Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Городское самоуправление Пермской губернии в системе общества и государства 24
1.1 Организационные принципы городского самоуправления и их реализация (1905- февраль 1917) 25
1.2. Влияние общественно-политической жизни страны на деятельность органов городского самоуправления 48
1.3. Отношения муниципальных властей с государственными и общественными
институтами 68
1.4. Социально-психологический аспект деятельности городского самоуправления 91
Глава II. Деятельность городского самоуправления Пермской губернии в экономической и социокультурной сфере 124
2.1. Финансово-кредитная ситуация в городах губернии в 1905 -1916 гг 124
2.2. Экономическая политика городских дум и управ 145
2.2.1. Городские водопроводы и электростанции 146
2.2.3. Роль городских дум и управ в развитии транспорта 152
2.2.4. Деятельность органов городского самоуправления по развитию торговли и промышленности 154
2.2.5. Роль муниципальной собственности в городской экономике 163
2.2.6. Политика городских властей в области благоустройства 167
2.3. Деятельность городских дум и управ в социокультурной сфере 176
2.3.1. Деятельность органов городского самоуправления по поддержанию
общественного порядка и пожарной безопасности 176
2.3.2.Участие городских властей в постановке медико-санитарного дела 179
2.3.3. Деятельность дум и управ в области народного просвещения 187
2.3.4. Благотворительная деятельность городских властей 202
2.3.5. Городское самоуправление и постановка театрального дела в губернии 209
2.3.6. Взаимоотношения органов городского самоуправления и церкви 213
Заключение 220
Список использованных источников и литературы 229
- Организационные принципы городского самоуправления и их реализация (1905- февраль 1917)
- Влияние общественно-политической жизни страны на деятельность органов городского самоуправления
- Финансово-кредитная ситуация в городах губернии в 1905 -1916 гг
Введение к работе
Актуальность темы. Без самоорганизации общества невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество, укрепить государственную целостность России. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления. Современная формулировка термина «самоуправление», принятая демократическими государствами, дана в Европейской хартии местного самоуправления. Это «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения». Это определение легло в основу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.
За последние годы был принят ряд законодательных актов, прямо или косвенно затрагивающих вопросы развития местного самоуправления. Реформа продолжается. Для её успешности целесообразно обратиться к опыту прошлого, к истории местного самоуправления дореволюционной России, особенно в период 1905 - начала 1917 гг., ввиду введения в ткани государственного организма России конституционных начал.
Россия имеет множественный и противоречивый опыт местного самоуправления. Безусловно, большей активностью и результативностью отличалось земское самоуправление. Тем не менее, роль городского самоуправления в формировании гражданского общества, в экономическом и культурном развитии городов остаётся недооценённой.
В компетенцию органов городского самоуправления входило развитие городского хозяйства, благоустройства, просвещения образования и здравоохранения. Поэтому для детального и всестороннего изучения российской модернизации и города как её ячейки нельзя обойтись без изучения истории городского самоуправления, так как именно в повседневной работе органов самоуправления отражались важнейшие стороны функционирования города. Комплексное изучение повседневной деятельности городского самоуправления в регионах позволяет увидеть
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Российская газета. 2003. 8 октября.
общероссийскую картину в целом. В то же время региональные особенности накладывали свой отпечаток на деятельность городских дум и управ.
Степень разработанности темы. Местное самоуправление в России сразу же после реформ Александра II оказалось в фокусе внимания исследователей. О самоуправлении в большей степени и о городском самоуправлении в меньшей написано значительное количество работ. История самоуправления изучалась в контексте социального развития, истории городов, земств и т.д. Контекстуальный подход привел к накоплению обширной историографии, которая в настоящее время является объектом самостоятельного изучения современных иелледователей Л.Ф. Писарьковой , Т.М. Говорёнковой , Н.А. Сипькевича . Историография дореформенного развития городов и городского хозяйства являлась предметом исследования Н.В. Андреева4. Историография уральского городского самоуправления предсиавляет сферу научных интересов Е.Ю. Апкаримовой.5
Всю историографию проблемы в соответствии с отношением к объекту исследования и постановкой проблем можно разделить на четыре периода: I) 1860-е гг. - 1917 гг.; 2) 1917-1920 гг.; 3) 1920 - первая половина 1980-х гг.; 4) вторая половина 1980-х гг. - настоящее время.
В рамках первого периода началась теоретическая разработка проблемы и её понятийного аппарата. Главной задачей работ, посвященных местному самоуправлению как институту, было ознакомление с европейским опытом. В их числе фундаментальные исследования А.И. Васильчикова, И.И. Дитятина, А.А. Кизеветтера, Б.Б. Веселовского и М.М. Богословского6. Специфику России в сфере
Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ: обычай, повинность, право. // Отечественная история. 2001 г. - № 2-3.
2 Говорёнкова, Т.М. И возвращается ветер на круги своя...// Муниципальная власть, 2004. - № 3.
3 Синькевич Н.А. Государственная теория самоуправления в европейской науке к. XIX - н. XX вв. // История
государства и права. 2004. - № 2. - С. 11.
4 Андреев Н.В. Методология и история отечественной историографии развития городов и городского хозяйства в
России последней четверти XVIII - первой половины XIX вв. - Кн.1. - Екатеринбург, - УрГу; - Пермь, - ПГПУ,
2003.
5 Апкаримова Е.Ю. Городское самоуправление на Урале последней трети XIX - начала XX вв. в историографии.
// Уральский исторический вестник. - № 7. Екатеринбург, 2001. - С. 187-215.
6 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных
учреждений. - Т. 1-2. - СПб., 1872.; Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. - Т. 1-2. - СПб.,
Ярославль, 1875-1877; Кизеветтер А.А. Посадская община в России в XVIII столетии. - М., 1903; он же.
Городская реформа Екатерины II: опыт исторического комментария. - М., 1909; он же. Местное самоуправление
в России IX - XIX столетия. Исторический очерк. - ПГ, 1917; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. -
СПб., 1909; Богословский М.М. Земское самоуправление на русском Севере в XVII в. - М., 1909.
самоуправления впервые определил А.Д. Градовский1. Представляет известную трудность разграничить написанные до 1890-х гг. работы на те, что касаются только городского самоуправления, и относящиеся к самоуправлению в целом, поскольку шло накопление материалов для изучения проблемы.
В конце XIX в. термин «самоуправление» употреблялся в двух значениях. В широком смысле под ним понимали государственное устройство, при котором правительство избирается и зависит от народа, т.е. республиканскую форму правления. Однако чаще под самоуправлением понимали организацию местного управления, при которой «хозяйственными и иными делами какой-либо административной единицы заведуют жители этой самой единицы, а не органы центральной власти»2.
В одной из последних дореволюционных энциклопедий определение самоуправления получило более чёткую формулировку: «право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти»^ Согласно этому определению, понятие «самоуправление» неразрывно связано с развитием государственности и возникает тогда, когда государство, достигнув определённой стадии развития, может безболезненно поделиться своими функциями с обществом.
На основе того или иного толкования сущности местного самоуправления сформировались два основных подхода к нему: общественная и государственная теории самоуправления. Общественная теория противопоставляет местное общество государству, общественные интересы - политическим. Среди сторонников общественной теории выделяется несколько направлений. Теория свободной (естественной) общины возникла в середине XIX в. в рамках школы естественного права. Сторонники этой теории считали право общины на заведование своими делами таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, а государство должно уважать и гарантировать свободу общинного самоуправления.
Данная теория не допускала никакого вмешательства государства в общественные дела, противореча правовой системе централизованных государств. Попыткой преодолеть противоречие стала хозяйственная теория, согласно которой
1 Градовский А.Д. История местного управления в России // Собрание сочинений. - T.2. - СПб., 1899; он же.
Системы местного управления на западе Европы и в России. Собр. соч. - T.IX. - СПб., 1904.
2 Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. - T.56. М.: «Терра», 1998. - С.239.
3 Большая энциклопедия. - T.XVII. - СПб., 1906 г. - С.ЗЗ.
самоуправление - заведование хозяйственными делами местного характера, а не делами государственного управления. В России сторонниками данной теории являлись В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков. В.Н. Лешков в качестве критерия отличия органов местного самоуправления от государственных выдвигал специфически им понимаемую категорию власти, которая в государстве «имеет значение необходимой, а в земстве - всегда выборной»1.
Дальнейшее развитие хозяйственная теория в России получила в трудах известного общественного деятеля кн. А.И. Васильчикова. Он признавал самоуправлением «такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности замещаются
местными жителями - земскими обывателями» . Упор сторонниками хозяйственной теории делался не столько на самоуправляющейся сущности общины в качестве самостоятельного субъекта права, сколько на содержании и анализе коммунальной деятельности. Изучив опыт организации местного самоуправления в Англии и Франции, А.И. Васильчиков пришёл к выводу о том, что ни одна из существующих моделей не может быть перенесена в российскую действительность. Местное самоуправление он считал чуждым политике, но имеющим свою особую цель и особую сферу деятельности.
Хозяйственная теория была очень популярна, и в практическом деле построения самоуправлений принесла большую пользу. Определение общины как хозяйствующего субъекта позволило убедить правительственные сферы, что введение самоуправления не представляет опасности для государства, или что государство не заинтересовано в том, чтобы подвергать соответствующие органы самоуправления особенно строгому контролю казённой администрации.
В начале XX в. многих сторонников в России имела политическая теория, заключавшаяся в противопоставлении общественного начала правительственно-бюрократическому. Сторонники данной теории видели сущность самоуправления в своеобразном личном составе органов администрации. Общественность противопоставлялась чиновничеству.
Государственная теория, в рамках которой местное самоуправление рассматривалось как элемент государства, наибольшее распространение получила в
1 Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 г. января первого. - М, 1865.
- С.29.
2 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных
учреждений. - СПб., 1869-1871. - Т.1. - С.1.
середине 70-х гг. XIX в. В России одними из самых ярких её сторонников являлись уже упоминавшийся Л.П. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский. В.П. Безобразов определял сущность самоуправления как управление «по законам и через законы», противопоставляя его приказному порядку управления. Органы местного самоуправления он считал органами государственного организма, так же как и бюрократические учреждения. Те и другие рассматривались как разные формы одной и той же власти1.
Н.И. Лазаревский рассматривал местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и её населением» .
Юридическое направление государственной теории получило развитие в работах Н.М. Коркунова и Б.Н. Чичерина3. В рамках данного направления органы местного самоуправления не являются органами государства, но государство уступает им ряд правительственных прав и функций в полном объёме, признавая тем самым их независимость и самостоятельность. Если государство признаёт неприкосновенность прав, принадлежащих кому-либо, то оно обязано уважать права общин. Здесь можно найти зачатки концепции делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления.
Начиная с рубежа XIX-XX вв., можно чётко разграничивать работы, посвященные городскому самоуправлению, от работ, посвященных самоуправлению вообще. Помимо теоретических разработок, специалисты по городскому самоуправлению занимались сбором статистических данных по результатам его деятельности. Злободневность темы обусловила критическую направленность многих работ и предвзятость авторов в оценке современной им организации самоуправления, рассматриваемой с позиций программ различных политических партий . Нигилизм в
1 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874. - С.38. Лазаревский Н.И. Самоуправление / Мелкая земская единица. - СПб., 1903.
3 Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1909. - T.2. - С.489; Чичерин Б.Н. О народном
представительстве. - М., 1866.
4 Семёнов Д.Д. Городское самоуправление в России. Очерки и опыты. - СПб., 1901; Шрейдер Г.И. Наше
городское общественное управление. - СПб., 1902; Новиков Л. Записки о городском самоуправлении. - СПБ,
1904; Бубнов М.М. К вопросу о преобразовании нашего юродского общественного управления. Киев, 1905;
Василевский СМ. Городское самоуправление и хозяйство. - СПб., 1906; Вернср И.А. Городское самоуправление
в России. - М., 1906; Данилов Ф.А. (Ачадов). Взгляды социалистических партий на общественное управление. -
оценке не только контрреформ 1890-х гг., но и реформ 1860-х - 70-х гг. присущ даже работам таких серьёзных историков, как А.А. Кизеветтер и К.А. Пажитнов (последнему принадлежат слова: «После реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова...») .
Во второй период историографии можно выделить 1917-1920 гг. Начало периода связано с изменением правового статуса и роли городского самоуправления после смены государственного строя в России, чему и были посвящены все работы. Окончание - с прекращением функционирования городских дум па территориях, занятых частями белой армии, после ухода последних. Данный период требует самостоятельного изучения, что обусловлено сложностью сбора материала, так как работы данного периода выходили в форме брошюр и статей в региональной периодической печати3.
Третий период в отечественной историографии местного самоуправления характеризуется отрицанием советскими историками самой возможности существования самоуправления до 1917 г. Его можно разделить на два этапа: 1) 1920 -середина 1950 гг.; 2) середина 1950-х - середина 1980-х. На первом этапе считалось, что изучение дореволюционного самоуправления не является перспективной темой для исследования, так как невозможно изучать то, чего не было. Городское самоуправление интересовало авторов либо в плане его истоков4, либо донесения до широких слоев читателей информации о его неэффективности .
Тема городского. самоуправления затрагивалась в работах, посвященных становлению, экономическому, социальному и культурному развитию российских городов6.
М, 1906; Звягинцев Е. Как нужно преобразовать наши думы и управы. - М., 1906; Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу?; Михайловский А.Г. Как лучше устроить городскую жизнь в России. -М, 1908; Немировский А.О. Реформа городского самоуправления. - СПб., 1911; Твердохлё'бов В.П. Выделение городов в самостоятельные земства. 1864-1914.-СПб., 1914.
1 Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX - XIX столетия. Исторический очерк. - ПГ., 1917;
Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. - СПб., 1913.
2 Пажитнов К.А. Указ. соч. - С.38.
3 Например, Волин Б.М. Интересы пролетариата в городском самоуправлении. - М., 1917; Илимский Д.И.
Самоуправление и самоуправство. - М., 1917.
4 Арциховский А.В. Городские концы в древней Руси. //- Исторические записки. 1945. Вып. 16.
5 Златоустовский Б.В. Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х годов XIX в.
Дисс... канд. ист. наук. - М., 1953; Как работала Кунгурская городская дума. // - Искра. 1947. - № 23. - С.2;
Каржанский Н.С. Как избиралась и как работала Московская городская дума. - М., 1950.
6 Иофа Л.Е. Города Урала. - М., 1951. - 4.1. Феодальный период; Горловский М.А. Горный город Екатеринбург. -
Свердловск, 1948; Он же. Социальный состав населения Екатеринбурга во второй половине XVIII в. // Из
истории рабочего класса и революционного движения. - М., 1958; Тихомиров М.Н. Древнерусские города. - М.,
1956.
Традиции дореволюционной историографии продолжали Л.А. Велихов и Н.А. Астров. Работа Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства» вышла в 1928 г.1 Сейчас её называют «Капиталом российской муниципальной науки». Л.А. Велихов рассмотрел экономическую составляющую коммунального хозяйства, касаясь вопросов юридического статуса и компетенции городских самоуправлений. Одна из главных заслуг Велихова в том, что он рассматривал городскую экономику с опорой на категорию деятельности, что явилось новым методологическим подходом. Книга Велихова была надолго забыта. В научный оборот труд был снова введен в конце 1970-х гг. современным специалистом по коммунальной науке Т.М. Говорёнковой. Второй раз книга Л.А. Велихова была издана только в 1996 г.2
Созданные в эмиграции и не опубликованные в нашей стране труды Н.А. Астрова относятся к истории Всероссийского союза городов. Автор характеризовал правовую конструкцию Союза, его деятельность, расширение функций и отношение к нему правительства3.
На этапе 1950-х - середины 1980-х гг. отношение к дореволюционному городскому самоуправлению изменилось мало4. Но изучение его перестало представляться неперспективным, благодаря исследованиям В.А. Нардовой, чьи интересы лежали не столько в сфере хозяйственно-культурной деятельности самоуправлений, сколько в сфере правительственной политики государства по отношениго к ним . Исследование проводилось в рамках восприятия городского самоуправления, характерного для советской историографии. Историю его В.А. Нардова традиционно делит на два этапа: 1) 1870 - 1892 гг.; 2) 1892 - 1917 гг. Контрреформа Александра III рассматривается как граница между этапами, знаменующая собой откат от либерализма к консерватизму.
В области изучения городов как социально-экономического явления применительно к Уральскому региону, что особенно ценно для нашего исследования, следует
1 Велихов Л.А. Основы городскою хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах
хозяйства. - М.-Л., 1928.
2 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.: Наука, 1996.
3 См. об Н.А. Астрове. Шевырин В. На крутом спуске. Жизнь и судьба Николая Астрова. // Муниципальная
власть. 2004. - № 2. - С.96-102.
4 Кружалова Н.Ю. Московское городское самоуправление в 1905-1912 гг. Дисс. ...канд. ист. наук. - М. 1982;
Павлюченко Э.А. Московское городское управление в 70-80-е гг. XIX в. Дисс. ... канд. ист. наук. - М., 1956;
Писарькова Л.Ф. Московское городское общественное управление с середины 1880-х гг. до первой революции.
Дисс. ...канд. ист. наук - М., 1979.
5 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX в. Правительственная политика.
-Л., 1984.
отметить труды свердловского учёного, специалиста по градоведепию Е.Г. Анимицы . В Перми изучением дореволюционного городского хозяйства занимался М.И. Черныш2.
Четвертый период историографии характеризуется стремлением по-новому взглянуть на переломные моменты в русской истории. С начала 1990-х гг. XX в., в связи с возрождением института местного самоуправления начинается всплеск интереса к муниципальной истории на общероссийском и региональном уровне. Появляются учебные пособия по истории местного самоуправления . Основное внимание уделяется земскому самоуправлению, но затрагивается и городское. В центре внимания исследователей - эволюция правового статуса самоуправления, выявление роли этого института в свете формирования гражданского общества, особенности развития городского хозяйства, отношение городской общественности к выборной службе и отношение органов самоуправления к властным госструктурам, рассмотрение самоуправления как элемента структуры урбанистического поселения.
Историки достигли заметных успехов в области конкретных исследований о реформах местного самоуправления и деятельности земских и городских учреждений. Но есть и спорные моменты в работах, претендующих на переосмысление российской истории. Отрицание советскими историками самой возможности существования самоуправления в дооктябрьский период сменилось утверждением, что оно в России имеет глубокие исторические корни и было всегда . При этом нередко наблюдается осовременивание многих явлений и понятий древней и средневековой России.
Определённую эволюцию претерпели взгляды В.А. Нардовой. Работа В.А. Нардовой «Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX вв.» продолжает тему правительственной политики в области городского самоуправления, по после
'Анимица Е.Г. Типы малых и средних городов Свердловской области. // Наш край. Материалы V Свердловской областной краеведческой конференции. - Свердловск, 1971. Он же. Города Среднего Урала: прошлое, настоящее, будущее. - Свердловск, 1983.
2 Черныш М.И. Проведение городской реформы 1870 г. в Перми: классовая сущность новых органов городского
управления. (К истории Перми 1870-1881 гг.) // Учён. зап. Пермского ун-та. - Пермь, 1961. - T.I7. - Вып.4.; Он
же. Путешествия по Старой Перми. // Вечерняя Пермь. - № 226. 1985, 1 октября. - № 229. 1985.4 октября.
3 Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. - М., 1999; Еремян В.В.
Муниципальная история России: от Киевской Руси до начала XX в.: Учебное пособие для высшей школы. - М.:
Акад. Проект, 2003; Постовой Н.В. Местное самоуправление: История, теория, практика. - М., 1995; Институты
самоуправления: историко-правовое исследование. - М., 1995; Цейтлин Р.С. История государственного и
муниципального управления в России: Учебное пособие. — Казань: Казанский государственный технологический
университет, 2002.
4 Миронов Б.Н. Социальная история России. - Т. I. - СПб., 1999; Еремян В.В., Федоров, М.В. История местного
самоуправления в России. (XII - нач. XX в.). Учебное пособие. - 4.1. - М., 1999; Лаптева Л.Е., Шутов A.IO. Из
истории земского, городского и сословного самоуправления. - М„ 1999.
городской реформы 1892 г. Теперь исследователь признаёт за органами городского самоуправления определённую долю эффектвности. Последние работы В.А. Нардовой демонстрируют расширение проблемного поля, касаясь роли субъективного фактора в самоуправлении, придания последнему индивидуальных черт2.
Среди трудов последних лет следует выделить работу Л.Ф. Писарьковой по истории Московской городской думы3. Новизна её заключается во взгляде на введение Городового положения 1892 г. как на реформу, а не контрреформу, которая внесла позитивные изменения в состав Московской думы, способствовала развитию городского хозяйства и явилась закономерным звеном в развитии городского самоуправления.
Л.Ф. Писарькова полемизирует с Б.Н. Мироновым4, который подчёркивает в самоуправлении прежде всего его государственное начало, но трактует его очень широко, связывая с установлением самоуправления реформы 1550-х гг., превратившие общественные институты в местные государственные учреждения5.
В области градоведепия за последние годы появилось немало работ Т.М. Говорёнковой, Л.Е. Лаптевой, а в Уральском регионе - Н.А. Миненко6, Е.Г. Анимицы совместно с А.Т. Тертышным, И.А. Медведевой, В.А. Сухих. Т.М. Говорёнкова считает, что на современном этапе теории самоуправления не противоречат друг другу и не являются альтернативными: это скорее описание эволюции самоуправления от естественной теории к хозяйственной, а потом к государственной . Л.Е. Лаптева уделяет основное внимание городской экономике8. Е.Г. Анимица является сторонником организации местного самоуправления в рамках общественной теории. В
1 Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX вв. - СПб., 1994.
2 Нардова В.А. Городские головы Санкт-Петербурга. 1873-1903 гг. // - Отечественная история. 2003. - № 3; Она
же. Городские головы - почётные граждане городов в дореволюционной России // Материалы международного
коллоквиума «Культуры городов российской империи на рубеже XIX -XX вв. - СПб., 2004.
3 Писарькова Л.Ф. Московская городская дума. 1863-1917 г. - М.: «Мосгорархив», 1998.
4 Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ: обычай, повинность, право.
// - Отечественная история. 2001 г. - № 2-3. - С.5.
5 Миронов Б.Н. Социальная история России. - Т.1. - СПб., 1999. - С.429.
6 Миненко И.А., Фёдоров СВ. Город на Исети: страницы Шадрипской летописи. Шадринск, 1997.
7 Говорёнкова Т.М. Читаем Велихова вместе. - М., 1999; Она же и др. И возвращается ветер на круги своя... //
Муниципальная власть, 2004. - № 3. - С.96-102; Она же и др. Граница: федеративный роман. // Муниципальная
власть 2004. - № 2. - С. 100-106; Она же и др. А и Б сидели на трубе. // Муниципальная власть, 2004. - № 1. С.82-
88.
8 Лаптева Л.Е. Плоха та реформа, которая не опирается на традиции. // Муниципальная власть, 2002. - № 4. -
С.104-ИЗ.
этом свете Городовое положение 1892 г. - шаг назад в развитии самоуправления . Аспекты деятельности городского самоуправления затрагиваются в диссертационных исследованиях Л.Г. Сидорчуковой и П.А. Корчагина2.
К концу XX в. в Екатеринбурге сформировалась научная школа, изучающая историю регионального местного самоуправления. По истории городского самоуправления Уральского региона защищены кандидатские диссертации Е.Ю. Апкаримовой и СВ. Мясникова . Е.Ю. Апкаримова опубликовала и ряд статей по вопросам городского самоуправления . Одной из самых значительных работ можно назвать коллективный труд под общей редакцией проф. Н.А. Миненко «История местного самоуправления на Урале в XVIII - начале XX в.: город, село, деревня»5, в котором прослеживается развитие городского и крестьянского самоуправления на Урале до 1905 г., характеризуется структура органов самоуправления, их состав, компетенция, взаимодействие с государственной администрацией. Авторы придерживались концепции Б.Н. Миронова6.
Среди последних работ по истории городского самоуправления на Урале - труд коллектива авторов «Екатеринбург - Свердловск - Екатеринбург. История городской власти (1745-1919)» , где впервые затронут период с 1905 по февраль 1917 г. В центре внимания авторов - конкретный опыт городского самоуправления Екатеринбурга,
Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность. - Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 1998. С.З; Анимица Е.Г., Медведева И.А., Сухих В.А. Малые и средние города: научно-теоретические аспекты исследования. - Екатеринбург-Пермь: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2003.
2 Корчагин П.А. История Верхотурья.( 1598-1926). Закономерности социально-экономического развития и
складывания архитектурно-исторической среды города: Автореф. дисс. ...канд. ист. наук. - Пермь, 2002.;
Сидорчукова Л. Г. Формирование культурной среды уральских городов в начале XX в. (по материалам
театральной и художественной жизни): Автореф. дисс. ...канд. ист. наук. - Пермь, 1998.
3 Апкаримова Е.Ю. Городское самоуправление на Среднем Урале в последней трети XIX - начале XX в.:
Автореф. дисс. на соискание степени канд. ист. наук. - Екатеринбург, 1999; Мясников СВ. Самоуправление
уездных городов Вятской губернии в 70-х - начале 1890-х гг. XIX в.: Автореф. дисс...канд. ист. наук. - Казань,
1997.
4 Апкаримова Е.Ю. Портрет уральского городского головы последней трети XIX - начала XX вв. // Первые
Татищевские чтения. Тезисы докладов и сообщений Екатеринбург, 14-15 ноября 1997 г. - Екатеринбург, 1997. -
С.61-65; Она же. Структура и состав органов городского самоуправления Перми в конце XIX - пачало XX вв. //
Пермский край: прошлое и настоящее. (200-летию образования Пермской губернии). Материалы международной
научно-практической конференции. - Пермь, 1997. - С. 79-81; она же. Татары и башкиры в органах городского
общественного управления на Урале в конце XIX - начале XX вв. // Научно-информационный вестник истории и
этнографии татарского населения Урала. - № I. - Екатеринбург, 1999; она же. Городское самоуправление
Чердыни в последней трети XIX - начале XX в. // Чердынь и Урал в историческом и культурном наследии
России. - Пермь: Чердынский музей, 1999. С. 118-123; она же. Традиции и новации в городском самоуправлении
(по материалам Урала последней трети XIX - начала XX в.) // Социально-экономическая и политическая
модернизация России, XIX - XX вв. - СПб.: Клио, 2001. - С. 6-21 и др.
5 История местного самоуправления на Урале в XVIII - начале XX в.: город, село, деревня. - Екатеринбург: Банк
культурной информации, 1999.
6 Там же. - С.З.
'Екатеринбург - Свердловск - Екатеринбург. История городской власти (1745-1919). Документально-публицистические очерки. - Екатеринбург: «Новое время», 2003.
внесшего решающий вклад в развитие города, и доказавшего свою жизнеспособность при самых разных исторических условиях. Большое значение для нашего исследования имеет утверждение Е.Ю. Апкаримовой, о том, что перестройка городского самоуправления на началах государственной теории имеет положительные и отрицательные стороны.
По истории Перми за последнее десятилетие наиболее значимыми работами, затрагивающими проблемы городского самоуправления, являются книги М.Г. Нечаева и A.M. Белавииа «Губернская Пермь» и большого авторского коллектива под ред. М.Г. Нечаева «Пермь от основания до наших дней: исторические очерки»1. По истории дореформенного пермского самоуправления единственной фундаментальной работой является монография Н.В. Андреева, анализирующая процесс становления и развития пермского городского общества, формирования и деятельности органов городского самоуправления в к. XVIII - первой четверти XIX вв.2
Особенности городского самоуправления в других регионах России также отражены в книгах и статьях последних лег5.
1 Белавин A.M., Нечаев, М.Г. Губернская Пермь. - Пермь, 1996; Пермь от основания до наших дней:
исторические очерки. Под ред. М.Г. Нечаева. - Пермь: «Книжный мир», 2000.
2 Андреев Н.В. История пермского городского самоуправления в конце XVIII - начале XIX вв. - Кн.2. -
Екатеринбург, УрГу; - Пермь, ПГУ, 2003.
3 Алексушин Г.В. Во главе Самары. - Самара: Самарский дом печати, 1999; Ахтямов К.Ш. Взаимодействие
местных администраций региона с центральной властью в конце XIX - начале XX вв. // Вестник Оренбургского
государственного педагогического университета. - 2000. - № 2. - С.31-48; Бердников Л.П. Вся красноярская
власть: очерки истории местного управления и самоуправления (1822-1916). Факты, события, люди. -
Красноярск: Красноярское книжное издательство, 1995; Бикбаева Л.А. Местное самоуправлениек по
«Положению о башкирах» 1863 года // Вестник Восточного института экономики, гуманитарных наук,
управления и права. - Уфа, 2001. - № 16. С.21-27; Блудов A.M. Крестьянство в органах городского
самоуправления Тамбовской губернии (конец XIX - начало XX вв.) // Тамбовское крестьянство: от капитализма
к социализму (вторая половина XIX - начало XX вв.). - Тамбов, 2002 - Вып. 4. - С. 14-21; Вяликова Л.В. Из
истории московского городского самоуправления (1912-февраль 1917) // Вопросы истории. 1994. - № 3. - С.69-
71; Достойны памяти потомков: (Городские головы Казани, 1767 - 1917 гг.): Сб. документов и материалов /
Сост. Дмитриева A.M. и др. - Казань, 2002; Ефимова В.В. Электорально-правовая культура горожан во второй
половине XIX века // Антиковедение и медиевистика. - Ярославль, 2001. - С.47-59; Кувшинов В. Кадеты о
местном самоуправлении и национальном вопросе в России // Край смоленский. - 2002. - № 7/9. - С.48-59; Лен
К.В. Организация городского самоуправления в Западной Сибири после введения Городового положения 1870 г.
// Города Сибири XVIII - начала XX в.: Сб. науч. Ст. - Барнаул: Изд-во Алтайского университета, 2001. - С. 152-
165; Кутайсов В.А. Проект «русской Ниццы»: мечта городского головы. // Вопросы истории. 1994. - № 3. -
С.263-266; Литягина А.В. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX - начале XX в. - Бийск,
2001; Макаров В.Б. История государственного управления и местного самоуправления в России (IX в. - 1917 г.).
Нижний Новгород: Волго-Вятская академия государственной службы, 2000; Мясникова Л.Н., Якунина О.В. от первого городского головы до современного главы города Вологды (1785 - 1999) // Вологда: Краевед. Альманах.
Вологда. - Вып. 3. — С.160-188; Писарькова Л.Ф. Городское самоуправление пореформенной России: замысел и воплощение //Труды Института Российской истории РАН. - М., 2000. С.136-154; Проблемы истории местного управления Сибири к. XVI - XX вв: Материалы третьей региональной научной конференции, 19-20 ноября 1998 г. 1998; Розина О.В. Организация московским городским управлением помощи безработным в 1906-1907 гг. // Социальное обозрение. - 2002. - 56-68; Румянцева Н.М. Деятельность местного самоуправления Среднего Поволжья по развитию здравоохранения в 90-е годы XIX века // Образование. Профессия. Производство. -Самара: Самарский государственный педагогический университет, 1998. - С. 124-134; Семёнов А.К. Особенности
Историография проблемы позволяет сделать следующие выводы: 1) в целом ряде исследований уже ставились вопросы истории самоуправления как института, и его месте в структуре государственного организма Российской империи; для большинства исследований, особенно дореволюционного периода, характерна публицистичность и придание проблеме самоуправления политического смысла. 2) Отношение к дореволюционному городскому самоуправлению претерпело эволюцию от утверждения бесперспективности изучения его опыта до понимания практического значения данного опыта для современности. 3) В последнее десятилетие наблюдается резкое возрастание интереса к региональной истории, в том числе и в сфере местного самоуправления. 4) В рамках общероссийской картины регионы являлись элементами, из которых она складывалась. Специфика каждого региона накладывала отпечаток и на деятельность городского самоуправления. В то же время они являлись участниками общероссийского процесса. 5) Применительно к городскому самоуправлению Пермской губернии период с 1905 до февраля 1917 г. является совершенно неизученным как с точки зрения его роли в городском обществе, так и эффективности его работы. Обобщённые работы по указанному периоду, характеризующие общероссийскую ситуацию также отсутствуют. 6) Неисследованными являются вопросы взаимоотношений городских властей с местной периодической печатью, институтом общественного мнения, другими общественными организациями, совместной деятельности городского и земского самоуправления, об уровне конструктивности этой деятельности, выявления связей между городскими думами как внутри Пермской губернии, так и с думами других губерний.
Предметом исследования является деятельность городских дум и управ Пермской губернии в экономической и социокультурной сфере, их правовой статус, социальный состав, роль субъективного фактора и общественно-политической жизни Российской империи в деятельности органов городского самоуправления губернии, характерные
формирования структур городского самоуправления Тамбовской губернии в последней трети XIX века // Общественно-политическое развитие российской провинции (XIX - XX вв.). - Тамбов: Издательство ТГУ, 2001. - С. 7-19; Сергеев В.Н. Городское самоуправление на Дону в 1917 г. // Известия вузов. Северо-Кавказский регион. - Общественные науки. - Ростов-на Дону. - 2000. - № 3. С. 5-13; Сергеев О.И., Лазарева СИ., Тригуб Г.Я. Местное самоуправление на Дальнем Востоке России во второй половине XIX - начале XX века: Очерки истории. - Владивосток: Дальнаука, 2002; Сергеева А.С. Из опыта местного самоуправления в дореволюционной Якутии // Общество и власть - Якутск. - 2001. - С. 35-44; Соловьёв Я.В. Дискуссии 60-80-х гг. XIX века по вопросу о реформировании местного финансового управления // Армагеддон. - М. - 2003. - Кн. 13. - С.40-57; Терещенко А.А. Формирование органов самоуправления в городах Центрального Черноземья в 70-90-е годы XIX века // Вопросы истории. - 2003. - № 9. - С. 118-125; Толочко А.П., Коновалов И.А. Городское самоуправление в Омске в дореволюционный период. -Омск: ОмГУ, 1997.
для провинции особенности функционирования, взаимоотношения с государственными и общественными институтами.
Объект исследования: городское самоуправление Пермской губернии как действенный общественный институт, включённый в систему государственной власти и отличающийся широким спектром деятельности.
Хронологические рамки исследования. Исходной точкой изучаемого периода является 1905 г. как год начала первой русской революции, приведшей к изменениям, повлиявшим на городское самоуправление. Завершением периода является февраль 1917 г., так как после Февральской революции городское самоуправление существует в рамках качественно иной политической реальности.
Данный период в истории городского самоуправления является своеобразным этапом зрелости, самоидентификации. До 1905 г. было запрещено установление прочных связей между ветвями местного самоуправления - городской и земской. С 1905 г. начинается конструктивное их сотрудничество, основанное на понимании общности цели — комплексного развития вверенных территорий. Важнейшие события общественно-политической жизни страны как никогда влияют на деятельность городского самоуправления. В новых условиях городское самоуправление получило возможность эволюции двумя путями: через изменение городского законодательства в результате деятельности городских комиссий III и IV Государственных дум, по-прежнему на основе государственной теории самоуправления, и, в конце изучаемого периода (в годы I Мировой войны), - путём активного участия в жизни страны в условиях милитаризованной экономики и принятием на себя ряда функций государственной власти.
На основании изучаемого материала были выделены этапы деятельности городского самоуправления Пермской губернии (см. Заключение).
Территориальные рамки исследования. Настоящее исследование ограничено рамками Пермской губернии как административно-территориального образования. Пермская губерния имела ряд особенностей: буферное положение между центральной Россией, национальными окраинами и Сибирью, обширные пространства, низкая плотность населения, незначительный процент дворянства, невысокий уровень урбанизации при особом типе поселений - города-заводы, наличие горной администрации. В центре исследования находятся поселения Пермской губернии,
имеющие статус города - губернского (Пермь), уездных (Екатеринбург, Верхотурье, Ирбит, Камышлов, Красноуфимск, Кунгур, Оса, Оханск, Соликамск, Чердынь, Шадринск) и заштатных (Алапаевск, Далматов, Дедюхин). В заштатных городах действовало упрощённое управление: вместо дум - собрания городских уполномоченных, вместо голов - старосты, не было городских управ, а компетенция была ещё более суженной, чем в остальных городских поселениях, так как собрания не могли принимать обязательные постановления, составлять и изменять планы городов, осуществлять надзор за торговлей.
Цель исследования: воссоздать комплексную картину деятельности городского самоуправления Пермской губернии и его роли в политических, экономических и социально-культурных процессах, происходящих в губернии в 1905 - начале 1917 гг.
Задачи исследования: 1) показать соответствие деятельности городских дум Пермской губернии городскому законодательству в рассматриваемый период; 2) Определить степень влияния внутренней и внешней политики Российской империи на работу городского самоуправления Пермской губернии; 3) проанализировать формы и содержание деятельности самоуправления городов Пермской губернии; 4) выявить роль и место городского самоуправления в системе государственных и общественных институтов, а также взаимоотношения с ними (на материалах Пермской губернии); 5) охарактеризовать роль субъективного фактора в деятельности органов городского самоупправления Пермской губернии; 6) выяснить возрастной, образовательный, имущественный уровень, сословную и конфессиональную принадлежность кадров и управ городов Пермской губернии; 7) показать, на примере Пермской губернии, особенности деятельности провинциального городского самоуправления.
Методологические основы исследования. Данное исследование базируется на определённых методологических принципах. Для целостного, всестороннего и объективного познания предмета исследования использован принцип историзма, что позволяет рассматривать самоуправление как растянутый во времени единый процесс его возникновения, формирования, становления и развития. Процесс изменений реализуется в деятельности людей в соответствии с культурной традицией. С точки зрения концепции модернизации, направленность данного процесса проявляется в виде тенденции к переходу от традиционного общества к индустриальному, с усложнённой структурой, автоиомизацией социальных сфер, развитием
индивидуальной свободы. Для догоняющей элитной модернизации характерной чертой являлось медленное формирование института местного самоуправления и слабость его связей с городскими жителями, - большинство населения его просто не принимало из-за недостатка образования, нищеты и отсутствия традиций.
Нами использовались следующие общеисторические методы исследования: 1) историко-генетический метод - последовательное раскрытие свойств, функций и изменений изучаемой реальности в процессе его исторического движения, что выразилось в воспроизведении реальной истории объекта. Для данного метода характерны описательность, фагсгографизм и эмпиризм. Исследование велось в направлении от единичного к особенному, общему и всеобщему, то есть от сбора конкретных фактов деятельности городских дум и управ к выявлению региональной и общероссийской специфики. 2) Историко-сравнительный метод, вскрывающий сущность явления по сходству и различию присущих им свойств. Деятельность городских дум Пермской губернии изучается в сравнении с деятельностью столичных органов самоуправления и городского самоуправления других регионов. 3) Историко-системный метод - целостный охват познаваемой исторической реальности - изучение городского самоуправления во всех сферах их деятельности, а также во взаимоотношениях с другими элементами политической и социальной структур губернии и страны в целом, а также внутренней структуры и состава самоуправления, их динамики и роли психологического фактора в их деятельности. 4) Математический метод - анализ явлений и процессов на основе системы количественных показателей, обработка статистических данных - изучение городских бюджетов и балансов городских банков.
При изучении городского самоуправления одним из ключевых понятий является город. С точки зрения теории модернизации, город - это пространственная модель рыночной системы, а освоение норм городской жизни - приобщение к модернизационным процессам. Город представлял собой социокультурный центр, притягивающий лучшие интеллектуальные силы, генератор культурных ценностей и их распространения, создававший вокруг себя определённое социально-культурное пространство. Составляющими общественно-культур ной среды являются система образования и культурно-просветительных учреждений, периодическая печать,
книжное и издательское дело, средства связи, городское хозяйство и благоустройство, система здравоохранения.
Большинство из перечисленных сфер входило в компетенцию местного городского самоуправления, бывшего посредником между городским населением и правительственной администрацией, защитником и выразителем интересов первого и координатором взаимосвязи местных проблем с общегосударственными. Изучение истории городского самоуправления должно идти через категорию деятельности, так как именно в повседневной работе органов самоуправления отражались важнейшие стороны функционирования города.
История Пермской губернии может быть рассмотрена в рамках локальной истории. Она представляет не только региональный интерес. Процессы, разворачивающиеся в пределах отдельных территорий или поселений, раскрывают проблемы общегосударственного развития. Согласно теории Ф. Броделя и лестерской школы, в частности её основателя Ч. Фитьян-Адамса, урбанистическое поселение - это живая структура, состоящая из совокупности различных связей, которые получают своё выражение в зонах влияния, распространяющихся не только на территорию города, по и за пределами его границ1.
Если распространить эти методы на специфику России, то в качестве исторической зоны может быть принята территория губернии, уезда, волости и т.п. Местное самоуправление как часть городского организма рассматривается на губернском уровне с учётом сложившихся здесь устойчивых социально-экономических связей.
Источники. Источниковую базу диссертации составил комплекс опубликованных и неопубликованных материалов. Основу неопубликованных материалов составляют документы, хранящиеся в архивах. Были использованы документы Государственного архива Пермской области (ГАПО): ф.35 (фонд Пермской городской управы), ф.36 (фонд Пермского губернского правления), ф. 64 (фонд Пермского Общественного Марьинского банка), ф. 65 (фонд канцелярии Пермского губернатора), ф. 88 (фонд Осинской городской управы), ф. 512 (фонд Пермской городской думы); ф. 255. (Пермский губернский комитет для уравнения городских и земских повинностей); из фондов Государственного архива Свердловской области (ГАСО): ф. 8 (фонд
1 См. Бродель Ф. Материальная цивилизация, экономика и капитализм. - T.I. Структуры повседневности: возможное и невозможное. - М: Прогресс, 1986. - С. 15-16; он же. Что такое Франция? Пространство и история. -М.: Изд-во им. Сабашниковых, 1994. -С.25-26.
Екатеринбургской городской думы), ф.62 (фонд Екатеринбургской городской управы), ф. 644 (фонд Ирбитской городской думы), ф. 697 (фонд Ирбитской городской управы) - всего около 3 тыс. архивных дел
С точки зрения форм фиксирования информации все использованные источники можно разделить на следующие типы: письменные и изобразительные (фотографии, чертежи). На основе прагматического аспекта информации (по целевому назначению) письменные источники можно разделить на следующие виды: 1) законодательные акты; 2) делопроизводственная документация; 3) статистические источники; 4) периодическая печать; 5) документы личного характера.
До апреля 1906 г. в Российской империи законодательные акты издавались в разных формах (уложения, уставы, положения и т.д.). К этой группе источников относятся Городовые Положения 1870 и 1892 г., Уложение о наказаниях и т.п. В ходе революции 1905-1907 гг. в законотворческую практику были внесены изменения: законами стали называться разновидности законодательных актов, принятые при участии Государственного Совета и Государственной думы (например, Закон о союзах и собраниях от 6 ноября 1906 г.) Остальные разновидности законодательных актов также практиковались (Положение о городских банках от 13 января 1912 г.). Данный вид источников фиксирует в юридических формулах нормы, обязательные в пределах юрисдикции государства. Органы городского самоуправления руководствовались ими в повседневной деятельности. Законодательные акты дают представление о государственной политике в отношении городского самоуправления
К делопроизводственной документации относятся источники, созданные в процессе деятельности аппарата управления. Их можно объединить в два комплекса: документация государственных учреждений и документация общественных организаций и политический партий. Большая часть делопроизводственных документов не опубликована и хранится в архивах. В зависимости от целевого назначения и формуляра документа можно выделить их разновидности: 1) нормативные документы (правительственные, министерские и губернаторские циркуляры, инструкции по проведению выборов, думские постановления и т.д.); 2) протокольная документация (журналы заседаний Государственных и городских дум, протоколы заседаний политических партий, думских комиссий, обществ благоустройства и т.п.); 3) деловая переписка (предписания и указы Сената и
министерств органам городского самоуправления, переписка городских дум разных городов и регионов и т.п.); 4) отчётные документы (отчеты Государственных дум, губернаторов, городских управ, доклады думских комиссий, балансы городских банков и ломбардов). Отчёты систематически публиковались в центральных и местных типографиях. Опубликованными являются стенографические отчёты заседаний Государственных дум, из которых можно почерпнуть сведения по муниципальному вопросу . Опубликованы и программы политических партий, где можно почерпнуть сведения о позиции той или иной партии по вопросу местного самоуправления, что актуально именно для изучаемого этана, характеризующегося активным партийным строительством2.
К опубликованным источникам относятся журналы заседаний дум с докладами управ, являющиеся основным источником для исследователя. Изучение делопроизводства позволяет получить сведения по всем аспектам деятельности дум и управ и предоставляет большие возможности для её анализа3. Опубликованные источники приведены в списке литературы и источников в соответствии со степенью значимости их для данной работы.
Материалы комиссий Государственных дум по городскому вопросу позволяют увидеть возможности реформирования городского дела. Письма дум С- Петербурга и Москвы помогают проследить за попытками объединения самоуправлений (главным образом, касались сбора статистических сведений). Похожие письма рассылались думами Перми и Екатеринбурга в уездные города. Письма и циркуляры Всероссийского городского союза и Земгора решают ту же задачу в условиях милитаризации экономики и общественно-политического кризиса.
Статистические источники характеризуют количественные закономерности истории городского самоуправления в неразрывной связи с их качественным содержанием. Они включают программы текущего учета (например, программа изучения городского хозяйства Союзом городов в 1916 г.), первичные документы учёта (например, анкета для выяснения потребностей Перми в сахаре, 1915 г.), сводки первичных статистических данных, публикации статистических трудов. Статистика, например, выдачи торгово-промысловых свидетельств позволяет судить о динамике
1 Государственная Дума. 1906-1917 гг. Стенографические отчёты: В 4-х т. - М.: Фонд «Правовая культура», 1995.
2 Программы политических партий России. К. XIX - н. XX п. - М., 1995.
Журналы представляют собой расшифрованные стенограммы заседаний с приложениями - докладами управ.
развития частного предпринимательства в городах и роли городских самоуправления в этом процессе. Первичные данные по губернии публиковались в Адрес-календарях и памятных книжках Пермской губернии, которые дают сведения о состоянии городских бюджетов.
Периодическая печать фиксирует информацию, предназначавшуюся для осведомления современников о наиболее важных событиях и явлениях действительности. К этой группе источников относятся центральные и местные газеты, журналы и листовки. Наибольшее количество сведений по теме исследования содержится в местных газетах, которые позволяют составить хронику деятельности местных городских самоуправления, как в уездных городах, так и в губернском центре, вычленить общественное мнение о деятельности городских властей. Как официальный орган, «Пермские губернские ведомости» демонстрируют моменты взаимоотношений городского самоуправления и коронных властей. Газеты предоставляли свои страницы и деятелям самоуправления. Гласные, члены управы, городские врачи, архитекторы, инженеры могли выступать со статьями, разъяснениями и ответами на вопросы, поставленные через газеты. В Официальной части газет публиковались обязательные постановления всех городских дум губернии. Таким образом, изучение периодики начала XX в. позволяет представить деятельность городских властей в комплексе взаимосвязей с губернской администрацией, земствами, различными ведомствами и избирателями, несмотря на слабость связи с последними.
К документам личного характера относятся мемуары, дневники и частная переписка некоторых исторических деятелей и других современников изучаемых событий. В них можно почерпнуть сведения общего характера. Например, в записках служащего аппарата Государственной Думы Я.В. Глинки содержатся сведения о работе думских комиссий по городскому законодательству , в мемуарах СЕ. Трубецкого - о деятельности Земгора2, певца А. Вертинского - о работе санитарных поездов Городского союза3. Отрывок из дневника В.А. Агеевой, дочери видного
1 Глинка Я.В. Одиннадцать лет в Государственной думе. - М.: «Новое литературное обозрение», 2001.
2 Кн. Трубецкой СЕ. Минувшее. - М.: ДЭМ, 1991.
3 Вертинский А.Н. Дорогой длинною. - М., 1991.
деятеля городского самоуправления Кунгура Л.Г. Лгеева, даёт возможность выяснить дальнейшую судьбу некоторых городских деятелей Кунгура .
Изобразительные источники являются вспомогательными. Фотографии деятелей городского самоуправления дают представление об их внешнем облике. Планы городов позволяют увидеть иоле деятельности городских властей.
Научная новизна исследования. Рассмотрен малоизученный в целом по стране и Пермской губернии в частности период в истории городского самоуправления - с 1905 по февраль 1917 гг. Реконструировано содержание, ход и этапы деятельности городского самоуправления Пермской губернии. Изучена структура, состав и генезис органов городского самоуправления губернии, их взаимоотношения друг с другом, а также с государственными и общественными институтами. Провинциальные городские думы и управы рассматриваются как участники общероссийских процессов, но с региональной спецификой. В данном исследовании даётся характеристика личного и социального состава среды городских деятелей, а также её динамика. История городского самоуправления рассматривается через судьбы и деятельность его лидеров и активных участников. В научный оборот вводятся ранее неизвестные документы, раскрывающие деятельность городского самоуправления Пермской губернии.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования содержащегося в ней материала при создании трудов по истории Уральского региона и местного городского самоуправления, а также разработки и совершенствования курсов и спецкурсов по истории Урала и краеведению с целью их преподавания в вузах и школах области.
В основу данной работы положен проблемно-хронологический принцип. Основная часть работы состоит из двух глав. В главе 1 «Городское самоуправление Пермской губернии в системе общества и государства» содержится подробный анализ городского законодательства, прослеживается его эволюция до и в рамках изучаемого периода, также устанавливается степень соответствия деятельности городского самоуправления Пермской губернии законодательству в изучаемый период, рассматривается влияние общественно-политической жизни России на городское самоуправление, выявляются различия в степени этого влияния на жизнь
1 Агеева В.А. «Я перебралась к Назаровским...» // Назаровский: к 100 летию со дня рождения Б.Н. Назаровского, журналиста и краеведа. Пермская областная универс. б-ка им. A.M. Горького. - Пермь: Пушка, 2004. - C.9-I5.
Екатеринбурга и Перми, и небольших уездных городов, анализируется динамика социального состава городских дум и управ, роль субъективного фактора в деятельности городского самоуправления Пермской губернии, взаимоотношения городского самоуправления с губернской администрацией, местной периодической печатью, земским самоуправлением, а также отношения между городским самоуправлением внутри губернии и с самоуправлением других губерний.
Организационные принципы городского самоуправления и их реализация (1905- февраль 1917)
Деятельность органов местного самоуправления в городах определялась сначала Городовым положением 1870 г., потом Городовым положением 1892 г. с дополнениями 1906 и 1908 гг.
Реформа 1870 г. вводила всесословное избирательное начало, буржуазный имущественный ценз, реализовывала принцип разделения городских властей -распорядительной и исполнительной, провозглашала самостоятельность городского общественного управления в пределах определённой законом сферы компетенции. Администрации предоставлялось только право надзора за законностью действий городского самоуправления . Городская реформа реализовывалась в Пермской губернии постепенно, в силу того, что её проведение предусматривалось сначала в губернском центре, а потом - в уездных и заштатных городах2.
Согласно закону, учреждениями городского общественного управления являлись: избирательные собрания, городская дума (распорядительный орган) и городская управа (орган исполнительный). Председательствовал в них городской голова3.
Лица, избранные в разные должности общественного управления, приносили, каждый по своей вере, присягу о добросовестном исполнении принимаемых обязанностей; если вера кого-либо из избранных лиц не допускала присяги, то с него брали особую подписку, касающуюся будущей деятельности1. Гласные-христиане присягали на Библии, мусульмане - на Коране. Тяжеловесность и архаичность текста присяги вполне соответствовала стилю официальных документов того периода.
Реформа внесла заметные изменения в организацию самоуправления в заштатных городах Урала - Алапаевске и Далматове. Прежде в этих городах избирались только городские старосты, которых контролировали городские думы уездных городов. Теперь население Алапаевска и Далматова в сфере самоуправления было уравнено с уездными центрами.
К сфере компетенции органов городского самоуправления, согласно ст.2, относились: дела по устройству управления и по городскому хозяйству; дела по внешнему благоустройству города - строительство по утверждённому плану, устройство и содержание улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, освещение города; дела, касающиеся благосостояния городского населения: обеспечение продовольствием, устройство рынков и базаров, охранение народного здравия, меры предосторожности против пожаров и других бедствий; попечение об ограждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, бирж и кредитных учреждений; устройство за счёт города благотворительных заведений и больниц и заведование ими; попечение о народном образовании, а также устройство театров, библиотек, музеев и других подобного рода учреждений и т.д.2
Влияние общественно-политической жизни страны на деятельность органов городского самоуправления
18 февраля 1905 г. вышел Указ о предоставлении заключений относительно улучшений государственного благоустройства и народного благосостояния, согласно которому заключения могли предоставлять учреждения и частные лица1. В конце февраля 1905 г. по поводу Указа в Москве состоялось частное совещание представителей городских управлений. С этого момента провинциальное городское самоуправление пытается выходить на общероссийский уровень через участие в съездах и совещаниях.
Деятели городского самоуправления Перми и Екатеринбурга собирались принять участие в работе комиссии по пересмотру Земского и Городового положений , в съезде
общественных деятелей в Москве. Делегатами от Перми были избраны Н.В. Мешков и Л.Г. Вульфиус. Губернатор приостановил избрание1.
Екатеринбургские гласные отправили А.Г. Булыгину, министру внутренних дел, телеграмму, в которой добивались приглашения в особое совещание представителей местного самоуправления. Гласные подчёркивали, что Екатеринбург имеет особое право послать своих представителей для обсуждения государственных дел2.
В конце года пермяк И.П. Бенедиктов внёс в Пермское по городским и земским делам присутствие вопрос о праве городской думы посылать представителя па съезды. Присутствие решило, что в Городовом положении не содержится прямого запрещения выборов на съезды, и так как, согласно Манифесту 17 октября, городская дума может обсуждать вопросы государственной важности, её постановление о посылке делегатов не может быть отменено. Подобное решение вызвало совершенно определённую негативную реакцию властей3.
На Манифест 17 октября отреагировали все городские думы губернии. Заседания дум привлекали массу публики и сопровождались речами политического характера4. 19 октября прошло необычное, перешедшее в митинг заседание Пермской думы, -явились почти все гласные и посторонняя публика, в том числе представители разных политических партий. Дума заслушала выступления представителя служащих губернской управы, уполномоченного от митинга интеллигенции в Городском собрании, делегатов от эсеров и социал-демократов, которыми были внесены предложения по организации городской милиции, о предоставлении общественных зданий для митингов, об амнистии политическим заключённым и необходимости пропаганды Манифеста в крестьянской среде, по поводу роли городской думы в свете происходящего, о непрерывности её заседаний, о частном органе печати, об образовании комиссии для выработки программы заседаний и публичных митингов. Местные социал-демократы потребовали реорганизации городского самоуправления на основе всеобщего избирательного права5.
Финансово-кредитная ситуация в городах губернии в 1905 -1916 гг
Характеристику экономической деятельности местного самоуправления необходимо начинать с городских финансов, оперируя понятием «бюджет». Бюджет - это роспись денежных доходов и расходов государства, города, предприятия, учреждения за определённый период, а также предположительное исчисление ожидаемых доходов и расходов. Городской бюджет создавался следующими образом: управа представляла смету доходов и расходов (проект бюджета) думе. Для согласования создавалась специальная комиссия, избиравшаяся думой. Она вносила по обоюдному соглашению некоторые изменения в проект бюджета. После принятия в думе бюджет начинал работать. Бюджеты уездных городов (кроме Екатеринбурга) были меньше бюджета Перми в десятки раз (см. Приложение 6.1. «Городские доходы и расходы в 1905 - 1914 гг.»)1.
Содержание доходных и расходных статей бюджетов менялось по мере изменений в городской жизни, например при сооружении и эксплуатации городских предприятий. Доходы делились на «обыкновенные» и «чрезвычайные». При этом основную часть «обыкновенных» доходов составляли доходы от городских недвижимых имуществ и оброчных статей (30-35 %). Значительна была также доля доходов, приходившаяся на городской оценочный сбор с недвижимых имуществ (10%-12%), а также сбор с документов на право торговли и промыслов (8-10%). Сборы с трактирных заведений, постоялых дворов и съестных лавок составляли 3-5%. С извозного и перевозного промыслов городская казна ежегодно получала в среднем 3-4% от всей суммы доходов. Источники поступления «чрезвычайных» доходов не были постоянными. Одним из них являлось взыскание недоимок по разным платежам (около 3%). С течением времени возрастала прибыль от городских банков (с 2-3 до 5-6%). Со временем соотношение источников городских доходов менялось в пользу «чрезвычайных» доходов (в изучаемый период они сравнялись).
У разных городов существовали свои особые сборы, за счёт которых пополнялась городская казна. Только в Перми существовал налог с привозимых и вывозимых из города товаров. В Верхотурье брали пошлину с лошадей и экипажей частных лиц. Сбор с собак с 70-х гг. XIX в. существовал только в Перми, в конце XIX в. его ввели также в Екатеринбурге, Ирбитс и Чердыпи.
Постоянную статью расходов городов составляли затраты на содержание органов городского общественного управления. На благоустройство городов, освещение улиц, поддержание в порядке мостовых, новое строительство и пр. в год тратилось ещё больше (от /4 до /з бюджета). Со временем возрастала доля затрат на учебные, благотворительные и другие «общеполезные учреждения» (с 10 до 20%).
Немалым грузом ложились на городской бюджет содержание тюрем и полиции, расходы на воинский постой и «пособие» государственной казне, хотя со временем доля немуниципальных расходов уменьшалась. На городском бюджете находились и пожарные команды.
Привычной практикой со временем стали займы городов в банках и других кредитных учреждениях. К ним прибегали, когда единовременно требовалась, например, крупная сумма на сооружение водопровода, закупку оборудования для освещения городских улиц, строительство школьного здания и пр. Но по этим займам приходилось потом расплачиваться.
При всех особенностях, свойственных доходной и расходной частям бюджетов разных городов в пределах одной губернии, в их составе и эволюции преобладали общие черты.
Начиная с 1905 г. принятие городских бюджетов являлось самым дискуссионным вопросом на заседаниях городских дум. Например, в Кунгуре принятие сметы 1905 г. затянулось до марта из-за неудачных попыток введения расходов на представительство .
Бюджетный дефицит представлял собой основу кризисного состояния городского самоуправления. Наиболее типичными проявлениями кризиса характеризовались Екатеринбург и Кунгур. Начиная с 1902 г. Екатеринбург сводил смету со значительным дефицитом. В 1905 г. бюджетная комиссия дважды ходатайствовала пред думой о краткосрочных займах, большая часть из которых ушла на погашение предыдущих. Город был недалёк от банкротства. Его общий долг составил 21% бюджета. Для поиска путей выхода из положения была образована особая комиссия.
С целью преодолеть ситуацию городская управа ввела новые сборы с извозчиков, с велосипедистов, с каждого приезжего крестьянина, решившего покормить лошадь на базарной площади. Но это было каплей в море. Ещё один путь поиска доходов часть городских деятелей увидели в переоценке недвижимости «местных толстосумов» .
На июльском заседании Екатеринбургской думы произошел скандал: прозвучали обвинения в бесконтрольности городской управы. Ревизионная комиссия не могла удостовериться в правильности управских отчётов, т.к. они поступали с большим опозданием, когда нельзя было тщательно проверить предоставленные сведения1.
