Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие системы городского самоуправления Енисейской губернии в 1870 - 1893 гг.
1.1. Формирование организационной структуры городского самоуправления 37
1.2. Основные направления финансово-хозяйственной деятельности органов городского самоуправления 56
1.3. Деятельность городского самоуправления в области народного образования, здравоохранения и культуры 74
Глава 2. Основные аспекты развития системы городского самоуправления Енисейской губернии в 1893 - 1914 гг.
2.1. Проведение городской контрреформы 1892 г. в Енисейской губернии 103
2.2. Региональные аспекты деятельности городского самоуправления в области развития муниципального хозяйства 122
2.3. Деятельность городского самоуправления в сфере развития социальной инфраструктуры: народное образование, здравоохранение, культура 142
Заключение 161
Источники 167
Научная литература 176
- Формирование организационной структуры городского самоуправления
- Основные направления финансово-хозяйственной деятельности органов городского самоуправления
- Проведение городской контрреформы 1892 г. в Енисейской губернии
Введение к работе
1. Актуальность темы исследования.
Реформы, проводимые в современной России, четко обозначили круг актуальных проблем в экономической и политической жизни нашей страны. К их числу можно отнести и проблемы, возникшие в процессе реформирования системы местного самоуправления. Утверждение новой российской государственности диктует необходимость обращения к богатому историческому опыту дореволюционной России в вопросах государственно-муниципального строительства. Изучение истории городского самоуправления позволит избежать возможного повторения ошибок прошлого и творчески использовать положительный опыт в новой социально-экономической и политической реальности.
Осуществление муниципальной реформы на современном этапе сопровождается предоставлением местным органам власти широких полномочий в области правотворчества, в том числе и в решении ряда фундаментальных вопросов. В 1995 г. на страницах местных газет г. Минусинска развернулась острая дискуссия о том, следует ли наделить главу городской администрации дополнительными полномочиями председателя городской Думы - представительного органа власти местного самоуправления. В поддержку совмещения главой города полномочий председателя в исполнительном и законодательном органах власти солидарно выступили «демократические» силы города, решительно против этой аномалии, в защиту принципа разделения властей - краеугольного камня демократии, выступили коммунисты.
По инициативе главы городской администрации Ю.В. Реброва, в нарушение Конституции РФ в декабре 1995 г. был проведен общегородской референдум, по данному вопросу и большинство горожан, под воздействием мощной агитации, высказалось за совмещение главой города полномочий председателя исполнительного и законодательного органов власти местного самоуправления.
В этой связи интересен тот факт, что еще в 1869 г. министр внутренних дел А.Е. Тимашев резко критиковал проект Городового положения, выступая против совмещения городским головой председательства в городской думе и управе, справедливо полагая, что подобная практика нарушает демократический принцип разделения властей -стержневую идею местного самоуправления. Однако позиция А.Е. Тимашева не нашла поддержки среди консервативного большинства членов Государственного Совета [1].
В результате юридически закрепленная аномалия стала прицельным объектом острой критики всех представителей русской общественно-политической мысли - от умеренных консерваторов до революционных демократов.
Между современными российскими преобразованиями и реформами, проведенными в России во второй половине XIX века, можно провести определенные аналогии. Теневой целью городской реформы 1870 г., по мнению видного деятеля Московского городского самоуправления М.ГТ. Щепкина, являлось «... лишь скрытое намерение переложить на местные городские общества бремя расходов, тяготевших на государственной казне...» [2].
Таким образом, царское правительство устранялось от решения проблем, связанных с развитием социальной инфраструктуры городов и даже от полного финансирования органов государственного управления на местах (полиции, пожарной охраны, армии и т.д.), ограничиваясь выделением компенсационных пособий, не покрывавших даже частично реальных затрат городского самоуправления.
В современной России также наблюдается стремление правительства проводить рыночные реформы за счет средств населения, путем перекладывания ответственности в решении социальных проблем на органы местного самоуправления. В соответствии с таким принципом проводится
5 жилищно-коммунальная реформа, преобразование Единой тарифной сетки и др.
Президент РФ В.В. Путин в телевизионном выступлении 19 декабря 2002 г., уточнил, что несправедливо называть реформу жилищно-коммунального хозяйства страны реформой, поскольку она в первую очередь сводится только к повышению размеров квартплаты, а не к улучшению качества оказываемых услуг и модернизации отрасли. Эта задача реформы пока еще не стала главной.
В условиях становления демократического правового государства ключевая роль отводится реформированию местного самоуправления, что способствует созданию благоприятных условий для формирования институтов гражданского общества. Принимая во внимание важную роль местных органов власти в укреплении нового конституционного строя, Государственная Дума 28 августа 1995 г. приняла федеральный закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], юридически закрепивший право свободного участия граждан в деятельности органов местного самоуправления. Однако, несмотря на то, что со времени принятия закона прошло уже 8 лет, реформа местного самоуправления в России встречается с различными преградами и трудностями. В частности, не выработан механизм «обратной связи» между органами местного самоуправления и избирателями, включающий в себя систему ответственности депутатов и должностных лиц, не преодолено отчуждение населения от власти и т.д. В этой связи особую актуальность приобретает проблема развития инициативы и активности граждан в решении социально значимых вопросов на местном уровне. Полноправное участие населения в деятельности органов самоуправления возможно лишь в рамках свободного функционирования различных общественных организаций, способствующих развитию гражданского общества.
История становления и развития местного самоуправления в пореформенный период в России получила широкое освещение в научной
6 литературе. Однако региональная специфика проведения городской реформы в Сибири и в частности в Енисейской губернии, не получила всестороннего и глубокого освещения и требует специального исследования. В частности не изучена деятельность городского самоуправления Енисейской губернии в области народного образования, здравоохранения и культуры. Поэтому исследование процесса формирования и деятельности городского самоуправления в Енисейской губернии является актуальным в научном и социально-политическом отношениях.
2. Степень изученности проблемы.
В истории изучения проблемы можно условно выделить три основных периода.
Первый период составляли дореволюционные историко-правовые исследования, положившие начало изучению местного самоуправления в России. Их характерной чертой являлась критика Городового положения 1870 г. и категорическое неприятие городской контрреформы 1892 г., а также разработка и обсуждения альтернативных проектов городской реформы.
Второй период в историографии проблемы связан с победой Великой Октябрьской социалистической революции и формированием новой советской исторической науки, на основе марксистско-ленинской методологии. Он охватывает время с октября 1917 по 1987 гг. В этот период проблемы становления и развития городского самоуправления в России считались не актуальными по идеологическим причинам, и их изучение было возможно лишь в рамках буржуазных реформ и контрреформ второй половины XIX века.
В 1960-х годах новосибирскими историками впервые создается концепция происхождения и развития сибирского города, определившая основные направления научно-исследовательской работы в данной области.
Третий период составляет современная историография: 1987 - 2002 гг., находящаяся в стадии своего формирования и развития.
Все дореволюционные исследования, посвященные истории городского самоуправления, могут быть разделены на три основные группы.
Первую группу составляли историко-правовые исследования приверженцев общественной и государственной теорий местного самоуправления.
Идейным вдохновителем общественной теории являлся А.И. Васильчиков [4]. Местное самоуправление определялось им как порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями» [5]. Этому порядку противопоставлялся приказный, или бюрократический «по которому, те же дела и должности поручаются сторонним людям, не вследствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства» [6].
Стержнем общественной теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства и нередко входят в противоречие с ними, поэтому за органами местного самоуправления отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местных хозяйственных и общественных дел [7].
Таким образом, в соответствии с вышеуказанной доктриной местное самоуправление и государство представляют независимые друг от друга явления с различными интересами и задачами. Истоки этой теории восходят к славянофильским идеям об особом пути развития Российского государства и к представлениям об естественных правах общины.
В 70-е годы XIX века все большее число сторонников стала приобретать государственная теория местного самоуправления, в противовес доминировавшей в 60-е годы общественной теории. Государственная теория провозглашала тесную связь органов местного самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимость их включения в систему государственных учреждений [8]. Свое окончательное оформление она получила в трудах ученого-правоведа А.Д. Градовского [9].
А.Д. Градовский считал, что самоуправление несет в себе и политический смысл. Он отличал понятие самоуправление от понятия децентрализация. Если децентрализация определялась им как перемещение «различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей», то самоуправление - как система, в которой выполнение «различных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых» [10].
Рассматривая проблему соотношения государственных и местных функций, он подчеркивал, что государство обязано передавать в руки местного населения часть функций или предоставлять возможность действовать на правах государственных властей [11].
Государственная теория местного самоуправления получила свое дальнейшее развитие в исследованиях историков и правоведов М.И. Свешникова, И.И. Дитятина, В.М. Гессена, В.И. Немчинова, А. А. Головачева, Г.И. Шрейдера, Г.А. Джаншиева [12]. Исследователи школы «государственников» рассматривали законодательную базу городского самоуправления, а также социальный состав гласных городских дум и место муниципальных структур в государственном механизме управления, проблемы соотношения местного самоуправления и государственного управления.
Одной из первых фундаментальных научных работ в этом направлении стало двухтомное исследование М.И. Свешникова «Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших Европейских государств». Изучив богатый исторический опыт деятельности органов местного самоуправления западноевропейских городов, автор предложил при проведении реформы местного управления в России, взять за основу английскую модель городского самоуправления [13].
В заслугу М.И. Свешникову можно поставить то, что в его исследовании городское самоуправление впервые рассматривалось как основной механизм формирования гражданского общества в России.
Десятилетнему юбилею начала эпохи великих реформ Александра II посвящена работа А.А. Головачева «Десять лет реформ 1861 - 1871», в которой автор основное внимание уделил исследованию законодательства, проведя сравнительный анализ земской и городской реформы [14]. Резкой критике он подверг юридически зафиксированную в Городовом положении 1870 г. практику совмещения городским головой полномочий председателя городской думы. По его мнению, данное положение было вызвано, нежеланием правительства предоставить городскому самоуправлению реальную самостоятельность в принятии решений, а также опасением, «...что представители города, вследствие увлечения, могут вступить в оппозицию с администрацией, могут противодействовать ее видам и, пожалуй, выйти из пределов предоставленного им круга действий» [15].
Обстоятельный историко-правовой анализ Городового положения 1870 гг. приведен в исследовании И.И. Дитятина «Наше городское самоуправление» [16]. Автор отмечал половинчатый и незавершенный характер городской реформы, порождавший множество проблем в формировании и деятельности системы городского самоуправления. Так, несовершенство избирательного закона на практике привело к тому, что муниципальная власть оказалась в руках узкого круга лиц - представителей наиболее состоятельной верхушки торгово-промышленного сословия и дворянства. Основную проблему в развитии органов городского самоуправления исследователь видел в отсутствии необходимой самостоятельности в их деятельности и в излишнем административном надзоре над ними. Решение поставленных проблем, по мнению И.И. Дитятина было возможно только путем поступательного демократического реформирования всей системы местного самоуправления [17].
Исследование ведущего представителя школы «государственников» В.М. Гессена «Городское самоуправление. Дополнение к курсу русского государственного права» [18] сводилось к попытке комплексного анализа государственного механизма Российской империи на протяжении XIX века. Основным препятствием на пути эффективной работы, как государственного аппарата, так и местного самоуправления исследователь считал его бюрократизацию. Выводы В.М. Гессена можно свести к двум основным положениям: во-первых, самоуправление должно быть бессословным; во-вторых, администрация должна выполнять функции вневедомственного надзора, а не активного управления [19].
Г.И. Шрейдер в своей работе «Город и Городовое положение 1870 г.» [20] пришел к выводу, что большинство проблем в деятельности городского самоуправления было вызвано недостатками и пробелами в Городовом положении. Он выделил четыре положения законодательства, значительно тормозящих его деятельность. Первым серьезным тормозом, по мнению автора, была узость компетенции городского самоуправления, трактование его как исключительно хозяйственного органа. Вторым - являлась третьеразрядная избирательная система, а именно предоставление избирателям первых двух разрядов возможность баллотироваться в гласные от третьего разряда. В результате городское самоуправление оказалось в распоряжении небольшой группы крупных торговцев и домовладельцев. Третий - состоял в том, что надзор за законностью действий городских дум и управ был возложен на губернское по городским делам присутствие во главе с губернатором, что влекло за собой установление административного надзора за деятельностью городского самоуправления и этим в значительной мере ограничивало его самостоятельность. Четвертый недостаток заключался в ограниченности бюджетных прав городских дум и отсутствии необходимой финансовой автономии [21].
Истории подготовки и проведения буржуазно-демократических реформ Александра II посвящено фундаментальное исследование Г.А.
Джаншиева «Эпоха великих реформ» [22]. По своим политическим взглядам исследователь являлся последовательным и решительным сторонником реформ Александра П.
Следует подчеркнуть, что Г.А.Джаншиевым была впервые поставлена
проблема изучения условий и предпосылок городской реформы 1870 г. в
России. Автор пришел к выводу, что негативные стороны в деятельности
органов городского самоуправления были вызваны не только узостью
законодательной базы, но в значительной мере отсутствием в России
благоприятных условий, необходимых для проведения городской реформы.
Большинство русских городов, по его мнению, было обязано своим
происхождением «бюрократическому» творчеству, вследствие
необходимости иметь положенное по «штату» число городов. Накануне городской реформы 1870 г., царское правительство приступило к изучению хозяйственно-бытового уклада российских городов и получило следующие данные. «Из 595 городских поселений Европейской России только 1/6 часть их могла быть признана по занятиям жителей чисто промышленными пунктами, 1/3 полупромышленными, полуземледельческими, остальные города, т.е. половина, чисто земледельческими или занимающимися отхожими промыслами» [23].
В работе В.И. Немчинова «Городское самоуправление по действующему русскому законодательству» [24] рассмотрена проблема влияния городской контрреформы на организационное оформление и деятельность органов городского самоуправления. Автор подверг критике Городовое положение 1892 г., которое, по его мнению, не только не решило острых проблем, поставленных практикой деятельности муниципальных властей, но напротив, свело к минимуму многие прогрессивные достижения городской реформы 1870 г. Прежде всего, это усиление административного надзора за деятельностью городского самоуправления, расширение перечня постановлений городских дум, требовавших утверждения губернатора и
12 министра внутренних дел, дальнейшие усиление вмешательства губернской администрации в городские дела [25].
В виде приложения к своему исследованию В.И. Немчинов опубликовал полный текст Городового положения 1892 г. со всеми поправками и дополнениями, а также Указами Правительствующего Сената на 1 января 1912 г. [26].
Вторую группу в дореволюционной историографии составляли научно-публицистические труды, которые носили полемический характер, основное внимание в них заострялось на нерешенных задачах городского самоуправления, и предлагались альтернативные варианты их решения. Прежде всего, это работы А.Г. Михайловского, С.А. Приклонского, В.Ф. Тотомианц и др. [27]. В них наряду с острой критикой содержались и конкретные рекомендации по ведению муниципального хозяйства и т.п.
А.Г. Михайловский в работе «Реформа городского самоуправления в России», резко критикуя содержание городской контрреформы 1892 г., отмечал тенденцию к изменению самой системы городского общественного управления, а именно предоставление городскому голове и членам управы статуса государственных служащих. Автор предложил свой вариант реформирования системы местного управления в России, который в целом сводился к расширению самостоятельности городского самоуправления и демократизации избирательного закона, что в свою очередь, предусматривало введение всеобщего избирательного права [28].
В работе В.Ф. Тотомианц «Самоуправление и городское хозяйство» систематизирован и обобщен накопленный опыт деятельности западноевропейских муниципалитетов в финансово-хозяйственной сфере. Исходя из этого, им были даны практические рекомендации по оптимальному ведению городского хозяйства: устройству муниципальных предприятий, системы водоснабжения, канализации, отопления, электроосвещения, транспорта и т.п. [29].
На первый план автор выдвинул необходимость пересмотра Городового положения 1892 г., а именно освобождение городских дум от расходов на содержание полиции, тюрем, квартирное довольствие войск регулярной армии, расквартированных в городах и т.п. Эти расходы поглощали значительную часть городских бюджетов и представляли серьезную помеху в развитии муниципального хозяйства российских городов [30].
К третьей группе можно отнести публицистические произведения, подготовленные по заказу городских дум, нередко самими представителями городского самоуправления к знаменательным датам и юбилеям. К этой группе относятся юбилейный «Альбом городских голов» (1903 г.), работы гласного Московской городской думы М.П. Щепкина, Н. Семенова [31]. В целом, все эти работы носили фактологический характер, где указывались достижения городских дум, обозначались перспективы их дальнейшей работы. Проблемы городского самоуправления рассматривались как досадные, но преодолимые преграды. Для данной группы работ характерна проправительственная направленность и полное отсутствие критического анализа. Отличительной чертой данных работ является то, что они представляют собой интересный исторический материал, становясь объектом анализа и историографии, и источниковедения.
Отдельное направление в дореволюционной историографии составляли работы, посвященные городскому самоуправлению в Сибири. К их числу следует отнести исследования идеологов сибирского областнического движения Н.М. Ядринцева и Г.Н. Потанина [32]. Наибольшую ценность, на наш взгляд, представляют очерки Г.Н. Потанина «Города Сибири» и «Нужды Сибири», где автор приводил классификацию сибирских городов и рассматривал структуры управления [33]. Однако в этих работах проблемы городского самоуправления получили лишь поверхностное освещение.
Вопросы становления и развития городского самоуправления в Енисейской губернии получили освещение в работах Н.В. Латкина, С.Л. Чудновского, В.И. Вагина и др. [34].
Ценные сведения об истории Енисейской губернии, отдельных аспектах становления и деятельности местного самоуправления дает работа Н.В. Латкина «Енисейская губерния, ее прошлое и настоящее». Автор привел интересные статистические сведения, характеризующие уровень развития городов Енисейской губернии, характер занятий городских жителей, динамику изменения численности и состава населения [35].
130-летнему юбилею Сибири посвящено статистическое исследование сибирского историка и публициста С.Л. Чудновского, в котором приведены статистические данные, показывающие динамику изменения численности и социально-сословного состава населения Енисейской губернии, а также дается обстоятельный анализ приведенных сведений, объяснены причины тех или иных демографических процессов. Автор показал первые результаты проведения городской реформы 1870 г., перечислив массу нарушений процессуального характера, допущенных должностными лицами городского самоуправления, вызванных, по мнению С.Л. Чудновского, просчетами и пробелами в законодательстве. Таким образом, указанная работа представляет интерес для исследователей в связи с тем, что в ней содержится богатейший источниковый материал [36].
Проблема демократического реформирования системы местного самоуправления, разработка проектов введения земских учреждений в Сибири, получила свое развитие в трудах целого ряда сибирских историков и публицистов. Авторы, рассматривая вопросы функционирования земских учреждений в России, показали перспективность проведения либеральной реформы местного самоуправления в Сибири [37].
Так, в трудах И.И. Попова проблема демократического реформирования системы местного самоуправления в Сибири освещена с учетом как российского, так и западноевропейского опыта. В частности, он
15 предложил ввести в сибирских губерниях земское самоуправление и разработал проект соответствующей реформы [38].
Отдельные аспекты деятельности городского самоуправления в области народного образования, здравоохранения и культуры рассмотрены в трудах сибирских историков, публицистов и деятелей городского самоуправления [39].
Красноярский историк Н.Н. Бакай в своих работах показал вклад Красноярского городского самоуправления в становление и развитие мужской и женской гимназии. Свои труды он посвятил 25-летнему юбилею образовательной и воспитательной деятельности этих учебных заведений [40]. Отличительной чертой этих произведений явилась положительная оценка деятельности Красноярского городского самоуправления, отсутствие критики в ее адрес. Вне поля зрения исследователя оказались негативные стороны в деятельности муниципальных властей, в частности, факты нецелевого использования финансовых средств при строительстве нового здания женской гимназии, самоуправство чиновников, которые по свидетельству документов, имели место в действительности.
Следует подчеркнуть, что в работах Н.Н. Бакая была впервые предпринята попытка проанализировать результаты деятельности городского самоуправления в области народного образования. На наш взгляд, указанные работы представляют значительную ценность для исследователя, поскольку в них содержится еще и богатейший источниковый материал.
Вклад Минусинского городского самоуправления в основание и развитие местного краеведческого музея показан в трудах политического ссыльного, сподвижника Н.М. Мартьянова Ф.Я. Кона [41].
В целом изучение городского самоуправления в Енисейской губернии шло очень медленными темпами и носило описательный, публицистический характер. С одной стороны, происходило формирование будущей проблематики, а с другой, деятельность городского самоуправления представляло собой скорее практическую, чем теоретическую задачу,
16 которая рассматривалась на страницах сибирских газет и журналов. Значение этих работ заключается в систематизации и обобщении богатейшего фактического материала по среднесибирскому региону.
Особое место в историографии занимают работы В.И. Ленина, посвященные истории местного управления, такие как, «Местное самоуправление как оплот против реакции», «Гонители земства и Аннибалы либерализма» [42].
С одной стороны, они относятся к дореволюционной историографии, с другой стороны, ленинские работы заложили фундаментальную основу будущей советской исторической науки.
В.И. Ленин отмечал две особенности местного самоуправления в России. Первая особенность состояла в сословном характере городского самоуправления, вторая - в отсутствии самостоятельности по причине сверх влияния сильной правительственной власти. По его мнению, полновластное самоуправление возможно только в свободном обществе, «... а про русского обывателя или подданного можно сказать, что он, будучи беден гражданскими правами, особенно беден сознанием своего бесправия» [43]. При этом В.И. Ленин подчеркивал, что «местное самоуправление действительно сколько-нибудь демократическое, невозможно без полного свержения помещичьей власти» [44]. Таким образом, решение проблем городского самоуправления В.И. Лениным сводилось к необходимости коренного революционного преобразования общества.
Советская историография базировалась на концепции, основные положения которой были опубликованы В.И. Лениным в работе «Развитие капитализма в России». Выводы автора, представленные в главе «Рост городов», основаны на изучении материалов 50-ти губерний Европейской России второй половины XIX века. Развитие капитализма В.И. Ленин связывал с бурным ростом городов и городского населения. С 1863 по 1897 год число горожан увеличилось на 97%, а количество городов с населением свыше 50 тысяч человек выросло с 13-ти до 44-х. [45].
Бурный процесс урбанизации способствовал формированию внутреннего рынка в Российской империи, а также окончательному отделению промышленного производства от сельского хозяйства. Основным положением марксистской концепции стал тезис о неуклонном поступательном развитии городов в период развития капитализма.
В период с 1917 до конца 1950-х годов проблемы истории городского самоуправления считались не актуальными по идеологическим причинам. В условиях формирования системы горсоветов накопленный исторический опыт деятельности городского самоуправления в дореволюционной России отрицался и не учитывался. Работы историков в этот период носили узко региональный характер, приурочивались к юбилеям городов и призваны были доказать неоспоримое преимущество советской системы управления перед «буржуазным самоуправлением».
Так, А. Шефер в работе «Органы «самоуправления» царской России» постарался показать и даже доказать, что самоуправление в Российской империи существовало только для прикрытия самодержавного произвола [46].
К празднованию 800-летнего юбилея Москвы вышла в свет работа Н. Каржанского «Как избиралась и работала Московская городская дума» и энциклопедическое издание «История Москвы» под редакцией Б.П. Козьмина и В.К. Яцунского в шести томах. Четвертый том энциклопедии содержит две главы, посвященные истории становления и деятельности Московского городского самоуправления [47]. Эти работы написаны на основе «Краткого курса истории ВКП(б)», основной акцент ставился на классовый подход к изучению городской реформы и контрреформы, социальной структуры московских избирателей, финансово-хозяйственной деятельности городского самоуправления. Авторами доказывалось преимущество системы горсоветов перед местным самоуправлением царской России и капиталистических государств. Так, по мнению Н. Каржанского «История Московской городской думы - это рассказ о том, как крупная
буржуазия Москвы, используя законы царского правительства, захватила в свои руки все коммунальное хозяйство города, как она разоряла и грабила Москву, перекладывая тяжесть налогового обложения с крупных промышленников и домовладельцев на плечи трудящихся» [48].
Следует отметить, что перед советской историографией данного периода не ставилась задача рассмотреть проблему эволюции городского самоуправления. Основной упор делался на исследовании возникших в ходе революции 1905 - 1907 гг. Советов рабочих и крестьянских депутатов. Поэтому сведения о деятельности органов городского самоуправления в Енисейской губернии в работах историков этого периода крайне скудны и отрывочны [49].
Качественно новый этап в изучении проблемы наступил в 1960-е -1980-е годы.
В 1960-е годы появились работы, затрагивающие проблемы истории городского самоуправления, но лишь в рамках исследования реформ и контрреформ второй половины XIX века. К их числу относятся монографии Н.П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России» и П.А. Зайончковского «Кризис самодержавия на рубеже 1870-х -1880-х гг.» [50]. Выводы авторов можно свести к следующему: буржуазное реформирование системы местного управления со стороны правящих кругов представляло собой уступку революционно настроенным народным массам на пути ликвидации феодальных пережитков в обществе вслед за отменой крепостного права.
В 1965 г. вышел первый обобщающий фундаментальный труд по истории Сибири «История Сибири» в 5-ти томах [51]. Однако проблемы организации и деятельности городского самоуправления не нашли в нем полного отражения.
Впервые комплексное исследование сибирских городов было предпринято новосибирской урбанистической школой во главе с профессором О.Н. Вилковым.
Проведя исследование истории возникновения и развития сибирских городов Д.Я. Резун, В.В. Рабцевич пришли к выводу о незавершенности генезиса сибирского города в период XVII - второй половины XIX вв. Этому способствовали не только местные региональные особенности, но и правительственная политика в области управления сибирским регионом [52].
Новосибирская школа урбанистики создала концепцию поэтапного развития сибирского города. Она нацелила исследователей на изучение проблемы многоукладное городской экономики, административного управления, социально-политического и культурного развития сибирских городов и сформулировала задачи изучения менталитета горожан и городского самосознания, во многом обеспечив методологическую основу дальнейших исследований истории Сибири.
Во второй половине 1980-х - 1990-х годов новый курс перестройки М.С. Горбачева и начавшийся процесс демократизации советского общества, предопределили наступление совершенно нового этапа в историографии проблемы.
Б.Н. Миронов в монографии «Русский город в 1740 - 1860-е гг.: демографическое, социальное и экономическое развитие» привел классификацию русского города. Автор выделил функциональные типы городов в зависимости от ведущей деятельности большинства населения, ни один из которых не является промышленным в чистом виде:
аграрный город;
торговый;
военно-административный;
смешанный.
Исследователь подчеркивает тот факт, что главным фактором, тормозившим переход от традиционного к буржуазному обществу в России «явилось своеобразие ее городского строя, замедленное развитие городов в почти тысячелетний период ее истории - в период феодализма» [53].
20 Отмечая проблему «упадка городов», автор обозначил несколько основных причин бедности и малочисленности русских городов:
военно-административное происхождение городов;
конкуренция города и деревни;
узость внутреннего рынка;
обременительные налоги;
неэффективная работа общественных городских органов [54].
Б.Н. Миронов отвергает точку зрения, сложившуюся в советской историографии, о том, что имело место неуклонное поступательное развитие русского города в период второй половины XVIII - середины XIX вв. Он пришел к выводу о том, что ко второй половине XIX века русские города были феодальными по способу производства, или доиндустриальными. «Городская реформа 1870 года лежала в русле переходного периода от феодализма к капитализму, от традиционного к индустриальному обществу, но, однако, не смогла превратить русский город в промышленный» [55]. Таким образом, городская реформа была призвана создать предпосылки для развития буржуазных отношений и одновременно - гражданского общества в городах Российской империи.
Вышеизложенная концепция берет свое начало в трудах немецкого социолога М. Вебера.
В работах В.П. Мельникова, А.Н. Медушевского была поставлена проблема влияния реформ в области местного самоуправления второй половины XIX века на процесс формирования институтов гражданского общества и правового государства в России [56].
В.П. Мельников в работе «Гражданское общество в России в историческом ракурсе» поставил вопрос о зависимости демократических органов управления и самоуправления от состояния общества. Автор сделал вывод о слабости организационных структур российского общества, которые подавлялись в течении веков и которые не могли быть воссозданы в начале XX в. [57].
Фундаментальные исследования проблемы формирования и эволюции городского самоуправления в России представлены в монографии В.А. Нардовой [58]. Автором впервые введены в научный оборот документы фондов Хозяйственного департамента МВД Центрального государственного исторического архива г. Ленинграда. Основное внимание она уделила не только анализу законодательства, но и рассмотрению правительственной политики в области городского самоуправления, разработке и проведению муниципальной реформы.
По мнению исследователя, главной целью проведения городской реформы 1870 г. явилась необходимость обеспечения условий роста городской экономики после отмены крепостного права [59].
Исследуя проблему эволюции городского самоуправления в России в конце XIX - начале XX века, В.А. Нардова пришла к выводу, что «Обостряющееся противоречие между неудовлетворительной правовой основой деятельности дум и усиливающимся значением органов самоуправления в жизни капиталистического города явилось почвой для возникновения и нарастания их оппозиционности» [60]. Это противоречие создало благоприятные условия для активизации процесса политизации деятельности городских дум, их подключения к либерально-оппозиционному движению, в обстановке общенационального кризиса в стране в начале XX в.
Современные исследователи во многом повторяют дореволюционные традиции, делая акцент на анализе законодательства в области городского самоуправления. Этим вопросам, во многом, посвящена монография В.Д. Калинина «Из истории городского самоуправления в России (XVIII - нач. XX вв.)», работа Н.А. Емельянова «Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития» и ряд других исследований [61].
Региональные аспекты истории местного самоуправления получили освещение в трудах красноярских историков. Период 1985 - 1990-е гг. для изучения истории Сибири оказался очень плодотворным. Это связано со
22 снятием запретов с закрытых ранее тем, а также с подъемом краеведческого движения, вылившегося в интересные и неоднозначные исследования [62].
Некоторые аспекты истории городского самоуправления рассмотрены в коллективной монографии Г.Ф. Быкони, В.И. Федоровой, Л.П. Бердникова «Красноярск в дореволюционном прошлом: XVII - XIX века». Авторы придерживаются концепции о недооформленности буржуазных реформ 1860-1870-х гг., в том числе и городской реформы. В книге впервые приведены сведения о бюджете г. Красноярска [63].
В 1995 году вышла в свет книга Л.П. Бердникова «Вся Красноярская власть: Очерки истории местного управления и самоуправления (1822 - 1916 гг.). Факты, события, люди». Данная книга, по замыслу автора, не претендовала на научное исследование, но вместе с тем она стала единственным систематизированным трудом в этой области. Автором впервые был введен в научный оборот ценнейший документальный материал архивов Красноярского края, Иркутской области, Якутска, Тобольска, Томска, Москвы и Санкт-Петербурга. Впервые составлена хронология правления губернаторов Енисейской губернии и городских голов Красноярска за весь вышеуказанный период. В данной работе освещена деятельность Красноярского городского самоуправления по решению актуальных хозяйственных и общественных вопросов в пореформенный период [64].
Отдельные аспекты деятельности городского самоуправления в социальной сфере освещены в трудах известного красноярского историка П.Н. Мешалкина. В своей работе «Меценатство и благотворительность сибирских купцов-предпринимателей (вторая половина XIX - начало XX вв.)» автор, рассматривая неоценимый вклад сибирских купцов-меценатов в организацию и развитие народного образования, здравоохранения и культуры Енисейской губернии, одновременно осветил и основные направления деятельности органов городского самоуправления в этой сфере.
23 Автором приведен ценнейший фактологический материал из архивов Красноярского края, Иркутской области, а также периодической печати [65].
Научно-популярный очерк П.Н. Мешалкина «Одержимые. О деятелях культуры Красноярского края на рубеже XIX - XX вв.» проливает свет на многие ранее неизвестные факты биографий выдающихся деятелей культуры, науки и искусства, некоторые из которых, принимали еще и активное участие в деятельности городского самоуправления. Это В.М. Крутовский, Д.Е. Лаппо и др. [66].
Вопросы участия купцов в деятельности органов городского самоуправления Енисейской губернии рассмотрены в диссертационном исследовании И.О. Никифоровой «Гильдейское купечество в Енисейской губернии в 60-е годы XIX - начале XX вв.». Автор впервые ввела в научный оборот численные данные, характеризующие роль купеческого сословия по отношению к другим социальным и сословным группам в городских думах Енисейской губернии [67].
И.О. Никифорова пришла к выводу о том, что купечество Енисейской губернии было доминирующей группой, участвовавшей в деятельности органов городского самоуправления, хотя его доля в течение второй половины XIX - начале XX вв. уменьшалась. Это было связано с общественно-политической активизацией других сословных групп и с тенденцией к сокращению численности купечества. Деятельность купцов на поприще городского самоуправления, за редким исключением, носила прагматичный характер, поскольку купцы смотрели на городские должности сквозь призму материальной выгоды и защиты своих экономических интересов [68].
Проблемы становления и развития городского самоуправления в Восточной Сибири получили освещение в диссертационном исследовании С.Л. Лониной «Становление и развитие городского самоуправления в Восточной Сибири в 1870 - 1917 гг.» [69]. Однако вне поля зрения исследования оказалось важнейшее направление деятельности органов
24 городского самоуправления в области образования, здравоохранения и культуры. Поскольку именно в этой сфере, учитывая ограниченность круга своих полномочий, городскому самоуправлению удалось добиться наиболее значительных результатов.
На наш взгляд, в диссертационном исследовании С.Л. Лониной сделан ошибочный вывод о том, что в окружных городах Енисейской губернии: Минусинске, Канске, Ачинске, вследствие проведения городской контрреформы 1892 г. было установлено упрощенное общественное управление. Поскольку по свидетельству документов в вышеупомянутых городах было введено полное городское общественное управление с ограничениями, предусмотренными в ст. 92 Городового положения 1892 г., а именно функции городской управы и мещанского управления были возложены на городского голову и его помощника [70].
В заключение необходимо отметить, что в последнее время история городского самоуправления сибирских городов стала объектом повышенного внимания исследователей. Появляются новые интересные работы, основанные на ранее неизвестном архивном и публицистическом материале.
Однако целый ряд актуальных проблем указанной темы остается вне поля зрения исследователей. В частности, не изучена проблема деятельности органов городского самоуправления в социальной сфере, не получила должного освещения финансово-хозяйственная деятельность городского самоуправления, не освещены и некоторые дискуссионные моменты проведения городской реформы и контрреформы в Енисейской губернии.
Объектом исследования является городское самоуправление Енисейской губернии.
Предметом исследования выступает деятельность городского самоуправления Енисейской губернии в социально-хозяйственной сфере.
5. Цель исследования - комплексный анализ процесса формирования,
структуры и деятельности городского самоуправления Енисейской губернии
в социально-хозяйственной сфере в 1870 - 1914 гг.
6. Достижению этой цели подчинено решение следующих задач:
а) ШэШВИть_региональную специфику проведения городской реформы
1870 г. и контрреформы 1892 г. в Енисейской губернии в контексте анализа
законодательства;
б) показать роль городского самоуправления в развитии
муниципального хозяйства;
в) p^ccjioTpeTb деятельность городского самоуправления в области
народного образования, здравоохранения и культуры городов Енисейской
губернии.
7. Хронологические рамки. Нижняя временная граница исследования
обусловлена введением Городового положения 1870 г., реформировавшего
всю систему городского управления в России. Верхняя временная граница
исследования определена переломным моментом в развитии системы
городского самоуправления в Енисейской губернии - началом первой
мировой войны 1914 года, которая привела к резкому увеличению расходов
городских дум на финансирование воинской квартирной повинности и
решения целого ряда проблем, связанных с тяжелыми последствиями войны,
что в свою очередь неизбежно приводило к сокращению социальных
программ и проектов. Данные обстоятельства позволяют выделить
предполагаемый этап для самостоятельного исследования.
8. Территориальные рамки исследования ограничены территорией
Енисейской губернии, а именно городами: Красноярск, Енисейск,
Минусинск, Ачинск, Канск. Вне поля анализа оказался г. Туруханск, где на
протяжении рассматриваемого периода времени, сохранялась дореформенная
система управления.
9. Методология. В нашем исследовании мы придерживаемся
методологии, разработанной новосибирской школой урбанистики, которая,
сформировавшись в 1960-е годы, вобрала в себя элементы трех основных
подходов. Во-первых, это идеи «государственной» теории о доминирующей
роли государства в социально-политическом развитии России [71]. Во-
26 вторых, положения марксистской концепции о ведущей роли народных масс в деятельности городского самоуправления. В ленинском варианте эта идея трансформировалась в городские советы. В-третьих, подход немецкого социолога М. Вебера, предлагающий рассматривать проблемы городского самоуправления сквозь призму понятия «гражданин» и самостоятельную деятельность стихийно сложившихся органов власти, позже оформленных как муниципалитет [72].
Указанная концепция исходит из тезиса о том, что к середине XIX века генезис сибирского города еще не завершился. С одной стороны, этому препятствовало, доминирующее влияние правительственной власти в области законодательства, с другой - специфика сибирского региона, выразившаяся в особом географическом положении (удаленность от центра), бедности и малочисленности городов. Для сибирских городов было характерно отсутствие четкого определения статуса горожанина.
В ходе исследования применялись методы научного анализа, такие как, принцип системности, научной объективности и историзма, а также корреляционный и математические методы исторических исследований.
Важнейшим, на наш взгляд, является системный подход, базирующийся на том, что историческая реальность представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих объектов, определенные целостные системные образования. Системный подход пригоден для исследования преимущественно статичных объектов. Отсюда возникает необходимость дополнения принципа системности принципом историзма, который предполагает рассмотрение исторических явлений, фактов, событий и процессов в соответствии с конкретной исторической обстановкой, во взаимосвязи, изменении и развитии.
При подсчете и анализе цифровых данных о социальном составе избирателей, гласных городских дум, динамики изменения бюджетных доходов и расходов и т.д. применялись математические методы, в частности, метод корреляционного анализа [73].
10. Источниковая база. Поставленные задачи потребовали привлечения широкого комплекса архивных и опубликованных источников, значительная часть которых была введена в научный оборот впервые. Основную массу источников составили неопубликованные документы и материалы делопроизводственного характера Государственного архива Красноярского края (ГАКК), Государственного архива Иркутской области (ГАИО) и отдельные документы Минусинского городского архива. Богатый архив Минусинской городской думы был уничтожен колчаковцами в годы гражданской войны.
В ходе работы в Государственном архиве Иркутской области изучен фонд канцелярии Иркутского генерал-губернаторства (ф.25), фонд Иркутской городской думы и управы (ф.70) и фонд Главного инспектора училищ Восточной Сибири (ф.63). Изучена деловая переписка между МВД, Минфином с одной стороны и Иркутским генерал-губернатором, с другой.
Огромную ценность представляют делопроизводственные материалы фонда канцелярии иркутского генерал-губернаторства (ф.25). Он содержит правительственные циркуляры, регламентирующие правовой порядок проведения реформ в регионе; деловую переписку; статистические материалы, иллюстрирующие социально-сословный состав избирателей и гласных городских дум, уровень благосостояния городского населения и преобладающий характер их хозяйственно-экономической деятельности; формулярные списки должностных лиц органов городского самоуправления; постановления городских дум Восточной Сибири; всеподданейшие отчеты Иркутского генерал-губернатора о состоянии Восточносибирского региона.
В ходе работы над диссертационным исследованием были подвергнуты сплошному изучению некоторые фонды Государственного архива Красноярского края. Прежде всего, это фонд Енисейского губернского управления (ф.595), наиболее богатый по полноте информации делопроизводственного характера, позволяющий осветить различные
28 аспекты деятельности городских дум. Исследованы следующие описи данного фонда: 1, 2, 3, 8, 18, 19, 34, 35, 42, 52.
Следует отметить, что при работе с документами 595 фонда серьезным препятствием являлось крайне плохая сохранность документов, особенно 8, 34, 42, 52 описей. К сожалению, ряд документов не было возможности изучить в связи с их присутствием на реставрации. Вследствие этого, приходилось привлекать аналогичные документы из других описей данного фонда.
Изучены документы фонда Енисейского губернского по городским делам присутствия (ф.628), многие из них введены в научный оборот впервые. Кроме этого, исследованы документы фондов Красноярской городской думы и управы (ф.161 и 173 соответственно).
В фондах Государственного архива Красноярского края была обнаружена и введена в научный оборот деловая переписка между Министерством внутренних дел, Министерством финансов, Министерством просвещения, с одной стороны, и Енисейским губернатором и Иркутским генерал-губернатором, с другой стороны. Проанализированные циркуляры, ходатайства и деловые записки свидетельствуют о сильном влиянии правительственных структур на местную власть.
Интересный источниковый материал представляет переписка между генерал-губернатором Восточной Сибири, Енисейским губернатором и городскими головами. Данный материал позволил выстроить цепь прохождения решений и распоряжений в структурах верхних эшелонах власти, а также осветить различные, в том числе и проблемные аспекты деятельности городских дум и управ.
Исследование постановлений городских дум позволило выявить основные направления и характер их деятельности.
Опубликованные источники, использованные в диссертационном исследовании, можно разделить на несколько групп:
1. Законодательные акты.
Статистические сборники.
Периодические издания.
4. Труды деятелей городского самоуправления (летописи,
публицистика, воспоминания).
Особое место в исследовании занимает анализ законодательных актов. Анализ Городового положения 1870 и 1892 гг. позволил выявить структуру органов городского самоуправления в пореформенный период, определить круг его полномочий и место, занимаемое в системе государственной власти. Статистические материалы, использованные в работе, помогли воссоздать количественные характеристики некоторых процессов. Например, выявить динамику городских бюджетов, определить численность населения, социально-сословный состав городских избирателей и гласных городских дум, установить уровень активности избирателей и т.п. Для этого привлекались материалы «Статистических обзоров Енисейской губернии», «Памятных книжек Енисейской губернии», а также периодической печати.
Промежуточное положение между статистическими сборниками и периодикой занимают специализированные издания городского самоуправления. Это «Инструкции Красноярской городской думы», «Обзор хозяйства г. Красноярска» и др.
Периодические издания выступают как отдельный и важный источниковый пласт. Прежде всего, это официальный орган губернской администрации «Енисейские губернские ведомости», газеты: «Восточное обозрение», «Сибирь», «Енисей» и др. Нами просмотрены все номера данных изданий за рассматриваемый период времени. Особо следует отметить журналы «Сибирские вопросы» и «Сибирские записки», на страницах которых обсуждались острые проблемы городского самоуправления.
Немаловажную ценность для исследования представляют работы самих деятелей городского самоуправления рассматриваемого периода. Это научно-публицистические труды М.В. Загоскина, В.Вагина, Н.В.Скорнякова, А.И. Кытманова, В.М. Крутовского и др., опубликованные в местных
периодических изданиях. Особый интерес представляют корреспонденции с мест, освещающие ход выборов в городские думы и затрагивающие актуальные проблемы деятельности городского самоуправления, Многие корреспонденции не имели авторства, поскольку авторы острых критических сообщений вполне справедливо опасались за свою деловую репутацию, а иногда и за свою жизнь.
В целом, источниковая база диссертационного исследования представлена разнообразными и разноплановыми документами и материалами, как ранее опубликованными, так и находившимися вне научного оборота. К источникам был применен критический и сравнительно-исторический анализ, что способствовало полному и объективному исследованию поставленных в диссертации проблем формирования и деятельности органов городского самоуправления Енисейской губернии в 1870-1914 гг.
11. Научная новизна. Научная новизна диссертационного
исследования заключается в следующем:
- произведен обобщающий анализ истории развития городского
самоуправления в период с 1870 по 1914 гг.;
- выявлена региональная специфика проведения городской реформы
1870 г. и контрреформы 1892 г. в Енисейской губернии.;
рассмотрена финансово-хозяйственная деятельность городского самоуправления;
впервые показана деятельность городского самоуправления в социальной сфере:
введены в научный оборот ранее неиспользованные документы Государственного архива Красноярского края (ГАКК) и Государственного архива Иркутской области (ГАИО).
12. Научно-практическая значимость. Заключения и выводы,
полученные в ходе работы по представленной теме, могут быть
использованы по нескольким направлениям. Во-первых, непосредственно
31 для создания научных трудов по истории сибирского региона и учебной литературы по краеведению. Во-вторых, как, вспомогательный и научно-справочный материал для подготовки и создания экспозиций и выставок местными краеведческими музеями. В-третьих, разработанная тематика, могла бы стать спецкурсом не только для историков, но и непосредственно для управленческого аппарата местного самоуправления и администрации. В-четвертых, материалы исследования могут представлять интерес для разработчиков законодательных актов по проблемам развития городского самоуправления в XXI веке.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. - СПб., 1907. - С.551 - 553.
Немчинов В.И. Городское самоуправление по действующему русскому законодательству. Городовое положение 11 июня 1892 г. - М., 1912.-С.13.
Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №35, ст.3506.; Местное самоуправление: Сборник нормативных актов / сост. Варламова Н.В. Лаптева Л.Е. - М., 1998. - С.79 - 109.
Васильчиков А.И. О самоуправлении: В 2 т. - СПб., 1869; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 2 т. - СПб., 1872.
Он же. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 2-х томах. Т.1. - СПб., 1872.-С.1.
6 Там же. - С.2.
7 Степаненко А.С, Кузнецова A.M. Местное самоуправление в
Сибири. Иркутск, 2001. - С.8.
Там же. - С.40.
Градовский А.Д. Собр. соч. Т.8 - 9. - СПб., 1903 - 1904.
Он же. Указ. соч. Т.8. -СПб., 1903. -С.231.
Он же. Указ. соч. Т.9. - СПб., 1904. - С.5 - 6.
Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления: Опыт критического разбора вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб., 1892.; Дитятин И.И. Наше городское самоуправление // Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. - СПб., 1895. - С.247 - 271.; Гессен В.М. Городское самоуправление: Дополнение к курсу русского государственного права. - СПб., 1912. - С.63 -74.; Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в XIX веке. Т.4. - Изд. Т-ва бр. А. и И. Гранат и К. - С.22 - 26.; Немчинов В.И. Городское самоуправление по действующему русскому законодательству. Городовое положение 11 июня 1892 г. - М., 1912.; Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. - СПб., 1907.
Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления: Опыт критического разбора вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших Европейских государств. - СПб., 1892. - С. 192 - 211.
Головачев А.А. Десять лет реформ 1861 - 1871. - СПб., 1872.
Там же. -С.243.
Дитятин И.И. Наше городское самоуправление // Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. - СПб., 1895. - С.247 - 271.
Там же. -С.268.
18 Гессен В.М. Городское самоуправление: Дополнение к курсу
русского государственного права. - СПб., 1912.
19 Там же. - С.63 - 74.
Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в XIX веке. Т.4. - Изд. Т-ва бр. А. и И. Гранат и К. - С.22 - 26.
Там же. - С.24 - 26.
Джанцщев Г.А. Эпоха великих реформ. - СПб., 1907.
Там же. - С.536.
24 Немчинов В.И. Городское самоуправление по действующему
русскому законодательству. Городовое положение 11 июня 1892 г. - М.,
1912.
Там же. -С.7-21.
Там же. - С.22.
Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. - М., 1908.; Приклонский С.А. Очерки самоуправления земского, городского и сельского. - СПб., 1886.; Тотомианц В.Ф. Самоуправление и городское хозяйство. - СПб., 1910.
Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. -М., 1908.-С.9.
Тотомианц В.Ф. Самоуправление и городское хозяйство. - СПб., 1910.-С.58-72.
Там же. - С.76 - 79.
31 Альбом городских голов Российской империи. - СПб., 1903.;
Щепкин М.П. Щепкин М.П. О городских налогах в Москве. - М., 1878.;
Щепкин М.П. Опыты изучения общественного хозяйства и управления
городов. - М., 1882. Ч.І - П.; Семенов Н. Наши реформы. - М., 1884.
Ядринцев Н.М. Сибирь как колония. - СПб., 1882.; Потанин Г.Н. Города Сибири // Сибирь, ее современное состояние и нужды. - СПб., 1908. -С.235-238.
Потанин Г.Н. Города Сибири // Сибирь, ее современное состояние и нужды: Сб. ст. - СПб., 1908.
Латкин Н.В. Енисейская губерния, ее прошлое и настоящее. -СПб., 1892.; Чудновский С.Л. Енисейская губерния. К 130-летнему юбилею Сибири (историко-публицистические этюды). - Томск, 1885.; Вагин В.И. Старое и новое Городовое положение // Восточное обозрение. - 1892. - 23 августа - 13 сентября, №34 - 37.
Латкин Н.В. Енисейская губерния, ее прошлое и настоящее. -СПб., 1892.
Чудновский С.Л. Енисейская губерния. К 130-летнему юбилею Сибири (историко-публицистические этюды). - Томск, 1885.
Попов И.И. Самоуправление и земские учреждения (по поводу введения земства в Сибири). - М., 1906. - 55 с; Сборник о земстве в Сибири: Материалы по разработке вопроса на местах и в законодательных учреждениях. - СПб., 1912.
Попов И.И. Самоуправление и земские учреждения (по поводу введения земства в Сибири). - М., 1906. - С.24 - 53.
39 Бакай Н.Н. Двадцатипятилетие Красноярской губернской
гимназии: (1868 - 1893). - Красноярск, 1893.; Бакай Н.Н. К
двадцатипятилетию Красноярской женской гимназии: (1869 - 1894). -Красноярск, 1895.; Кон Ф.Я. За пятьдесят лет. - М., 1936.; Кон Ф.Я. Исторический очерк Минусинского местного музея за 25 лет (1877 - 1902). -Казань, 1902.
40 Бакай Н.Н. Двадцатипятилетие Красноярской губернской
гимназии: (1868 - 1893). - Красноярск, 1893; Бакай Н.Н. К
двадцатипятилетию Красноярской женской гимназии: (1869 - 1894). -
Красноярск, 1895.
Кон Ф.Я. За пятьдесят лет. - М., 1936; Кон Ф.Я. Исторический очерк Минусинского местного музея за 25 лет (1877 - 1902). - Казань, 1902.
Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма // Поли, собр. соч. 5-е изд. Т.5. С.21 - 72; Ленин В.И. Местное самоуправление как оплот против реакции // Поли. собр. соч. 5-е изд. Т.16. С.311 - 316.
Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т.5. С.25.
Ленин В.И. Местное самоуправление как оплот против реакции // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 16. С.311.
Ленин В.И. Развитие капитализма в России // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т.З. С.558 - 560.
Шефер А.Л. Органы самоуправления царской России. - Куйбышев, 1939.-64 с.
Каржанский Н.С. Как избиралась и работала Московская городская дума. 2-е изд. - М., 1950. - 63 с; История Москвы в 6-ти томах. Т.4. Период промышленного капитализма./ Ред. Б.П. Козьмин, В.К. Яцунский. - М., 1954. - С.461 - 554.; Степанов А.Н. О городском самоуправлении в России с 70-х годов XIX в. до Октябрьской революции // Преподавание истории в школе. 1946. №6. -С.41-48.
Каржанский Н.С. Указ.соч. - С.5.
49 Дулов В.И., Кудрявцев Ф.А. Революционное движение в
Восточной Сибири. - Иркутск, 1955. - 192 с; Нифантьев Е.С. Город на
Енисее (Очерк). - Красноярск, 1954. - 80 с; Малютина А.И. Город Енисейск.
-Красноярск, 1957. - 161 с.
50 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений
дореволюционной России. - М., 1968.; Зайончковский П.А. Кризис
самодержавия на рубеже 1870-х - 1880-х годов. - М., 1964.
51 История Сибири в 5-ти томах. Т.З. Сибирь в эпоху капитализма
1861 - 1917. - Новосибирск: СО АН СССР, 1965. - 234 с.
52 Резун Д.Я. О некоторых проблемах современной сибирской
исторической урбанистики // Сибирский город XVIII - нач. XX вв.: Межвуз.
сб. Вып.1. - Иркутск, 1998. - С.4.; Рабцевич В.В. Сибирский город в
дореформенной системе управления. - М., 1984.; Рабцевич В.В. Управление
городами в Сибири в последней четверти XVIII - первой половине XIX вв. //
Сибирские города XVII - начала XX века. Новосибирск, 1981. - С.155 - 173.
53 Миронов Б.Н. Русский город в 1740-е - 1860-е годы:
Демографическое, социальное и экономическое развитие. - Л., 1990. - СЮ.
Там же. - С.9.
Там же.-СЮ.
Мельников В.П. Гражданское общество в России в историческом ракурсе // Гражданское общество. - 1993. - №3.; Медушевский А.Н. Формирование гражданского общества, реформы и контрреформы в истории России. - М, 1996.; Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в исторической перспективе. - М., 1998.
Мельников В.П. Гражданское общество в России в историческом ракурсе // Гражданское общество. - 1993. - №3.
Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - нач.90-х годов XIX в. Правительственная политика. - Л., 1984; Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - нач. XX вв. - СПб., 1994.
59 Нардова В.А. Городское самоуправление в Росии в 60-х - нач. 90-х годов XIX века. Правительственная политика. - Л., 1984. - С.5.
Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - нач. XX вв. - СПб., 1994. - С. 156.
Калинин В.Д. Из истории городского самоуправления в России (XVIII - нач. XX вв.). - М., 1994; Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. - Ярославль, 1996; Ежова О.М. Реформы местного самоуправления в Российской империи (1864 - 1917) // Федерализм. - 2000. - №1. - С.243 - 268; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. - Тула, 1997.
Быконя Г.Ф., Федорова В.И., Бердников Л.П. Красноярск в дореволюционном прошлом (XVII -XIX вв.) - Красноярск, 1990; Бердников Л.П. Вся Красноярская власть: Очерки истории местного управления и самоуправления (1822 - 1916). Факты, события, люди. - Красноярск, 1995; Мешалкин П.Н. Меценатство и благотворительность сибирских купцов-предпринимателей (вторая половина XIX - начало XX вв.). - Красноярск, 1995; Мешалкин П.Н. Одержимые. О деятелях культуры Красноярского края на рубеже XIX - XX вв. - Красноярск, 1998.
Быконя Г.Ф., Федорова В.И., Бердников Л.П. Красноярск в дореволюционном прошлом (XVII - XIX вв.) - Красноярск, 1990.
Бердников Л.П. Вся Красноярская власть: Очерки истории местного управления и самоуправления (1822 - 1916). Факты, события, люди. -Красноярск, 1995.
Мешалкин П.Н. Меценатство и благотворительность сибирских купцов-предпринимателей (вторая половина XIX - нач. XX вв.) -Красноярск, 1995.
Мешалкин П.Н. Одержимые. О деятелях культуры Красноярского края на рубеже XIX - XX вв. - Красноярск, 1998.
Никифорова И.О. Гильдейское купечество в Енисейской губернии 60-е годы XIX - нач. XX в.: Автореф. дисс. ...канд. ист. наук. - Красноярск, 2000.
Туман-Никифорова И.О. Участие купечества Енисейской губернии в деятельности органов городского самоуправления // Власть и общество. Региональные аспекты проблемы. Тезисы докладов и сообщений научно-практической конференции. Красноярск, 26 марта 2002 г. Комитет по делам архивов администрации Красноярского края. - Красноярск, 2002. - С.52 - 54.
Лонина С.Л. Становление и развитие городского самоуправления в Восточной Сибири в 1870 - 1917 гг.: Автореф. дисс. ...канд. ист. наук. -Красноярск, 2002.
Там же. - С. 17.; ГАИО, ф.25, оп.9, д.2356, к.963, л.1.
71 Институты самоуправления: Историко-правовое исследование /
Отв. ред. Л.С. Мамут. - М, 1995. - С.281.
72 Вебер М. Город. - Петроград, 1923. - С. 15.
73 Абрамов В.К. Математические методы в исторических
исследованиях. - Саранск, 1988.; Абрамов В.К. Корреляционный анализ в
исторических исследованиях. - Саранск, 1990.
Формирование организационной структуры городского самоуправления
Отмена крепостного права в России привела к необходимости реформирования местного управления. Развитие капитализма, рост городов и численности городского населения в России, приводило к обострению противоречий между капиталистическим базисом и феодальной надстройкой.
Перед российским самодержавием остро встал вопрос приведения системы местного управления в соответствие с изменившимися социально-экономическими условиями. Обозначенную проблему призвано было частично решить, подписанное 1 января 1864 г. Александром II «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».
Реформа земского самоуправления, в свою очередь, вызвало необходимость реформирования устаревшей системы управления городами.
Подготовка проекта Городового положения проходила в условиях постепенного наступления реакции, усиления политических позиций консерваторов в окружении императора Александра П. Это, в конечном счете, обусловило незавершенность реформ, их половинчатый характер. В 1868 г. вместо либерала П.А. Валуева министром внутренних дел был назначен представитель более консервативных кругов - А.Е. Тимашев.
В процессе разработки проекта Городового положения выдвигались предложения о введении образовательного ценза, в целях привлечения к участию в городских выборах представителей местной интеллигенции. В 1869 г. при рассмотрении проекта Городового положения в совете МВД, член совета П.П. Семенов выступил с инициативой установления квартирного налога в пользу города. Путем предоставления избирательного права плательщикам квартирного налога он рассчитывал привлечь к участию в городских делах «образованный класс населения», представители которого в большинстве своем не имели недвижимости и не занимались торговлей. Однако большинство членов совета МВД и Госсовета признали невозможным реализацию данного предложения на практике и дали согласие лишь на включение в проект Городового положения статьи 135, предоставлявшей городским думам право ходатайствовать о введении квартирного налога и указывавшей условия такого ходатайства [1].
Категорически против подобных предложений выступило большинство членов Госсовета [2]. 16 июня 1870 г. окончательный вариант Городового положения был подписан императором Александром II и вступил в законную силу.
В отличие от целого ряда реформ XIX в., которые проводились в Сибири значительно позднее, чем в Европейской России, введение Городового Положения 1870 г. в окружных городах Енисейской губернии было осуществлено в достаточно короткие сроки. Первые выборы во вновь учрежденные городские думы состоялись: в Красноярске - в ноябре 1870 г. [3], в Енисейске - в сентябре 1872 г. [4], в Канске - в декабре 1874 г. [5], в Ачинске - в январе 1875 г. [6], в Минусинске - в марте 1875 г. [7].
Следует отметить, что формирование организационной структуры городского самоуправления происходило на основе общероссийского законодательства. Законодателем не предусматривалось возможность проведения городской реформы в Енисейской губернии по какому-то особому варианту.
По Городовому положению 1870 г., право голоса на городских выборах получили горожане, состоявшие в русском подданстве и владевшие недвижимой собственностью, облагаемой налогом в пользу города, либо содержавшие торгово-промышленные заведения. Кроме этого, избирательное право было предоставлено лицам, прожившим в городе не менее двух лет и уплачивавшим в его пользу определенные торгово-промышленные сборы. Принимать личное участие в выборах могли только мужчины, достигшие 25-летнего возраста [8]. Формально обладавшие необходимым цензом женщины
Основные направления финансово-хозяйственной деятельности органов городского самоуправления
Изучение деятельности органов городского самоуправления в финансово-хозяйственной сфере невозможно без структурного анализа городских бюджетов. Структурный анализ позволяет выяснить процентное соотношение доходных и расходных статей городских бюджетов, отражающих социально-экономический уровень развития городов.
Городские думы не имели полной свободы при формировании своих бюджетов. Доходная часть бюджета была в определенной степени регламентирована Городовым положением 1870 г., а именно установлением максимального предела взимания городских налогов.
Наиболее значительные поступления составляли доходы от городских недвижимых имуществ, оброчных статей и городских предприятий - от 23,2% в Минусинске до 50,7% в Канске, что свидетельствует о том, что экономика городов носила преимущественно аграрный характер. Следует отметить, что основную долю данной статьи составляли доходы от аренды муниципальных земель, большая часть которых имела сельскохозяйственный характер, меньшая - арендовалась под различные торгово-промышленные заведения.
Удельный вес торгово-промышленных сборов в доходной части городских бюджетов был значительно меньше - от 17,1% в Минусинске до 20,9% в Енисейске и Канске, что отражало низкий уровень развития городской промышленности особенно если учесть, что большую их часть составляли поступления от городской торговли. В отличие от промышленности торговля развивалась более динамично и соответственно приносила более высокий и стабильный доход.
Ведущую роль в формировании доходной части городских бюджетов занимал оценочный налог с городских недвижимых имуществ. Оценочный налог взимался со всей недвижимости. От него освобождались только имущества, принадлежавшие царскому двору, здания казенных, учебных и благотворительных учреждений, бездоходные имущества духовного ведомства, земли и железнодорожные сооружения. По Городовому положению 1870 г. оценочный налог не мог превышать 1% со стоимости или 10% чистого дохода недвижимого имущества. В этих пределах городские думы имели право устанавливать размер налога самостоятельно [2].
Наиболее высокий удельный вес оценочного налога в 1876 г. наблюдался в бюджетах Красноярска и Енисейска - 18,2% и 22% соответственно. Эти города являлись центрами экономической жизни Енисейской губернии и, следовательно, имели более высокую стоимость городской недвижимости. В бюджетах малых городов губернии, в силу бедности подавляющего большинства населения, удельный вес оценочного налога был незначительным.
Нередко значительный доход приносили косвенные налоги. Их совокупный объем в городских бюджетах был крайне неоднородным - от 4,8% в Минусинске до 37% в Ачинске.
Вспомогательные доходы составляли поступления из государственной казны, которые должны были компенсировать затраты городских дум на содержание местных органов государственного управления: полиции, пожарной команды, тюрем, армии и т.д. В действительности же эти компенсационные пособия поступали не всегда регулярно и зачастую в значительно меньшем размере, чем реально требовалось. Кроме этого, в структуру вспомогательных доходов входили и всевозможные пособия частных лиц на какие-то конкретные благотворительные цели и проекты.
В 1876 году вспомогательные доходы присутствовали лишь в городских бюджетах Канска и Минусинска, они составляли 16,2% и 24,8% соответственно.
Все города Енисейской губернии в 1876 г. имели бездефицитные бюджеты. Исключение составлял г. Енисейск, где наблюдался бюджетный дефицит в объеме 8,5%.
Проведение городской контрреформы 1892 г. в Енисейской губернии
11 июня 1892 г. император Александр III подписал указ о введении в действие нового Городового положения, получившего название городской контрреформы.
Важное место в проведении городской контрреформы занимал избирательный закон, с помощью которого правительство рассчитывало ограничить состав избирателей кругом наиболее состоятельных горожан, способных организовать эффективную работу органов городского самоуправления и вместе с тем исключить возможность какой-либо оппозиционности самодержавию [1].
Городовое положение 1892 г. существенно усилило имущественный ценз, предоставив избирательное право лицам, состоявшим в русском подданстве и владеющим не менее одного года в пределах города недвижимым имуществом стоимостью от 300 до 3000 р. в зависимости от величины города. Кроме физических лиц, избирательное право на тех же основаниях было предоставлено правительственным, благотворительным, научным и учебным заведениям. Право голоса на городских выборах получили также лица, учреждения, общества, товарищества и компании, содержавшие в пределах города торгово-промышленные предприятия [2].
Новый избирательный закон расширил категорию лиц, лишенных избирательного права, включив дополнительно лиц, состоявших под гласным надзором полиции, содержателей и сидельцев винных лавок и питейных домов, лиц, за которыми числилась недоимка свыше полугодового оклада городских сборов. Кроме этого, в выборах не могли принимать участие: председатель и члены местного по земским и городским делам присутствия; священно- и церковнослужители; местные чины прокурорского надзора; лица, занимающие полицейские должности в губернии [3]. Избирательных прав были лишены евреи, за исключением городов расположенных в черте еврейской оседлости.
Городовое положение 1892 г. отменило деление избирателей на разряды, оно установило одно избирательное собрание, которое могло для удобства подразделяться на участки по местностям города. В избирательном собрании председательствовал городской голова, при подсчете голосов он мог в помощь себе приглашать необходимое число лиц из избирателей.
Изменилось минимальное количество гласных - 20 при 100 избирателей . В случае если количество избирателей превышало 100, дополнительно на каждые 50 избирателей выбиралось по 3 гласных. Максимальное число гласных составляло 40 - 160, в зависимости от величины и статуса города [4].
Городская контрреформа ввела контроль губернской администрации за подготовкой и ходом городских выборов. Губернатор утверждал дату выборов, давал разрешение на организацию выборов по участкам, рассматривал жалобы на неполноту избирательных списков и на нарушения, допущенные в ходе выборов. Списки избранных гласных и кандидатов к ним предоставлялись на утверждение губернатора в течение двух суток с момента выборов. В случае если губернатор усматривал нарушение законного порядка на городских выборах, то все материалы о нарушениях им передавались на рассмотрение губернского по земским и городским делам присутствия, которое в свою очередь было наделено полномочиями отмены результатов выборов [5].
В состав городской думы, кроме гласных, входил депутат от духовного ведомства, «...если епархиальное начальство признает полезным его назначить» [6].
