отдельных селений «по бедному положению» не могут нести казенных податей5. О величине недоимок говорят большинство годовых отчетов местных начальников и губернаторов. Так, недоимки на конец 1837 года, составляли 1109649 руб. 74 коп.6, на конец 1841 года — 801010 руб. 20 1/4 коп.7, на конец 1846 года— 711-700 руб. 9 1/4 коп.8, на конец 1850 года—1186187 р. 7 1/4 коп.9. Местные власти вынуждены были постоянно оправдываться перед Петербургом, доказывать невозможность взыскания податей и недоимок и одновременно обещать «не смотря на все эти затруднения», принять «самые деятельные меры к их взысканию».
Социальная работа в нашем исследовании рассматривается как общественное явление, свойственное человеческому обществу с момента его существования. В различные периоды своего развития общество помогает своим членам в различной форме. Это определяется уровнем развития общества, его культурой в конкретно-исторический период.
В начале XIX в. все крестьянские дела были сосредоточены в собственной его величества канцелярии. Киселев в 1837 г. был назначен начальником нового, пятого, отделения этой канцелярии. Он поручил произвести ревизию на местах, изучить условия жизни казенных крестьян в 4 губерниях, лучше узнать их положение. В результате этого было обнаружено огромное количество злоупотреблений чиновников. Прежде всего, вопрос касался системы управления государственной деревней .
Эволюция органов местного самоуправления Ставропольской губернии в пореформенное время
Последствия Крымской войны и выполнение обязательств Парижского мирного договора 1856 года причинили стране значительный ущерб. Кризисное состояние крепостной системы стало очевидным для всех слоев населения. Хотя крепостнические отношения на Северном Кавказе не получили развития, тем не менее происходят выступления крестьян, недовольных существующим строем. Одним из ярких проявлений протеста явилось восстание крестьян помещиков Калантаровых в селе Маслов Кут Ставропольской губернии. Оно выделяется из ряда подобных и по упорству, и по стойкости, и по количеству убитых и раненых, а также по жестокости, проявленной царской администрацией. Протесты крестьян против закрепощения наивысшей своей точки достигли в 1853 году. Г. Калантаров установил крестьянам очень высокий оброчный платеж с души. В соседнем имении князя Воронцова сумма оброка была в два раза ниже70. Крестьяне не видели другого выхода, как оказать вооруженное сопротивление помещику. Движение могло принять очень высокий размах, если бы крепостных владельческих крестьян было больше в этой части губернии, и если бы не были сразу убиты главные руководители восстания Кикоть, Бабенко и Другие.
Когда 2 января вспыхнуло восстание, помещика в имении не было, но сельское начальство известило Пятигорского уездного исправника, и уже 4 января он прибыл в село Маслов Кут с двумя заседателями и стряпчим. Они пытались уговорить крестьян разойтись и подчиниться власти помещика. Когда это не удалось, были вызваны 900 солдат и офицеров при 4 орудиях. Губернатор Волоцкой также пытался уговорить восставших, но крестьяне требовали воли. После этого губернатор применил провокационный прием. Он вместе со своим адъютантом въехал в самую середину толпы, а перед этим приказал артиллеристам навести пушки в то место, где он будет беседовать с крестьянами. Он справедливо полагал, что к этому же месту соберутся и все главные руководители восстания, а когда он отъедет от толпы, руководители не успеют еще разойтись, и в этот момент артиллерия сделает свой первый залп картечью. Провокация удалась. При первом же выстреле были убиты руководители восстания. Но толпа не рассеялась. Затем предприняты были две атаки волжских казаков. Но и это не поколебало повстанцев. Артиллерийский обстрел продолжался. Произведено было 14 залпов, убито 86 мужчин и 35 женщин, ранено 106 мужчин и 34 женщины. Из числа раненых умерло 27 мужчин и 6 женщин. Из числа жителей окрестных сел убито 6 мужчин и ранено 4. Таким образом, общее число убитых и раненых достигло 271 человека71.
Маслокутское восстание напугало дворянское правительство, т.к. восстание могло вылиться в грандиозное крестьянское движение. После восстания волнения крестьян не прекратились. Для поддержания порядка в село была введена команда казаков из 15 человек.
Стало понятно, что в стране необходимы радикальные перемены. Правительство приступило к решению крестьянского вопроса. Для подготовки и проведения реформы в 1857 году был создан Секретный комитет, переименованный в последствии в Главный комитет по обустройству сельского населения. В последующие два года было образовано 50 губернских комитетов. Их члены выбирались дворянскими уездными собраниями. Правительство контролировало деятельность нижестоящих органов, назначая в них по два чиновника из центра. Председателем комитета назначался губернский предводитель дворянства.
Участие органов местного самоуправления в развитии народного образования Ставрополья
Проблемы развития социальной сферы населения всегда находились под пристальным вниманием местного самоуправления. Но не всегда они могли решаться так, как того хотелось бы. Это зависело от политики правительства
и, что немаловажно, от финансовых возможностей, которые у местного самоуправления практически всегда весьма ограничены. В этом отношении городское самоуправление было в более выгодном положении, поскольку оно имело в своём распоряжении предприятия, людей имевших возможность привлечь средства государства, а также большую заинтересованность зажиточной, чиновничьей и интеллигентной части населения в решении социальных проблем.
Реформы 60-70-х годов XIX века предъявили повышенные требования к системе образования, которое было одной из самых отсталых сфер Российского государства. После отмены крепостного права и окончания Кавказской войны в Ставропольскую губернию значительно увеличился поток переселенцев. Развитие капиталистических отношений требовало формирования широкого слоя образованных людей. Необходимо было ликвидировать неграмотность, создать более четкую систему образования и подготовки учителей.
С изданием «Положения о начальных народных училищах» и «Устава гимназий и прогимназий» от 14 июля и 19 ноября 1864 г., позже дополненного Положением 1870 года, начальная школа должна была «утверждать в народе религиозно-нравственные понятия и распространять полезные первоначальные знания». Наблюдение за религиозно-нравственным направлением во всех училищах, а также за преподаванием Закона Божьего возлагалось на приходских священников. В Положении отсутствовал вопрос о материальном и правовом обеспечении учителей. Вводилась плата за обучение. Преподавание должно было вестись только на русском языке. По заключению Государственного совета, «правительство должно озаботиться развитием общей русской грамотности, а не местных наречий»2.
Правительство препоручило местным властям заняться проблемой распространения реформы, предварительно подготовив для этого почву. Администрация кавказского наместника получила задание подготовить специальное положение, которое, с учетом местных условий, определило бы «способы» применения положения и устава к кавказской школе.
25 июня 1867 г. «Положение об учебной части на Кавказе и за Кавказом» вступило в силу. Оно стало одним из последних, разрабатывавшихся специально для Кавказского учебного округа. По словам современника, с этого времени «наступила новая эпоха, эпоха полного сближения» кавказских учебных заведений с российскими .
После принятия Положения о школьной реформе стала значительно быстрее развиваться сеть школ, особенно в сельской местности. Правительство больше стало предъявлять требований к сельским и городским общественным управлениям за состояние просвещения. Этот процесс нашёл свое отражение и в Ставропольской губернии, быстро осваиваемой в пореформенное время.
Начальные училища для детей обоего пола по Положению должны были открываться и содержаться за счет городских и сельских обществ, а в случае их бедности они могли просить у правительства о единовременном или постоянном пособии, размер которого зависел от усмотрения наместника .
