Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организация, структура и функции органов земского самоуправления во второй половине XIX - начале XX веков 21
1.1. Правовые основы деятельности и финансовое законодательство органов земского самоуправления 21
1.2. Структура органов земского самоуправления 36
1.3. Функции органов земского самоуправления 55
Глава II. Финансовая деятельность органов земского самоуправления во второй половине XIX - начале XX веков 71
2.1. Система финансовой документации органов земского самоуправления Самарской, Саратовской и Симбирской губерний 71
2.2. Финансовая деятельность органов земского самоуправления Самарской, Саратовской и Симбирской губерний 86
2.3. Попытки финансовых преобразований земств Самарской, Саратовской и Симбирской губерний
Глава III. Кредитная деятельность органов земского самоуправ ления во второй половине XIX - начале XX веков 145
3.1. Этапы становления земской кредитной кооперации в России 145
3.2. Ссудо-сберегательная, посредническая и культурно просветительская деятельность земской кредитной кооперации в Самарской, Саратовской и Симбирской губерниях 158
Заключение 188
Источники и литература
- Структура органов земского самоуправления
- Функции органов земского самоуправления
- Финансовая деятельность органов земского самоуправления Самарской, Саратовской и Симбирской губерний
- Ссудо-сберегательная, посредническая и культурно просветительская деятельность земской кредитной кооперации в Самарской, Саратовской и Симбирской губерниях
Введение к работе
Актуальность темы. В современных условиях, когда перед Россией остро стоит необходимость построения гражданского общества и правового государства, актуальной стала проблема изучения истории и опыта земских учреждений. Одним из наиболее важных институтов гражданского общества является местное самоуправление. С момента его включения в Конституцию Российской Федерации 1993 г. были достигнуты весьма скромные результаты в этом направлении, чем было вызвано принятие новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Необходимость изучения истории земских учреждений диктуется двумя основными обстоятельствами практического и научно-теоретического характера. На современном этапе развития российской государственности происходит реформирование системы местного самоуправления. Актуальным в данном направлении видится обращение не только к зарубежному, но и отечественному земскому опыту, в основу которого были положены принципы самофинансирования, учёт территориальной специфики и интересов различных слоёв населения Российской империи. История самарских, саратовских и симбирских земств даёт возможность выявить и максимально использовать их опыт, опираясь на традиции, которые были заложены в регионе. В условиях разразившегося финансового кризиса, продолжающегося реформирования экономической системы России интерес представляет финансовое обеспечение дореволюционных институтов самоуправления и эффективное использование ими денежных средств. Данные органы власти были типичными провинциальными учреждениями со своими особенностями, поэтому выводы диссертации могут применяться и в других регионах.
Объектом исследования является кредитно-финансовая деятельность земств Самарской, Саратовской и Симбирской губерний. Предметом – развитие правовых основ функционирования, структурная организация, бюджетная политика уездных и губернских органов самоуправления, ссудо-сберегательная, посредническая и культурно-просветительская деятельность земской кредитной кооперации.
Степень изученности темы. Историографию земского вопроса условно можно разделить на три периода: дореволюционный, советский и постсоветский (современный). Для дореволюционного характерно сосуществование двух направлений рассмотрения проблематики: «государственной» и «общественной» теорий. Представители первой (Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов, А.Д. Градовский) считали земства органами государства, которым последнее поручает ведение отдельных отраслей местного хозяйства. Градовский А.Д., например, утверждал, что «государство, передавая некоторые свои функции в руки органов самоуправления, должно наделить их правами государственной власти». Приверженцы второй – В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков противопоставляли государственные интересы общественным и отстаивали идею независимого самоуправления.
В 70-е гг. XIX в. появляются первые обобщающие труды по истории земств. В работе Д.Л. Мордовцева высказана идея, что реформа 1864 г. – наиболее жизнеспособная из всех преобразований 60 – 70-х гг. XIX в. В книге собран обширный фактический материал о деятельности уездных и губернских земств России за десятилетний срок, даны оценки положительным и отрицательным сторонам их работы. Положительную оценку реформа получает и в трудах А.А. Головачёва. В 80-е гг. XIX в. данную точку зрения отстаивает Я.В. Абрамов. Рассматривая основные направления земской деятельности, автор стремится показать её продуктивность, делая оптимистический прогноз на будущее.
В конце XIX – начале ХХ вв. появляются работы, раскрывающие региональные особенности уездного и губернского самоуправления. Данная группа исследований опирается на постановления и решения собраний и управ.
Фундаментальным трудом по истории земств является 4-хтомная работа Б.Б. Веселовского. Автор на большом фактическом материале с привлечением опубликованных документов смог рассмотреть многие аспекты настоящей проблемы: вопросы организации медицины и народного образования, содействие экономическому благосостоянию населения. Отдельный том Б.Б. Веселовский посвятил анализу кредитно-финансовой деятельности земств, рассмотрел источники пополнения бюджетов, проанализировал механизмы создания кредитно-финансовых структур и отбывания местных повинностей.
К полувековому юбилею реформы 1864 г. были опубликованы обзорные исследования: «Очерки экономической деятельности земства», «Юбилейный земский сборник» и др., в которых представлены статьи по проблемам местного бюджета, хозяйственным мероприятиям, статистике, роли «третьего элемента», здравоохранению и образованию. Для сборников характерен добросовестный подход авторов к изучению документации, ими была проведена кропотливая работа по систематизации данных, которые в большинстве случаев отображены в сводных таблицах.
Дореволюционная историография выделила в качестве одной из основных проблем – формирование земских бюджетов. Как справедливо заметил В.Ю. Скалон: «Данный вопрос есть вопрос первостепенный, решение которого поможет разрешить все земские потребности и обязанности». Тема стала предметом научных изысканий В. Воейкова, Н.Н. Кутлера, В.Ф. Караваева. В основу исследований положен анализ смет, раскладок, ходатайств органов земского самоуправления перед Правительством и Сенатом. В работах раскрывается общий процесс развития местных бюджетов, переход к приоритетному финансированию здравоохранения и народного образования.
В конце XIX – начале XX вв. среди исследователей земской проблематики появляется интерес к изучению роли органов самоуправления в развитии мелкого кредита. Взаимоотношение земств и ссудо-сберегательных товариществ отражено в работе П.А. Соколовского. К.В. Кекуатов последовательно проанализировал российское законодательство в вопросах совершенствования положений о мелком кредите, показал роль органов самоуправления в развитии системы народного кредита. А.Н. Анцыферов определил место земств в разработке образцовых уставов учреждений мелкого кредита. Вопросам сотрудничества касс мелкого кредита с кооперативами посвящена работа А.В. Меркулова. Автор отстаивает популярный в начале ХХ в. тезис о приоритете работы данных финансовых институтов с коллективными заёмщиками, как наиболее перспективном направлении.
Дореволюционная историография накопила ценный опыт в вопросе изучения уездных и губернских органов самоуправления. Исследования этого периода отличаются аполитичностью и высокой степенью объективности излагаемых и анализируемых фактов. При этом многие выводы сохраняют свою актуальность и в наши дни.
Советский период в истории изучения земских организаций крайне неоднороден. Первоначально тема самоуправления была непопулярна. Приступая к ней, исследователи руководствовались оценкой, данной В.И. Лениным. Он признавал, что «земство – кусочек конституции», но вместе с тем дал крайне негативную оценку этому институту: «земство… пятое колесо в телеге русского государственного управления», отвлекавшему народ от революционных преобразований.
Интерес к проблематике возрождается в 50-60-е гг. ХХ в., что связано с идеологическими изменениями в существовавшем советском строе. В это время выходят монографические исследования В.В. Гармизы и Л.Г. Захаровой (Мамуловой). Работы раскрывают социально-экономический характер появления земств в России, связанный с развитием капиталистических отношений, рассматривают негативные стороны контрреформы 1890 г. и изменения в социально-классовой структуре учреждений. Авторы дали оценку роли и месту реформы местного самоуправления в контексте буржуазных преобразований второй половины XIX в.
В конце 70-х гг. ХХ в. Е.Г. Корнилов сделал историографический обзор литературы о земствах, вышедшей в 50-70-е гг. и пришёл к выводу, что советская историческая наука за 15 лет сделала существенный шаг вперёд в выявлении основных компонентов истории этих учреждений.
В 60-80-е гг. ХХ в. земская проблематика становится объектом изучения в кандидатских диссертациях, в которых были проанализированы классовый состав и основные направления деятельности уездных и губернских органов самоуправления с привлечением большого объёма материала местных архивов.
В условиях кризиса советской государственности произошёл пересмотр многих исторических фактов, в том числе, связанных с земской проблематикой. Именно в это время появились обобщающие труды по истории органов самоуправления и кредитной кооперации. Становлению и развитию сельскохозяйственного вспомоществования в России посвящено монографическое исследование А.П. Корелина. Автор на широком архивном материале рассмотрел генезис кредитной кооперации. Широкое внимание в работе уделено проблеме взаимодействия судо-сберегательных товариществ и земских касс мелкого кредита. Но анализируются в основном учреждения южных и юго-западных губерний, как наиболее мощных в финансовом отношении. Земский вопрос стал предметом изучения Г.А. Герасименко, который проследил эволюцию институтов местного самоуправления в России с 1864 по 1918 гг., особое место в исследовании уделено реформе Временного правительства.
В целом, в советский период в научный оборот были введены ценные источники по истории земств, поднимались новые, ранее не рассматривавшиеся аспекты их деятельности. Однако работа велась исключительно в рамках марксистской идеологии, при этом все местные преобразования расценивались с точки зрения классового подхода как отражающие интересы дворян и купцов.
Современный этап изучения земской проблематики обусловлен крушением советской идеологии, становлением гражданского общества и правового государства в России. В начале 90-х гг. ХХ в. интерес к данному вопросу появляется у юристов, что было связано с разработкой закона РФ о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. В это время выходит специализированный труд Л.Е. Лаптевой – первое в юридической литературе специальное исследование механизмов функционирования и взаимодействия различных дореволюционных органов власти.
Именно 90-е гг. ХХ в. становятся переломными для земской проблематики. Появляются работы, в которых заявлены принципиально новые, ранее не изучавшиеся аспекты. Например, исследование Н.Г. Королёвой посвящено земствам в период первой русской революции, В.Ф. Абрамов попытался дать комплексный анализ местным бюджетам, экономической и культурной деятельности органов самоуправления, Н.В. Постовой изучил историко-теоретический аспект возникновения данного института, подчеркнув его исключительное значение для российской государственности, А.Ю. Шутов на основе большого круга источников провёл комплексный анализ развития куриальной избирательной системы с момента её возникновения до начала ХХ в., Л.А. Жукова в своей докторской диссертации подробно отразила проблему взаимоотношений органов местного самоуправления с институтами государственной власти, Е.Н. Морозова рассмотрела и представила целостную картину по разработке проектов реформы 1864 г..
Особый интерес авторов вызывают вопросы взаимодействия земств и правительственных учреждений при проведении в жизнь постулатов столыпинской реформы. А.В. Ефременко на широком фактическом материале проанализировал причины расхождения земств с основными направлениями правительственных аграрных преобразований, выделяя в качестве основного довода то, что крестьянская кооперация заявила о себе задолго до реформы, продолжив своё развитие и после её свёртывания.
Современная историография земств сосредоточена на исследовании основных направлений их деятельности. Региональные особенности медицины стали объектом изучения В.Ю. Кузьмина, В.В. Назарова, М.С. Низамовой. Проблемам народного образования посвящены исследования В.И. Никулина, О.В. Тургановой, И.В. Семенченко, М.В. Соловьёвой, М.С. Низамовой, Т.А. Ростовой, Н.Ю. Синевой, Т.И. Волковой, В.Л Богданова, И.Б. Тарасовой. Социально-экономическая и агрономическая деятельность земств отражена в работах В.А. Меркушева, Т.И. Волковой, С.Н. Паньковой, И.В. Семенченко, А.В. Костюкова. Труды М.В. Мазилкиной и И.И. Целовальниковой посвящены проблемам взаимодействия органов самоуправления и кредитных кооперативов. Отдельная группа исследований отражает финансовую деятельность земств. Данная проблематика стала предметом изучения А.А. Ярцева, М.С. Низамовой, Ю.В.Карташовой, И.А. Дмитриева. Диссертация Солдатова Я.В. посвящена изучению роли местных органов власти в событиях первой мировой войны. Вопросы властных взаимоотношений, связанных с земскими организациями исследовали С.Р. Глазунов, В.В. Куликов, О.Н. Богатырёва, С.В. Любичанковский. Все работы написаны на высоком теоретическом уровне, с привлечением материалов местных архивов.
Отдельная группа – труды по смежной проблематике, посвящённой органам городского самоуправления, деятельность которых, с одной стороны, была тесно связана с земствами, с другой – развивалась в схожем историческом контексте, в связи с чем представляется возможным провести исторические параллели в некоторых вопросах.
Местное самоуправление – объект изучения и иностранных авторов. Отличительной чертой зарубежных историков стало рассмотрение данного института в контексте демократических преобразований в царской России и приобщения страны к европейским ценностям. Монография А. Мазура посвящена событиям, которые стали причинами эпохи «Великих реформ». Он считает, что все изменения данного периода были обречены на провал, т.к. противоречия в обществе были более глубокими, нежели «уступки» правительства Александра II. Данная точка зрение не нова. Ещё в начале XX в. Т. Массарик писал о незавершённости реформ. Все «Великие реформы», по его мнению, были не достаточно хороши, «потому что они остались только полумерами».
Тем не менее, многие авторы (С. Томпкинс, М. Рэн, У. Моссе) рассматривают преобразования в России второй половины XIX в. как исключительно положительные, поскольку они включили наше государство в «семью цивилизованных наций», это вторая, по их мнению, волна приобщения самобытной страны к европейским ценностям после петровских преобразований XVIII в.. Данная точка зрения встречается и в работе Дж. Токмакова, в которой анализируется реформа П. Столыпина по введению земств в шести западных губерниях России. Автор считает, что это «логическое продолжение реформы 1864 года в России затянулось».
Одним из самых обширных исследований, посвящённых интересующей нас проблематике, стала коллективная работа американских историков «Земство в России: опыт местного самоуправления». Авторы подробно останавливаются на «демократических началах» данных учреждений и причинах непринятия их народом. Рассмотрение земства в контексте поиска аналогий в его работе и функционировании с современными институтами демократии продолжается у Г. Роггера. В коллективной монографии «Кембриджская история России» органы самоуправления рассмотрены в ретроспективе структурно-функционального анализа институтов государственной власти.
Таким образом, можно констатировать то, что современная историческая наука не выработала детальные представления о механизмах финансовой и кредитной деятельности земских органов самоуправления. Имеющиеся работы либо затрагивают данную проблему лишь фрагментарно, либо ограничены во временном отношении. На местном уровне кредитная и финансовая деятельность земств Самарской, Саратовской и Симбирской губерний не была предметом специального изучения, что делает необходимым проведение комплексного исследования.
Цель работы – изучение кредитно-финансовой деятельности самарских, саратовских и симбирских органов земского самоуправления в середине XIX – начале ХХ вв. Проблема рассматривается в историческом контексте социально-экономического развития региона и страны в целом.
Задачи исследования:
- проанализировать правовые основы деятельности и финансовое законодательство органов земского самоуправления;
- рассмотреть структуру и функции земств;
- исследовать финансовую деятельность органов земского самоуправления Самарской, Саратовской и Симбирской губерний;
- систематизировать попытки финансовых преобразований земств Поволжья;
- выделить и охарактеризовать основные этапы становления земской кредитной кооперации в России;
- изучить ссудо-сберегательную, посредническую и культурно-просветительскую деятельность земской кредитной кооперации по материалам Самарской, Саратовской и Симбирской губерний.
Хронологические рамки диссертации охватывают период с 1864 г. по 1918 г., с момента введения «Положения о губернских и уездных учреждениях» Александра II до их ликвидации органами советской власти. Данный подход позволяет проследить развитие кредитно-финансовой деятельности земств в течение всего времени их существования.
Территориальные рамки исследования охватывают три губернии: Симбирскую, в которой преобладал аграрный тип экономики, Саратовскую и Самарскую – губернии со смешенным типом экономического развития. Сравнительный анализ земств этих регионов позволяет изучить многообразие направлений их кредитно-финансовой деятельности.
Источниковая база представлена пятью группами документов.
Первая группа источников – официальные документы, регламентирующие кредитно-финансовую деятельность земств: Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 и 1890 гг.; «Об изменении действующего Положения о губернских и уездных земских учреждениях впредь до издания нового о них Положения» от 9 июня 1917 г.; «Положение об учреждениях мелкого кредита» от 1 июня 1895 г.; закон о мелком кредите Российской империи от 7 июля 1904 г.; циркуляры и распоряжения МВД, относящиеся к деятельности земств и др.. Данная группа источников помогла проследить эволюцию правового положения земств, их структуры и функций, а так же динамику изменений государственной политики в сфере местного самоуправления.
Ко второй группе относятся архивные (неопубликованные) источники Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственных архивов Ульяновской (ГАУО), Самарской (ГАСО), Саратовской (ГАСарО) областей.
В фондах Хозяйственного департамента МВД (РГИА, ф. 1287), Главного управления по делам местного хозяйства (РГИА, ф. 1288), Земского отдела МВД (РГИА, ф. 1291), Симбирской губернской земской управы (ГАУО, ф. 46), канцелярии Симбирского губернатора (ГАУО, ф. 76), Симбирского по земским и городским делам присутствия (ГАУО, ф. 84), Самарской губернской земской управы (ГАСО, ф. 5), Самарского губернского по земским и городским делам присутствия (ГАСО, ф. 175), Канцелярии Саратовского губернатора (ГАСарО, ф. 1), Саратовской губернской земской управы (ГАСарО, ф. 5), Саратовского губернского по земским и городским делам присутствия (ГАСарО, ф. 25) содержатся сведения о доходах и расходах земских органов самоуправления, ходатайства относительно улучшения местных бюджетов, деловая переписка по сметным и окладным вопросам с губернской администрацией, журналы и протоколы заседаний управ, раскрывающие отношения власти относительно сметной политики. В фондах Общеземская организация (РГИА, ф. 1482), Карсунской (ГАУО, ф. 171), Сенгилеевской (ГАУО, ф. 167), Симбирской (ГАУО, ф. 176), Самарской (ГАСО, ф. 372) уездных управ, Саратовского губернского земского собрания (ГАСарО, ф. 1107) сохранилась делопроизводственная документация, окладные и кассовые книги, списки гласных и избирателей, документы об устройстве школ, дорог, больниц, переписка с управлением государственного банка о выдаче ссуд, бухгалтерские журналы, кассовые книги земств. Документы фондов Инспекции мелкого кредита при Симбирском отделении Государственного банка (ГАУО, ф. 193), Симбирского губернского комитета по делам мелкого кредита (ГАУО, ф. 535), Инспекции мелкого кредита Самарской конторы Государственного банка (ГАСО, ф. 400) содержат сведения о деятельности касс мелкого кредита, раскрывают культурно-просветительскую и посредническую функции земской кредитной кооперации.
К третьей группе относятся опубликованные документы уездных и губернских органов самоуправления, носящие делопроизводственный и статистический характер: журналы заседаний, стенографические отчёты и систематические сборники постановлений собраний, протоколы заседаний управ, таблицы доходов и расходов органов самоуправления. Они позволяют составить целостную картину о кредитно-финансовой деятельности земств, основных направлениях их бюджетной политики, формах и методах улучшения местной налогооблагаемой базы.
Четвёртая группа источников – периодические издания второй половины XIX – начала XX вв.. В них содержатся сведения о социальном составе гласных, корреспонденция, заметки и статистические данные о деятельности земств, объявления об открытии касс мелкого кредита.
Пятую группу документов составляют мемуары земских и государственных деятелей, отражающие специфические стороны и дающие субъективные оценки той или иной стороне хозяйственной деятельности уездных и губернских органов самоуправления: образованию, здравоохранению, делу распространения доступного мелкого кредита.
Методологическая основа исследования. В основу диссертации были положены общенаучные принципы – объективности, историзма и системности. Принцип объективности предполагает безусловную опору на фактический материал в его истинном содержании, что, в свою очередь, даёт возможность проанализировать каждое явление в его развитии, изменении, многогранности и противоречивости. Принцип историзма позволяет изучить эволюцию развития структуры и основных видов деятельности земств при определённо сложившихся социально-экономических и политических условиях и соотнести события второй половины XIX – начала ХХ вв. с практикой современности. Принцип системности ориентирует на исследование исторических процессов как нечто единого, сложного и опосредованного взаимодействием различных элементов и отношений.
При анализе фактического материала использовались специально-исторические методы: проблемно-хронологический, исторического синтеза, сравнительно-описательный. При исследовании процессов, имеющих черты однородности, применялся историко-типологический метод, благодаря которому были определены закономерности и тенденции развития кредитно-финансовой деятельности земств. Широко использовались общенаучные методы: сравнение, аналогия, анализ, индукция, дедукция, статистический и метод математического анализа.
Новизна исследования состоит в том, что на основе системного анализа архивных материалов, опубликованных источников, дореволюционных и современных научных работ была впервые подробно изучена кредитно-финансовая деятельность земств Самарской, Саратовской и Симбирской губерний.
Впервые вскрыт иерархический характер финансовой документации, подробно рассмотрена бюджетная политика уездных и губернских органов самоуправления, показана её региональная специфика, классифицированы и систематизированы попытки местных органов власти улучшить своё материальное положение. На основе проведённого анализа законодательных актов впервые выделены этапы становления земской кредитной кооперации в Самарской, Саратовской и Симбирской губерниях, рассмотрены её основные направления: ссудо-сберегательная, посредническая и культурно-просветительская.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы диссертации можно использовать при создании обобщающих трудов и учебных пособий по истории земства и органов местного самоуправления, в процессе разработки курсов лекций по истории России и муниципальному праву, спецкурсов по краеведению, при оформлении тематических экспозиций музеев.
Выявленные принципы земского самоуправления (самофинансирование, учёт территориальной специфики и интересов различных слоёв населения) могут быть положены в основу реформы местного самоуправления Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Законотворческая инициатива власти в области местных финансов постоянно модифицировалась. Её вектор развития был направлен на постепенное освобождение земств от расходов, носящих общегосударственный характер.
2. С развитием института местного самоуправления усложнялась и совершенствовалась структура исполнительных и распорядительных органов.
3. Доходы земских бюджетов состояли из окладных и неокладных статей. Среди окладных ведущую роль занимал поземельный сбор, но его удельный вес в совокупном земском бюджете на протяжении изучаемого периода постоянно снижался. Суммы неокладных доходов возрастали, но вплоть до 1917 г. оставались второстепенными. Причинами резкого сокращения местных бюджетов в Поволжье стали неурожай 1890 – 1892 гг., социально-экономические кризисы, связанные с революционными событиями 1905 – 1907 гг. и Первой мировой войной 1914 – 1918 гг.
4. Земские расходы делились на обязательные и необязательные. Ситуация с их соотношением в Симбирской и Саратовской губерниях стала меняться в первой половине 70-х гг. XIX в. В Самарской губернии обязательные расходы продолжали доминировать вплоть до 90-х гг. XIX в. Ведущее место среди необязательных расходов в Симбирской и Саратовской губерниях первоначально принадлежало медицинским расходам, а в Самарской – на народное образование.
5. Многочисленные ходатайства земств, проработка проектов в области улучшения местных финансов, рационализация собственной бюджетной политики доказывают их заинтересованность в совершенствовании и расширении налогооблагаемой базы.
6. Земские кредитные учреждения Самарской, Саратовской и Симбирской губерний пользовались доверием среди населения. Оборотные средства земских касс постоянно возрастали.
Апробация работы. Основные положения и выводы исследования изложены автором в 15 публикациях общим объёмом 5,5 п.л., в том числе, в трёх изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для опубликования основных научных результатов диссертаций на соискание учёной степени кандидата исторических наук. Представлялись на 3 международных, 4 всероссийских и 2 региональных научно-практических конференциях, а так же обсуждались в ходе научной дискуссии «Местное управление в пореформенной России: механизмы власти и их эффективность», организованной Удмуртским институтом истории, языка и литературы УрО РАН и Поволжским филиалом Института Российской истории РАН. Материалы исследования были использованы при разработке мультимедийного учебно-методического пособия по краеведению «Земля Симбирская». Диссертация была обсуждена на расширенном заседании кафедры истории России ГОУ ВПО «Ульяновский государственный педагогический университет имени И.Н. Ульянова» 13 мая 2010 г. (Протокол № 9).
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трёх глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.
Структура органов земского самоуправления
В правовом контексте особенно интересным видится вторая часть фразы. Современная теория права позволяет расценивать данный факт, как ограничение в сфере местной компетенции. 13 июня 1867 г. были изданы Правила, еще более стеснившие земскую деятельность, так как земские доклады и журналы должны были проходить предварительную цензуру губернатора. Кроме того, этот закон запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом. Вскоре последовало новое существенное стеснение для земской деятельности. Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции70.
К концу 80-х гг. XIX в. выработались определенные принципы взаимодействия между губернаторами и земствами: давление и компромиссы, методы урегулирования конфликтов. Некоторые губернаторы смотрели на земства как на своего союзника в деле благоустройства,вверенной им территории. Например, губернатор Самарской губернии И.Ф. Кошко считал, что «губернатор должен объединить всё местное общество: у него должны встречаться круги дворянский, земский, чиновничий, представители городского самоуправления»7 .
Высший надзор за деятельностью земства по Положению 1864 г. осуществлял Правительствующий Сенат, в особенности его Первый департамент, регулирующий отношения между государственными учреждениями и органами местного самоуправления. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех земских споров с центральной и местной администрацией, другими правительственными и общественными учреждениями, а так же частными лицами и обществами . В данном учреждении были сосредоточены апелляционная, надзорная, законодательная и судебная функции. Сенаторы давали толкования закона, в том числе и в области местного самоуправления, которые оформлялись в виде правительственных циркуляров с разъяснениями по возникшим вопросам. В земских периодических изданиях даже появилась специальная рубрика, раскрывающая законотворческие инициати-вы правительства в области земского законодательства . Данная практика была вызвана тем, что многие действующие законы в Российской империи были приняты до 1864 г., когда в законотворческой практике не существовало такого субъекта и объекта права как земство.
Часто решения Сената были не в пользу земств. До 1890 г. Сенат принял 415 решений по 397 местным вопросам. В пользу органов самоуправления было вынесено 141 решение (33,9 %), против - 203 решения (48,9 %), 71 решение (17,2 %) носило нейтральный характер74.
Особенно много правовых пробелов в первые годы существования земств было в вопросах налогообложения. С 1866 по 1873 гг. Сенатом было рассмотрено 64 дела о земских сметах, в последующие десятилетия данная цифра сокращается, с 1874 по 1890 гг. таких дел зарегистрировано только 17. Именно в период до 1875 г. Сенатом принято большинство законодательных изменений касающихся органов земского самоуправления . Данный факт свидетельствует о том, что в начальный период существования земства обретали официальный статус, становясь объектом и субъектом правовых отношений.
Важным фактором развития земских органов было его самофинансирование. Губернские и уездные органы самоуправления имели право формировать свой бюджет, который складывался из налогов и хозяйственной деятельности земств. Правительство первоначально отказалось от любого финансирования местных инициатив, но практика показала, что данный подход не отвечал интересам государства, поэтому в определённые моменты (крупная эпидемия, голод) земствам оказывалась финансовая помощь. Ещё до 1864 г. вопрос о местных финансах был весьма актуален. В 1851 г. были изданы «Правила нового устройства земских повинностей», ставшие прообразом некоторых статей «Положения». По этим правилам, например, развёрстка налогов внутри сельских обществ возлагалась исключительно на помещиков и казённые ведомства . Современники были склоны считать, что данная система налогообложения крайне не эффективна, помещикам открывалась возможность перелагать большинство сборов на крестьян.
С введением в России земств система местного налогообложения претерпела серьёзные изменения. В её основу был положен принцип самообложения, то есть право налагать на всё население края определённые налоги, которые носили исключительно местный характер. В закон было внесено лишь одно ограничение, касающиеся величины сбора — «общим основанием для определения его размера служат ценность и доходность облагаемых имуществ».
Основу финансовой деятельности земских учреждений составляли земские сметы и раскладки, составленные в соответствии с земскими роспи 77 сями по уездам и губерниям . Все земские доходы по способу их получения делились на окладные и неокладные. К первым относились доходы от прямого налогообложения: 1) сборы с недвижимого имущества в городах и уездах - с земель, лесов, жилых домов в городах и уездах, фабричных, заводских, торговых помещений и прочих зданий и сооружений; 2) промысловых и торговых свидетельств и билетов; 3) патентов на заводы для производства различных напитков, обложенных акцизом и на заведения для продажи спиртных напитков; 4) заведений трактирного промысла вне городских поселений. К неокладным доходам принадлежали: 1) сборы с недвижимого имущества самого земства и проценты с принадлежавших ему капиталов (например, дорожный, пенсионный), 2) судебная пошлина и сбор с бумаг, взимаемых с гражданских дел, производящихся у земских начальников, городских судей, уездных членов окружного суда и в уездных съездах; 3) пошлины за пользование учреждениями и услугами земства: шоссейный и мостовой сборы за проезд по местным дорогам, плата за лечение и обучение в земских заведениях; 4) доходы от земских промышленных предприятий; 5) штрафы и пени за несвоевременную оплату земских сборов. Раскладка земского сбора производилась по следующей схеме: сумма, предложенная по смете, делилась на цифру, выражающую ценность или доходность всех облагаемых имуществ, и полученный процент обложения умножался на ценность или доходность имущества каждого отдельного вла по дельца . Тем самым определялась величина земского сбора для каждого налогоплательщика.
Функции органов земского самоуправления
Вторая группа - содержание местного гражданского управления: наём, отопление и освещение домов для рекрутских присутствий там, где невозможно их разместить в зданиях полицейского управления; вознаграждение Казначейству за хранение сумм, принадлежащих земству, за производство платежей и ведение счетов; содержание губернских комиссий народного продовольствия и их канцелярий; содержание подвод при уездных полицейских управлениях для выезда членов, секретарей и других чиновников полицейского управления, а так же судебных следователей из городов в подведомственные селения; устройство или наём помещений для постоянного пребывания становых приставов и судебных следователей; выписка Сенатских ведомостей для уездных полицейских управлений и местных губернских ведомостей для всех церковных сельских приходов; суточное содержание чиновникам, командируемым внутри губернии по делам земства; содержание местных по крестьянским делам учреждений; содержание губернских статистических комитетов169.
Третья группа - содержание мировых судебных установлений в уездах и городах: содержание участковым мировым судьям; содержание при мировых съездах секретарей и судебных приставов; вознаграждение чинам местной полиции за исполнение обязанностей судебных приставов в тех местностях, в которых данной должности при мировых съездах не значилось Четвёртая группа — хозяйство и содержание медицинской полиции в городах и уездах: расходы для полюбовного размежевания общих и чересполосных участков земли и леса (содержание канцелярии посреднических комиссий, суточные и прогонные деньги чиновникам Межевого корпуса и др.); содержание земских случных конюшен; жалование медицинским и ветеринарным чиновникам при случных конюшнях171. Пятая группа — плата страховых денег при пересылке по почте сумм, принадлежащих земству172.
Таким образом, многие обязательные земские повинности носили общегосударственный характер. Это несоответствие между уровнем власти и её компетенциями государством было частично сглажено в 60-70-е гг. XIX в., когда некоторые обязательные земские повинности были изъяты из их ведения.
Ещё одной обязательной земской функцией стало развитие обязательного страхования от огня. Она регулировалась указом Государя императора от 25 мая 1864 г. «О взаимном земском страховании» и «Положением о взаимном земском страховании» от 7 апреля 1864 г. Согласно этим законам в каждой губернии должно было быть устроено взаимное страхование от огня. Его организация и общее руководство вменялось в обязанность губернским земствам. Само страхование стало для земств сложным делом, т.к. не было достаточного опыта.
Волжские губернии в середине XIX в. представляла собой уголок «соломенной Руси». Значительные по размерам селения состояли из деревянных, крытых рогозом, дворов, разбросанных по сельскому обществу в разных направлениях. Правильной застройкой отличались только деревни удельных и государственных крестьян.
В этих условиях задачей самарского, саратовского и симбирского земств стала организация страхования в таком виде, чтобы население немедленно после пожаров могло получить средства на восстановление хотя бы необходимых жилых построек
Система страхования второй половины XIX - начала XX вв. напоминает современную, включающую страхование обязательное и добровольное.
При обязательном страховании предполагалась выдача через волостные правления страховое вознаграждение пострадавшим от пожаров из страхово го капитала по требованиям губернской управы и наблюдение за своевременной уплатой сельскими обществами страхового платежа. При добровольном страховании управа исполняла обязанности агента, то есть составляла планы, описи и оценки, предлагаемых на страхование имуществ и принимала страховые премии (Приложение 4).
Но введение одного только страхования от огня было недостаточно. Например, 1873 г. в Симбирской губернии проводилась перепланировка селений, пострадавших от пожаров.
Особое место среди противопожарных мер занимало огнестойкое строительство. Оно началось с поисков строительных материалов и типов сооружений, подходящих для деревни по своей дешевизне, прочности, огнеупорности. Первоначально речь шла об обмазке соломенных крыш глиной, впоследствии начались поиски альтернативы деревянным сооружениям. При этом волжские земства уделяли одновременно внимание как доступным, так и более дорогим материалам. В частности на покрытие крыш вместо соломы предлагалось использовать доски, черепицу, толь, искусственный и природный асфальт, глиносоломенное покрытие, специальную глиняную массу. А в строительном деле распространялись строения из кирпича, щебня на известковом растворе, землебитные и глинобитные строения, мазанки и здания, обильно обработанные известью .
С 1879 г. в Самарском уездном земском собрании стал часто подниматься вопрос об обновлении и пересмотре противопожарных правил, в которые вносились добавления и поправки. Правила начали регулярно издаваться. В них с особой скрупулёзностью фиксировались и регламентировались положения так или иначе связанные с огнём: сушка фруктов, топка печи, постройка фабрик и заводов
Финансовая деятельность органов земского самоуправления Самарской, Саратовской и Симбирской губерний
В Поволжских земствах их набор был традиционным: доходы от земских имуществ, проценты с капитала, не имеющего определённого назначения (в Симбирской губернии таким был, например, карам-зинский капитал до тех пор, пока его не решили использовать на строительство больницы для душевнобольных), судебные, шоссейные сборы, пособия плата за лечение в земских больницах и др.345.
В Симбирском уездном земстве была статья, которая не фигурировала больше ни в одной доходной смете земств ни Симбирской, ни Саратовской губернии. Речь идёт о пользовании телефоном, доход уездного земства по данной статье колебался в пределах 1500-2260 руб.346. В Самарской губернии так же был особый неокладной доход. Губернское земство получало прибыль от реализации продукции фермы Томашева Колка в 1895 г. прибыль составила 3795 руб.347, а к 1912 г. она выросла до 21 834,19 руб.348. Для Саратовского земства характерен доход от издательской деятельности. Так, с подписчиков «Земской недели» губернское земство регулярно получало 1500 руб.349.
В целом относительная величина неокладных доходов земств от совокупного бюджета земств Симбирской губернии колебалась в пределах от 2,2% в 1873 г.350 до 22,9% в 1914 г.351. Для Самарской губернии характерны следующие показатели: в 1894 г. неокладные доходы составили 17,3%, а в 1914 г. - 19,94%352. В Саратовской: в 1867 г. - 1,9%, 1889 - 19,3 %,1915 г. -24,5% . Таким образом, для земств в целом характерно повышение роли неокладных доходов. Второй составляющей земских бюджетов является расходная часть. В пересмотра системы податей и сборов, в задачу которой входило указать, какие именно повинности должны были признать земскими. Комиссия подразделила земские расходы на обязательные и необязательные, при этом назначение последних и сумм необходимых на их реализацию предоставила усмотрению будущих земств.
К числу обязательных расходов относилось содержание отдельных чинов местного гражданского управления, мест заключения, присутствий по крестьянским делам, содержание и ремонт дорог, выписка губернских ведомостей для приходов и др. К необязательным относились расходы на медицину, народное образование, содержание земского управления, почты, содействие экономическим мероприятиям. Таким образом, расходы необязательные носили для земства производительный характер.
По смете Симбирского губернского земства 1868 г. на обязательные расходы было ассигновано 195 617,10 руб., а на необязательные — 15 600 руб. или 92, 6% и 7,4 % от совокупного бюджета,земства соответственно354. Ана-логичной была ситуация в Самарской и Саратовской губерниях .
Ситуация с соотношением обязательных и необязательных расходов стала меняться уже в первой половине 70-х гг. XIX в. В смете Симбирского губернского сбора на 1873 г. на расходы обязательные ассигновано 70 754,9 руб., а на необязательные - 70 072,11 руб. или 50,2% и 49,8% соответственно от общей сметы земских расходов356.
Тенденция к понижению доли обязательных расходов в бюджете Симбирского губернского земства продолжилась и в последующие периоды. По смете на 1886 г. на обязательные расходы было выделено 63 901,22 руб. или 31,2 % от общей земской сметы357; в 1903 г. - 35 320 руб. или 6 %358.
В 1910 г. произошло значительное увеличение обязательных расходов по сравнению с 1903 г., они выросли до 345 164 руб., что составило 32,15 % от общей земской сметы35 , что было гораздо выше, чем в среднем по Российской империи. В 1910 г. процент обязательных расходов в 34 губерниях составил 5,1 % . Рост обязательных расходов в Симбирской губернии продолжился и в последующий период. В 1916 г. в относительном выражении они составили 33,4 %361.
Таким образом, на протяжении изучаемого периода можно выделить два этапа в развитии необязательных расходов Симбирского губернского земства. Первый 1868-1910 гг., когда шло постепенное снижение доли обязательных расходов. И второй 1910-1917 гг. - увеличение обязательных расходов.
В Самарской губернии обязательные расходы продолжали доминировать вплоть до 90-х гг. XIX в., в 1896 г. они составляли 55 83 %, Зб2, но уже в начале XX в. наметилась обратная тенденция, в 1903 г. они составили 9,7 %363, ав 1914 г. -6,1 %364. В Саратовском губернском земстве необязательные расходы стали абсолютно преобладать с начала XX в. В 1903 г. они составили 96 %365.
Иной была картина, в уездных земствах. В Симбирской губернии понижение доли необязательных расходов в уездных земствах продолжалось до 1910 г., затем было незначительное повышение, продолжавшееся до 1912 г., сменившееся вновь снижением доли необязательных расходов в общеземском бюджете. В Самарской губернии участие в расходах правительственных учреждений всецело легло на плечи уездных земств. По данной статье они тратили до 12,7 % своего бюджета. В Саратовской губернии этот показатель был ниже — 10,5%. Для уездных земств Саратовской губернии середина 70-х гг. XIX в. стало переломным временем в соотношении обязательных и необязательных расходов. Например, в Балашовском земстве в 1875 г. обязательные расходы составили впервые 49,95%. С этого момента доля необязатель-ных расходов постоянно возрастала и к 1904 г. составила 93,5 % .
Ссудо-сберегательная, посредническая и культурно просветительская деятельность земской кредитной кооперации в Самарской, Саратовской и Симбирской губерниях
Итогом данных оценочных работ стало выявленное количество жилых зданий в городах Симбирской губернии. В Симбирске деревянных домов значилось 3897, полукаменных - 579, каменных - 657; в Сызрани: 4391, 630, 306 соответственно. В других населённых пунктах было выявлено только точное количество зданий без распределения их по материалам. В Ардатове было 1721 здание, в Буинске - 1439, в Сенгилее - 2002, в Карсуне - 1445, в Алатыре — 3100, в Алатырском посаде - 718, в Курмыше - 601501.
Данная работа была продолжена в 1896 г., когда был учреждён оценочно-статистический комитет. Ему ассигновали 13000 руб. для произведения оценки всего недвижимого имущества в Буинском и Симбирском уездах. В 1897 г. ассигновали 18 000 руб., предстояло обследовать Алатырский, Арда-товский, Курмушский и Сенгилеевский уезды. В 1898 г. предстояло закон-чить работы и описать Карсунский и Сызранский уезды .
В Саратовской губернии подобные работы начались во второй половине 90-х гг. XIX в. Здесь была проделана огромная работа по выявлению источников, способных разъяснить ситуацию вокруг городских недвижимых имуществ. Такими документами стали нотариальные акты, межевые городские карты, заполненные в статистическом комитете бланки собственниками недвижимого городского имущества, планы местных отделений Дворянского и Крестьянского банков относительно городских имуществ, дела кадастровой комиссии503. Одновременно с этим, Саратовским губернским земством проводилось комплексное исследование «О возможности перераспределения источников земского бюджета». В центре внимания оказалось «городское имущество». В ходе теоретических изысканий статистами было определено, что . городская недвижимость — один из главных источников возможного увеличения земских бюджетов без дальнейшего обременения земли.
Первыми в Саратовской губернии вопрос о переоценке городских иму-ществ подняли Балашовское и Царицынское уездные земства, которые за свой счёт произвели переоценку городских недвижимых имуществ.
Самарские земцы отмечали: «оценочные работы в губернии встретили серьёзный препон - в местном бюджете просто нет средств для осуществления подобного мероприятия»504. В связи с чем члены Самарской губернской управы ходатайствовали перед Правительством о принятия на счёт государства некоторых обязательных земских расходов: квартирного содержания судебных следователей, содержание воинских и губернских присутствий по земским и городским делам505.
В данном контексте отдельного внимания заслуживает вопрос о преодолении кризисных явлений в области земских финансов;
Финансовое положение Саратовского губернского земства в 90 гг. XIX в. находилось.в плачевном состоянии. В центральной периодической печати появились заметки о его банкротстве. Главной причиной данного положения дел стало непомерное обложение земли506. В этих условиях гласные обратили своё внимание на торговые и промышленные заведения. По их подсчётам доходность торговых и промышленных предприятий (торгово-промышленных предприятий, компанейских, паевых, акционерных банков, имеющих устав) Саратовской губернии в 1896 г. составил 5 156 147 руб. Если эту доходность сравнить с доходностью, полученную с земель, которая составила в 1896 г. 14 037 735 руб., то окажется, что она составляет 36,7 %. Иными словами с земли как источника земского дохода могло быть снято 465 084 руб. Таким образом, налогоплательщик смог бы платить с одной десятины пашни вместо 25,69 коп. лишь 18,08 коп.507. Но при этом необходимо было ходатайствовать перед Правительством о разрешении облагать земским налогом, как само промышленно-торговое здание, так и доходы, приносимые им. Ходатайство было оформлено в 1897 г. и озвучено в 1898 г., но осталось без внимания со стороны Министерства внутренних дел.
Таким образом, приведённые факты позволяют сделать следующие выводы. Во-первых, земствам Поволжья проблема улучшения земских финансов была не чужда. Об этом могут свидетельствовать многочисленные ходатайства перед Правительством и проработка собственных проектов в области улучшения местных финансов. Во-вторых, земства Поволжья принимали активное участие в решении проблем наполняемости местных бюджетов перед правительственными учреждениями. В-третьих, ими была проведена колоссальная самостоятельная работа по вопросам рационализации бюджетной политики как на уровне уезда и губернии, так и на общеимперском уровне.
При исследовании финансовой политики органов самоуправления были проанализированы динамика земских бюджетов, доля в доходах окладных сборов с недвижимых имуществ, средний размер поземельного земского налога с одной десятины, соотношение обязательных и необязательных расходов. Анализ этих показателей доказал, что финансовые возможности земств всецело зависели от социально-экономического состояния уездов. Доходные части местных бюджетов всех трёх губерний были отсталыми, т.к. ориентировались на прямые сборы с земли, тем не менее, земства предпринимали попытки изменить существующее законодательство в области местных финансов. Они были самостоятельны в выборе приоритетов своей бюджетной политики. С одной стороны, пытались облегчить участь податных сословий, перераспределяя местные налоги, с другой — выделяли большую часть средств на развитие образования и медицины, т.е. финансовая политика земств исследуемой территории носила социально ориентированный характер:
