Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и практические аспекты создания органов самоуправления в середине XIX в.
1.1. Идеи самоуправления в 1860-70 гг 24
1.2. Система органов самоуправления как элемент организации жизни общества 41
1.3. противоречия в организации и деятельности органов самоуправления 76
Глава 2. Органы самоуправления в системе социальных и общественно-политических отношений в Казанской губернии
2.1. Органы самоуправления татарско-мусульманского населения Казанской губернии 109
2.2. Развитие либерально-демократические идей в органах самоуправления 125
2.3. Трансформация органов самоуправления в 1917-1918 гг 149
Заключение 178
Список использованных источников и литературы 183
Приложение 205
- Идеи самоуправления в 1860-70 гг
- Система органов самоуправления как элемент организации жизни общества
- Органы самоуправления татарско-мусульманского населения Казанской губернии
Введение к работе
Система органов местного самоуправления как структурный элемент
общественного управления требует, серьезного изучения. Анализ процесса
возникновения и закономерностей дальнейшего развития местных органов
самоуправления является одним из важнейших проблем для научного
исследования. В исторической литературе успешно разрабатывается
вопрос о сущности местного самоуправления, особенностях
формирования специфической системы самоуправления существовавшего
во второй половине XIX - начале XX вв. в России, эволюции социально-
экономической жизни через динамику структуры органов
самоуправления в разные этапы их исторического развития.
Актуальность темы исследования обуславливается важностью научного обобщения исторических фактов формирования и развития органов самоуправления. Однако создание серьезных научных обобщений и теоретических выводов в области изучения самоуправления требует максимального учета конкретных исторических материалов всех регионов России. В этом отношении большой научный интерес представляет анализ истории органов местного самоуправления в Казанской губернии, где наиболее полно можно проследить тенденции развития этих органов, на существование которых влияли местные социальные, историко-культурные особенности и традиции. Изучение реального осуществления законодательства, функционирования, стилей и методов деятельности органов местного самоуправления Казанской губернии раскрывает картины положения земских и городских органов самоуправления в регионе и в России в целом. С другой стороны многонациональность и существующие своеобразные формы самоуправления у местного населения, в том числе многочисленного мусульманского, позволяет
рассмотреть конкретные исторические особенности формирования самоуправления в контексте общих закономерностей исторического развития. Исследование данного комплекса вопросов представляет интерес для рассмотрения предпосылок социальных и политических преобразований в начале XX в., позволяет глубже понять причины кризиса системы самоуправления в России, дает возможность для выявления специфики в их соотношении с общими закономерностями исторического развития.
Современное развитие реформ управления и самоуправления в России во многом повторяет тенденции развития идей самоуправления, их соотношение с организацией государственного управления в середине Х1Х-начале XX вв. Организация деятельности местного самоуправления, как важный элемент в структуре государственного устройства, становится одним из основных этапов политических реформ, направленных на создание фундамента демократической государственности, которая в свою очередь должна стать базой для становления структуры гражданского общества.
Историография развития органов самоуправления довольно разнопланова и многочисленна. Она генетически связана с историей развития общественно-политической мысли и в какой-то степени отражает развитие идеи государственного строительства в России.
Проблема становления и развития местного самоуправления привлекала внимание исследователей еще до издания в России указа о создании всесословных органов самоуправления. Первые работы имели характер теоретического анализа российского и европейского опыта существования органов самоуправления. Одна из первых попыток изучения вопроса о местном самоуправлении с теоретической стороны была сделана профессором государственного права Петербургского университета А. Д. Градовским. Его первое исследование - докторская
диссертация о местном управлении в России относится к 1868 году.
«Местное население снабжается правами самостоятельности
подчиненного государству, и в противовес местному государственному
управлению создается местное общественное самоуправление», - так
определил автор основную суть органов местного самоуправления1.
Рассмотрению проблемы местного самоуправления на опыте европейских
государств посвящены труды А.И. Васильчикова, М.И. Свешникова .
Идея о самоуправлении становится объектом исследования, прежде всего, историков права. В конце Х1Х-начале XX вв. государственная теория местного самоуправления, обстоятельно разработанная в работах профессоров русского права А.Д. Градовского и Н.М. Коркунова3 становится доминирующей в русской юридической науке.
Эти исследования в основном были продиктованы разработкой проекта закона о местном самоуправлении и необходимостью решения вопроса, какую из существующих форм самоуправления можно взять за основу для реализации в Росси. В то же время в литературе и публицистике этого периода горячо обсуждался вопрос о существовании . самобытной системы самоуправления в России. Он наиболее полно и часто рассматривался в публицистических выступлениях славянофилов и частности в статьях СИ. Аксакова4.
Первые попытки осмысления значения земских учреждений, относящиеся в основном к практической оценке деятельности местного самоуправления, были сделаны в 60-80 гг. XIX в. В этих работах авторы стремятся проанализировать хозяйственную, финансовую деятельности
1 Градовский. А. Д. История местного управления в России. - СПб., 1868. - С. XX.
2 Васильчиков. А.И. О самоуправлении. - СПб., 1869-1871.- Т. 1-3; Свешников М.И.
Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов
местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. -
СПб., 1892.
3 Коркунов. Н.М. Русское государственное право. - СПб, 1909.- Т.1-2.
6 земства. Основная задача этих работ заключалось в выявлении наиболее эффективных отраслей и направлений в работе местных органов самоуправления5. Следует отметить то, что подобные исследования принадлежат в основном авторам, которые непосредственно занимались земской деятельностью. Отдельное внимание уделялось изучению деятельности городского самоуправления6. В работах рассматривались отдельные актуальные организационно-практические вопросы, которые стремились решать авторы этих изданий. Необходимо отметить еще одну особенность этих работ. Многие из них освещали лишь местные вопросы и проблемы, анализу подвергалось деятельность лишь отдельных регионов и городов.
Особого внимания заслуживает труд В.Б. Веселовского «История земства за 40 лет» . Эта работа была одной из первых попыток целостного анализа хозяйственной деятельности земских органов по всей России. Исследователем был проведен довольно подробный анализ финансовой, хозяйственной деятельности земства, основанный на большом количестве фактического и статистического материала. «Мы в настоящей работе не имели в виду дать исчерпывающую оценку земской хозяйственно-культурной деятельности (а политику вообще оставили в покое), но старались дать возможно полные данные о различных сторонах земской работы, используя метод статистического поуездного анализа, чтобы работа могла быть справочником по различным отраслям для земской
4 Аксаков СИ. Поли. собр. соч. - М., 1887. - Т. 5.
5 Головачев А.А. 10 лет реформ. - СПб., - 1872; Безобразов В.П. Государственное
общество. Управление, самоуправление и судопроизводство. - М., 1882; Безобразов
В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874; Евреинов Г.А. Заметки о
земской реформе. - СПб., 1888; Скалой В.Ю. Земские взгляды на реформу местного
управления. Обзор земских отзывов и проектов. - М., 1884; Ивановский В.В. Опыт
исследования деятельности органов земского самоуправления в России (уезды
Слободской Вятской губернии и Лаишевкой Казанской губернии). - Казань, 1882.
6 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. - СПб., 1875. - Т. 1;
Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. - М., 1908.
деятельности» , - писал автор, обозначив главную задачу своего исследования. В его книге собраны данные, позволяющие представить всю многогранность земской хозяйственной деятельности.
В связи с пятидесятилетием земских организаций, в 1914 году был составлен «Юбилейный земской сборник» под редакцией В.Б. Веселовского и З.Г. Френкеля9. В этой книге были собраны статьи разных исследователей с анализом теоретических и практических этапов развития органов местного самоуправления в России за пятьдесят лет. К разряду юбилейных работ относится и исследование А. Брода «К пятидесятилетию земских учреждений. 1864-1914», в которой впервые, исследователь Казанского университета, обобщает деятельность земского самоуправления в губернии10.
Дальнейшее работы касающиеся органов местного самоуправления были в основном адекватны тому политическому состоянию России, которое характеризуется распространением революционных идей,, стремлением к преобразованию жизни России. Многие политические деятели, в том числе и либеральные, предлагали различные проекты и-программы по усовершенствованию .органов самоуправления и в этой связи анализировали идеи самоуправления в контексте развития российского государственного управления11.
7 Веселовский В.Б. История земства за сорок лет. - СПб., 1910.
8 Там же. - С. 227
9 Юбилейный земской сборник (под редакцией Веселовского В. Б. и Френкеля З.Г.) -
СПб., 1914.
10 Брод А. К пятидесятилетию земских учреждений.1864-1914. - Казань, 1914.
11 Белоконский И.П. Дань времени. Воспоминания. - М.: Изд-во Политкаторжон, 1928;
Большаков Д. Городская Дума и Красный Муниципалитет// «Коммунистический путь»,
1922, № 18. - С. 44-47; Петров М.М. Городское самоуправление в России//
Факультет административно-организационный. Петроград, 1917. Проект реформ
городского управления составленный комиссией при экономическом отделе
Всероссийского союза и революция// В сбор. Городское самоуправление в России. -
Петроград, 1917. - С. 66-75 в середине ХГХ-начале XX вв.. ГИМ, ф. 84, ед.хр. 33, с. 34-39.
Петроград, 1917. - С. 66-75.
После октябрьской революции 1917 г. разные аспекты местного самоуправления рассматривались лишь в комплексе формирования «новой истории» России. Исследования по истории Советов преобладали над изучением истории дореволюционного местного самоуправления. Исследования, в которых наиболее широко рассматривалась деятельность местного самоуправления и в частности земства, проводились с целью раскрытия политической деятельности либеральных кругов, которые «возникли» в недрах земства12. Либерализм в какой-то степени отождествлялся с земством и по марксистско-большевистской теории противопоставлялся пролетарскому движению и по этой причине рассматривался и оценивался в основном в негативном аспекте.
Среди историков обращавшихся к теме земского самоуправления нужно отметить исследователя В.В. Гармизу, наиболее основательно рассмотревшего вопросы организации и деятельности земства13. Его работы «Подготовка земской реформы», «Историография земства» были этапными в изучении земского самоуправления стали основой для дальнейших исследований.
В начале 80-х гг. постепенно начинает возрождаться интерес к этой большой и важной теме. В 1983 году вышел в свет труд Н.П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России»14, которая давала полный анализ российской государственной администрации и в том числе организации и деятельности существовавших до революции местных органов самоуправления. Автор рассматривает наиболее важные этапы развития местных органов
12 Череменский Е.Д. Земское либеральное движение на кануне революции 1905 года//
Вопросы истории. - 1974, №9. - С 72-78; Пирумова Н.М. Земское либеральное
движение. - М., 1977.
13 Гармиза. В.В. Подготовка земской реформы 1864. - М., 1957; Гармиза В.В.
Историография земства// История СССР. - 1965 №5. - С. 82-86
самоуправления через призму законодательных актов правительства, раскрывает основные положения, виды, методы организации и работы государственных учреждений и местного управления. В работе дан исторический анализ и оценка «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года, Городовому Положению 1871, 1890 годов и другим правительственным нормативным актам по организации самоуправления в России. Такого же плана работы в виде учебных пособий были разработаны в 1980-1990 гг.15.
Особый интерес представлял для историков деятельность городских дум. Значительные исследовательские проблемы по данному вопросу были рассмотрены в работах В.А. Нардовой16. Ее исследования затрагивают вопросы взаимоотношения государства и городского самоуправления, развития либеральных идей в органах самоуправления.
В связи с реформами в государственной системе страны, история и настоящее положение органов самоуправления становились объектом внимания исследователей-социологов, государственных деятелей17.
В контексте нашего исследования отметим работы исследователей края. Историографические проблемы земских органов Самарской губернии, деятельность Самарских органов самоуправления, отдельных
14 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М.,
1983.
15 Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (ХН-нач. XX
вв.).- М., 1999. Макаров В.Б. История государственного управления и местного
самоуправления в России (IX в. -1917 г.): Учебное пособие. - Нижний Новгород: изд-во
Волго-Вятской академии государственной службы, 2000
16 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60 - начале 90-х гг. XIX в.
Правительственная политика. - Л., 1984; Она же. Самодержавие и городские думы в
России в конце XIX - начале XX вв. - СПб., 1994.
17Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Местное самоуправление: история и современность. - Екатеринбург, 1998; Мухаметшин Ф.Х. Республика Татарстан: особенности социально-политического развития на рубеже веков. - Казань, 2000; Ершов А.Н. Местное самоуправление в системе гражданского общества/ Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. - Казань, 2001. - С. 128-131.
лиц проявивших себя земской работе освещались в краеведческих
1 Й
исследованиях ученых . Разработке проблемы постановки школьного и внешкольного образования в Вятском земстве была проведена Н.Г. Валеевой19. В ее работе на основе богатого документального материала показано становление просветительской деятельности в Елабужском уездном земстве.
Разные аспекты деятельности местных органов самоуправления
касающихся национальных вопросов, в том числе участие представителей
татаро-мусульманского населения в органах самоуправления,
деятельности татарской ратуши рассматривались в А.Ю. Хабутдинова,
P.P. Хайрутдинова, P.P. Салихова, Л.М. Свердловой, в которых
рассматривались разные аспекты деятельности местных органов самоуправления касающихся конфессиональных корпоративных вопросов, в том числе участие представителей татаро-мусульманского населения в органах самоуправления, деятельности татарской ратуши и
Карелина А.А. К вопросу о деятельности земских организаций в области улучшения сельского хозяйства губернии к XIX - нач. XX вв. / Самарский край в истории России. Материалы юбилейной научной конференции. - Самара, 2001. - С. 79-82. Колякова И.В. Б.Б. Веселовский о Самарском земстве/ В сбор. Самарский край в истории России. Материалы юбилейной научной конференции. - Самара, 2001, - С. 26-28. Оранж О.И. Духовенство и земство Вятской губернии XX вв./ Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. - Казань, 2001. - С. 145-147. Поддубная Р.П. Председатель губернской земской управы /Краеведческие записки.- Самара, 2000. -Вып. IX. - С. 57-72. Устина Н.А. Роль земств в реализации государственной программы ипотечного кредитования крестьянских хозяйств. / В сбор. Самарский край в истории России. Материалы юбилейной научной конференции. - Самара, 2001. - С.76-79. 19Валеева Н.Г. Елабужское земство и Россия: Гуманно-просветительская деятельность Елабужского земства (1867-1917). - М.: 2002.
20 Хабутдинов А.Ю. Формирование нации и основные направления развития татарского общества в конце XVII-начале XIX вв. - Казань, 2001. Он же. Миллет Оренбургского Духовного Собрания в конце XVII- XIX веках. - Казань: Иман, 2000. -Хаирутдинов P.P. Салихов P.P. Отдавая полную справедливость трудам и заслугам // Гасырлар авазы - Эхо веков. 1996. №1-2. - С. 48-51. Хаирутдинов P.P. Управление государственной деревней Казанской губернии (конец XVIII - первая треть XIX в.). -Казань, 2002. - 224 с. Он же. Татарская ратуша г. Казани (1781-1855 гг.)// Гасырлар
Вопросы деятельности городского и земского самоуправления в
разных аспектах рассматривались в последние годы в диссертационных
работах21. В них исследована деятельность земств и городских управ в
отдельные исторические периоды. Рассмотрены отдельные области
муниципального работы, дан анализ системе выборов, структуры, формы
организации в разные периоды существования. Диссертационная работа
Низамовой М.С. "Казанское земство в XIX - нач. XX вв: местное
самоуправление и общественное движение" была одной из первых
исследований где анализировался сословно-социальный состав земских
структур, рассматривалась роль Казанского земства в развитии местного
хозяйства и здравоохранения в 1890-1904 гг. В работе Г.Р. Замановой
«Городское самоуправление в Казани (1870-1904 гг.)» рассматриваются вопросы формирования и функционирования, финансово-бюджетная и хозяйственная деятельность городского самоуправления того же периода. Рассмотрению вопросов избирательной системы, хозяйственной -структуры деятельности городских дум Казанской губернии в 1905-1917 гг. посвящена диссертационная работа Т.З. Бадретдинова.
Анализ имеющейся литературы по истории местных органов самоуправления дает возможность сделать следующие выводы. Исторический и теоретический анализ возникновения и существования
авазы - Эхо веков. 1997. №3-4. - С. 272-276. Салихов P.P. Татарская буржуазия Казани и национальные реформы второй половины XIX- начало XX в. - Казань: Издательство "Мастер Лайн", 2000. Свердлова Л.М. На перекрестке торговых путей. -Казань, 1991.
21 Абрамов В.Ф. Казанское земство в пореформенный период: Дис.канд. ист. наук. -Л., 1989; Бадретдинов Т.З. Городское самоуправление Казанской губернии в нач. XX в.: выборы структура общественно-политическая деятельность (1905-1917): Дисс. на соиск. науч. степ. канд. ист. наук. - Казань, 2002.3аманова Г.Р. Городское самоуправление в Казани (1870-1904 гг.): Автореф. дисс. на соиск. науч. степ. канд. ист. наук. - Казань, 2002.; Низамова М.С. Казанское земство к ХІХ-нач XX вв.: местное самоуправление и общественное движение: Дисс. на соиск. науч. степ. канд. ист. наук. - Казань, 1995; Бадретдинов Т.З. Городское самоуправление Казанской губернии в нач. XX в.: выборы структура общественно-политическая деятельность (1905-1917): Дисс. на соиск. науч. степ. канд. ист. наук. - Казань, 2002.
как земских, так и других форм местного самоуправления достаточно многосторонен. Существующие исследования освещают деятельность этих органов и как элемента государственного управления, и как учреждений местной хозяйственной деятельности. Но земства и городские управы не рассматривалась как органы самоуправления местного населения в комплексе с другими формами самоуправления. Необходимо отметить то, что в дореволюционной исторической и правовой науке делались попытки осмысления земств и городских общественных учреждений с позиций реализации идеи самоуправления. В тот период эти исследования были направлены в основном на анализ исторического опыта существовавших форм самоуправления в России и в западных странах для возможного сосуществования идеи самоуправления и российского самодержавия. В процессе социально-политического развития, самоуправление в России начинало приобретать форму и признаки структуры гражданского общества. С подобной точки зрения история органов самоуправления в исторической литературе не нашла должного освещения.
Несмотря на то, что в разные периоды историографии края отдельные
аспекты истории земских и городских учреждений самоуправления
Казанской губернии были предметом интереса отдельных исследователей,
деятельность местных органов самоуправления рассматривалась только с
хозяйственной, организационно-структурной стороны. Изучение
деятельности местного самоуправления именно как реализации идеи самоуправления в Казанской губернии не проводилось. Не нашли достаточного анализа проблемы комплексного изучения различных форм местного самоуправления, существовавших в Казанской губернии. Не получили должного освещения преобразования в структуре местного
самоуправления в многоэтнических регионах, к которым относится Среднее Поволжье.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании системы местного самоуправления Казанской губернии во второй половине XIX - начале XX вв., в контексте развития идеи самоуправления, в том числе организационные и функциональные принципы существования этих органов, их определяющий роли в общественно-политической жизни.
В соответствии с указанной целью, выдвигаются следующие ведущие исследовательские задачи:
выявить общие идеологические принципы организации системы самоуправления и их проявление в органах самоуправления Казанской губернии;
определить степень практической реализации целей местного самоуправления в Казанской губернии;
рассмотреть формы самоуправления татаро-мусульманского населения и определить специфику их формирования и развития;
изучить развитие либеральных тенденций в системе самоуправления, на примере возникновения и деятельности союзов и объединений местных органов самоуправления, а также степени реализации идей этих организаций и союзов в работе местных комитетов;
проанализировать динамику идеи самоуправления в ходе крупных общественно-политических перемен в обществе в начале XX столетия и степень ее практической реализации.
Объектом исследования является идея местного самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв., которая исторически сложилась
в своеобразную структуру власти, историческое развитие и изменение этих идей, в социально-политических и практических аспектах.
Предметом изучения стала система местного самоуправления Казанской губернии в основном земская и городская система, как одна из наиболее полно реализованных форм самоуправления местного населения.
Хронологические рамки исследования охватывают время второй половины XIX - начала XX вв., период формирования и функционирования системы органов самоуправления в России в целом, и Казанской губернии в частности. Именно в этих временных рамках формируется система земского и городского самоуправления как этап в развитии идеи самоуправления, определяется ее основная структура, функции и полномочия. В эти годы оформляются губернские и уездные земские организации, формируются местные органы самоуправления, которые отражают специфические особенности исторического, политического и экономического развития общества, созревают предпосылки конституционных реформ существующей системы. Широкие временные рамки, представленные в исследовании и охватывающие весь период существования земских и городских всесословных органов самоуправления, дают возможность показать устойчивые тенденции в развитии основных принципов самоуправления.
Комплексное исследование заявленной темы потребовало
привлечения широкого круга источников. Важным источником для
исследования образования и деятельности органов самоуправления
являются законодательные акты Российского государства . Нормативные акты позволяют проследить государственную политику по отношению к
22 Полное собрание законов Российской империи. - СПб., 1867. - Собр.П, Т. XXXIX, отд.1, 1864, №49457. - С. 1-14; Городовое положение от 16 июня 1870 г. №48498 // ПСЗРИ. - СПб., 1874. - Собр.П, Т. XLV, отд.1. - С. 812-839; Городовое положение от 11 июня 1892 г. №8708 // ПСЗРИ. - СПб., 1895. - Собр.Ш, Т. XII, С. 403-456.
органам самоуправления, процессы эволюции законодательных идей в области самоуправления и показывают изменения правового статуса учреждений самоуправления.
В работе широко использовались материалы архивохранилищ Москвы, Казани, в которых были обнаружены материалы отражающие законодательные, циркулярные акты государственных структур, делопроизводственные документы и др. В фондах Национального архива РТ исследованы дела, дающие возможность сделать анализ состояния и деятельности административных, хозяйственных систем органов Казанского губернского земства. Хранящиеся в фонде 1 - канцелярии Казанского губернатора, в фонде 99 - Казанского губернского присутствия, в фонде 2 - Казанского губернского правления докумбенты и циркуляры Министерства внутренних дел являются исключительно важными нормативными источниками для изучения темы.
В фонд 81 - Казанского губернского земства изучены циркуляры и постановления земских съездов. Кроме того, были использованы материалы, отражающие деятельность городских органов самоуправления (ф. 98, 537), архивные материалы фонда Казанской ратуши и Казанского губернского жандармского .управления (ф. 22, 199). В качестве вспомогательного источника были рассмотрены документы фонда 411, 419, 537, где хранятся документы различных общественных органов самоуправления Казанской губернии. Из материалов революционного периода 1917 г. нас заинтересовали документы фонда Р-98, где хранится переписка о деятельности уездных городских дум, материалы агрономического съезда земских служащих, протоколы заседаний и совещаний съезда крестьянского совета. Так же были привлечены материалы ф. 1246 - постановления волостных земских собраний от март
t 1918 г., ф. P - 1354 - протоколы сельских обществ об организации
самоуправления.
Так же как источник привлекались документы, программные материалы национального движения 1905-1917 гг., опубликованные материалы мусульманских съездов, Урало-Волжской республики, материалы лидеров национального движения 3.
Следует отметить, что различные периоды деятельности органов
самоуправления имеют различную степень источникового обеспечения.
Наиболее многочисленные и систематические делопроизводственные
материалы о деятельности органов самоуправления отложились в 1910-
1916 гг.
Интересные и ценные сведения по деятельности реформаторских движений в земских органах в 1905-1917 гг. были обследованы в фонде
* письменных источников Государственного исторического музея в Москве.
Среди документов Всероссийского городского музея в фонде с адресами и
записками земских деятелей, в личных фондах обнаружены важные для
общего анализа развития идей либерализма среди деятелей органов
самоуправления (ф. 84, 424, 113, 220, 385). В Государственном архиве
РФ изучены документы, относящиеся к 1916-18 гг. (ф. 1235, 424, 1253),
которые отражают принципы переустройства местных органов
^ самоуправления при советской власти, просматриваются особенности
формирования советов, как формы государственного управления и реализации в этих новых органах правления идей самоуправления. Они отражают процесс вытеснения органов местного самоуправления из жизни общества и замены их советами.
Следует подчеркнуть, что при комплексном анализе и систематическом подходе к изучению материалов по предложенной теме
архивные документы и неопубликованные источники стали
основополагающими материалами для исследования. Наряду с не
опубликованными документами в работе привлечены так же
опубликованные и имеющиеся в литературе источники. Необходимо
особо отметить многочисленность данных источников по
деятельности органов местного самоуправления. В основном это делопроизводственная документация, которая является одним из самых многочисленных и представляющих большое разнообразие типов и видов источников.
Основной группой делопроизводственных документов является протокольная, представленная такими разновидностями как журналы протоколы24. За весь период работы земств и городских дум материалы заседаний, протоколы и журналы собраний и управ публиковались на страницах периодической печати, а самое ценное, они издавались в виде отдельных публикаций. Все это позволяет очень подробно и точно изучить различные виды и формы деятельности органов местного самоуправления.
Значительное место среди источников занимает отчетная
документация: годовые отчеты, отчеты обзоры, доклады, докладные
записки. Особого внимания среди них заслуживают «Отчет Казанской
городской общественной управы за четырехлетие с 1871 по 1875 гг.»25.
Основным принципом составления отчетов было освещение их
деятельности по направлениям. Важнейшей составной частью отчетов являются прилагаемые к ним финансовые сметы. Материалы, относящиеся к начальному периоду существования местных органов самоуправления,
НМ РТ. Фонд татарской литературы. Архивы Г. Исхаки, С.Максуди.
24 Материалы и протоколы заседаний Казанской городской думы 1872, 1898, 1900,
1901,1902,1903, 1904,1907, 1908,1909.
25 Отчет Казанской городской общественной управы за четырехлетие с 1871 по 1875 гг.
-Казань, 1875.
являются наиболее ценными, так как отражают процессы организации и формирования этих учреждений.
«Городовое Положение», как основной законодательный акт по деятельности органов самоуправления, давал управам право издавать обязательные для местного населения постановления. Эти постановления относились в основном к обеспечению безопасности жителей и представляю большой интерес для исследования . Особенно ценным в этом плане является «Систематический сборник постановлений Казанской городской думы за 22 года (с 1871 по 1892 включительно)»27, которая, наряду с тем, что собрал в себе наиболее важные сведения о работе городской думы, был единственным такого рода систематизированным сборником. Подобные материалы важны при сборе и анализе сведений по практической деятельности органов самоуправления. Основываясь на эти материалы, есть возможность определить объем и степень практической пользы для населения существовавших в данный исторический период местных органов самоуправления. Что касается научной исследованности данных источников, то обращает на себя внимание то, что ученые, проводившие исследования по истории земств и городских дум, часто обращались к этим изданиям и их ценность, с точки зрения оценки практической значимости местных органов самоуправления, не подлежит сомнению. Но нами эти источники привлекались для того, чтобы оценить организацию и существование местных органов управления именно как одна из форм самоуправления, и в сравнительном анализе определить приемлемость существовавших форм самоуправления к местным
26 Постановления 50 очередного Казанского уездного земского собрания с 30 сентября
по 8 октября 1904 года. - Казань, 1907. Постановления очередных и чрезвычайных
губернских собраний Казанского Дворянского собраний за трехлетие 1902-1904 гг. -
Казань, 1904; Постановления и журналы Казанской городской думы 1895. - Казань,
1876.
27 Систематический сборник постановлений Казанской городской думы за 22 года (с
особенностям общественной организации населения, определить приоритетные направления и вопросы в деятельности земств и городских управ.
Для изучения практической деятельности земства дают большой материал отчеты, учрежденного по инициативе министра финансов С. Ю. Витте «Особого Совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности». Во время данной акции правительство пригласило местные губернские и уездные комитеты высказать свое мнение об улучшении производительности сельского хозяйства. Ими были составлены предложения, в которых, кроме анализа деятельности по сельскому хозяйству, были, отдельные обстоятельно разработанные статьи о деятельности земства. Анализ работ местных Комитетов в этой области представлен в книгах СИ. Шидловского и Т.И. Тихонова . В этих работах собран и систематизирован большой фактический материал.
Крупную и целостную группу источников и материалов, организованных в определенную форму, имеющую общественное назначение и социально-культурную функцию представляют из себя периодические издания. В отношении исследований по истории органов местного самоуправления эту группу источников можно разделить на два вида: это периодика, которую издавали сами органы местного управления и издания в которых печаталась информация о деятельности земства и городских дум. В связи с этим укажем те издания, на страницах которых можно проследить деятельность местных органов самоуправления в Казанской губернии. В первую очередь, это «Казанская газета» переименованная позднее в «Земскую неделю» и издававшуюся в виде
1871 по 1892 включительно). - Казань, 1898.
28 Шидловский СИ. Земство (Свод трудов местных Комитетов по 49 губерниям Европейской России). - СПб., 1904; Тихонов Т.И. Земство в России и на окраинах. -СПб., 1907.
журнала, являвшуюся единственным периодическим органам печати Казанского губернского земства, выходившим в 1902-1914 гг. Кроме того, при изучении темы мы обращались к центральным земским изданиям, таким как: «Земское дело», «Известия земского отдела». Необходимо также отметить газеты «Казанские губернские ведомости», «Казанский телеграф», «Волжский вестник», на страницах которых можно найти довольно много интересных сведений по деятельности местных органов самоуправления. Важным фактором при анализе материалов периодической печати является тот аспект, что местные органы самоуправления стремились использовать периодические издания для пропаганды своей деятельности и охотно сотрудничали с прессой.
Так же, как источник, были привлечены периодические издания на татарском языке29. Вопросы об органах самоуправления начинают рассматриваться на страницах татарских периодических изданий лишь с 1916-1917 гг. Газеты на татарском языке, которые на своих страницах касались вопросов местного самоуправления, по своему характеру были в основном общественно-политическими изданиями и обращались к этой теме обычно в предвыборный период. Главная цель публикаций было разъяснение населению пользы и выгоды органов самоуправления для татар-мусульман.
Характеризируя в целом источниковую базу по исследуемой теме необходимо отметить наличие специфической документации и материалов, дающих возможность изучить систему земских и городских органов с различных точек зрения, в том числе и как учреждений самоуправления. Несмотря на то что, существует большое количество опубликованных делопроизводительных материалов, многие документы и факты не допускались цензурой в печать и отложились лишь среди
архивных материалов. В связи с этим возникала необходимость проверки и установления достоверности фактов. Привлечение разных видов источников дало возможность провести исследовательские и источниковедческие работы и выявить наиболее достоверные факты.
Существующие своеобразные формы самоуправления у местного населения, в том числе мусульманского, позволяют вскрыть общие закономерности формирования и развития местного самоуправления и их специфику, связанную с конкретными историческими особенностями органов сословного и конфессионального самоуправления Казанской губернии. В работе на обширном новом материале предпринята попытка комплексного исследования вопросов самоуправления в Казанской губернии.
В методологическом плане автор придерживался принципов объективности, историзма. Использование данных методов были продиктованы основными принципами проведения исследований в исторической науке.
Неотъемлемой составляющей методологии является комплексный анализ. Следует подчеркнуть, что для исследования данный подход имеет важнейшее и универсальное значение, так как требует всестороннего рассмотрения фактов связанных с изучаемой проблемой, оценки прошлого с учетом процессов, происходивших в обществе.
При анализе материалов на один из первых мест ставилась проблема установления достоверности и объективности исторических источников. Применение традиционных методов давало возможность корректно решить данные проблемы. Один из наиболее распространенных методов эмпирического исследования сравнительно-сопоставительный метод. При соблюдении основных временных и пространственных принципов
Кояш, Йолдыз, Вакыт . 1917.
сравнительно-сопоставительный метод позволяет устанавливать общие
признаки процесса развития для выявления закономерностей
исторических событий. Избранный спектр рассматриваемых вопросов обусловил использование междисциплинарного подхода к исследованию, который заключается в использовании научного аппарата, методов и принципов таких гуманитарных наук как, социология и политология.
Научная новизна исследования видится в том, что в работе
рассматривается реализации идеи самоуправления на основе
комплексного исследования деятельности системы местного
самоуправления Казанской губернии. В исследовании также, наряду с
другими формами, рассматриваются органы самоуправления у татаро-
мусульманского населения Казанской губернии и соотношение их с
губернскими и городскими всесословными органами самоуправления.
Нас интересовали общероссийские тенденции развития
либеральных общественных сил и проявление действия этих тенденций на развитие идеи местного самоуправления, в особенности в период революционных событий в начале XX в.
Практическая ценность работы обусловлена проведением комплексных исследовательских и источниковедческих работ по истории самоуправления в Казанской губернии. В научный оборот вводится новый фактический материал по истории самоуправления Казанской губернии, а также значительный объем новых источников, хронологически привязанных к истории российского самоуправления в целом. Материалы диссертации могут быть использованы при создании обобщающих работ по истории края, могут найти применение при подготовке спецкурсов и спецсеминаров по проблемам местного самоуправления. Помимо этого, результаты изучения существовавших в истории форм самоуправления и выявление основных принципов существования различных форм
самоуправления в регионах дадут возможность использовать наиболее приемлемые из них в формировании системы управления государством.
Поставленная цель и задачи определили структуру работы, которая основывается на проблемно-тематическом принципе, придерживаясь при этом основных хронологических этапов исторического развития органов самоуправления. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Идеи самоуправления в 1860-70 гг
Концепция данной работы базируется на понимании самоуправления, как самостоятельная деятельность населения, организованная в систему автономного функционирования, имеющего право принимать решения по внутренним проблемам, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Данное определение в основном соответствует определению, сформулированному в пункте I статьи 2 закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления»30. В исследовании эта система органов самоуправления, как особая форма местного административного управления рассматривается через призму государственно-правовых, социально-политических и хозяйственно-финансовых отношений. Термин «самоуправление» был введен в российское законодательство и в научную литературу лишь в конце XIX века. К тому времени наиболее распространенным было понятие самоуправления как предоставляемые государством своим составным частям (областям, общинам, сословиям и корпорациям) права управлять самостоятельно своими внутренними административными и хозяйственными делами под контролем правительственной власти. К концу XIX в., когда в России началась реализация идеи самоуправления, в русской общественной мысли существовали в основном два теоретических подхода к данной проблеме. Это «общественная» и «государственная» теория самоуправления.
«Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами, ...требуя, чтобы общества и государства, каждая ведали только свои собственные интересы» , -писал историк российского государства и права Н.М. Коркунов. Основные принципы общественной теории кн. А.И. Васильчиков сформулировал следующем образом: «В лице губернских и уездных земских учреждений призывается к управлению хозяйственно-общественными делами вся общественность губернии и уезда, которая самим фактом избрания гласных, поручает им, делегирует свою власть на все время избрания» .
Сторонники общественно-хозяйственной теории полагали что, наряду с областными государственными делами, существуют отдельные, только местные, «земские» дела, которые государственная власть может поручить выборным органам земств, и которыми эти органы могут заниматься вполне самостоятельно.
Иная точка зрения была сформулирована и заложена в основу проектных предложений по устройству местных органов самоуправления министром внутренних дел П.А. Валуевым. По этой теории, самоуправление представлялся как особый орган одной и той же государственной власти, и оно получает от этой власти свои права и полномочия для выполнения местных хозяйственных и культурных задач.
Система органов самоуправления как элемент организации жизни общества
20 ноября 1865 года в Казани в числе 44 гласных открылось первое губернское земское собрание. Собрание было открыто Казанским губернатором генерал-майором Михаилом Кирилловичем Нарышкиным. Председателем собрания был губернский предводитель дворянства действительный статский советник Петр Гаврилович Осокин. Собрание избрало губернскую земскую управу. В состав первой Казанской губернской земской управы вошли генерал-майор П.Н. Арцебашев, члены: П.А. Делерт, В.И. Рубаив, С.Ф. Ушаков, П.П. Филипов, И.П. Ушков, М.И. Мельников.
Казанские губернские земские учреждения сформировывались по единому законному принципу организации самоуправления. Губернские земские собрания включали в себя гласных, выбранных по новой избирательной системе, в том числе предводителей дворянства и председателей земских управ всех уездов. В состав губернского земского собрания входили еще два-три чиновника от казенного и удельного ведомств. Срок полномочий губернских земских собраний длился три года. Заседания проходили открыто один раз в год или по чрезвычайным поводам. Губернские земские собрания избирали исполнительный орган - губернскую земскую управу. Председатели губернских земских управ утверждались министром внутренних дел. Членов губернских управ утверждал губернатор.
Земские собрания проводили выборы земских управ и контролировали их работу, утверждали земский бюджет, ведали раскладкой земских повинностей, обсуждали и принимали решения по разнообразным вопросам местной жизни.
Губернские земские управы принимали функциональные обязанности существовавших до них отделов и комитетов местного управления. «Квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия и больничные советы упраздняются немедленно, по окончанию ими сдачи дел, документов, сумм и сооружений в земские управы», - гласили «Правила о порядке приведения в действие положения о земских учреждениях» 53.
Для выработки финансовой системы земских учреждений создавались специальные комитеты по земским повинностям. В циркуляре городским думам и ратушам казанской губернии сообщается: «в следствии особого постановления Присутствия земских повинностях, состоявшегося 11 апреля 1864 г., открывались в уездных городах Казанской губернии отдельные присутствия для составления сметы и раскладок земских повинностей на трехлетие с 1865 г. и собрание сведений требуемых ст.42 устава, которая предписывало думам и ратушам немедленно распорядиться об избрании и командировании в местные отделения присутствия депутатов от городских сословий»5 . 8 ноября 1865 года казанский губернатор получает уведомление о том, что Правление Государственного банка издал Приказ местным отделам государственного банка с инструкцией, на основе которого создавались отдельные «разделы: на благотворительные, принадлежащие земству и по кредитной части, отходящие в ведение местных отделений Государственного банка»55. Но несмотря на подобные специальные мероприятия, возникали «недоразумения», с которыми земские управы обращались в Министерство внутренних дел
Органы самоуправления татарско-мусульманского населения Казанской губернии
Опыт организации и существования органов местного самоуправления наиболее важен и необходим именно для провинциальных региональных территорий потому что, само возникновение идеи самоуправления продиктовано интересами местного населения. Поэтому рассмотрение проблемы самоуправления требует серьезного осмысления местных исторических, национальных и религиозных особенностей.
Население Казанской губернии представляло собой многонациональное и многоконфессиональное сообщество. Татары-мусульмане города Казани и губернии, которые представляли 1/3 местного населения, проживали в своеобразном, почти изолированном мире, основанном на исламские законы и национальные традиции. Мусульманское население организовывалось в особые социальные сообщества на конфессиональной основе - так называемое махалле, регулировавшие межличностные, межгрупповые взаимоотношения, способствовавшие жизнеспособности ислама в чужеродных и подчас враждебных условиях206. Каждая махалля или локальная мусульманская община организовывалась вокруг одной мечети. Мечеть в таком сообществе, по утверждению Г.Г. Косача, "была одной из важнейших матриц, определявших саму возможность появления той совокупности духовных и материальных ценностей, которая определяла национальное сообщество"207. Махалля являлась социальным организмом, с собственными общественными институтами . Самоуправление локальной мусульманской общины обеспечивалось собственной системой самофинансирования, образования, регулирования гражданского состояния. Такая структура и система организации жизни существовало до XX в.
Вместе с тем, большинство местного татаро-мусульманского населения проживало в сельской местности и относилось к крестьянскому сословию. Казанская губерния в целом представляла собой типичный сельскохозяйственный, аграрный район, и органы крестьянского самоуправления во многом определяли и организовывали жизнь местного населения и национального в том числе. "Особенности края, связанные с преобладанием нерусского крестьянства, сказывались на создании системы выборов в органы крестьянского самоуправления, повлияли, в определенной степени, на отношения крестьян к выборным должностным лицам, управлению в целом", - пишет Р.Р.Хайрутдинов209.
Наряду с общероссийскими крестьянско-волостными органами самоуправления, Российское государство создает специальные структуры для самоуправления татарским и мусульманским населением. Официальные учреждения в виде специальных общегосударственных сословно-корпоративных органов самоуправления татарско мусульманского населения Казанской губернии существовали с XVIII в.
Татарское купечество как сословие тоже получает свой орган самоуправления - Казанскую городовую татарскую ратушу. Учрежденная по указу сенат как судебно-административный орган городского самоуправления мещанского и купеческого сословия татарской общины г. Казани ратуша открывается 28 декабря 1781 г. Структура и принципы организации его были в основном такими же как и городской магистрат. Но в отличие от них они имели более простое устройство и меньшие полномочия. Согласно положению о городских ратушах, руководство избиралось из числа состоятельных членов татарского общества, и утверждались губернатором. Главным требованием, со стороны государства, к деятельности ратуши было лояльное отношение к царскому правлению. Ратуша занималась основными административно-хозяйственными делами татарского городского населения. В ратуше оформлялась запись в купеческое и мещанское сословие, выдавались паспорта для поездок по торговым делам. Ратуша взыскивала задолжности с купцов по опротестованным векселям и другим финансовым документам, разбирала дела о банкротствах. Она занималась разделом имущества умерших между наследниками, участвовала в производстве суда между подведомственными татарами. При ратуше существовал татарский сиротский и словесный суды. Сиротский суд занимался вопросами опекунов, а словесный суд - разбором долговых дел и обанкротившимися.
