Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая база и финансовая документация органов общественного самоуправления 30
1. Правовые основы деятельности местного самоуправления 30
2. Система финансовой документации органов самоуправления Самарской губернии 58
Глава II. Проблемы финансово-хозяйственной деятельности органов общественного самоуправления Самарской губернии 67
1. Финансовая деятельность Самарской Городской Думы 67
2. Финансовая деятельность Самарского Губернского Земства 138
3. Законодательные инициативы местного самоуправления в финансово- хозяйственной сфере 188
Заключение 213
Список использованных источников и литературы 218
Приложения 232
- Правовые основы деятельности местного самоуправления
- Система финансовой документации органов самоуправления Самарской губернии
- Финансовая деятельность Самарской Городской Думы
Введение к работе
Вторая половина XIX века в социально-экономическом развитии России характеризуется ростом городов, оживлением торговли, промышленности. Происходило формирование крупных региональных центров, на основе развивающегося хозяйственного комплекса. Это в свою очередь требовало преобразования, прежде всего, структуры управления на местах, а также основной его функции - ведения местного хозяйства. В дореволюционной России основными органами общественного самоуправления, которым предоставлялось попечение и распоряжение по местному хозяйству и благоустройству, являлись Земство и Городская Дума. Они и стали объектом пристального внимания со стороны правительства и общественности.
Актуальность исследования определяется ролью общественного самоуправления в современной жизни города или губернии, в масштабе которых оно контролирует все жизненно важные аспекты экономических, социальных и политических отношений. Основным механизмом данного влияния является финансовая деятельность органов самоуправления. Система перераспределения бюджетных средств в губерниях на сегодняшний день не достаточно эффективна, как это было и при Земствах, когда явно ощущался недостаток финансов для решения поставленных задач. В настоящее время целостная концепция местного законодательства так и не выработана. Все возрастающие трудности в этом вопросе и заставляют нас обратиться к опыту прошлых лет, когда только складывались основы самоуправления в России, оформлялось соответствующее законодательство, но в то же время довольно эффективно решались задачи местного значения.
Реформы 60 - 70-х годов XIX века знаменовали собой введение в государственный строй России некоторых элементов буржуазной государственности. Одним из главных результатов этих реформ стало создание всесословных выборных земских и городских органов самоуправления, являвшихся учреждениями для решения вопросов местного административно-хозяйственного управления, и занимавших особое место в управлении территориями вплоть до 1918 года.
Объектом настоящего исследования являются органы местного самоуправления Самарской Губернии: Самарское Губернское Земское Собрание и Самарская Городская Дума.
Предметом изучения - механизм формирования городского и губернского бюджета, финансовая деятельность Земства и Городской Думы, налоговая политика местной администрации.
Территориальные рамки диссертационного исследования ограничены территорией Самарской Губернии. Это был один из наиболее крупных регионов России, в котором в одном из первых была реализована реформа местного самоуправления.
Хронологические рамки работы охватывают период с 1892 по 1914 годы. Этот период выбран автором с целью рассмотреть деятельность местной администрации в годы, когда в определенной мере установилась законодательная база общественного самоуправления и до момента, когда сложившиеся в стране условия не позволили самоуправлению функционировать и развиваться далее в прежнем виде. Нижней границей исследования является 1892 год, когда было принято новое и последнее Городовое Положение, а также вступило в силу и новое земское законодательство. Верхняя граница - 1914 год, когда начавшаяся война внесла существенные перемены в развитие страны, что повлекло за собой качественное изменение системы самоуправления. Данный период характеризуется активным развитием капиталистических элементов экономики: концентрация промышлености, торговли и капитала.
Необходимо отметить и некоторые особенности периода: устоявшаяся законодательная база общественного управления, наиболее благоприятный для экономической, финансовой деятельности период в развитии страны, а также 5 избирательных сроков в Городскую Думу - на 1893-1897, 1897-1901, 1901-1905, 1905-1909 и 1909-1913 годы.
Степень изученности проблемы. Отечественная историография по данной проблеме представляет собой различные виды научных исследований: монографии, очерки, статьи, диссертационные работы. Необходимо, однако, отметить, что большинство из них написано по более широким и взаимосвязанным темам. Если социально-экономическое развитие городов получило в историографии достаточно полное освещение, то неразрывно связанная с ним проблема местного самоуправления в российской исторической науке изучена крайне слабо. Процесс становления и политической активности общественных сил прослежен в литературе в основном применительно к деятельности земских учреждений1. В историографии данной поблемы мы можем выделить несколько периодов.
Первый период - дореволюционный. Особенность данного периода заключается в том, что публикации того времени явились реакцией на происходящие в России политические, экономические и общественные процессы. Основная тема работ - отзывы на реформы в области земского и городского самоуправления и происходящие в связи с ними перемены, а также оценка пореформенного периода2. Следует отметить, что дореволюционные исследователи сосредоточили внимание, главным образом, на формально-юридических аспектах состояния и деятельности местных органов власти. Были изучены условия становления городского самоуправления в пореформенный период, его взаимоотношения с центральной властью3. Большинство исследований по истории местного управления было посвящено земскому самоуправлению, они имели правовую направленность, критиковали отдельные положения в области городского самоуправления, сопоставляя их с западным самоуправлением 4.
Более серьезным исследованием явилась работа И.И. Дитятина, которая была посвящена городской реформе 1870 года и в частности новому законоположению5. Автор уделил внимание процессу подготовки Городового Положения 1870 года, рассмотрел его содержание, указав на недостатки некоторых статей закона.
Наиболее важной вехой в разработке данной проблемы в дореволюционной России является работа Д.Д. Семёнова «Городское самоуправление. Очерки и опыты»6. Очерки были написаны накануне выборов в органы местного самоуправления. Д. Семёнов сознавал их важность и значение в общественной и государственной жизни, а потому считал необходимым «всестороннее освещение вопросов по изменению Городового Положения 1892 года», указывая на существующие для городского населения задачи деятельности общественного управления. Таким образом, в труде были освещены наиболее важные аспекты городской реформы: избирательная система, структура и возможности городских властей.
Основная мысль автора состояла в том, что в связи с расширением функций местного самоуправления вопросы народного образования, здравоохранения становились самыми насущными. Для их финансирования необходимо было коренное изменение городской налоговой системы7.
Следует сказать, что Д.Д. Семёнов положил начало исследованию проблемы городского квартирного налога, проведя анализ соответствующих статей Городового Положения 1892 года. Автор настаивал на расширении круга городских избирателей, полагая, что «тем скорее деятельность городских дум будет направлена на удовлетворение нужд всего населения» .
Отдельную главу книги историк посвятил бюджетному праву городов. Эта тема рассматривалась с точки зрения изменения городского законодательства. В результате автор сделал вывод, что город мог бы хорошо функционировать только при значительном бюджетном праве, а разделение расходов на обязательные и необязательные лишь стесняло распорядительную деятельность органов городского самоуправления и снижало их самостоятельность. Необходимо отметить однако, что автор ограничивал исследование общественного управления одним городом -Санкт-Петербургом.
Проблемы развития институтов самоуправления в России разрабатывались и в трудах крупнейших историков, таких как А.А. Кизеветтер, А. Градовский, Б.Б. Веселовский, А.Ф. Кемеровский, М.М. Богословский9. В первую очередь их интересовала законодательная база деятельности местного управления. Поэтому большое внимание авторы уделяли теоретической и правовой стороне процесса становления самоуправления в России. Отдельные практические стороны деятельности самоуправлений, в частности финансовые вопросы, не были исследованы в этих работах.
Наибольший вклад в разработку данной проблемы внес Б. Веселовский. Начав свои исследования с анализа практической деятельности земств отдельных губерний, он подытожил ее в фундаментальном труде «История земства за сорок лет», где объединил материалы по всем российским губерниям °. В итоге исследования автор выделил основные положения по финансовой деятельности земского самоуправления: земские средства были недостаточны и необходимо расширять источники обложения; земские доходы неуравнительно распределялись между объектами обложения; для повышения эффективности земской деятельности необходимо было снять с них обязательные повинности, значительная часть которых приходилась на уездные земства (медицина , образование). Надо отметить , что Веселовский дал в этой работе исторические обзоры каждой российской губернии. Так отдельный параграф 4 тома посвящен исследованию Самарской губернии11. Кроме того Б. Веселовский разработал тщательный систематический указатель литературы по земским вопросам, который разбил на 13 рубрик по темам12.
Среди общих крупных работ данного периода можно также выделить исследования К.А. Пажитного и А.Г. Михайловского . Труд Пажитного интересен прежде все тем, что автор попытался дать общую картину становления и реформирования органов местного самоупраления на обоих уровнях - городского и земского, отмечая при этом скудость источников пополнения земского бюджета. Лучшей стороной реформы 1870 года он считал «предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел»14. А.Г. Михайловский на примерах деятельности органов общественного самоуправления Петербурга, показал некоторые механизмы ведения хозяйства в столице, способы внутреннего финансирования муниципальных программ, дал обзоры доходных статей бюджета.
Таким образом, дореволюционные исследователи положили начало накапливанию и систематизации фактического материала. Их работы были посвящены как отдельным отраслям деятельности местного самоуправления так и подведению общих итогов этой деятельности15. Финансовые вопросы отдельно не рассматривались, а упоминались в контексте хозяйственной деятельности в целом. Кроме того, в этот период появились первые библиографические указатели по проблемам самоуправления16. Особенностью данного периода является то, что авторами трудов о самоуправлении были в основном общественные и государственные деятели, гласные и служащие.
Хронологические рамки второго периода можно обозначить 1918-1980 годами. После 1918 года, когда земства и думы были упразднены, проблема истории самоуправления потеряла свою актуальность. Методологической основой научных работ можно назвать статью В.И. Ленина «Гонители земства и Аннибалы либерализма», написанная еще до революции17. Несмотря на изменившиеся оценки в отечественной историографии, ее положения не могут быть обойдены. Ленин отмечал две особенности самоуправления в России: сословный характер городского самоуправления, и отсутствие самостоятельности, как результат влияния на деятельность местного самоуправления сильной правительственной власти18. Важно отметить, что в работах В. И. Ленина земство и городское самоуправление отождествлялись, что влияло на оценку их значения и деятельности советскими историками.
В начале этого периода появляется также теоретическое пособие по вопросам самоуправления энциклопедического характера19. Советские исследователи продолжили традиции изучения структуры и функций центральных и местных органов управления20. Вслед за дореволюционными историками, среди основных функций местного самоуправления они выделяли приоритетную - хозяйственную деятельность. В связи с этим была разработана классификация методов хозяйствования, городского благоустройства. Но авторы не ставили задачи изучения отдельных сфер местного хозяйства, не уделяли они особого внимания и финансовой стороне деятельности местного управления.
В 1925 году была опубликована работа, в которой отечественные исследователи рассматривали зарубежный опыт самоуправления21. Книга была составлена по материалам изданного в 1924 году в Лондоне исследования Джона Кларка «Местное управление в Соединенном королевстве».
Первое исследование истории земских учреждений в послевоенный период было предпринято М.И. Чернышом22. Автор пришел к выводам, которые стали постулатами отечественной историографии земства: без тщательного изучения деятельности земских учреждений отдельных губерний невозможно воссоздать историю земства России в целом; без истории земства губернии картина социально-экономического и политического развития края будет неполной; практическая деятельность земских учреждений, независимо от соотношения в них дворянско-помещичьего, буржуазно-либерального и демократического элементов, объективно носила буржуазный характер; основная тяжесть практической земской работы лежала на плечах «третьего элемента». К работам историографического характера относилось и исследование В.В. Гармизы по истории земской реформы 1864 года .
Работы Л.М. Побережской, Т.Н. Львовой расширили круг проблем и продолжили развитие методов исследования деятельности самоуправления отдельных губерний24. Основное внимание авторы уделили вопросам организации (правовой базе, структуре, компетенции) земств, их социальному составу, генезису либерально-оппозиционного движения, критике несовершенства и незавершенности системы местного самоуправления царской России.
Финансовые вопросы деятельности самоуправления были затронуты в основном в региональных работах, так, например, А.П. Лиленкова провела анализ бюджета Нижегородского земства за 1890-1904 годы, что позволило ей более объективно оценить культурно-хозяйственную деятельность самоуправления25.
В работе известного историка Л.Г. Захаровой получили освещение некоторые финансовые вопросы в деятельности земств26. В частности, были рассмотрены проблемы финансирования земской медицины. В целом же, Захарова рассматривала реформу как «проливающую свет на ряд общих вопросов внутренней политики правительства 80-х годов, недостаточно изученных, а частично и не поставленных в литературе». В 1977 году вышло историко-правовое исследование Е.Н. Кузнецовой , в котором был подробно рассмотрен закон 1890 года.
В работах 60-х - начала 80-х годов XX века внимание отечественных историков привлекала не столько деятельность администрации,- сколько условия, в которых она осуществлялась. В то же время обстоятельно исследовались буржуазные реформы и «контрреформы», освещалась деятельность центральных органов управления . Таким образом, следует отметить, что в этот период вышло незначительное количество работ, посвященных собственно общественному самоуправлению. Эта тема оставалась на перефирии исследований.
Наиболее полным исследованием проблемы местного самоуправления явилась работа В.А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-х -начале 90-х годов XIX в.»29. Основное внимание в книге уделено правительственной политике в области городского самоуправления. Рассмотрены также проблемы, связанные с городской реформой 1870 года и условия деятельности дум после её проведения. Автором решался вопрос о месте органов общественного управления в системе самодержавного государственного строя.
Необходимо отметить, что это одна из наиболее крупных работ в данной области, затрагивающая проблемы финансовой деятельности городских дум. Этот вопрос рассматривался В. Нардовой в контексте проблемы городских выборов пореформенного периода. Монография фактически положила начало всестороннему исследованию органов общественного управления в России в XIX веке. Однако исследование ограничено анализом деятельности городского самоуправления Москвы, Петербурга и нескольких крупных городов.
Начиная с 70-х годов нарастает интерес зарубежных исследователей к истории городского самоуправления в. России конца XIX - начала XX веков. Основными темами зарубежных исследований этого периода были вопросы влияния государственной бюрократии на развитие института местного самоуправления, проблема самодержавной власти и реформ в России . В это время выходят различные сборники научных статей, одним из которых были «Записки русской академической группы в США»31. В сборник вошли статьи, посвященные проблемам самоуправления . В трудах зарубежных исследователей были отражены разные аспекты темы самоуправления, касающиеся в основном теоретических вопросов. Хотя следует отметить, что интерес к данной проблематике в зарубежной историографии после 1980-х годов явно снизился.
В целом этот период отличался активной разработкой земской темы, акцент в исследованиях ставился на изучение правовой стороны и историографии проблемы. Таким образом, в этот период в работах историков расматривались в основном правовое обеспечение и хозяйственная деятельность органов местного управления. Проблемы финансирования местных органов власти, вопросы местных бюджетов, налогообложения оставались не раскрытыми. В целом тема самоуправления оставалась на перефирии исследований, считалась не актуальной.
В 90-е годы XX века среди историков усиливается интерес к изучению общественного управления, что позволяет говорить о начале третьего периода в историографии проблемы. В это время были опубликованы исследования в области губернского управления: М.М. Шумилова «Местное самоуправление и центральная власть в России...», коллективная монография «Губернское управление в дореволюционной России» . Эти работы продолжили всестороннее изучение органов управления Российской империи в XIX веке: состав, численность, структуру, деятельность губернской администрации, её взаимоотношения с центральной властью. К подобным обобщающим трудам можно отнести и работу Л.Е. Лаптевой «Земские учреждения в России»34. В ней были рассмотрены проблемы создания, деятельности и развития земского самоуправления в 1864 - 1890 годах, проведен анализ института земских учреждений в России в целом. По мнению Лаптевой, земская контрреформа 1890 года «по существу превратила •з с земства в хозяйственные органы при местной администрации» . В 1996 году было опубликовано диссертационное исследование В. А. Горного, посвященное проблемам земской тематики в отечественной исторической науке36.
Надо сказать, что большинство работ данного периода были посвящены именно земской тематике. Также и краеведческие исследования проводились в основном в этой сфере . Следует сказать, что в этот период была написана весьма интересная работа Л.Н. Гончаренко по проблемам социально-экономического развития городов Среднего и Нижнего Поволжья во второй половине XIX века, но и в этой работе не рассматривалась проблема местных финансов .
Характерной особенностью третьего периода является переход исследования данной проблемы на качественно иной уровень: от критики к конструктивному анализу и обобщениям. Появились теоретические работы по вопросам общественного самоуправления. Так в журнале «Социс» в 1997 году была открыта новая самостоятельная рубрика «Местное самоуправление» . В ней помещались исследования по вопросам самоуправления на разных уровнях: от сельского до регионального.
Можно отметить опубликованную в ней статью В.Ф. Абрамова «Местное самоуправление: идея и опыт»4 . Автор попытался дать наиболее точное определение городскому самоуправлению, сравнивая соответствующие институты власти Западной Европы и России. Абрамов пришёл к совершенно справедливому выводу о том, что большинство исследователей отдавали главное внимание земствам, а «городское хозяйство было забыто»41.
Интересна по своим выводам статья Ф.М. Бородкина «Ценности населения и возможности местного самоуправления»42. Государство, считает автор, обеспечивает местному самоуправлению достаточные для успеха условия, а главная ценность последнего - решение местных проблем.
Следует также отметить статью Ж.Т. Тощенко и Г.А. Цветковой «Местное самоуправление: проблемы становления»43. Авторы разработали иерархию основных проблем городских органов власти, придя к выводу, что на первом месте стоит организация экономической жизни, обеспечение общественного порядка, а затем уже - поддержание здравоохранения, жилищные проблемы.
Надо сказать, что В. Ф. Абрамов внес серьезный вклад в изучение проблем российского земства44. Особо отметим одну из его работ -«Российское земство: экономика, финансы и культура»45. В этой монографии автор рассмотрел финансово-экономическую основу земского самоуправления, формы, методы, принципы организации хозяйственно-экономической и культурно-просветительской деятельности земств. В целом, сделал вывод автор, весь комплекс хозяйственно-экономических мероприятий был направлен на обеспечение жизнедеятельности населения, увеличение производительности местного хозяйства46.
Специфика данного периода заключается также в появлении работ по данной тематике, написанных представителями юридической науки47. В ряде работ, выпущенных в последнее время на приоритетное место в деятельности городского самоуправления ставятся финансовые вопросы48.
Таким образом, характерная особенность третьего периода в изучении данной темы — создание работ обобщающего характера, а также переход на теоретический уровень разработки проблемы общественного самоуправления. Интерес историков концентрировался в основном на какой либо одной проблеме из сферы деятельности местного самоуправления, причем лишь на одном уровне: либо город, либо губерния (земство), не затрагивая общую картину взаимоотношений местного управления на всех уровнях одновременно49. Общие же работы касались скорее правовой стороны самоуправления, или же взаимосвязи правительства и местных администраций. Особенностью же данного периода является то, что разработка темы самоуправления привлекла представителей различных научных дисциплин: историков, юристов, социологов.
Проблемы городского общественного управления привлекали и историков Поволжья. Одни из первых работ, посвященных деятельности самарского управления, были написаны знаменитым общественным деятелем Самарской губернии П.В. Алабиным50. Уже с начала XX века самарские историки в своих исследованиях рассматривали вопросы самоуправления51.
Историография проблемы включает и ряд обобщённых трудов, где так или иначе затронуты вопросы деятельности общественного самоуправления52.
Одной из первых к изучению земского самоуправления обратилась Н.Л. Клейн (Хайкина)53. В своих статьях она давала характеристику социального состава думы, механизма действия городских органов власти. Клейн акцентировала внимание на хозяйственной и финансовой деятельности городской думы, и выделила наиболее предприимчивых деятелей самоуправления54.
Наиболее плодотворно эту проблему изучал П.С. Кабытов55. С 1997 года под его редакцией в Самаре издаётся «Самарский земский сборник», Алабин П.В. 25-летие Самары, как губернского города (историко-статистический очерк). Самара, 1877; Он же. Трехвековая годовщина города Самары. Самара, 1887; Алабин П., Коновалов П. Сборник сведений о настоящем состоянии городского хозяйства в главнейших городах России. Самара, 1889.
51 Преображенский П.А. Очерки истории Самарского края. Самара: Б.и. 1919. 96с. 52 Наякшин К.Я. Очерки истории Куйбышевской области. Куйбышев: Кн. изд. 1962. 622с; История Самарского края / под ред. Кабытова П.С, Храмкова Л.В. Саратов: изд-во Сарат. ун-та, 1987. 187с; Самарская летопись: очерки истории Самарского края с древнейших времён до 20 века. В 3-х кн. Самара: Самар. ун-т: Артмакет. 1993. кн.2. 190с; Кабытова Н.Н. Власть и общество в российской провинции: 1917 год в Поволжье. Самара, 1999. 257с; Под редакцией Кабытова П.С, Храмкова Л.В. История Самарского Поволжья с древнейших времён до наших дней. М„ 2000. Т 2.
53 Хайкина Н.Л. Земские учреждения в Самарской губернии в 1864-1881. Куйбышев, 1961. 54 Клейн Н.Л. Самарская Дума. // Волжская заря. 1994. 5, 11 января.
55 Кабытов П.С, Завальный А.Н. Самарское наследие/Самарское земское движение. Самара: Самар. ун-т. 1994. 28с; Социально-экономическое положение и посвященный в основном вопросам общественного самоуправления56. Ему также принадлежат очерки истории Самарской городской думы57. Цикл работ на эту тему был опубликован в «Волжской Коммуне» в 1993 году. Учёный показал процесс создания, организации думы. Автор пришёл к выводу, что деятельность думы того периода была эффективной.
С середины 1990-х годов оживился интерес самарских историков к проблемам самоуправления. Наиболее важным нам представляется диссертационное исследование Г.Ю. Бурдиной58. Автор исследовал организационную структуру и компетенции городского самоуправления в Среднем Поволжье в 70 - 80-е годы XIX века. Историк рассматривал вопросы городского законодательства, уровня социально-экономического развития городов Поволжья, их соответствия между собой и его влияния на хозяйственную деятельность местного самоуправления.
Г.Ю. Бурдина справедливо отмечала прямую зависимость полноценной жизнедеятельности самоуправления и способов формирования городского бюджета. По мнению исследователя, зависимость города от обязательных государственных повинностей снижала эффективность и активность общественного самоуправления59.
Следует отметить диссертационное исследование А.Г. Голубева60. Он изучил процесс функционирования администраций Пензенской, Самарской и Симбирской губерний в 60 - 90-е годы XIX века. Автор рассмотрел взаимоотношения губернской администрации и органов местного самоуправления - городских дум. В работе была затронута проблема контроля за финансами, здравоохранением, общественным хозяйством городов со стороны губернских органов управления.
Близко по тематике изучения диссертационное исследование А. В. Костюкова61. В данной работе была изучена хозяйственная сторона деятельности Самарского земства, в частности земская статистика, ветеринария, страховое дело. Кроме того, автор уделил внимание финансам Земства, сделав вывод, что «Самарское земство сумело разрабатывать эффективную финансовую политику, направленную на развитие товарного производства сельскохозяйственной продукции» .
В 2003 году была защищена работа А.А. Кузьмина, посвященная городскому самоуправлению Самары63. В ней автор попытался рассмотреть законодательные основы формирования и деятельности городского самоуправления, хотя при этом отталкивался от становления губернского управления. Акцент в работе сосредоточен на взаимоотношениях органов местного управления и администрации. Нужно отметить несколько специфичный характер исследования, потому как известно, что собственно самоуправление сменило общегородские сословные органы управления только после 1870 года. В исследовании Кузьмина уделено некоторое внимание и вопросам хозяйственной деятельности «городского самоуправления», в частности процессу формирования городского бюджета. Вопреки традиционно устоявшемуся мнению, А. Кузьмин отметил «несущественные изменения в сфере хозяйственных полномочий городского самоуправления». В итоге были сделаны выводы, что в исследуемый период наблюдался постоянный дефицит городского бюджета, а основные расходы «в пользу государства» были для него обременительны64. Вызывает удивление утверждение автора о том, что «раньше опыт самоуправления города Самары не изучался», а в региональной историографии отмечаются только справочные издания , хотя мы имеем работы таких авторов как П. Преображенский, В.А. Нардова, Г. Бурдина, Л.Н. Гончаренко. В целом работа носит скорее описательный характер .
Одной из последних работ по данной проблематике является исследование В.А. Тюрина, посвященное вопросам взаимоотношений правительства и губернской администрации с городским общественным управлением . В ходе исследования, Тюрин пришел к заключению, что в деятельности городского общественного управления встречались серьезные финансовые злоупотребления. Но при этом отмечал, что городские думы проявляли большую заботу о развитии городов.
Итак, можно отметить, что в региональной историографии доминируют исследования, посвященные различным аспектам деятельности земского управления, а также работы общего характера по истории города и области . Интерес к проблемам общественного самоуправления особо возрос с середины 1990-х годов. Но, в большинстве, это исследования, изучающие проблемы взаимодействия власти и общества.
Таким образом, в историографии подробное освещение получили проблемы экономического развития городов и в связи с этим развитие земского, губернского управления. Анализ литературы по исследуемой проблеме позволяет сделать вывод, что финансовая деятельность местной администрации в целом и тем более отдельные её аспекты на сегодняшний день недостаточно изучены. Крупных комплексных монографий по данной теме не представлено.
Цель данного исследования - изучить финансовую деятельность органов местного самоуправления Самарской губернии (Самарской Городской Думы и Самарского Губернского Земского Собрания).
Для достижения цели автором были поставлены следующие задачи: рассмотреть законодательное обеспечение финансовой деятельности общественного самоуправления;
- проанализировать механизм распределения городских и губернских земских средств;
- рассмотреть механизм сбора налогов в губернии;
- проследить процесс влияния социального состава общественного представительства на направления его деятельности;
- выяснить, каковы пределы контроля «сверху» и соответственно самостоятельности общественного самоуправления в сфере финансов.
При подготовке диссертационного исследования был изучен комплекс архивных и опубликованных источников.
Особое значение для раскрытия темы имели неопубликованные источники. Необходимую для исследования базу составили материалы Российского Государственного Исторического архива в Санкт-Петербурге (РГИА), Центрального Исторического Архива города Москвы (ЦИАМ), Государственного Архива Самарской Области (ГАСО).
Среди архивных материалов можно выделить несколько групп источников: законодательные акты и правительственные распоряжения, делопроизводственная документация, статистические, экономические и другие обзоры, финансовая документация, отчетность самоуправления.
К первой группе относятся основные законы, определившие пределы компетенции местного самоуправления, которые содержатся в документах Канцелярии Самарского Губернатора (ГАСО. Ф. 3), Самарской губернской земской управы (ГАСО. Ф. 5), Самарской Городской Думы (ГАСО. Ф. 170), Самарского губернского по земским и городским делам присутствия г. Самары (ГАСО. Ф. 175), постановления и распоряжения Земского Собрания (ГАСО. Ф. 5), хранящиеся в фондах Самарского губернского комитета по общественным работам (ГАСО. Ф. 176) и Самарской уездной земской управы (ГАСО. Ф. 372), решения Городской Думы (ГАСО. Ф.Ф. 1, 41, 153, 170, 175), постановления и распоряжения Губернатора (ГАСО. Ф.Ф. 3, 4, 5, 145, 175), циркулярные предписания министерства финансов по делам промыслового налога, различные законоположения по осуществлению взимания данного налога в губернии (ГАСО. Ф. 446 «Самарское губернское по промысловому налогу присутствие»). Эти документы помогли проанализировать правовое обеспечение финансовой деятельности местного самоуправления.
Вторую группу источников составляет разнообразная делопроизводственная документация, характеризующая работу Самарского Губернского и Уездного Земств, Самарской Городской Думы и Управы, а также различных Комиссий, Комитетов и других вспомогательных органов. Это журналы очередных земских собраний, материалы о работе управы и собраний, а также различных комиссий при земской управе. Сюда же относятся многочисленные доклады, заявления и объяснительные записки гласных думы и Земского Собрания, заявления от населения по различным вопросам, жалобы на неправильные действия должностных лиц. А также другие документы о различных направлениях деятельности земства: бухгалтерском деле, ветеринарии, народном образовании, о снабжении населения продовольствием, развитии сельского хозяйства в губернии, о создании эмеритальной кассы в губернии, о земских капиталах (ГАСО. Ф.Ф. 5, 170, 372). В эту группу источников входят ведомости о поступлении различных сборов с населения Самарской губернии, о задолженностях земств и городов губернии, доклады Губернатора в Хозяйственный Департамент и Министерство Внутренних Дел по отдельным особо важным вопросам из жизни губернии, уездов и города Самары в частности, которые хранятся в фонде «Совета министра внутренних дел» (РГИА. Ф. 1281), в «Канцелярии Самарского Губернатора» (ГАСО. Ф. 3), в делах «Самарского губернского правления» (ГАСО. Ф. 1). Особый интерес представляет переписка земских управ с органами городского самоуправления (ГАСО. Ф. 176). Указанные материалы помогли выделить и рассмотреть основные механизмы финансирования различных сфер деятельности органов управления в губернии.
К третьей группе источников относятся материалы статистического характера. Данные документы содержатся в фонде «Московской губернской земской управы» (ЦИАМ. Ф. 184), а также в «Самарской контрольной палате» (ГАСО. Ф. 41.) и «Самарской Казённой Палате» (ГАСО. Ф. 150). Это различные справочные сведения об экономической жизни уезда и губернии, хранящиеся в фонде «Оценочного бюро Самарского губернского земства» (ГАСО. Ф. 817). С их помощью были выделены первостепенные направления хозяйственной деятельности органов местного управления, определены основные виды налогов и местных сборов.
В центральных архивах представлены различные статистические данные, в основном по земской медицине. Значительные материалы преимущественно социально-экономического плана имеются в Российском Государственном историческом архиве в Санкт-Петербурге. Так в фонде 1281 - «Совет министра внутренних дел» - можно найти данные по промышленности, о земском хозяйстве в целом. Общая информация по земской медицине имеется в фонде 1297 («Медицинский департамент МВД»). К этой же группе можно отнести ведомости Самарского Губернского Присутствия (ГАСО. Ф. 4) о ходе взысканий долгов (кредитов), о контроле за ростом денежных операций волостных вспомогательных касс, сведения о введении Общественного управления во вновь образованных поселках, по организации общественных работ, о долгах населения Самарской губернии, об оказании населению губернии благотворительной помощи. Эти материалы помогли проанализировать основные сферы финансовой деятельности земских органов.
Необходимо выделить, как основную, четвертую группу источников, которую составила финансовая документация местного самоуправления. В нее вошли денежные сметы, ведомости о произведенных расходах, об источниках доходов земства и городов губернии, о налогах, податях и повинностях, ведомости справочных цен, доклады ревизионной комиссии (ГАСО. Ф.Ф. 41, 372), бухгалтерские книги (ГАСО. Ф. 150), документацию по акцизным сборам. В фонде Самарского губернского правления (ГАСО. Ф. 1) можно найти сведения о денежных оборотах по сметам, о ежегодных взносах Городскими Управами денег в казначейство, по некоторым земским налогам, а также о методах их взыскания. В документах Самарского Губернского присутствия (ГАСО. Ф. 4) содержатся материалы о задолженностях населения губернии, сведения о расходах на содержание чиновничьего аппарата в губернии. Материалы Самарской Городской Управы (ГАСО. Ф. 153) дают возможность рассмотреть финансовую сторону деятельности городской думы. Из фонда Самарского губернского по земским и городским делам присутствия г. Самары (ГАСО. Ф. 175) можно почерпнуть материалы о составлении смет о доходах и расходах губернских и уездных земских управ, о выделении ссуд и кредитах. В ходе исследования был изучен фонд 394 ГАСО («Самарский Губернский Распорядительный Комитет»), где хранятся основные документы по финансовой деятельности: главная книга сметных расходов, журналы распорядительного комитета, где можно почерпнуть информацию об осуществлении различных экономических и организационных мероприятиях по развитию инфраструктуры губернии; главная книга сметных предположений, а также основные законоположения и правила, действующие на территории губернии в рассматриваемый период. Указанные материалы помогли проанализировать механизм распределения средств и налоговых сборов в губернии.
Отчетные материалы органов общественного самоуправления составили пятую группу источников. К ним относятся отчеты о состоянии счетов земских управ, кассовые книги губернских земских управ, ведомости о состоянии, выполнении смет губернского земства (ГАСО. Ф. 5), отчёты Контрольной Палаты по проведению общественных работ, по благоустройству города (ГАСО. Ф. 41), отчеты и донесения губернатора о состоянии губернии и городов, о сельском хозяйстве и торговле, документы по развитию народного просвещения в Самарской губернии (ГАСО. Ф. 145). Из фонда Самарской Городской Думы (ГАСО. Ф. 170.) были проанализированы ежегодные доклады городской управы Самарской думе, содержащие подробные отчёты о работе управы над текущими вопросами и проблемами, возникающими между думскими сессиями. Для данного исследования были взяты сведения из Журналов самарского губернского комитета по общественным работам: о деятельности земств по предоставлению нуждающимся крестьянам рабочих мест, об организации общественных работ для удовлетворения этих целей (ГАСО. Ф. 176). Особый интерес для работы представляют денежные отчеты уездной управы (ГАСО. Ф. 372) и городского управления.
Опубликованные источники по данной теме можно разделить на несколько групп. Во-первых, законодательные акты - Городовое Положение 1870, 1893 годов, «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 и 1890 годов , «Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 года с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями»69, Российское законодательство, Реформы Александра II [Законодательные акты]. Их анализ даёт возможность проследить процесс формирования местного самоуправления и его основных функций.
Во-вторых, это статистические и справочные издания. В настоящей работе использованы Адрес-календари, «Обзор Самарской губернии» за исследуемый период, а также сборник «Вся Самара». В них содержится информация о структуре местной администрации, её социальном составе, о текущих изменениях в городском управлении. Кроме того там размещены основные законоположения и указы, касающиеся деятельности городской думы и земского собрания, и итоговые бюджетные показатели за каждый год. В третью группу опубликованных источников можно выделить Журналы заседаний Самарской Городской Думы, которые дают наиболее полную информацию о происходивших событиях и процессах в общественном управлении. В них можно почерпнуть сведения о спорных вопросах, обсуждении их в думе, разногласиях и личных мнениях гласных. Журналы содержат ежегодные отчёты о ходе думских заседаний, о работе специальных комиссий и городской управы. Что особенно важно, в них отражены сметные назначения, процесс изменения и утверждения основных и дополнительных смет.
Четвёртую группу источников составили документы финансовой отчетности самоуправления, основу которой представляют Денежные Отчёты Самарского городского головы. Подобный отчёт составлялся по итогам года, представляя собой анализ финансовой и хозяйственной деятельности органов самоуправления, и состоял из двух частей: финансовой и хозяйственной. Финансовая показывала состояние, движение городских капиталов за отчётный год, приводила общий оборот кассы, балансовый счёт доходам и расходам города за год. Кроме того подавалась ведомость о долгах города по итогам года. Хозяйственная содержала сведения по благоустройству города, о работе городской думы и управы. К сожалению, полностью эти документы не сохранились.
К пятой группе источников относится периодическая печать. Городское управление выпускало Самарский Листок Объявлений - специальное периодическое издание, где регулярно публиковали слушающиеся в думе доклады, чтобы каждому гласному донести необходимую информацию. Сведения об экономической и политической жизни города можно найти в изданиях «Самарский Курьер», «Самарский вестник объявлений», «Самарская газета». Были и земские издания, в которых выпускали статьи о деятельности земств, различные законоположения и проекты70. А также специальная периодика, представляющая материал по городскому и земскому самоуправлению в целом («Известия по делам земского и городского хозяйства»).
В комплексе архивные и опубликованные материалы позволили решить поставленные в работе задачи.
Методологическую основу исследования составили принципы диалектического познания общества, в частности использовался принцип историзма. События и факты были рассмотрены в динамике и исторической перспективе при соблюдении хронологической последовательности. Сравнительно-сопоставительный метод исследования позволил выявить основные принципы экономической деятельности местного самоуправления Самарской губернии и показать их практическую значимость.
Научная новизна представленной работы заключается в том, что это первая попытка комплексного исследования финансовой деятельности органов самоуправления, в ходе которого были выявлены и изучены основные средства и методы финансовой деятельности общественного самоуправления Самарской губернии. В диссертации впервые проанализированы методы разграничения полномочий губернского и городского, а также уездного и городского управления в хозяйственной области. Тщательному рассмотрению были подвергнуты бюджеты земства и города, а также их основные составляющие. В ходе исследования были выявлены основные направления и принципы финансовой деятельности местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие основные положения :
1. Основными источниками формирования бюджета органов городского управления являлись доходы от торговли и промыслов, недвижимого имущества и других сборов. В качестве экономической основы городского хозяйства можно выделить торговлю и систему сборов и пошлин.
Бюджет земства в основе своей состоял из налоговых поступлений. Усилия его были направлены в большей степени на сбор и выплату государственных налогов, чем на развитие местных финансов.
2. Приоритетными направлениями в финансировании являлись статьи местного благоустройства, социальная сфера. Наибольшие вложения также получали статьи расхода по содержанию городских предприятий, собственно органов общественного управления. Наиболее финансируемыми статьями расходной части земского бюджета являлись медицина, ветеринария, народное образование. Земский бюджет в основе своей являлся социально- ориентированным. Но значительную часть доходов местного самоуправления поглощали также долговые и налоговые выплаты.
3. Наиболее острые противоречия между распорядительными и исполнительными органами вызывали вопросы формирования расходных статей бюджета.
4. В целом бюджеты органов местного управления являлись дефицитными. Городское самоуправление имело больше возможностей в изыскании дополнительных источников дохода, нежели земство.
5. Установлено, что большинство инициатив местных органов управления, направленных на повышение эффективности финансовой деятельности не находили должной поддержки у центральных властей.
6. С большей эффективностью финансовую деятельность осуществляли органы городского управления, нежели земства. Самарская Дума наиболее активно разрабатывала новые финансовые проекты. И в то же время имела больше возможностей по их осуществлению. В деятельности земства и городского самоуправления были различные приоритеты и цели.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Правовые основы деятельности местного самоуправления
Реформы второй половины XIX века знаменовали собой введение в государственный строй России некоторых элементов буржуазной государственности. Одним из главных результатов этих реформ стало создание всесословных выборных земских и городских органов самоуправления, являвшихся учреждениями для решения вопросов местного административно-хозяйственного управления, и занимавших особое место в управлении территориями вплоть до 1918 года.
Земская и городская реформы XIX века ввели в России новую структуру управления на местах. Органами общественного управления в губерниях были Земские Собрания, в городах - Городские Думы.
Всесословное земское самоуправление было создано на основе утвержденного 1 января 1864 года «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» . В основе реформирования земского самоуправления лежало несколько теорий. Одной из наиболее популярных была так называемая «общественная» (или «хозяйственная») теория, у истоков которой стоял князь А. И. Васильчиков . Ее стержнем являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства (а иногда и противопоставляются), поэтому за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местных хозяйственных и общественных дел. Общественная теория, в понимании одного из видных представителей юридической мысли профессора Н. М. Коркунова, «исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы»73. Сравнивая земское законодательство 1864 и 1890 года, он отмечал, что в основу Положения 1864 года легла теория общественного самоуправления, а в основу Положения 1890 года - государственная теория самоуправления74. Вопреки мнению публицистов того времени, Коркунов считал, что государственная теория была применена непоследовательно и таким образом «внесла лишь частные изменения в тот земский строй, какой был создан Положением 1864 года»75.
Антиподом «хозяйственной» теории была разработанная В. П. Безобразовым так называемая «государственная» теория, в соответствии с которой органы самоуправления определялись лишь как разновидность государственных учреждений, которые и передают местному населению осуществление некоторых функций и задач государственного управления.
Система финансовой документации органов самоуправления Самарской губернии
На средства городского поселения законодательство относило: 1) содержание городского общественного управления, а также пенсионное содержание и пособия служащим самоуправления; 2) содержание лежащих на отчете города общественных зданий и памятников; 3) уплата сумм по выплатам и обязательствам; 4) выплата пособий на содержание учебных, благотворительных и других общеполезных заведений; 5) издержки по отправлению воинского постоя и других воинских потребностей; 6) участие в расходах по содержанию чинов полиции; 7) содержание пожарной команды; 8) устройство и наем помещений для чинов городского управления, полиции и пожарной команды; 9) содержание и устройство мостовых; 10) освещение города . В целом это все были обязательные расходы для города, хотя закон не регламентировал их как обязательные как это было в Положении 1870 года. Но отдельно в законодательстве установлено «расходование городских средств на необязательные потребности» . Назначение данных расходов зависело только от городской думы, не требовало разрешения губернатора или губернского по городским делам присутствия. Но Дума могла выделить средства на необходимые городу мероприятия лишь «при соблюдении условий, указанных в статье 139 городового положения» и если эти расходы не противоречили закону138. В статье 139 говорилось, что «за удовлетворением исчисленных в статье 138 и вообще указанных законом потребностей, средства города могли быть употреблены и на другие, относящиеся к пользам города предметы, в пределах ведомства общественного управления»139. Таким образом, по новому законодательству, город не имел особых возможностей для развития собственного хозяйства и благополучия, и в тоже время получил большие по сравнению с 1870 годом обязанности, не всегда отвечающие потребностям самого города.
Финансовая деятельность Самарской Городской Думы
Бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Распределительная функция бюджета проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. С помощью бюджета регулируется хозяйственная жизнь страны (региона), экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов. Бюджеты в системе самоуправления во второй половине XIX века были представлены сметой городских доходов и расходов и сметой денежных земских повинностей.
В процессе составления городского бюджета были задействованы Городская Управа, Бюджетная Комиссия и Городская Дума. Ответственность за составление и состояние городского бюджета нёс городской голова. Самарская Контрольная палата проводила ревизии финансовых отчётов управы, её утверждению подлежала каждая сумма сметы городских доходов и особенно расходов. Смету доходов подписывали городской голова, члены управы, секретарь управы, бухгалтер.
Обратимся непосредственно к проблемам формирования городского бюджета. До середины 90-х годов XIX века бюджеты города и земства Самарской губернии не публиковали. Бюджет города начали публиковать с 1895 года159.
В первые пореформенные годы финансовые документы, отчетность носила несколько разрозненный характер. Встречаются совершенно различные формы таких документов, а нередко имеются лишь текущие необработанные сведения по движению средств в Самарской губернии. Это, возможно, объясняется затруднениями в процессе реализации реформы самоуправления на местах. Соответственно, мы можем выделить несколько периодов в деятельности Самарского городского управления.
По раннему периоду (первые пореформенные годы) сохранились сведения только о суммах городских недоимок, поступивших в 1892-1893 годах160. А также некоторые данные по текущим и постоянным налоговым сборам .
В документах Самарской Городской Управы сохранился «Реестр суммам, вырученным Управою за выданные торговые документы» за 1893 год. В период 31 декабря 1892 года - 2 января 1893 года было выдано 227 документов: свидетельства купеческие 1 и 2 гильдии, свидетельства на мелочный торг, промысловые документы 1, 2, 3 разряда, приказчичьих 1, 2 класса, документы о принадлежности к купеческому сословию 1, 2 гильдии, билеты 1, 2 гильдии - на сумму 7 435 рублей . Исходя из этих данных, одно годовое купеческое свидетельство 1 гильдии в 1893 году стоило 565 рублей, а билет на мелочный торг - 8 рублей . Каждая сумма дохода имела и свое назначение. Так, сбор с документов (7 435 рублей) мог пойти в казенные пошлины или в земские сборы. В итоге он был отправлен в Самарское Губернское Казначейство в качестве выплаты по налогу с недвижимых имуществ .
